徐 彪，朱武燕

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，合肥 230601)

法律失范行為預(yù)防的心理干預(yù)機(jī)制，是指在包括公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的社會(huì)重大突發(fā)事件中，為預(yù)防人們因相關(guān)心理健康問題所可能導(dǎo)致的法律失范行為，有針對(duì)性進(jìn)行的心理撫慰、心理疏導(dǎo)與心理藥物治療等一系列心理衛(wèi)生制度及其運(yùn)行方式的總稱。目前，我國(guó)新型冠狀病毒肺炎(簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”)的預(yù)防、控制工作雖已取得階段性勝利，但人們由于疫情突發(fā)所引起的各種心理問題及相應(yīng)法律失范行為隱患卻依然存在。因此，系統(tǒng)整理與總結(jié)一個(gè)時(shí)期以來我國(guó)公共衛(wèi)生等重大突發(fā)事件處置領(lǐng)域?yàn)轭A(yù)防相關(guān)心理問題引起的法律失范行為而展開的心理干預(yù)工作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推動(dòng)后疫情時(shí)代心理干預(yù)機(jī)制建設(shè)，對(duì)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安，具有重要意義。

一、我國(guó)法律失范行為預(yù)防心理干預(yù)機(jī)制建設(shè)的成就

改革開放后，我國(guó)重大突發(fā)事件法律失范行為預(yù)防的心理干預(yù)工作起始于1994年發(fā)生的新疆維吾爾族自治區(qū)克拉瑪依市火災(zāi)。在克拉瑪依市人民政府統(tǒng)一安排下，北京大學(xué)精神衛(wèi)生研究所對(duì)這次火災(zāi)事故的幸存者實(shí)施了兩個(gè)月左右的心理干預(yù)，在平撫人民群眾心靈傷痛，重振生活、生產(chǎn)信心方面，成效顯著(1)何新生：《災(zāi)難創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙的心理干預(yù)》，《城市與減災(zāi)》2004年第1期。。2003年全國(guó)范圍的SARS疫情預(yù)防、控制以及2008年四川省汶川地震救助中，在中央統(tǒng)一部署下，中央與地方的衛(wèi)生行政部門有針對(duì)性地組織大批心理醫(yī)學(xué)專家開展心理干預(yù)工作(2)陳竺、沈驥、康均行等：《特大地震應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援：來自汶川的經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)循證醫(yī)學(xué)雜志》2020年第4期。，在取得積極的社會(huì)效果的同時(shí)，也進(jìn)一步積累了經(jīng)驗(yàn)。時(shí)至今日，我國(guó)內(nèi)地包括公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的社會(huì)重大突發(fā)事件法律失范行為預(yù)防的心理干預(yù)機(jī)制建設(shè)進(jìn)展明顯(3)沃建中：《災(zāi)后心理危機(jī)研究5.12汶川地震心理危機(jī)干預(yù)的調(diào)查報(bào)告》，北京：北京航空航天大學(xué)出版社，2008年，第12、16頁。。

(一)出臺(tái)了一系列不同層次的規(guī)范性法律文件

依近代法治國(guó)家的一般理論，公共權(quán)力介入社會(huì)生活必須有相應(yīng)的法律授權(quán)作為前提。為公共衛(wèi)生等領(lǐng)域重大突發(fā)事件法律失范行為預(yù)防而心理干預(yù)機(jī)制法治建設(shè)計(jì)，我國(guó)內(nèi)地先后頒布了一系列不同層次的規(guī)范性法律文件，初步形成了一個(gè)以法律和行政法規(guī)為基礎(chǔ)，部門規(guī)章、地方規(guī)章等為補(bǔ)充的心理干預(yù)法律體系的基本框架。這些規(guī)范性法律文件主要有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《精神衛(wèi)生法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》，以及《緊急心理危機(jī)干預(yù)指導(dǎo)原則》《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情緊急心理危機(jī)干預(yù)指導(dǎo)原則》《新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間心理援助熱線工作指南》《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作中心理援助與社會(huì)工作服務(wù)的通知》等，一定程度上為合法、有效地進(jìn)行法律失范行為預(yù)防的心理干預(yù)工作提供了法制依靠。

