李健男，趙麗玉

(暨南大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510632)

我國(guó)是移民大國(guó)，也是僑務(wù)資源大國(guó)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)凝聚僑心僑力實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)作出了一系列新的重要部署。2014年6月，習(xí)近平總書記在北京會(huì)見第七屆世界華僑華人社團(tuán)聯(lián)誼大會(huì)代表時(shí)強(qiáng)調(diào)：“海外僑胞對(duì)實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)有不可替代的重要作用”。中共十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確要求：“依法維護(hù)海外僑胞權(quán)益”；黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確指出：“廣泛團(tuán)結(jié)聯(lián)系海外僑胞和歸僑僑眷，共同致力于中華民族偉大復(fù)興”。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家僑務(wù)工作發(fā)展綱要(2016—2020年)》對(duì)加強(qiáng)僑務(wù)法治建設(shè)、依法維護(hù)海外僑胞和歸僑僑眷權(quán)益提出明確的具體要求。在這一背景下，加強(qiáng)對(duì)海外僑胞權(quán)保障的研究，探索我國(guó)海外僑胞權(quán)益保障機(jī)制的建立和完善，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。鑒于我國(guó)有關(guān)海外僑胞權(quán)保護(hù)的理論和實(shí)踐都處于起步階段，探討其他移民大國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，是一項(xiàng)很有必要的基礎(chǔ)性研究工作。

墨西哥是一個(gè)移民大國(guó)，就目前的情況來看，該國(guó)的移民現(xiàn)象有以下幾個(gè)顯著特點(diǎn)：一是移民數(shù)量占總?cè)丝诘谋壤芨摺Ｄ壳?，墨西哥?180萬人生活在海外，占墨西哥總?cè)丝诘?%，移民數(shù)量高居全球第二位(1)International Organization for Migration. World Migration Report 2020[R], Geneva: IOM, 2019.。二是移民高度集中于美國(guó)，且非法居留移民比例很高。墨西哥人移民美國(guó)的歷史至少可以追溯到19世紀(jì)中期。據(jù)調(diào)查，2017年共有1160萬海外墨西哥人居住在美國(guó)，占美國(guó)接收移民總數(shù)的25%，其中有43%屬于非法居留(2)Gonzalez-Barrera A, Krogstad JM. What we know about illegal immigration from Mexico. Pew Research Center. https://www.pewresearch.org/fact-tank/2019/06/28/what-we-know-about-illegal-immigration-from-mexico/.。三是移民對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。2018年，墨西哥僑匯達(dá)到了334億美元的歷史新高，其中絕大多數(shù)(94.2%)匯款來自美國(guó)(3)Consejo Nacional de Población, Fundación BBVA y BBVA Research. Anuario de Migración y Remesas México 2019[R]. México: CONAPO, 2019.，占同時(shí)期墨西哥GDP比重達(dá)到了3%(4)World Bank Group. Annual Remittances Inflows Data (updated as of Apr. 2019). https://www.worldbank.org/en/topic/migrationremittancesdiasporaissues/brief/migration-remittances-data.，海外僑民對(duì)墨西哥經(jīng)濟(jì)發(fā)展功不可沒。鑒于墨西哥移民的上述特點(diǎn)，如何處理與海外移民(即海外僑胞，以下統(tǒng)稱“海外僑胞”)之間的關(guān)系，理應(yīng)成為墨西哥政府慎重處理的重大問題。但實(shí)際上，墨西哥政府在這方面也走了很長(zhǎng)的彎路。只是從20世紀(jì)90年代開始，墨西哥政府決心改善與海外移民之間的不信任關(guān)系，并取得了顯著的積極效果，墨西哥也因此成為了其他拉美國(guó)家效仿的典范。通過對(duì)墨西哥移民政策歷史演變的考察，可以發(fā)現(xiàn)，墨西哥與海外僑胞之間良性關(guān)系的建立得益于墨西哥海外僑胞權(quán)的確立以及海外僑胞權(quán)保障機(jī)制的構(gòu)建，對(duì)此加以研究對(duì)于我國(guó)海外僑胞權(quán)益保護(hù)機(jī)制的建立和完善具有重要的參考價(jià)值。

一、墨西哥僑胞權(quán)保障的歷史演進(jìn)

20世紀(jì)以來，墨西哥的移民政策大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是嚴(yán)格管控階段(20世紀(jì)70年代之前)；二是自由放任階段(20世紀(jì)70年代至80年代中期)；三是積極保護(hù)階段(80年代后期至今)。與此相應(yīng)，墨西哥僑胞權(quán)的保障也大致可以分為以上三個(gè)階段。

