許中波，戴 康

(上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和路徑正在發(fā)生變化，逐步從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，謀求“高效、公平和可持續(xù)”的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)(1)張軍擴(kuò)、侯永志、劉培林等：《高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求和戰(zhàn)略路徑》，《管理世界》2019年第7期。。在實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的階段征程上，將高質(zhì)量發(fā)展的要求落到實(shí)處，就要求政府形成對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革態(tài)勢(shì)的清晰認(rèn)識(shí)，深刻把握新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的主要矛盾，并提出階段性治理的關(guān)鍵目標(biāo)，構(gòu)建現(xiàn)代化國(guó)家治理體系。在這樣的時(shí)代背景下，“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”以較高的政治站位被提出，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)當(dāng)前我國(guó)客觀形勢(shì)積極主動(dòng)地應(yīng)對(duì)，也體現(xiàn)了中央政府在社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變和政府治理重點(diǎn)總體研判的基礎(chǔ)上對(duì)執(zhí)政規(guī)律和治理規(guī)律的深度把握。“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”是在十九大報(bào)告中首次提出的新表述，習(xí)近平總書記著重指出：“要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)，使全面建成小康社會(huì)得到人民認(rèn)可，經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)?！?2)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)、爭(zhēng)取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義集體勝利—在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年，第27頁(yè)。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議的政府工作報(bào)告則將“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”“作戰(zhàn)圖”和盤托出，即推動(dòng)重大風(fēng)險(xiǎn)防范化解取得明顯進(jìn)展、加大精準(zhǔn)脫貧力度、推進(jìn)污染防治取得更大成效，進(jìn)一步明確了“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”發(fā)力的重點(diǎn)、難點(diǎn)和階段成效。從唯物主義辯證法的角度看，工作開(kāi)展必須講重點(diǎn)，不能“眉毛胡子一把抓”，對(duì)主次不加區(qū)分(3)習(xí)近平：《堅(jiān)持運(yùn)用辯證唯物主義世界觀方法論提高解決我國(guó)改革發(fā)展基本問(wèn)題本領(lǐng)》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年1月25日。，“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”正是中央政府對(duì)改革總體謀劃中必須牽住的“牛鼻子”，體現(xiàn)了這一行動(dòng)開(kāi)展的引領(lǐng)性和方向性。相比于其他發(fā)展領(lǐng)域，“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”是全面深化改革必須啃下的“硬骨頭”，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化、完善中國(guó)特色社會(huì)主義的題中應(yīng)有之義。那么在社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的結(jié)構(gòu)性背景中，“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”推進(jìn)的邏輯理路是什么？在高質(zhì)量發(fā)展的要求下“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的落實(shí)呈現(xiàn)出怎樣的治理結(jié)構(gòu)？對(duì)上述問(wèn)題的學(xué)理性辨析，不僅有助于厘清“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”本身的系統(tǒng)自洽邏輯，同時(shí)具有驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定持續(xù)、實(shí)現(xiàn)共同富裕和開(kāi)啟執(zhí)政綠色化的關(guān)鍵現(xiàn)實(shí)意義。

一、社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化與“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的邏輯證成

黨的十九大報(bào)告對(duì)我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化作出了重大政治判斷，即“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！被谏鐣?huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的結(jié)構(gòu)性背景，“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”突出了對(duì)矛盾內(nèi)容的針對(duì)性回應(yīng)，堅(jiān)持了中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的合規(guī)律性，其推進(jìn)舉措立足于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和國(guó)家治理能力的提高，由此表現(xiàn)為三重邏輯關(guān)系的自洽和必然性。

