王 浩，曾子為

(中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所 北京 100720；西南石油大學(xué)法學(xué)院， 成都 610500)

重大疫情的防控與處理，不僅涉及到專業(yè)醫(yī)療人員的人力資源投入，也同樣涉及基礎(chǔ)醫(yī)療物資的及時充足供應(yīng)。由2003年非典疫情的防治、2008年的抗震救災(zāi)和此次新冠肺炎疫情的防控救治歷程可以看出，我國具有強大的動員能力，能快速調(diào)集大量的醫(yī)護人員，調(diào)配專業(yè)醫(yī)療器械等各種資源，然而能夠起到扼制疫情傳播、穩(wěn)固治療效果，最終達(dá)到消滅疫情恢復(fù)社會正常秩序的目標(biāo)，仍是需要大量的基礎(chǔ)醫(yī)療物資的足額供給。良好的醫(yī)療資源儲備制度是突發(fā)重大疫情下提升醫(yī)療救治效率、穩(wěn)定救治防疫秩序、增強應(yīng)急防控能力的必要保障。在本次新冠肺炎疫情中仍然暴露出了我國在醫(yī)療資源儲備制度上存在的問題，亟需通過立法解決來解決醫(yī)療資源儲備與調(diào)配方面的一些等問題。

一、健全的醫(yī)療資源儲備制度是重大疫情防控的保障

(一)加大診療能力覆蓋

新冠肺炎疫情在武漢爆發(fā)后，黨中央向湖北等疫情嚴(yán)重地區(qū)派出指導(dǎo)組，推動地方全面加強防控一線工作。截至2020年2月16日，多批次醫(yī)護人員已前往支援武漢，各級財政安排疫情防控資金已達(dá)901.5億元人民幣(1)《各級財政疫情防控補助資金已經(jīng)超過900億元》，http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2020-02/16/nw.D110000renmrb_20200216_3-01.htm。。但全國新增確診人數(shù)仍高達(dá)2048人，新增疑似人數(shù)為1563人，新增死亡人數(shù)為105人(2)2020年2月17日國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制新聞發(fā)布會，http：//www.gov.cn/xinwen/gwylflkjz18/index.htm。。不難發(fā)現(xiàn)，除去前期防控措施的原因，還因為基礎(chǔ)醫(yī)療物資的調(diào)配能力有限，武漢等疫情嚴(yán)重地區(qū)人民群眾的健康無法得到保護，醫(yī)療人員進行接觸、治療時缺乏足夠防護導(dǎo)致了感染人數(shù)的急劇擴大(3)王建平：《巨災(zāi)下的醫(yī)療資源調(diào)集能力限制的立法思考——以汶川大地震“院內(nèi)死亡率”與“外送傷員量”雙高為視角》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。。這是自2003年《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》出臺、2006年《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》制定后第一次面對如此大規(guī)模的疫情應(yīng)急與防控，也是第一次采取行政手段調(diào)集如此多的醫(yī)療資源。但短時間內(nèi)能動用的醫(yī)療資源仍極為有限，而醫(yī)療資源儲備缺失，導(dǎo)致在防控過程中醫(yī)療資源供應(yīng)不足，疫情嚴(yán)重地區(qū)的群眾隔離、防護、救治不充分，感染人數(shù)居高不下。直到全國各地醫(yī)療物資生產(chǎn)線緊急動員，火神山、雷神山以及方艙醫(yī)院的建成，才緩解了這一危險局勢。

(二)穩(wěn)定救治防疫秩序

在本次新冠肺炎疫情初期，醫(yī)療資源的緊缺不僅危及患者的生命安全和身體健康，更對疫情防控秩序造成影響。物資緊缺致使價格大幅上漲，引發(fā)口罩等物資囤積居奇現(xiàn)象，囤積行為導(dǎo)致急需這些物資的地區(qū)得不到及時供應(yīng)。缺乏基本醫(yī)療物資保障，會使群眾產(chǎn)生焦慮、恐懼等情緒，并可能激發(fā)更大范圍的社會恐慌(4)秦啟文：《公眾在突發(fā)事件中的負(fù)面心理反應(yīng)解構(gòu)》，《西南大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2006年第1期。，導(dǎo)致社會秩序進一步惡化(5)戚建剛：《極端事件的風(fēng)險恐慌及對行政法制之意蘊》，《中國法學(xué)》2010年第2期。。如果有充足的醫(yī)療物資儲備，并且在疫情發(fā)生后快速有序地調(diào)往疫情嚴(yán)重地區(qū)投入使用，以上情況都會得到極大地緩解，防疫秩序也會得到穩(wěn)固，社會壓力也能得到降低，有助于救治工作的順利開展。