(一)嚴(yán)格管控階段的僑胞權(quán)保障

在1910至1921年的墨西哥革命和1926至1929年墨西哥宗教戰(zhàn)爭(zhēng)期間，大批墨西哥人背井離鄉(xiāng)流往美國(guó)?；诿褡逯髁x立場(chǎng)和鞏固政權(quán)的需要，墨西哥聯(lián)邦政府一方面積極呼吁移民返回墨西哥，另一方面采用各種手段阻止國(guó)民出境，這些手段包括宣傳運(yùn)動(dòng)、拒絕向某些職業(yè)和某些地域的工人發(fā)放旅行證件、對(duì)遣返給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、要求移民首先從事家庭農(nóng)業(yè)，甚至在邊境或火車上進(jìn)行脅迫(5)Fitzgerald D. Inside the sending state: The politics of Mexican emigration control. International Migration Review, 2006, 40(2): 259-293.。盡管墨西哥官方明確表示反對(duì)移民，斥責(zé)移居美國(guó)的同胞是祖國(guó)的叛徒，甚至通過1926年《移民法》授權(quán)當(dāng)局采取各種打擊措施，但都沒能阻止人口大規(guī)模遷移至美國(guó)。在這一階段，墨西哥與美國(guó)之間的移民關(guān)系又經(jīng)歷了兩次特殊時(shí)期，一是30年代世界性經(jīng)濟(jì)大蕭條期間，大約有40萬墨西哥公民和墨西哥裔美國(guó)公民被驅(qū)逐出境(6)Latapí A E, Janssen E. Migration, the diaspora and development: The case of Mexico.Discussion paper DP/167/2006. Geneva: International Institute for Labour Studies, 2006.。二是1942年美國(guó)為解決其本土因二戰(zhàn)導(dǎo)致的勞動(dòng)力短缺問題，與墨西哥簽訂了“短工計(jì)劃(the Bracero program)”，允許數(shù)百萬墨西哥男性到美國(guó)工作。該項(xiàng)目在1964年被美國(guó)單方面叫停，期間共簽訂460萬份短期勞動(dòng)合同(7)Bracero History Archive. http://www.braceroarchive.org/about.。在這二十年間，墨西哥政府一直通過與美國(guó)簽訂雙邊協(xié)定的方式嚴(yán)格管控移民。這一階段，墨西哥保護(hù)僑胞的主要方式是領(lǐng)事保護(hù)。1923年的《墨西哥領(lǐng)事館組織法》和1934年的《墨西哥領(lǐng)事館組織法條例》(以下統(tǒng)稱“1923年和1934年領(lǐng)事法”)明確規(guī)定了墨西哥領(lǐng)事館負(fù)有為居住在洛杉磯的大量墨西哥裔工人階級(jí)以及其他墨西哥裔社區(qū)的墨西哥裔工人階級(jí)提供服務(wù)的職責(zé)。在這些職責(zé)當(dāng)中，最高的職責(zé)就是保護(hù)墨西哥國(guó)民的利益和權(quán)利。墨西哥領(lǐng)事通過組織有關(guān)東道國(guó)法律的會(huì)議、介入民事糾紛和刑事案件、調(diào)查死亡情況、審查勞動(dòng)合同、幫助工人獲得工業(yè)事故賠償、向墨西哥裔社區(qū)通告那些不履行合同的公司等方式來為墨西哥同胞提供幫助(8)Balderrama F E. In Defense of La Raza: The Los Angeles Mexican Consulate and the Mexican Community, 1929 to 1936. University of Arizona Press (Tucson, AZ), 1982.。但是，總的來說，這一階段領(lǐng)事保護(hù)能夠發(fā)揮的作用有限。主要原因在于，無論是墨西哥加入的《哈瓦那領(lǐng)事條約》還是“1923年和1934年領(lǐng)事法”都禁止領(lǐng)事為東道國(guó)公民提供協(xié)助，而墨西哥領(lǐng)事又常常面臨區(qū)分墨西哥公民和墨西哥裔美國(guó)公民的困難，這就給墨西哥的領(lǐng)事保護(hù)帶來極大的困擾。

值得一提的是，墨西哥利用“短工計(jì)劃”，通過雙邊協(xié)議的方式為僑胞爭(zhēng)取在工資、待遇和社會(huì)福利等方面的公平對(duì)待，從而得以在領(lǐng)事保護(hù)之外實(shí)現(xiàn)了對(duì)僑胞權(quán)益的保護(hù)。不過，這種雙邊協(xié)議的保護(hù)方式并非一帆風(fēng)順，實(shí)際上，自1948年以來，美墨兩國(guó)政府在勞工合同、工資和工作條件的監(jiān)督方面長(zhǎng)期存在分歧(9)Fitzgerald D. Inside the sending state: The politics of Mexican emigration control. International Migration Review, 2006, 40(2): 259-293.。