(二)政府主導(dǎo)，多主體共同參與

在之前歷次社會(huì)重大突發(fā)事件處置及本次“新冠肺炎”疫情預(yù)防、控制工作中，從中央到地方的各級(jí)人民政府發(fā)揮了主導(dǎo)的作用。新冠肺炎疫情被確認(rèn)為全國(guó)性公共衛(wèi)生事件后，中央及各省級(jí)行政區(qū)域緊急成立了聯(lián)防聯(lián)控工作組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)及各省、自治區(qū)、直轄市的新冠肺炎疫情預(yù)防、控制工作。各地也迅速組建了心理醫(yī)學(xué)專業(yè)人員、社會(huì)志愿者等組成的心理衛(wèi)生服務(wù)隊(duì)，分赴疫情防控一線，進(jìn)行心理危機(jī)干預(yù)和心理疏導(dǎo)(4)許明星、鄭蕊：《妥善應(yīng)對(duì)現(xiàn)于新冠肺炎疫情中“心理臺(tái)風(fēng)眼效應(yīng)”的建議》，《中國(guó)科學(xué)院院刊》2020年第3期。。其中，社會(huì)志愿者組織在具體落實(shí)方案，合理調(diào)配資源，平撫抵觸情緒，緩和人際關(guān)系，及時(shí)反饋信息等方面作用不可替代。這種政府主導(dǎo)，心理醫(yī)學(xué)專業(yè)人員、國(guó)內(nèi)與國(guó)際志愿者等多主體共同參與的模式，對(duì)充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量，有效彌補(bǔ)公共資源不足，迅速奪取新冠肺炎疫情預(yù)防、控制斗爭(zhēng)的階段性勝利，意義不容小覷。

(三)整體部署，專業(yè)引領(lǐng)，分類干預(yù)

在應(yīng)對(duì)此次新冠肺炎疫情過程中，國(guó)家把法律失范行為預(yù)防心理干預(yù)納入了疫情預(yù)防、控制工作的頂層設(shè)計(jì)與整體部署，并在接下來的時(shí)間里根據(jù)疫情變化與預(yù)防、控制的進(jìn)展而對(duì)心理干預(yù)的基本專業(yè)遵循作出相應(yīng)調(diào)整。按照疫情預(yù)防、控制工作的整體要求，心理醫(yī)學(xué)專家等心理衛(wèi)生專業(yè)人員一方面及時(shí)研判目標(biāo)人群的心理狀況，積極向中央與地方主管部門獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，為更好推進(jìn)預(yù)防、控制工作提供參考；另一方面，在為普通群眾答疑解惑，適機(jī)普及心理衛(wèi)生知識(shí)的同時(shí)，又努力培訓(xùn)一線心理干預(yù)人員，切實(shí)提高其心理干預(yù)的能力與水平，實(shí)現(xiàn)法律失范行為預(yù)防心理干預(yù)工作的專業(yè)引領(lǐng)。正是在心理醫(yī)學(xué)專家的建議下，各地將心理干預(yù)目標(biāo)人群分類分級(jí)，干預(yù)程度一至四級(jí)逐漸遞減：一級(jí)為新冠肺炎確診患者，一線醫(yī)生、護(hù)士，疾病預(yù)防、控制和管理人員；二級(jí)為居家隔離人員(主要為新冠肺炎輕癥患者、密切接觸者、新冠肺炎疑似患者)；三級(jí)為上述人員的家屬、親戚、朋友、同事，以及后方援助者等；四級(jí)為爆發(fā)區(qū)相關(guān)人群、易感人群和公眾(5)《關(guān)于印發(fā)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情緊急心理危機(jī)干預(yù)指導(dǎo)原則的通知》(肺炎機(jī)制發(fā)〔2020〕8號(hào))，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-01/27/content_5472433.htm。。心理干預(yù)分類分級(jí)方式的實(shí)施，為有效預(yù)防法律失范行為的發(fā)生發(fā)揮了積極作用(6)呂秋云、叢中：《SARS心理干預(yù)的基本方式》，《中國(guó)心理衛(wèi)生雜志》2003年第8期。。

二、我國(guó)法律失范行為預(yù)防的心理干預(yù)機(jī)制建設(shè)存在的主要問題

(一)法律失范行為預(yù)防的心理干預(yù)法律制度建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