(三)增強應(yīng)急防控能力

“風(fēng)險社會”正逐漸成為一種常態(tài)(6)金自寧：《風(fēng)險規(guī)制與行政法治》，《法制與社會發(fā)展》2012年第4期。，這意味著傳染病等公共衛(wèi)生風(fēng)險將會越來越頻繁地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實危害，侵犯社會民眾的生命健康財產(chǎn)等基本權(quán)利，同時對社會發(fā)展造成極大的破壞。國家有義務(wù)保障公民基本權(quán)利，維護社會發(fā)展，因此國家承擔(dān)防范重大疫情、化解重大風(fēng)險的義務(wù)。有學(xué)者提出“識別、評估、處置、溝通、檢測”的過程框架(7)鐘開斌：《重大風(fēng)險防范化解能力——一個過程性框架》，《中國行政管理》2019年第12期。，然而此次新冠肺炎疫情的發(fā)生及其擴散過程暴露出政府識別評估機制僵化與處置能力缺失的問題。面對新發(fā)傳染病和新型病毒的風(fēng)險的不確定性，除了良好的監(jiān)測制度進行風(fēng)險識別和評估外，良好的醫(yī)療資源調(diào)配制度更能夠抵御風(fēng)險，并從制度構(gòu)成上完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控機理。中央全面深化改革委員會第十三次會議將應(yīng)急物資保障設(shè)置為一項重要任務(wù)，因此對醫(yī)療物資調(diào)配能力的制度化建設(shè)刻不容緩。

二、基本醫(yī)療資源調(diào)配能力的制約因素——以口罩短缺現(xiàn)象為例

(一)原有醫(yī)療物資產(chǎn)能不充足

2020年新冠肺炎疫情的蔓延說明，需求量的劇增導(dǎo)致口罩短缺，并造成口罩價格不斷攀升，而市場的不完全性(如口罩交易雙方的不理性行為、口罩產(chǎn)品本身效能差異性等)等問題進一步刺激口罩售價的不合理上揚，導(dǎo)致價格失真(8)毛蘊詩：《論我國物資市場供需關(guān)系的研究途徑與方法》，《武漢大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》1992年第6期。，出現(xiàn)天價口罩。據(jù)統(tǒng)計，2019年我國口罩行業(yè)產(chǎn)值為102.33億元，口罩總產(chǎn)量超過50億只，其中醫(yī)用口罩行業(yè)產(chǎn)值為54.92億元(9)《2019年中國醫(yī)用口罩行業(yè)發(fā)展歷程、產(chǎn)業(yè)鏈、供給端、需求端及市場發(fā)展趨勢分析》，http：//www.chyxx.com/industry/202002/835341.html。。2020年3月2日，口罩日產(chǎn)量已經(jīng)破億(10)《中國口罩日產(chǎn)能產(chǎn)量連續(xù)快速增長 雙雙突破1億只》，http：//www.chinanews.com/gn/2020/03-02/9110351.shtml。，但各類口罩的供應(yīng)依然緊張?？梢?，在重大疫情爆發(fā)的情況下，保障社會基本秩序的穩(wěn)定，擴大現(xiàn)有防護物資的產(chǎn)能還有很長的路要走。