(二)自由放任階段的僑胞權(quán)保障

隨著20世紀(jì)70年代新自由主義思潮在拉美的流行，墨西哥開始放松移民管控，逐步取消阻止和打壓移民的措施。在這一背景下，1974年墨西哥頒布了修訂后的《總?cè)丝诜ā罚摲m然保留了政府為國(guó)家利益限制移民的權(quán)力，但其立法目的其實(shí)是通過調(diào)節(jié)人口分布，實(shí)現(xiàn)公正和公平地分享社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的目標(biāo)(10)Ley General de Población Artículo 1o, 7 enero 1974.。因?yàn)樵摲ㄐ枰鉀Q的就是人口快速增長(zhǎng)與就業(yè)不充分這一迫在眉睫的挑戰(zhàn)，以及由此帶來的大量未經(jīng)審批的人口流動(dòng)。譬如，一方面，法律要求離開墨西哥的國(guó)民證明其是被授權(quán)進(jìn)入另一個(gè)國(guó)家，而另一方面，實(shí)際上這些規(guī)定難以實(shí)施，這就無異于鼓勵(lì)墨西哥人避開正式渠道尋找出國(guó)機(jī)會(huì)(11)Alba F, Castillo M . New approaches to migration management in Mexico and Central America. Washington, DC: Woodrow Wilson International Center for Scholars, 2012.。要真正理解這一點(diǎn)，就必須認(rèn)識(shí)到，當(dāng)時(shí)的墨西哥，較之于行使限制移民的權(quán)力，更實(shí)際的利益在于促進(jìn)人口的分散從而與減緩城市化的意愿相一致，最后從邏輯上推斷，其效果就是把人口推向墨西哥邊境，進(jìn)而流入美國(guó)(12)Mumme S P. Mexican politics and the prospects for emigration policy: a policy perspective. Immigr. & Nat’lity L. Rev., 1979, 3: 245.。

隨著非法移民數(shù)量的增加，如何保護(hù)這一部分移民的基本權(quán)利成為墨西哥政府必須直面的問題。首先，在政策上，墨西哥政府一直承認(rèn)移民是一項(xiàng)基本人權(quán)。因此，盡管其擺出一種勸阻移民的姿態(tài)，但傾向于寬待其非法移民，因?yàn)闊o證件工人不過是在尋求國(guó)外就業(yè)而已，當(dāng)然也應(yīng)該享有基本人權(quán)，因此應(yīng)獲得與居住國(guó)國(guó)民同樣的基本保護(hù)(13)ibid或id.。其次，在實(shí)踐中，墨西哥政府在20世紀(jì)70年代初期多次嘗試恢復(fù)“短工計(jì)劃”，但沒有獲得成功，因?yàn)樵诿绹?guó)看來，既然非法移民能夠持續(xù)滿足美國(guó)對(duì)勞動(dòng)力的需求，所以沒有必要恢復(fù)“短工計(jì)劃”，以免作繭自縛。1974年10月，埃切維里亞總統(tǒng)通知福特總統(tǒng)，墨西哥不再尋求延長(zhǎng)短工計(jì)劃(14)Fitzgerald D. Inside the sending state: The politics of Mexican emigration control. International Migration Review, 2006, 40(2): 259-293.。從此之后， 兩國(guó)政府實(shí)際上默認(rèn)了大規(guī)模的無證移民。

美墨兩國(guó)對(duì)墨西哥非法移民的自由放任以及美國(guó)的不合作政策引發(fā)了嚴(yán)重的邊境問題。在美國(guó)，邊境問題導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)反移民情緒的高漲，迫使美國(guó)國(guó)會(huì)于1986年通過了《移民改革和控制法案》，旨在控制非法移民、改進(jìn)移民執(zhí)法和規(guī)范移民管理，并且允許非法移民在符合條件的情況下加入美國(guó)國(guó)籍(15)Immigration Reform and Control Act of 1986, Pub. L. 101-238, 103 Stat. 2099.。兩年后，墨西哥也嘗到了自由放任的苦果，1988年選舉凸顯了執(zhí)政了70年之久的革命制度黨與海外公民之間日益疏遠(yuǎn)的關(guān)系，選舉本身和政府的公信力受到海外墨西哥裔社區(qū)的廣泛質(zhì)疑(16)Durand J. From Traitors to Heroes: 100 Years of Mexican Migration Policies. Migration Infor-mation Source. https://www.migrationpolicy.org/article/traitors-heroes-100-years-mexican-migration-policies.。自由放任政策已經(jīng)難以維系，一個(gè)全新的階段正在悄然到來。