(一)重點(diǎn)邏輯：體制性穩(wěn)定和選擇性治理

亨廷頓認(rèn)為，政府行為的合法性不僅在于體現(xiàn)了人民的意志，更在于它作為組織機(jī)構(gòu)將自主性行動(dòng)和公共利益的結(jié)合程度(4)[美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：三聯(lián)書店，1989年，第25-28頁(yè)。。歷經(jīng)四十余載的國(guó)家社會(huì)轉(zhuǎn)型探索，當(dāng)前我國(guó)廣大人民普遍認(rèn)可的最大公共利益公約數(shù)就是消除結(jié)構(gòu)性矛盾和障礙，建構(gòu)適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的體制結(jié)構(gòu)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的體制性穩(wěn)定。黨的十九大提出我國(guó)社會(huì)主義矛盾發(fā)生了關(guān)系全局的歷史性變化，這就需要對(duì)影響體制性穩(wěn)定的關(guān)鍵領(lǐng)域和改革尺度進(jìn)行重新錨定?！叭蠊?jiān)戰(zhàn)”的行動(dòng)領(lǐng)域涉及廣泛的社會(huì)群體和固化的利益集團(tuán)，通過(guò)系統(tǒng)性地專項(xiàng)整治可以重新進(jìn)行利益組合和再分配優(yōu)化，進(jìn)而壓縮潛在的公共沖突風(fēng)險(xiǎn)。為此，國(guó)家的發(fā)展路線規(guī)劃必然要更加科學(xué)規(guī)范和系統(tǒng)完備，選擇哪些領(lǐng)域踐行發(fā)展的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，突出了政府執(zhí)政的意識(shí)重點(diǎn)。防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治是目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板和弱項(xiàng)，中央政府的選擇性治理體現(xiàn)了對(duì)上述政策領(lǐng)域時(shí)代緊迫性和必要性的深度考量。

首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變意味著維護(hù)舊的運(yùn)行系統(tǒng)的條件和外部環(huán)境均發(fā)生了相應(yīng)改變，尤其在我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)增速放緩、產(chǎn)能過(guò)剩以及債務(wù)率攀升的情況下，風(fēng)險(xiǎn)累積和釋放的壓力將不斷放大，重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性失衡可能會(huì)增大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性(5)李偉等：《打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)：思路與對(duì)策》，《管理世界》2018年第1期。。其次，深度貧困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧日益感受到來(lái)自自然條件的制約、貧困人口的致貧結(jié)構(gòu)變化和階段性返貧的問(wèn)題壓力，在這些實(shí)質(zhì)難點(diǎn)的基礎(chǔ)上，脫貧攻堅(jiān)如何克服形式主義、數(shù)字脫貧和政策斷檔等執(zhí)行弊病，考驗(yàn)著基層干部和政策機(jī)制的自我修正和反饋能力。再次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的下行壓力傳導(dǎo)至環(huán)境領(lǐng)域，落后產(chǎn)能發(fā)生區(qū)域性轉(zhuǎn)移，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壁壘逐步增高，特別在目前我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)保監(jiān)管體系不完備的情況下，污染防治的壓力持續(xù)增大。黨和政府對(duì)上述改革困境的重點(diǎn)把握成為開(kāi)展“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的結(jié)構(gòu)性肇因。作為一項(xiàng)專項(xiàng)治理的系統(tǒng)工程，“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”是國(guó)家適應(yīng)復(fù)雜性治理環(huán)境變化所做出的動(dòng)態(tài)選擇調(diào)整，以進(jìn)一步夯實(shí)體制性穩(wěn)定的重點(diǎn)領(lǐng)域基礎(chǔ)，提升政策執(zhí)行效力和差異化問(wèn)題的回應(yīng)能力。

(二)系統(tǒng)邏輯：“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”與關(guān)聯(lián)系統(tǒng)的深度耦合

習(xí)近平總書記指出：“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度?！?6)習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)上來(lái)》，《求是》2014年第1期。根據(jù)帕森斯社會(huì)系統(tǒng)的功能分析范式，構(gòu)成社會(huì)大系統(tǒng)的子系統(tǒng)之間以功能互補(bǔ)的方式維系整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)(7)[美]帕森斯、斯梅爾瑟：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)：對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的理論統(tǒng)一的研究》，劉進(jìn)等譯，北京：華夏出版社，1989年，第13-20頁(yè)。。防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治分別對(duì)應(yīng)國(guó)家治理體系中的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)，三者之間組成了一個(gè)關(guān)聯(lián)系統(tǒng)，并以緊密的方式相互嵌入到彼此的系統(tǒng)機(jī)體中。