(二)應(yīng)急醫(yī)療物資儲備制度不完善

面對重大疫情下的巨額口罩需求，需要通過已有的儲備口罩?jǐn)?shù)量和擴大產(chǎn)能生產(chǎn)的口罩合力填補，但這仍然存在執(zhí)行上的問題。一方面，面對未來新發(fā)傳染病和新型病毒，擴大口罩產(chǎn)能確有必要。但是重大疫情畢竟屬于偶然事件，常態(tài)化維持目前的口罩產(chǎn)能既不合理也不可能。另一方面，重大疫情下的確可以通過動員快速增加產(chǎn)能，但仍需要一定的生產(chǎn)時間。而這一段時間的需求應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對？實施儲備制度是一個有效的平衡辦法，在正常生產(chǎn)過程中儲存一部分原料和產(chǎn)品，確保在風(fēng)險發(fā)生后，能夠在產(chǎn)能擴大至充足供應(yīng)的時間內(nèi)，提供足夠的保障。

本次新冠疫情防控中，各級地方政府的應(yīng)對過程很明顯地暴露出我國在基礎(chǔ)醫(yī)療物資儲備制度上的短板。一方面，現(xiàn)有依據(jù)分散于各部法律當(dāng)中。歷史上自然災(zāi)害的多發(fā)頻發(fā)使得法律法規(guī)制定的重心偏向于民政救災(zāi)方面(11)張紅：《我國應(yīng)急物資儲備制度的完善》，《中國行政管理》2009年第3期。，尚未出臺專門針對應(yīng)急救援物資儲備的法律法規(guī)，有關(guān)藥品、醫(yī)藥物資儲備的依據(jù)散落于各部法律之間?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》籠統(tǒng)規(guī)定了應(yīng)急物資的儲備，《傳染病防治法》《藥品管理法》《醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》和《醫(yī)藥儲備管理辦法》規(guī)定的儲備制度只針對于醫(yī)藥行業(yè)，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》將防護物資等也納入儲備范圍，但并非專門針對應(yīng)急物資儲備而設(shè)定。另一方面，有的立法脫離實際?！缎l(wèi)生與健康促進法》和《藥品管理法》規(guī)定我國實行中央、地方兩級藥品儲備制度，《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》都規(guī)定了縣級以上政府承擔(dān)物資儲備職能(12)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十二條：國家建立健全應(yīng)急物資儲備保障制度，完善重要應(yīng)急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥和緊急配送體系。設(shè)區(qū)的市級以上人民政府和突發(fā)事件易發(fā)、多發(fā)地區(qū)的縣級人民政府應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的儲備制度?！吨腥A人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第六十三條：國家建立中央與地方兩級醫(yī)藥儲備，用于保障重大災(zāi)情、疫情及其他突發(fā)事件等應(yīng)急需要?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第十六條：國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的要求，保證應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品和醫(yī)療器械等物資儲備。，其目的是將儲備職能下沉至區(qū)縣一級政府，以便快速響應(yīng)。但伴隨著突發(fā)公共衛(wèi)生事件不確定性的增強、人口流動程度加大，憑借市縣一級政府的資源和疾控中心的檢測技術(shù)、醫(yī)療機構(gòu)的診療手段，很難及時做出評估、采取措施。事實上，回顧本次新冠肺炎疫情的傳播，湖北省政府也未采取出及時、果斷的措施，而作為重點地區(qū)的武漢市、黃岡市、隨州市的儲備在疫情面前也顯得杯水車薪?！秶椅镔Y儲備管理規(guī)定》的立法目的在于儲備礦產(chǎn)品、成品油等涉及國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略的重要物資，無法適用于應(yīng)急醫(yī)療物資的調(diào)配(13)《國家物資儲備管理規(guī)定》第三條：本規(guī)定適用于國家物資儲備的管理和監(jiān)督活動。本規(guī)定所稱國家儲備物資，是指由中央政府儲備和掌握的，國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略所需的關(guān)鍵性礦產(chǎn)品、原材料、成品油以及具有特殊用途的其他物資。國家另有規(guī)定的除外。。同時，民政部出臺的《民政部關(guān)于進一步加強救災(zāi)應(yīng)急物資儲備工作的通知》之目的也是應(yīng)對各種突發(fā)自然災(zāi)害以保障民生，所列舉的物資也是帳篷、棉衣飲水等必需生存用品。此外還存在一些國家層面的應(yīng)急救援預(yù)案等規(guī)范性文件，但是此類文件規(guī)范層級較低，效力也不高，且出臺時間較早，難以適配現(xiàn)在的醫(yī)療體系和疫情防控機制和社會生活現(xiàn)狀、形成有效的管理機制。