(三)積極保護(hù)階段的僑胞權(quán)保障

墨西哥移民政策的徹底轉(zhuǎn)型以及海外僑胞權(quán)逐步確立顯然是多種因素的作用結(jié)果。首先，如前文所述，自由放任政策難以為繼；其次，墨西哥政府希望借助海外僑胞助推與美國(guó)簽署自由貿(mào)易協(xié)定。1982年發(fā)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī)促使墨西哥開始謀求實(shí)現(xiàn)與美國(guó)的經(jīng)濟(jì)一體化，以提振墨西哥的經(jīng)濟(jì)，這就使得墨西哥政府開始考慮將移民問題與美國(guó)貿(mào)易協(xié)議談判掛鉤，這就亟需得到在美國(guó)的僑胞的支持；最后，海外移民的政治影響力和經(jīng)濟(jì)潛力上升，也促使墨西哥政府轉(zhuǎn)變?cè)认麡O和被動(dòng)的移民政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年墨西哥僑匯流入金額突破30億美元(17)World Bank Group. Annual Remittances Inflows Data (updated as of Apr. 2019). https://www.worldbank.org/en/topic/migrationremittancesdiasporaissues/brief/migration-remittances-data.，成為墨西哥重要的外匯來源。

基于上述因素，自上世紀(jì)80年代中期以后，墨西哥的歷屆政府都采取了積極措施，墨西哥海外僑胞權(quán)得以逐步確立，一系列保障僑胞權(quán)的機(jī)制也逐漸完備起來。薩利納斯政府(Carlos Salinas de Gordari，1988—1994)為爭(zhēng)取海外僑胞對(duì)墨西哥參加北美自由貿(mào)易區(qū)的支持，主動(dòng)采取措施修復(fù)政府與僑胞之間的不信任關(guān)系，包括在1989年啟動(dòng)“同胞”方案(Program Paisano)以便僑胞返回原籍地，以及在1990年出臺(tái)海外墨西哥裔社區(qū)方案(Programa para las Comunidades Mexicanas, PCME)(18)Smith R C. Diasporic Memberships in Historical Perspective: Comparative Insights from the Mexican, Italian and Polish Cases 1. International Migration Review, 2003, 37(3): 724-759.。在塞迪略總統(tǒng)任期內(nèi)(Ernesto Zedillo Ponce de Leon，1994—2000)，海外僑胞權(quán)的保障更是上升到了憲法層面，取得外國(guó)國(guó)籍即自動(dòng)喪失墨西哥國(guó)籍的憲法條款被廢除，不僅為海外僑胞參加國(guó)內(nèi)選舉投票鋪平了道路，而且為僑胞權(quán)的確立奠定了憲法基礎(chǔ)。到了?？怂箞?zhí)政時(shí)期(Vicente Fox Quesada, 2000—2006)，墨西哥政府對(duì)海外僑胞權(quán)的保障達(dá)到了空前的高度。2000年競(jìng)選期間，福克斯在多次訪美中將海外僑胞稱作“墨西哥的英雄”，公開承認(rèn)僑民的努力和成就(19)ibid或id.。為實(shí)現(xiàn)《國(guó)家發(fā)展計(jì)劃2001—2006》中提出的“加強(qiáng)墨西哥關(guān)于移民流動(dòng)和遷徙的主權(quán)決定，并向在國(guó)外旅行或居住的國(guó)民提供和尋求有尊嚴(yán)的待遇”的目標(biāo)(20)México presidencia de la república. Plan Nacionalde Desarrollo 2000—2006. México: Gobierno de los estadosunidos mexicanos, 2001.，?？怂拐畬?duì)內(nèi)整合原有資源組建了三個(gè)專門機(jī)構(gòu)(IME、CNCME和CCIME)協(xié)作推行海外僑胞政策(21)Domínguez J I, De Castro R F. The United States and Mexico: between partnership and conflict. Routledge, 2009.，對(duì)外將移民問題的全面解決列為美墨雙邊談判議程中的優(yōu)先事項(xiàng)(22)Castaeda J G. Los ejes de la política exterior en México. Nexos. https://www.nexos.com.mx/?p=10240.，并在任期內(nèi)持續(xù)努力尋求與美國(guó)的合作。這些舉措全面推進(jìn)了墨西哥僑胞權(quán)保障的制度化和體系化，從而使墨西哥海外僑胞權(quán)的保障政策與措施保持了延續(xù)性和穩(wěn)定性。

二、墨西哥僑胞權(quán)保障根本性突破的內(nèi)在邏輯與法律基礎(chǔ)

(一)根本性突破的內(nèi)在邏輯

歷經(jīng)三個(gè)階段的演變，墨西哥僑胞的身份實(shí)現(xiàn)了從“叛徒”到“英雄”的嬗變，墨西哥僑胞權(quán)的保障也實(shí)現(xiàn)了根本性的突破。這一根本性突破的內(nèi)在邏輯主要在于以下兩個(gè)方面：一是重新定義不干涉的外交原則，海外僑胞權(quán)的保障不再視為是不可干涉的他國(guó)內(nèi)政，而是一項(xiàng)跨國(guó)性的本國(guó)行政管理事項(xiàng)；二是重新構(gòu)建國(guó)家與海外僑胞的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上重構(gòu)海外僑胞的治理邏輯，將僑胞視為墨西哥海外事務(wù)的參與主體，而不僅僅是政府行政管理的客體。