首先，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行是持續(xù)推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧和污染防治的前提條件，是預(yù)防可能發(fā)生的結(jié)構(gòu)性困局的一道堅(jiān)實(shí)屏障。有關(guān)專家指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在著“脫實(shí)向虛”的重大風(fēng)險(xiǎn)，金融領(lǐng)域成為風(fēng)險(xiǎn)集中的重災(zāi)區(qū)，如果防控手段不當(dāng)，極強(qiáng)的擴(kuò)張性和傳染性將促使金融風(fēng)險(xiǎn)波及各個(gè)領(lǐng)域(8)孫德超、高銳：《打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的理論闡釋與推進(jìn)路徑——基于國(guó)家治理能力的視角》，《理論探討》2019年第3期。。有效防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)，健全重大風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系將為精準(zhǔn)扶貧和污染防治工作的深入開(kāi)展提供穩(wěn)定的大后方。其次，精準(zhǔn)扶貧傾注了國(guó)家大量的人力物力資源，作為基層政府特定時(shí)期內(nèi)的中心工作，不能忽視脫貧攻堅(jiān)的風(fēng)險(xiǎn)防范。中央政府在《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確指出，要防范產(chǎn)業(yè)扶貧市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，防范扶貧小額貸款還貸風(fēng)險(xiǎn)，防范加重地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。再次，污染防治有效性的提升可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力，同時(shí)降低生態(tài)脆弱區(qū)脫貧攻堅(jiān)可能引發(fā)的潛在環(huán)境問(wèn)題。經(jīng)驗(yàn)顯示，環(huán)保理念對(duì)精準(zhǔn)扶貧的體系性嵌入不僅全面壓實(shí)了環(huán)保整治責(zé)任，而且提高了產(chǎn)業(yè)扶貧和生態(tài)扶貧資金的統(tǒng)籌與分配成效，實(shí)現(xiàn)了中長(zhǎng)期的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展(9)許中波：《“環(huán)保嵌入扶貧”：政策目標(biāo)組合下的基層治理》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》2019年第6期。。同時(shí)，污染防治是新時(shí)代生態(tài)文明體制改革的基本要求，建立良好的生態(tài)系統(tǒng)，深化社會(huì)子系統(tǒng)之間的耦合程度，可以進(jìn)一步緩解生態(tài)問(wèn)題與社會(huì)發(fā)展齟齬所可能導(dǎo)致的社會(huì)失序壓力(10)張明皓：《新時(shí)代生態(tài)文明體制改革的邏輯理路與推進(jìn)路徑》，《社會(huì)主義研究》2019年第3期。。

(三)深層邏輯：矛盾的普遍性與政策要素匯流

矛盾具有普遍性，存在于一切事物發(fā)展過(guò)程的始終。我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化內(nèi)在要求把握矛盾的每一個(gè)方面在整體矛盾關(guān)系中處于何等地位。潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)、城鄉(xiāng)收入差距和生態(tài)環(huán)境污染是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不平衡發(fā)展的累積性結(jié)果(11)徐珍：《新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾蘊(yùn)含的平等問(wèn)題探析》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲社版)》2019年第6期。，根源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下金融資本的逐利性、社會(huì)演進(jìn)的非均衡性以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)外部性等次生矛盾。防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治是應(yīng)對(duì)不平衡不充分發(fā)展矛盾的不同方面，基本目標(biāo)是找出破解后者的約束性因素，推動(dòng)縮小發(fā)展差距和實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。但有的放矢地推進(jìn)化解不同矛盾領(lǐng)域的各項(xiàng)工作，必須要把握好戰(zhàn)略性政治決策的時(shí)機(jī)，“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”被納入國(guó)家議程的系統(tǒng)動(dòng)力，源自政策諸要素的匯流和政策之窗的開(kāi)啟。

約翰·W·金登的多源流分析模型(MS)認(rèn)為，一項(xiàng)政治決策的產(chǎn)生是由于來(lái)自問(wèn)題流、政策流和政治流的三流交匯，當(dāng)政策之窗被打開(kāi)時(shí)，政策活動(dòng)家抓住機(jī)會(huì)將各種因素結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)公共政策的形成。首先，如前所述，脫實(shí)向虛的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境污染的身體性感知和精準(zhǔn)扶貧的有效性成為當(dāng)前普遍存在的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)問(wèn)題，這三個(gè)社會(huì)子系統(tǒng)在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中的重要性以及上述問(wèn)題的衍生性后果構(gòu)成了“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”被提上議程的問(wèn)題源流。其次，當(dāng)以上問(wèn)題得到政策活動(dòng)家的關(guān)切時(shí)，大量的政策文本輸出和政策建議就形成了政策源流，譬如兩會(huì)代表的環(huán)境保護(hù)提案、專家學(xué)者的調(diào)查報(bào)告和學(xué)術(shù)論文、部委司局的有關(guān)批示和改革方案等。再次，習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的誕生和領(lǐng)導(dǎo)人的政治魄力促使“問(wèn)題流”和“政策流”進(jìn)一步形成一股政治力量，當(dāng)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期即將到來(lái)時(shí)，代表廣大人民根本利益的執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)和執(zhí)政理念就激發(fā)了“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的政治源流。最后，提出社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的重大政治事件(黨的十九大)打開(kāi)了“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的政策之窗，三大源流得以匯流并開(kāi)啟了攻堅(jiān)行動(dòng)的政治議程。