(三)應(yīng)急醫(yī)療物資調(diào)運機制不健全

儲備物資調(diào)運不是簡單的貨物運輸，對于醫(yī)療物資等此類應(yīng)急物資而言，壓縮在途運輸時間是調(diào)運的首要目標(biāo)。這需要各地區(qū)配合以及運輸方式、分發(fā)機制的暢通。本次疫情暴露出既有法律體系無法為應(yīng)急醫(yī)療物資運輸提供足夠保障，我國應(yīng)急醫(yī)療物資的運輸機制需要優(yōu)化，其重點在于各主體間聯(lián)動響應(yīng)機制的建立(14)張改平：《新冠肺炎疫情下對我國應(yīng)急交通運輸體系的思考及建議》，《交通運輸研究》2020年第1期。，如各級地方政府之間、交通運輸部門和衛(wèi)生部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動能力的缺失。此外，在物資運送機制上也缺乏相應(yīng)的依據(jù)，尤其是在非政府力量參與應(yīng)急物資運輸方面。我國目前雖然出臺了《民用運力國防動員條例》《中國民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》，但前者是為了保證國防安全，后者是為了保護民用航空活動的正常秩序?！督煌ㄟ\輸部辦公廳關(guān)于道路運輸應(yīng)急保障車隊建設(shè)的指導(dǎo)意見》確有提及“政府負(fù)責(zé)，部門組織，企業(yè)實施”，但仍局限于有一定能力的運輸企業(yè)，對于民間自發(fā)組織的運輸隊伍并未做出調(diào)用、征集、運輸和補償?shù)囊?guī)定，而此次新冠肺炎中武漢采取封城措施后，民間運輸團隊發(fā)揮了極大作用。事實上，早有學(xué)者指出《突發(fā)事件應(yīng)對法》的內(nèi)在矛盾，即強調(diào)社會動員的同時，又將應(yīng)急權(quán)力高度收攏(15)林鴻潮、詹承豫：《非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對與應(yīng)急法的重構(gòu)》，《中國行政管理》2009年第7期。。

(四)醫(yī)療物資產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不合理

研究顯示，我國口罩產(chǎn)業(yè)鏈的相關(guān)企業(yè)主要分布于山東、河北、北京、河南幾省(16)2019年中國醫(yī)用口罩行業(yè)發(fā)展歷程、產(chǎn)業(yè)鏈、供給端、需求端及市場發(fā)展趨勢分析，http：//www.chyxx.com/industry/202002/835341.html。，口罩廠家集中分布于某一區(qū)域，實際上可以將該區(qū)域進行功能化、特定化的塑造。在遭遇突發(fā)重大疫情時，發(fā)達(dá)的交通運輸環(huán)境、強大的產(chǎn)能、高效的動員也不能抵消時間和空間的成本。本次新冠肺炎疫情中，作為全國交通樞紐的武漢，因為“封城”使得全國的運輸體系遭受了極大的考驗，顯露了單一樞紐化、功能化的格局在重大疫情下的脆弱。2020年2月14日，中央全面深化改革第十二次會議上提出“優(yōu)化重要應(yīng)急物資產(chǎn)能保障和區(qū)域布局”，也正是對以口罩為代表的應(yīng)急物資產(chǎn)業(yè)規(guī)劃優(yōu)化之指導(dǎo)。

三、我國醫(yī)療資源調(diào)配制度的立法原則

(一)遵從風(fēng)險預(yù)防原則

為了應(yīng)對重大疫情建立應(yīng)急醫(yī)療物資儲備制度，并不是說消極等待傳染病等突發(fā)事件的來臨，而是針對重大風(fēng)險主動做好應(yīng)急預(yù)案。建立物資儲備制度是為了達(dá)到“關(guān)口前移”的效果。因此應(yīng)急醫(yī)療物資調(diào)配法律體系應(yīng)當(dāng)秉承“預(yù)防原則”為建構(gòu)理念。近年來諸多自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等已經(jīng)表明，風(fēng)險預(yù)防和處置應(yīng)該被納入到政府的治理任務(wù)當(dāng)中。從風(fēng)險預(yù)防原則的概念理解而言，其要求在制定政策、采取措施時考慮到風(fēng)險的不確定性(17)宋華琳：《風(fēng)險規(guī)制與行政法學(xué)原理的轉(zhuǎn)型》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2007年第4期。，當(dāng)社會公眾的身體健康權(quán)利面臨不確定的傳染病等威脅時，應(yīng)采取相應(yīng)的事前預(yù)防保護措施。