1.“不干涉原則”的重新定義

不干涉內(nèi)政原則(non-intervention)是國(guó)際法的一項(xiàng)基本原則。墨西哥在歷史上曾遭受過美國(guó)等國(guó)家的入侵，向來特別重視重視并嚴(yán)格執(zhí)行不干涉原則，即便對(duì)于政府承認(rèn)也是如此(23)1930年，墨西哥時(shí)任外交部長(zhǎng)艾斯特拉達(dá)在新政府承認(rèn)問題上表示，承認(rèn)本身構(gòu)成對(duì)一國(guó)主權(quán)侵犯，并意味著其他政府可以對(duì)一國(guó)的內(nèi)部事務(wù)作出某種判斷，墨西哥將避免作承認(rèn)或不承認(rèn)的意思表示。Estrada Doctrine of Recognition. The American Journal of International Law, 1931, 25(4).。正是通過不干涉他國(guó)內(nèi)政以換取他國(guó)不干涉墨西哥內(nèi)政這一理念和實(shí)踐，墨西哥得以保護(hù)自身免受外國(guó)的干預(yù)和威脅。1988年，墨西哥正式將不干涉原則寫入本國(guó)憲法(24)Verduzco A G R. Mexican foreign policy: its fundamental principals. Mexican Law Review, 2005 (3): 5.，規(guī)定總統(tǒng)在執(zhí)行外交政策時(shí)應(yīng)遵守包括不干涉原則在內(nèi)的七項(xiàng)原則(25)Political Constitution of the United Mexican States, Article 89-X.。

按照墨西哥傳統(tǒng)的主權(quán)觀點(diǎn)，移民一旦進(jìn)入美國(guó)，就受美國(guó)的管轄，會(huì)受到怎樣的對(duì)待，屬于美國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的問題。因此，傳統(tǒng)主權(quán)觀念下，不干涉規(guī)范禁止墨西哥直接就墨西哥在美國(guó)的移民制定外交政策，因?yàn)檫@會(huì)干涉美國(guó)的管轄權(quán)(26)Hernández-López E. International Migration and Sovereignty Reinterpretation in Mexico. Cal. WL Rev., 2006, 43: 203.。一方面，墨西哥如果插手美國(guó)對(duì)其移民的政策，有可能導(dǎo)致美國(guó)反過來對(duì)墨西哥事務(wù)采取類似的干涉行為。另一方面，護(hù)僑政策是一國(guó)行政管理職能在他國(guó)領(lǐng)土的延伸，政策的跨國(guó)性限制了墨西哥政府采取行動(dòng)的能力。而且，僑胞保護(hù)行動(dòng)一旦影響美國(guó)某些群體利益而激起大范圍的消極情緒，反而對(duì)海外僑胞不利。因此，墨西哥在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，甚至沒有嘗試介入美國(guó)對(duì)墨西哥移民的政策?？梢姡绻荒軓挠^念上破除刻板的不干涉原則的禁錮，要想實(shí)現(xiàn)海外僑胞權(quán)保障的根本性突破，就是一句空話。