盡管我國(guó)已初步構(gòu)建了一個(gè)以法律和行政法規(guī)為基礎(chǔ)，部門規(guī)章、地方規(guī)章等為補(bǔ)充的法律失范行為預(yù)防心理干預(yù)法律體系基本框架，但這一法律體系的基本框架及具體法律內(nèi)容總體仍滯后與零散。已有的法律規(guī)范除存在一定程度的法律空白，以及不同法律規(guī)范間內(nèi)容抵牾、沖突外，更難掩其明顯缺乏前瞻性的缺陷。這種法律制度與法律體系建設(shè)的不足，使得不少法律失范行為預(yù)防心理干預(yù)制度建設(shè)僅僅體現(xiàn)于臨時(shí)性的應(yīng)急通知中，公共衛(wèi)生等領(lǐng)域重大突發(fā)事件中法律失范行為預(yù)防心理干預(yù)機(jī)制建設(shè)還缺乏充分的、科學(xué)的法律制度的保障(7)黃宣銀、姚靜、向虎等：《完善災(zāi)后心理衛(wèi)生服務(wù)法律體系的思考》，《中國(guó)減災(zāi)》2012年第3期。。

(二)法律失范行為預(yù)防的心理干預(yù)機(jī)制運(yùn)行秩序難以保證

秩序，是指通過合理安排事物各個(gè)組成部分之間關(guān)系，使事物的總體呈現(xiàn)出的某種良性運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)。這也是高效、科學(xué)處置公共衛(wèi)生等領(lǐng)域重大突發(fā)性事件的應(yīng)然之意。仍以這次新冠肺炎疫情的預(yù)防、控制工作為例，如果疫情之始即能在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)一盤棋，于疫情預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、人員調(diào)配、財(cái)政和信息管理等方面統(tǒng)籌兼顧，聯(lián)動(dòng)協(xié)同，那么預(yù)防、控制工作的整體積極態(tài)勢(shì)將更為明朗。然而，由于相關(guān)領(lǐng)域法治不健全等因素，此次疫情預(yù)防、控制暴露出許多應(yīng)急機(jī)制管理上的混亂：疫情初期，預(yù)防、控制工作群龍無首，條塊分割關(guān)系所導(dǎo)致的跨域聯(lián)動(dòng)和屬地管理矛盾突出，各級(jí)行政部門、各個(gè)行政區(qū)域間溝通不暢，各自為戰(zhàn)，效率低下，極大影響了預(yù)防、控制工作的順利開展(8)張國(guó)平：《分級(jí)調(diào)控：重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)機(jī)制》，《開放導(dǎo)報(bào)》2020年第2期。。

(三)法律失范行為預(yù)防的心理干預(yù)最佳介入時(shí)機(jī)難以把握

通常而言，因公共衛(wèi)生等領(lǐng)域重大突發(fā)事件所導(dǎo)致的人們心理問題的出現(xiàn)總體上往往具有一定的滯后性與長(zhǎng)期性。大多不會(huì)隨重大突發(fā)事件的發(fā)生而同步發(fā)生，隨重大突發(fā)事件的結(jié)束而立即消除。準(zhǔn)確把握法律失范行為預(yù)防心理干預(yù)的最佳介入時(shí)機(jī)是切實(shí)發(fā)揮好心理干預(yù)機(jī)制作用的關(guān)鍵之一(9)張勤、俞紅霞、李翎枝：《重大風(fēng)險(xiǎn)救災(zāi)中的志愿服務(wù)心理救助能力研究》，《中國(guó)行政管理》2018年第7期。。從以往工作方式上看，主要是在個(gè)體求助、社區(qū)等基層組織反饋的基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合的分析與判斷，而大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段的應(yīng)用雖然大幅度提高了信息收集等工作效率，但是同樣由于心理健康等信息在法律上屬公民個(gè)人隱私范疇，而公民出于自我保護(hù)的心理本能也會(huì)使其所表達(dá)的相關(guān)信息未必都是信息收集不暢與客觀情況的反映等信息失真情形的存在(10)公民出于對(duì)未知的隔離、可能的治療手段等多多少少的不適或恐懼，以及群體性的僥幸心理等，可能瞞報(bào)、漏報(bào)自己或親人的個(gè)人身份、行程等信息，從而造成政府信息收集失真。，為把握法律失范行為預(yù)防的心理干預(yù)最佳介入時(shí)機(jī)的把握帶來困難(11)楊明偉、田懷金：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的心理危機(jī)干預(yù)研究——基于社會(huì)工作視角》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2020年第14期。。