(二)體現(xiàn)應(yīng)急原則

如果無法消除風(fēng)險，那么將損失降到最低是核心任務(wù)。選取應(yīng)急原則作為立法的原則，是因為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危險性和急迫性，一般的行政權(quán)力難以充分應(yīng)對，有必要賦予政府更“大”的權(quán)力(18)江必新：《緊急狀態(tài)與行政法治》，《法學(xué)研究》2004年第2期。，具體表現(xiàn)為：在政府內(nèi)部會產(chǎn)生權(quán)力范圍的擴展，如地方機關(guān)的權(quán)力向中央機關(guān)轉(zhuǎn)移、下級的行政權(quán)力向上級轉(zhuǎn)移(19)劉莘：《行政應(yīng)急性原則的基礎(chǔ)理念》，《法學(xué)雜志》2012年第9期。；就政府與公民的關(guān)系而言，通常會出現(xiàn)對部分公民個人權(quán)利的減損，例如在本次疫情期間對與確診患者有密切接觸的人行蹤跟蹤和定點隔離，就是減損其隱私權(quán)和人身自由權(quán)利。當(dāng)然，應(yīng)急原則并不是一味地為權(quán)力行使尋求解釋，其仍需遵循相應(yīng)的規(guī)范和程序，早在非典疫情時期就有學(xué)者對此進行了研究(20)朱芒：《SARS 與人身自由——游動在合法性和正當(dāng)性之間的抗 SARS 措施》，《法學(xué)》2003年第5期。，例如對確診和疑似患者采取隔離措施，需要宣布該疫情屬于甲類傳染病(21)《中華人民共和國傳染病防治法》第三十九條：醫(yī)療機構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類傳染病時，應(yīng)當(dāng)及時采取下列措施：(一)對病人、病原攜帶者，予以隔離治療，隔離期限根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果確定；(二)對疑似病人，確診前在指定場所單獨隔離治療；(三)對醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場所進行醫(yī)學(xué)觀察和采取其他必要的預(yù)防措施。但根據(jù)《中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會公告(2020年第一號)》，本次新冠肺炎疫情納入乙類傳染病，但采取甲類傳染病防控措施。http：//www.nhc.gov.cn/jkj/s7916/202001/44a3b8245e8049d2837a4f27529cd386.shtml。。

(三)強化共治原則

保障公民人身健康安全是憲法所規(guī)定的政府的根本義務(wù)，重大疫情發(fā)生后政府是當(dāng)然的應(yīng)對主體。但行政資源的有限和專業(yè)知識的缺失，決定了政府難以單獨應(yīng)對重大疫情，需要其他社會主體的積極參與(22)林鴻潮：《巨災(zāi)應(yīng)對背景下公共部門的能力整合——兼論國家安全委員會的公共應(yīng)急職能》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2015年第1期。。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》明確規(guī)定：建立動員機制，以增強全社會避險能力(23)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第六條：國家建立有效的社會動員機制，增強全民的公共安全和防范風(fēng)險的意識，提高全社會的避險救助能力。，這就是共治原則的體現(xiàn)。本次新冠肺炎疫情的防控過程也證明，政府必須借助專家的知識和經(jīng)驗對病毒來源、傳播途徑和致病機理做出判斷，需要社會團體的協(xié)助完成物資籌措。醫(yī)療物資調(diào)配同樣也需要社會力量的加入，才能完成醫(yī)療物資調(diào)配的任務(wù)。