墨西哥嚴(yán)格的不干涉主張很大程度上是為了避免引發(fā)他國(guó)對(duì)其國(guó)內(nèi)事務(wù)的干涉。但是到了1990年代，墨西哥外交政策的主題轉(zhuǎn)變?yōu)橥饨弧敖?jīng)濟(jì)化”以及與美國(guó)的一體化。不干涉的概念已經(jīng)不符合薩利納斯政府時(shí)期發(fā)展起來的進(jìn)一步開放和融入世界經(jīng)濟(jì)的政策趨勢(shì)(27)Chabat J. Mexico’s Foreign Policy in 1990: electoral sovereignty and integration with the United States. Journal of Interamerican Studies and World Affairs, 1991, 33(4): 1-25.。實(shí)際上，上世紀(jì)90年代中期，墨西哥的外交實(shí)踐開始以不那么絕對(duì)的方式在外交上運(yùn)用不干涉原則，最明顯的例子是墨西哥在《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAFTA)談判中對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)所進(jìn)行的廣泛的立法游說。1993年到1994年間，墨西哥雇傭了令人印象深刻的一系列公關(guān)公司、政治咨詢公司和律師事務(wù)所，努力確保NAFTA談判成功并作為美國(guó)法律付諸實(shí)施。如果基于傳統(tǒng)的絕對(duì)的主權(quán)觀念，墨西哥理應(yīng)避免為了NAFTA的通過而干預(yù)美國(guó)的立法過程、游說美國(guó)的立法者，因?yàn)橛握f美國(guó)國(guó)會(huì)顯然違反了傳統(tǒng)主權(quán)觀念下的不干涉原則。正是在這個(gè)意義上，墨西哥邁出游說美國(guó)立法者的這一步，標(biāo)志著墨西哥在主權(quán)觀念上的重大轉(zhuǎn)折(28)Hernández-López E. International Migration and Sovereignty Reinterpretation in Mexico. Cal. WL Rev., 2006, 43: 203.。這一重大轉(zhuǎn)折的法理基礎(chǔ)應(yīng)該是：盡管某一事項(xiàng)屬于他國(guó)的內(nèi)政，但只要這一事項(xiàng)與本國(guó)的利益息息相關(guān)，那么他國(guó)對(duì)于這一事項(xiàng)的管轄權(quán)就不是絕對(duì)的，本國(guó)的適當(dāng)介入就不能解釋為違反了不干涉原則。具體到墨西哥游說美國(guó)立法者通過NAFTA這一做法，其正當(dāng)性在于，NAFTA對(duì)于墨西哥的經(jīng)濟(jì)來說，有著巨大的潛在利益，所以墨西哥政府將NAFTA的實(shí)施視為國(guó)內(nèi)關(guān)切事項(xiàng)，盡管這么做意味著實(shí)質(zhì)性地介入美國(guó)立法(29)ibid或id?；谶@一邏輯，墨西哥海外僑胞對(duì)于墨西哥來說不光具有經(jīng)濟(jì)利益，而且還有政治和文化利益，那么在有關(guān)僑胞權(quán)益保障領(lǐng)域，同樣可以重新定義不干涉原則。由于海外僑胞涉及到墨西哥的國(guó)內(nèi)利益，實(shí)施保護(hù)海外僑胞的外交政策就不屬于對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)事務(wù)的干涉。不干涉仍然是墨西哥對(duì)外政策的憲法性原則，但該原則已經(jīng)不再嚴(yán)格地約束政府在僑胞保護(hù)方面的跨國(guó)性行動(dòng)。

“不干涉原則”的重塑為墨西哥政府突破海外僑胞權(quán)保護(hù)與不干涉原則遵守之間的兩難提供了正當(dāng)性解釋，拓展了墨西哥政府保護(hù)海外僑胞權(quán)的空間和方式。例如，為海外僑胞提供領(lǐng)事保護(hù)的力度大大增強(qiáng)?！赌鞲珙I(lǐng)事注冊(cè)條例》規(guī)定，只要是墨西哥人，不論其在其居住國(guó)的移民身份如何，均有權(quán)在與其住所相對(duì)應(yīng)的領(lǐng)事館進(jìn)行登記從而獲得領(lǐng)事保護(hù)(30)Reglamento De Matrícula Consular, Artículo 3 Poder Ejecutivo Secretaria De Relaciones Exteriores.，這就意味著墨西哥不再將海外僑胞僅僅視為駐在國(guó)管轄下的移民。美國(guó)在911事件之后加強(qiáng)了移民安全審查，針對(duì)這一新情況，墨西哥政府加大了領(lǐng)事身份證(Matrícula Consular)的推廣力度，并促使美國(guó)公私機(jī)構(gòu)在廣泛的領(lǐng)域接受了該證件。墨西哥領(lǐng)事身份證的有效期為5年，初次申請(qǐng)只需要提供照片、墨西哥國(guó)籍證明文件和現(xiàn)住址證明材料(31)Consulado General De México En Nueva York. Matrícula consular. https://consulmex.sre.gob.mx/nuevayork/index.php/espanol/servicios-consulares/matricula-consular.。目前此卡可在美國(guó)用于開設(shè)金融機(jī)構(gòu)賬戶、獲得個(gè)人納稅人識(shí)別號(hào)(ITIN)、申請(qǐng)駕駛執(zhí)照或用于執(zhí)法目的的身份證明。據(jù)墨西哥駐美國(guó)大使館統(tǒng)計(jì)，截至2013年8月，有超過371個(gè)郡、356個(gè)金融機(jī)構(gòu)和1036個(gè)警察部門接受了該卡作為身份的有效證明(32)National ismmigration law center. Basic Facts about the Matrícula Consular. https://www.nilc.org/wp-content/uploads/2015/11/Basic-Facts-about-the-Matricula-Consular.pdf.。墨西哥的領(lǐng)事身份證制度為其僑胞在駐在國(guó)的生活提供了極大的便利，大大拉近了墨西哥與其海外僑胞的距離，這一做法為許多拉美國(guó)家所效仿(33)Bruno A, Storrs K L. Consular identification cards: Domestic and foreign policy implications, the Mexican case, and related legislation. CRS Report for Congress. Washington DC: Library Of Congress, 2005.。