二、高質(zhì)量發(fā)展與“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的治理結(jié)構(gòu)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入縱深領(lǐng)域，我國(guó)傳統(tǒng)的高速增長(zhǎng)模式難以為繼，由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展是解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的內(nèi)在要求，需要高度統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益和政治效益(12)簡(jiǎn)新華、聶長(zhǎng)飛：《論從高速增長(zhǎng)到高質(zhì)量發(fā)展》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2019年第8期。。從國(guó)家治理能力的角度看，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展影響因素的轉(zhuǎn)型升級(jí)，必然需要強(qiáng)化高效的組織動(dòng)員力和制度化的政策供給。以此為目標(biāo)，“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”注意到了變量之間的協(xié)作屬性，逐步形成優(yōu)化的治理結(jié)構(gòu)，在兼顧效率和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，以系統(tǒng)性治理手段破解攻堅(jiān)過(guò)程中的諸種困境，明確治理體系構(gòu)建的重點(diǎn)。

(一)治理目標(biāo)：提高國(guó)家治理能力，建構(gòu)制度化的監(jiān)管監(jiān)測(cè)體系

保障“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”取得成功并奠定持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，離不開(kāi)國(guó)家相關(guān)制度的配套建設(shè)和有力支撐，這不僅需要明確“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”推進(jìn)中的制度性短板，打破舊制度對(duì)攻堅(jiān)行動(dòng)的束縛和掣肘，還要不斷構(gòu)建新的政府治理體制機(jī)制，設(shè)計(jì)出有效性高、穩(wěn)定開(kāi)放、創(chuàng)新完備的高質(zhì)量發(fā)展的制度體系，提高國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化、規(guī)范化和科學(xué)化水平。當(dāng)下“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的公共治理舉措旨在通過(guò)具體的系統(tǒng)化整治實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的結(jié)構(gòu)性變遷，健全國(guó)家層面這一政治共同體現(xiàn)代化發(fā)展的能力體系。在實(shí)踐方面，從國(guó)家治理能力的角度打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，首要目標(biāo)在于通過(guò)制度化的方式強(qiáng)化各政策領(lǐng)域的監(jiān)管監(jiān)測(cè)體系，提升防控和治理的有效性與常態(tài)化。

首先，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)按照“主動(dòng)防范、系統(tǒng)應(yīng)對(duì)、標(biāo)本兼治、守住底線”的總體思路著力形成完善的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，將防范化解政治和意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域、科技領(lǐng)域、黨建領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)工作統(tǒng)一到風(fēng)險(xiǎn)防控體系的功能性結(jié)構(gòu)當(dāng)中，以金融風(fēng)險(xiǎn)防范為突出重點(diǎn)，發(fā)揮各級(jí)黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，確保維護(hù)公共秩序?qū)用娴南到y(tǒng)性穩(wěn)定。其次，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)建立科學(xué)化的貧困監(jiān)測(cè)體系與動(dòng)態(tài)評(píng)估系統(tǒng)，及時(shí)掌握扶貧效果的階段性變化，準(zhǔn)確把握扶貧動(dòng)態(tài)發(fā)展情況。同時(shí)，通過(guò)規(guī)范完整的監(jiān)測(cè)體系，使扶貧主體的權(quán)責(zé)相匹配，密切部門和崗位之間的有效銜接(13)李侑峰：《試論精準(zhǔn)扶貧監(jiān)測(cè)與評(píng)估體系的構(gòu)建》，《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)(哲社版)》2016年第10期。。最后，污染防治要形成環(huán)境污染事故應(yīng)急體系和常態(tài)預(yù)警系統(tǒng)，建立科學(xué)治污的管理、監(jiān)測(cè)和懲戒機(jī)制，明確污染防治組織指揮網(wǎng)絡(luò)，形成職責(zé)明確、協(xié)調(diào)一致、信息共享的監(jiān)管指揮體系，提高與社會(huì)聯(lián)動(dòng)的治污防污的綜合治理能力。構(gòu)建制度化治理體系可以發(fā)揮系統(tǒng)整合的功能，因此具有全局性的定位。

(二)治理過(guò)程：行動(dòng)本地化與“兩條腿走路”