四、我國醫(yī)療資源調(diào)配制度的立法設(shè)計

(一)立法應(yīng)當(dāng)解決的問題

1.構(gòu)建系統(tǒng)的國家應(yīng)急醫(yī)療物資儲備與調(diào)配體制?！秶彝话l(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)儲備計劃的建議，“發(fā)改部門”負(fù)責(zé)儲備物資的生產(chǎn)、儲備和調(diào)運。但由于其出臺時間較早，在應(yīng)急管理部已經(jīng)組建完成的情況下，該規(guī)定缺乏其足夠的合理性?？梢钥紤]進行如下職能調(diào)整：國家衛(wèi)健委負(fù)責(zé)提出醫(yī)療物資儲備的具體方案；應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)核定、協(xié)調(diào)和具體管理，并負(fù)責(zé)跨省設(shè)置具體項目；“發(fā)改部門”負(fù)責(zé)儲備物資的生產(chǎn)事宜；交通運輸部負(fù)責(zé)調(diào)運安排。與此同時組建議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，將辦公室設(shè)在應(yīng)急部，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時進行協(xié)調(diào)同步。

2.明確醫(yī)療物資儲備種類和儲備數(shù)量。應(yīng)急醫(yī)療物資儲備范圍應(yīng)包括醫(yī)療和防護兩大類：醫(yī)療類包括常用藥品、疫苗和生命支持設(shè)備等常規(guī)設(shè)備，此外如ECMO設(shè)備等較為特殊的醫(yī)療物資也要適度進行儲備；防護類應(yīng)當(dāng)包括各個級別的防護口罩、負(fù)壓防護服等。儲備數(shù)量由衛(wèi)健委進行預(yù)估后確定，可以將本次新冠肺炎疫情的前期使用量作為參考數(shù)據(jù)，同時結(jié)合產(chǎn)品的具體生產(chǎn)周期、使用壽命和運輸難度來確定。此外，針對醫(yī)療物資的不同需求，應(yīng)當(dāng)分別確定緊缺物資和重要物資的相關(guān)目錄，根據(jù)不同等級和要求在品質(zhì)和數(shù)量上加以區(qū)別性規(guī)定。

3.確立應(yīng)急醫(yī)療物資儲備地點。合理安排儲備地點能夠從源頭上節(jié)約調(diào)運的時間。北京、上海、廣州、成都、西安、武漢等城市分別為華北、華東、華南、西南、西北、華中的中心城市，可作為國家醫(yī)療物資戰(zhàn)略儲備地點，確保物資在最快的時間內(nèi)運達(dá)各地區(qū)。將以上幾個城市設(shè)為儲備地點還有另外一重要因素：以上城市均為常住人口超過1000萬的超大城市(24)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》：以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，將城市劃分為五類七檔。城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。，其人口流動、經(jīng)濟聚集效應(yīng)、空間構(gòu)造等超大型城市特征也是高度風(fēng)險化的構(gòu)成要素(本次新冠肺炎疫情就發(fā)生在武漢市，且其大規(guī)模人口流動客觀上造成了疫情規(guī)模的擴大)，遭受公共衛(wèi)生風(fēng)險的可能性也越大(25)肖瑛：《特大型城市風(fēng)險的生成機理與運作邏輯》，《探索與爭鳴》2015年第3期。。因此在以上城市進行物資儲備能更好地防備風(fēng)險。

4.采取多種的靈活儲運方式確保儲運效率最大化。針對醫(yī)療物資儲備方面，考慮到醫(yī)療物資存在一定的保質(zhì)期限和特定的儲藏條件，完全由政府進行實物儲備需要花費大量的儲備成本。因此可以采取產(chǎn)品儲備與產(chǎn)能儲備并重，政府儲備與企業(yè)儲備并舉的措施。在運輸方面，重視民營物流運輸企業(yè)的力量，充分發(fā)揮民間志愿運輸隊伍的作用。

5.建立多元、透明的醫(yī)療物資儲備經(jīng)費保障制度。國家醫(yī)療物資儲備的經(jīng)費應(yīng)當(dāng)以政府撥款和社會捐贈為主，由衛(wèi)健委對醫(yī)療物資儲備進行預(yù)算，其金額可以參照此次新冠肺炎前期所需應(yīng)急醫(yī)療防護物資的規(guī)模。建立監(jiān)管制度，對于物資儲備經(jīng)費的使用嚴(yán)格審查，并公開接受社會監(jiān)督。強化對社會捐贈資金的監(jiān)督管理，做到及時公開，確保社會捐助資金能夠有效及時利用。