(四)法律失范行為預(yù)防心理干預(yù)機(jī)制建設(shè)的專業(yè)人才缺乏

心理干預(yù)的專業(yè)性極強(qiáng)，但目前我國(guó)內(nèi)地與之相應(yīng)的心理衛(wèi)生人才卻極度匱乏，以致于歷次重大突發(fā)事件中為法律失范行為預(yù)防的心理干預(yù)隊(duì)伍多為臨危受命，倉(cāng)促組建，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)良莠不齊，心理干預(yù)質(zhì)量與效果存在著相當(dāng)程度的不確定性。究其原因，與我國(guó)長(zhǎng)期以來忽視心理衛(wèi)生專業(yè)人才培養(yǎng)密切相關(guān)。雖然部分高校(多為師范類院校)開辦了心理學(xué)專業(yè)，但能與心理醫(yī)學(xué)相結(jié)合，并有臨床實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)要求的，卻是鳳毛麟角，不少心理衛(wèi)生臨床醫(yī)學(xué)的學(xué)生只能去國(guó)外進(jìn)修、學(xué)習(xí)(12)談曉佩：《突發(fā)事件心理危機(jī)預(yù)警干預(yù)研究綜述》，《學(xué)理論》2012年第4期。。心理干預(yù)機(jī)制建設(shè)所必需的人才供給在教育源頭上已是“先天不足”。心理衛(wèi)生從業(yè)資格認(rèn)證不規(guī)范，監(jiān)管不到位，心理衛(wèi)生服務(wù)水平與質(zhì)量難以保證等，使得合格心理衛(wèi)生人才供給已成為制約我國(guó)內(nèi)地心理衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的瓶頸所在(13)楊芊、徐小林、趙鴻輝等：《公共衛(wèi)生學(xué)科作用在新冠肺炎疫情防控中的凸顯》，《治理研究》2020年第2期。。

三、加快我國(guó)重大突發(fā)事件法律失范行為預(yù)防心理干預(yù)機(jī)制建設(shè)的建議

(一)健全法律體系，努力提升科學(xué)化立法水平

在此方面，我們不妨適度借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。以日本為例，在自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域重大突發(fā)事件處置與心理危機(jī)干預(yù)法制建設(shè)上，形成了《災(zāi)害救助法》《災(zāi)害對(duì)策基本法》《特別措施法》《受災(zāi)者再建支持法》等共同構(gòu)成的相對(duì)比較健全的法律體系。在具體的法律規(guī)定上，不同法律規(guī)范之間彼此協(xié)調(diào)，并隨著社會(huì)的發(fā)展適時(shí)做出相應(yīng)修改。對(duì)比我國(guó)內(nèi)地目前同領(lǐng)域的立法工作，日本重大突發(fā)事件處置與心理危機(jī)干預(yù)法律體系完整，內(nèi)容科學(xué)，可操作性強(qiáng)(14)日本一直以來都特別注意提升公民的心理危機(jī)防范意識(shí)，從娃娃階段就開始培養(yǎng)對(duì)自然災(zāi)害等重大突發(fā)事件的正確認(rèn)知能力，有關(guān)災(zāi)后心理干預(yù)等也屬全民教育內(nèi)容。日本此舉，尤其值得我國(guó)借鑒。參見秦邦輝、孫艷君、何源：《國(guó)外重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件心理危機(jī)干預(yù)措施及啟示》，《南京醫(yī)科大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第2期。。我國(guó)內(nèi)地在法律失范行為預(yù)防心理干預(yù)機(jī)制科學(xué)化與法治化建設(shè)上，也應(yīng)將心理危機(jī)干預(yù)納入常態(tài)化的公共衛(wèi)生管理體系，適當(dāng)增加相關(guān)專門性立法，并在立法內(nèi)容上體現(xiàn)出一定的前瞻性。在法律失范行為預(yù)防心理干預(yù)機(jī)制常態(tài)化建設(shè)所能涉及的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)來源、組織運(yùn)行、資格認(rèn)證等方面，科學(xué)規(guī)范，合理安排，從而為群體性心理危機(jī)干預(yù)提供強(qiáng)有力的法律制度遵循(15)樊麗平、趙慶華：《美國(guó)、日本突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系現(xiàn)狀及其啟示》，《護(hù)理研究》2011年第3期。。