2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施宏觀調(diào)控的根本要求。然而，高質(zhì)量發(fā)展并不意味著不同區(qū)域轉(zhuǎn)型步調(diào)的一致，由于技術(shù)進(jìn)步路徑要素稟賦的差異性，各省份地市的發(fā)展策略選擇應(yīng)充分結(jié)合自身的實(shí)際狀況。作為助力高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)動(dòng)力，“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”必須變政治運(yùn)動(dòng)壓力為深層改革契機(jī)，地方政府須在明確自身弱勢(shì)的基礎(chǔ)上制定本地化的施政綱要，對(duì)發(fā)展受限的領(lǐng)域和部門進(jìn)行傾斜性的政策扶持，提升靶向治理的精準(zhǔn)度和有效性。因此除了營(yíng)建制度化監(jiān)管監(jiān)測(cè)體系，地方政府應(yīng)進(jìn)一步透明化公共政策決策和執(zhí)行的透明度，暢通公共政策制定過(guò)程中民意表達(dá)的渠道(14)陳剩勇、吳興智：《公民參與與地方公共政策的制定——以浙江省溫嶺市民主懇談會(huì)為例》，《學(xué)術(shù)界》2007年第5期。，以自上而下和自下而上相結(jié)合的形式找準(zhǔn)地方性治理的難點(diǎn)和重點(diǎn)，改變地方政府惰性執(zhí)政和消極回應(yīng)的行政狀態(tài)。

此外，高質(zhì)量發(fā)展作為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的指引，還內(nèi)在地包含著效率和質(zhì)量的要求，因此“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”若“不僅要打贏，而且要打好”，地方政府必須堅(jiān)持“兩條腿走路”的行動(dòng)方針。提升“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的過(guò)程效率應(yīng)沿循社會(huì)治理的精細(xì)化思路，在明確主體分工的基礎(chǔ)上將責(zé)任落實(shí)到人，以網(wǎng)格化、信息化和數(shù)字化為技術(shù)支撐，探索全新、高效的管理和服務(wù)模式。提升“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的結(jié)果質(zhì)量應(yīng)突出結(jié)構(gòu)性和層次性的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)子系統(tǒng)之間的關(guān)系耦合，通過(guò)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)改革降低不平衡發(fā)展的對(duì)沖效應(yīng)。特別是中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，不能以犧牲環(huán)境的代價(jià)盲目上馬不切合實(shí)際的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，不能以單純的指標(biāo)數(shù)字虛構(gòu)精準(zhǔn)扶貧的扶貧成效。攻堅(jiān)行動(dòng)本地化要求實(shí)現(xiàn)攻堅(jiān)目標(biāo)和基層實(shí)際的適配、生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的適配、重點(diǎn)突出和社會(huì)均衡的適配，兼顧質(zhì)量和效率的雙重提高，從而釋放“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”推動(dòng)地方性改革的最大合力。