(二)我國醫(yī)療資源調(diào)配制度的立法框架

1.制定專門的《應(yīng)急醫(yī)療物資儲備條例》。由于應(yīng)急物資儲備的系統(tǒng)性和重要性，有必要專門制定《應(yīng)急醫(yī)療物資儲備條例》。條例內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括總則、應(yīng)急醫(yī)療物資儲備、應(yīng)急醫(yī)療物資調(diào)運、經(jīng)費保障、法律責(zé)任、附則等部分。第一章，總則，應(yīng)明確立法目的、立法原則、調(diào)配體制和動員機制以及法律適用，明確應(yīng)急醫(yī)療物資和突發(fā)事件應(yīng)對傳染病防治等法律之間的關(guān)系。第二章，應(yīng)急醫(yī)療物資的儲備，主要是國家戰(zhàn)略醫(yī)療物資儲備中心的設(shè)立與職能確定，以及各職能部門具體分工。如衛(wèi)生部主要負(fù)責(zé)對儲備物品和數(shù)量進行預(yù)算，應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)物資儲放地點的確定、物資的保管核算。第三章，應(yīng)急醫(yī)療物資的調(diào)運，主要規(guī)定應(yīng)急部負(fù)責(zé)應(yīng)急響應(yīng)和重大疫情上報，并負(fù)責(zé)在儲備物資的就近提取，交通部負(fù)責(zé)物資運輸?shù)阮A(yù)案制定和具體執(zhí)行。第四章，物資儲備與調(diào)運的經(jīng)費保障。第五章，法律責(zé)任。第六章，附則。

2.修改完善醫(yī)療資源調(diào)配的單行法律?！稇?yīng)急醫(yī)療物資儲備條例》需要對醫(yī)療物資儲備、醫(yī)療物資運輸?shù)葍?nèi)容進行規(guī)定，這些事項涉及到各部門的職能范圍的重新厘定，并和現(xiàn)有法律法規(guī)之間存在交叉沖突，因此需要對這些內(nèi)容進行修改和整合。一是對《醫(yī)療衛(wèi)生健康促進法》《傳染病防治法》等涉及到公共衛(wèi)生與健康的法律法規(guī)進行修改，將其條文中的醫(yī)藥儲備修改為醫(yī)療與防護物資儲備。二是對《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定的政府儲備職能進行適當(dāng)調(diào)整。保留縣級以上政府的物資儲備職能，并銜接各級地方政府與國家醫(yī)療物資儲備中心間的職能配合。三是協(xié)調(diào)《應(yīng)急醫(yī)療物資儲備條例》與道路交通運輸法規(guī)之間的關(guān)系，確保在封鎖交通時，物資運輸不受影響且不破壞防控秩序。

3.制定配套的醫(yī)療資源調(diào)配規(guī)范。應(yīng)急醫(yī)療物資的調(diào)配涉及多職能部門和多個地方政府之間的協(xié)作，在制定《應(yīng)急醫(yī)療物資儲備條例》的同時還應(yīng)該制定配套規(guī)范，包括部門規(guī)章和地方立法。一是出臺專門的國家戰(zhàn)略醫(yī)療物資儲備中心管理辦法，構(gòu)建完整高效的內(nèi)部管理制度和外部監(jiān)督制度。二是明確醫(yī)療物資儲備經(jīng)費使用辦法，包括應(yīng)急醫(yī)療物資的采購、儲備的經(jīng)費使用規(guī)定，并定期向社會公開接受監(jiān)督。三是制定專門的應(yīng)急醫(yī)療物資運輸管理規(guī)定，特別是對于民間運輸力量的動員、征集和補償，可以考慮由政府登記管理，應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)日常培訓(xùn)和動員征召。四是制定專門的物資發(fā)放辦法。對應(yīng)急醫(yī)療物資抵達(dá)目標(biāo)地區(qū)后的接收發(fā)放進行專門規(guī)定，暢通調(diào)配機制的最后一環(huán)。