(二)設(shè)立機(jī)制常態(tài)化建設(shè)的專門部門

常態(tài)化建設(shè)法律失范行為預(yù)防心理干預(yù)機(jī)制需要有專門的部門來完成。為此，可以在各級(jí)衛(wèi)生行政部門對(duì)應(yīng)設(shè)立心理衛(wèi)生司、處、科、室等，以專門行使常態(tài)化心理衛(wèi)生管理、群體性心理危機(jī)預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)權(quán)力。在各地各級(jí)疾病預(yù)防與控制中心也分別成立專門心理衛(wèi)生中心，具體負(fù)責(zé)常態(tài)化心理衛(wèi)生信息收集與評(píng)估、心理衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)、心理衛(wèi)生知識(shí)宣傳與心理干預(yù)機(jī)制創(chuàng)新等業(yè)務(wù)(16)此次“新冠肺炎”預(yù)防、控制中，浙江省海寧市創(chuàng)新心理干預(yù)機(jī)制，建立“平臺(tái)+志愿者+專家”三級(jí)心理干預(yù)方式，開展多項(xiàng)心理服務(wù)，引導(dǎo)人民群眾積極應(yīng)對(duì)疫情。其具體做法是，先搭建多媒體平臺(tái)，向公眾提供便捷援助渠道；再組建志愿服務(wù)群，依托非政府心理服務(wù)體系和平臺(tái)，廣泛篩查被隔離人員的心理狀況，有針對(duì)性地提供線上或線下的心理干預(yù)與援助；最后組建專家組對(duì)高危人群進(jìn)行心理治療。，把心理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、心理危機(jī)干預(yù)等落到實(shí)處，做在平時(shí)(17)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)間協(xié)作組織(IASC)2007年出版的《緊急情況下精神健康和心理援助指南》建議：制定應(yīng)急計(jì)劃，評(píng)估對(duì)象心理健康，重視長(zhǎng)期心理健康，通過機(jī)構(gòu)間合作將心理干預(yù)納入基礎(chǔ)醫(yī)療，深入培養(yǎng)心理健康人才體系等。具體參見Inter-Agency Standing Committee. IASC Guidelines on Mental Health and Psychosocial Support in Emergency Settings. Geneva：IASC，2007。。只有這樣，才能在公共衛(wèi)生等領(lǐng)域重大事件突發(fā)時(shí)有條不紊地開展工作，最大限度地減少或避免群體性心理危機(jī)所帶來的法律失范行為的發(fā)生。

(三)建設(shè)一支精干、高效的專業(yè)人才隊(duì)伍

為確保心理衛(wèi)生服務(wù)能夠基本滿足廣大人民群眾的健康需求，我國(guó)內(nèi)地在心理衛(wèi)生專門人才的養(yǎng)成上，應(yīng)下大的力氣：首先，增加教育投入，適度擴(kuò)大高等院校，尤其是醫(yī)學(xué)院校和科研院所心理衛(wèi)生專業(yè)高級(jí)專門人才的招生規(guī)模。其次，適當(dāng)加大心理健康咨詢、心理健康援助、心理健康治療等心理衛(wèi)生從業(yè)資格認(rèn)證與從業(yè)行為的監(jiān)管力度，組織從業(yè)人員定期進(jìn)行培訓(xùn)，努力提高從業(yè)人員心理衛(wèi)生理論與實(shí)踐水平。再次，成立心理衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)＜抑菐?，為行政部門常態(tài)化心理危機(jī)預(yù)警與應(yīng)急機(jī)制建設(shè)提供智力支持。最后，組建心理衛(wèi)生志愿者服務(wù)隊(duì)伍，在鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)志愿者的專業(yè)化培訓(xùn)與資格審查等，以保證重大事件突發(fā)時(shí)其服務(wù)的熟練度和有效性。