2. 僑胞治理邏輯的深刻轉(zhuǎn)變

對(duì)于一種客觀存在的現(xiàn)象，不同的視角會(huì)形成不同甚至截然相反的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而構(gòu)成不同甚至截然相反的關(guān)系。墨西哥政府之所以能夠在上個(gè)世紀(jì)80年代末開始在海外僑胞權(quán)保護(hù)方面實(shí)現(xiàn)了根本性的轉(zhuǎn)折，除了對(duì)不干涉原則的重新認(rèn)識(shí)以外，還有一個(gè)重要因素就是根本性地改變了對(duì)海外僑胞價(jià)值的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而重塑其與海外僑胞的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上重塑了海外僑胞的治理邏輯。長(zhǎng)期以來，墨西哥政府將海外墨西哥人視為一種“資源消耗”，所以也就能理解為什么墨西哥政府先是嚴(yán)格管控甚至阻止移民，不成之后繼而放任自由并在僑胞權(quán)保護(hù)方面消極不作為。20世紀(jì)70年代末期之前，在墨西哥國(guó)內(nèi)，上至官員，下至民眾，都把移民美國(guó)的僑胞視為“叛徒”(34)Patterson R. Transnationalism: diaspora-homeland development. Social forces, 2006, 84(4): 1891-1907.。在這種極端的甚至可以說是敵視的態(tài)度下，不可能在母國(guó)與海外僑胞之間構(gòu)建正常的關(guān)系，也難以動(dòng)員海外僑胞的力量助推母國(guó)的發(fā)展?，F(xiàn)實(shí)也是如此，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，墨西哥在美國(guó)的僑胞只能痛苦地、難堪地看著自己的祖國(guó)處于持續(xù)貧困之中而無能為力。直到上個(gè)世紀(jì)70年代末，墨西哥政府才開始反思與海外僑胞的關(guān)系，那些戰(zhàn)略思想家們開始把在美國(guó)的僑胞視為“資源收益(resource gain)，而不是資源消耗(resource drain)”(35)ibid或id.。

與此相聯(lián)系，一系列觀念上的變化為僑胞治理邏輯的深刻變化提供了理論和思想準(zhǔn)備，這些變化包括：第一，僑胞身份從祖國(guó)的“背叛者”轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家的“英雄”。在一次著名的演講中，福克斯總統(tǒng)將海外僑胞稱之為“2300萬親愛的墨西哥英雄，2300萬在美國(guó)生活和工作的墨西哥人”。第二，移民不再是問題而是機(jī)會(huì)。福克斯總統(tǒng)在2001年斷言“移民不是問題，對(duì)于兩國(guó)來說都是機(jī)會(huì)”。第三，國(guó)家被重新定義為一個(gè)涵蓋海外公民的超越領(lǐng)土限制的存在。為此，?？怂箍偨y(tǒng)自豪地宣稱他是第一位為1.18億墨西哥人執(zhí)政的總統(tǒng)，其中1億人在墨西哥國(guó)內(nèi)，1800萬生活在國(guó)外(36)Kunz R. The discovery of the diaspora. International Political Sociology, 2012, 6(1): 103-107.。上述觀念的變化為墨西哥僑胞治理邏輯的變革掃平了道路，新的治理邏輯的核心就是：僑胞是治理的活躍主體，必須以僑胞為中心構(gòu)建治理體系(37)ibid或id.。這就要求在重構(gòu)國(guó)家與海外僑胞的關(guān)系的全過程中，國(guó)家必須首先盡到保護(hù)海外僑胞的職責(zé)，以重新獲得僑胞對(duì)祖國(guó)的認(rèn)同和信任，在此基礎(chǔ)上才能扭轉(zhuǎn)“資源消耗”，實(shí)現(xiàn)“資源收益”。墨西哥政府正是基于這一邏輯，一方面加緊實(shí)施僑胞保護(hù)戰(zhàn)略，另一方面引導(dǎo)僑資向墨西哥流動(dòng)，助力墨西哥經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在引導(dǎo)僑資向墨西哥流動(dòng)助力墨西哥經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，墨西哥政府通過降低僑匯匯款成本和鼓勵(lì)在本土投資置業(yè)等一系列舉措，加強(qiáng)海外僑胞與本土的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系：實(shí)施“直達(dá)墨西哥”(Directo a México)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行與墨西哥銀行付款系統(tǒng)的互聯(lián)互通，大大提升了資金流動(dòng)的便利化程度(38)Instituto de los Mexicanos en el Exterior. Directo a México. https://www.gob.mx/ime/acciones-y-programas/directo-a-mexico-59159.；推出“你的墨西哥住房”(Tu Vivienda en México)項(xiàng)目，墨西哥政府不僅提供最高可達(dá)房屋價(jià)值90%的信貸額度，而且還允許海外僑胞授權(quán)國(guó)內(nèi)的家庭成員辦理相關(guān)手續(xù)，大大提升了海外墨西哥僑胞在墨西哥購(gòu)置住房的積極性(39)Secretaría de Gobernación. Tu Vivienda en México. https://www.gob.mx/ime/acciones-y-programas/tu-vivienda-en-mexico.；推廣“你的土地，同胞投資”計(jì)劃(Paisano invierte en tu tierra)，匯款與墨西哥農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展直接掛鉤，鼓勵(lì)海外僑民成為墨西哥農(nóng)業(yè)發(fā)展的直接參與者(40)Instituto de los Mexicanos en el Exterior, Sácale provecho a tus Remesas. https://www.gob.mx/ime/acciones-y-programas/inversion-de-remesas-en-proyectos-productivos-y-empresariales.。