(三)治理手段：以政府為主體的體系性推進(jìn)路徑

在探尋打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的實(shí)現(xiàn)路徑過(guò)程中，高質(zhì)量發(fā)展所倚重的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)因素、資源環(huán)境質(zhì)量和收入分配狀況等因素起著至關(guān)重要的作用。統(tǒng)籌公共層面諸要素的協(xié)同改善，有序、全面協(xié)調(diào)“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”在具體領(lǐng)域緊密銜接的步伐，無(wú)疑依賴于以黨委政府為主體的體系性治理手段，包括：第一，強(qiáng)化政治引領(lǐng)，提高政治能力。凸顯政治建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)作用是馬克思主義政黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，中國(guó)共產(chǎn)黨人要自覺(jué)加強(qiáng)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的學(xué)習(xí)，抓牢政治能力建設(shè)，以實(shí)干思想和紀(jì)律表率帶領(lǐng)廣大干部群眾持續(xù)攻堅(jiān)，進(jìn)而提升“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”面向?qū)嵸|(zhì)問(wèn)題的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。第二，強(qiáng)化制度供給，注重開(kāi)放與創(chuàng)新。政府高效的制度供給是應(yīng)對(duì)新型經(jīng)濟(jì)模式和復(fù)雜性社會(huì)問(wèn)題的根本手段，制度供給一方面要形成對(duì)“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”改革領(lǐng)域最新態(tài)勢(shì)的總體研判，另一方面要以科學(xué)化決策過(guò)程提升制度設(shè)計(jì)能力，賦予制度彈性。在此基礎(chǔ)上，重視信息開(kāi)放和技術(shù)創(chuàng)新，著力形成對(duì)公眾透明的政府管理過(guò)程，使技術(shù)進(jìn)步成為攻克傳統(tǒng)治理難點(diǎn)和痛點(diǎn)的驅(qū)動(dòng)力。第三，組合政策目標(biāo)，優(yōu)化政策執(zhí)行過(guò)程。我國(guó)公共政策往往具有多屬性目標(biāo)，“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”代表的正是不同的政策執(zhí)行領(lǐng)域，組合政策目標(biāo)即基層政府整合來(lái)自不同“條塊”的科層任務(wù)和治理資源，統(tǒng)籌推進(jìn)多政策目標(biāo)的協(xié)同實(shí)現(xiàn)。這就要求訴諸科學(xué)化的政策操作手段，增強(qiáng)政策執(zhí)行糾偏能力，確保經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境政策和扶貧政策的互相協(xié)調(diào)，遏制部門主義和本位主義。第四，激發(fā)社會(huì)參與，構(gòu)建政社協(xié)同機(jī)制?！叭蠊?jiān)戰(zhàn)”不僅是對(duì)科層系統(tǒng)的高效動(dòng)員，更在于充分激發(fā)社會(huì)成員的參與意識(shí)，使國(guó)家治理和公眾參與緊密結(jié)合起來(lái)，進(jìn)而廣泛吸納新事物和新力量，推進(jìn)建設(shè)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、民眾多主體合作的協(xié)商平臺(tái)。

三、治理之道：對(duì)“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”意義方位的再審視

首先，在象征意義上，作出“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的政治舉措反映出黨和政府對(duì)執(zhí)政規(guī)律、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)具有深度把握，有能力處理好頂層設(shè)計(jì)和分層對(duì)接的關(guān)系，既保持了國(guó)家治理體系的穩(wěn)定性和延續(xù)性又充分回應(yīng)了人民群眾日益增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)訴求，體現(xiàn)了穩(wěn)定與發(fā)展的辯證統(tǒng)一。其次，在實(shí)質(zhì)意義上，在目前甚至未來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)，“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”所致力于重構(gòu)的政策空間是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重要改革領(lǐng)域，是牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)乃至其他關(guān)聯(lián)系統(tǒng)的體系性改革。能否打贏打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，關(guān)系到中國(guó)特色社會(huì)主義階段征程的最終實(shí)現(xiàn)程度。實(shí)際上，社會(huì)主義初級(jí)階段內(nèi)部也具有歷史分期，但在當(dāng)前的攻堅(jiān)期必須全面重視重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧和污染防治關(guān)鍵領(lǐng)域的治理工作，只有深入落實(shí)“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的政治要求，堅(jiān)持面向?qū)嵺`的方略指引，才能實(shí)現(xiàn)具備中國(guó)特色的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“中國(guó)之治”(15)許耀桐：《“中國(guó)之治”的八大新論》，《北京日?qǐng)?bào)》2019年11月18日。。

習(xí)近平總書記指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義拓展了發(fā)展中國(guó)家走向現(xiàn)代化的途徑，為解決人類問(wèn)題貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧、提供了中國(guó)方案?！?16)《習(xí)近平談治國(guó)理政》(第2卷)，北京：外文出版社，2017年，第62頁(yè)。從東西方發(fā)展的比較視角看，中國(guó)政治改革經(jīng)驗(yàn)的治理之道在于吸收資本主義先進(jìn)文明的成果為社會(huì)主義文明建設(shè)事業(yè)鋪平道路，并創(chuàng)造出高于資本主義的更先進(jìn)的社會(huì)主義文明。馬克思把由前資本主義的生產(chǎn)方式直接進(jìn)入以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義生產(chǎn)方式，進(jìn)而超越資本主義生產(chǎn)發(fā)展的整個(gè)階段，稱為“卡夫丁峽谷”的跨越。如果中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)具有同等意義上的可比性，那么中國(guó)“現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入峽谷的最關(guān)鍵和最險(xiǎn)峻的階段”(17)陳明凡：《中國(guó)改革成功的理論底蘊(yùn)——兼論與蘇聯(lián)改革指導(dǎo)理論的比較》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2019年第3期。。取得“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的全面勝利，將成為人民和國(guó)家發(fā)展事業(yè)成功穿越“峽谷”的關(guān)鍵保障，進(jìn)而為全球發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型貢獻(xiàn)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和治理之道。