(二)根本性突破的法律基礎(chǔ)

僑胞權(quán)的保護(hù)，既涉及國(guó)際關(guān)系，也涉及國(guó)內(nèi)關(guān)系。就國(guó)際關(guān)系來說，必然涉及他國(guó)的屬地管轄權(quán)和/或者屬人管轄權(quán)，特別是對(duì)于已經(jīng)加入或已經(jīng)取得所在國(guó)國(guó)籍的僑胞的保護(hù)，很可能引發(fā)有關(guān)國(guó)際法依據(jù)的爭(zhēng)議；就國(guó)內(nèi)關(guān)系而言，涉及到海外僑胞與國(guó)內(nèi)國(guó)民之間的利益平衡，特別是對(duì)于那些已經(jīng)加入或者取得所在國(guó)國(guó)籍的僑胞，是否應(yīng)該享受以及如何享受國(guó)內(nèi)國(guó)民的待遇，很可能存在有關(guān)正當(dāng)性的爭(zhēng)議。對(duì)此，一個(gè)較為有效且經(jīng)由國(guó)內(nèi)法就能解決的方案，就是承認(rèn)雙重國(guó)籍。墨西哥政府采取的就是這一路徑。1997年3月20日，墨西哥修正了憲法第37條第一款“任何人因出生而獲得的墨西哥國(guó)籍不受剝奪”的規(guī)定，奠定了墨西哥承認(rèn)雙重國(guó)籍的憲制基礎(chǔ)(41)Political Constitution of the United Mexican States, Article 37.，不僅為墨西哥海外僑胞權(quán)的保障提供了國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)，而且還在相當(dāng)程度上掃清了國(guó)際法上的障礙。

1. 雙重國(guó)籍制度的主要內(nèi)容

第一，取得“國(guó)籍”并不意味具有“公民”身份?！赌鞲鐟椃ā返?0條、第34條分別對(duì)“國(guó)籍”和“公民”做出了規(guī)定。獲得墨西哥國(guó)籍有兩種途徑：一是因出生而獲得墨西哥國(guó)籍，二是因歸化入籍而獲得墨西哥國(guó)籍(42)Political Constitution of the United Mexican States, Article 30.。而獲得墨西哥公民身份需要滿足三個(gè)條件：一是擁有墨西哥國(guó)籍，二是年滿18周歲，三是擁有誠(chéng)信的生活方式(43)Political Constitution of the United Mexican States, Article 34.。擁有墨西哥公民身份是獲得選舉和被選舉權(quán)以及參軍權(quán)等政治權(quán)利的基礎(chǔ)，這就意味著僑胞并非理所當(dāng)然擁有墨西哥“公民”權(quán)利。

第二，國(guó)籍的取得兼采出生地主義和血統(tǒng)主義。墨西哥憲法規(guī)定，無論父母的國(guó)籍如何，出生在墨西哥國(guó)內(nèi)(包括在軍用、民用船舶和航空器內(nèi))的人均可獲得墨西哥國(guó)籍；出生在墨西哥國(guó)外且其父母一方或雙方是因出生或者因歸化入籍而獲得墨西哥國(guó)籍的，也可以獲得墨西哥國(guó)籍。

第三，單向承認(rèn)雙重國(guó)籍?！赌鞲鐟椃ā返?7條有關(guān)“任何人因出生而獲得的墨西哥國(guó)籍不受剝奪”的規(guī)定表明，只要出生時(shí)取得了墨西哥國(guó)籍就永遠(yuǎn)擁有墨西哥國(guó)籍，即便以后加入了他國(guó)國(guó)籍。而對(duì)于他國(guó)國(guó)民歸化入籍者，獲得外交部的入籍批準(zhǔn)文件，必須提交放棄原有國(guó)籍并加入墨西哥國(guó)籍的意愿聲明書(44)Ley De Nacionalidad, Artículo 19.?？梢?，墨西哥的雙重國(guó)籍制度是僅承認(rèn)因出生而獲得墨西哥國(guó)籍的人所獲得的他國(guó)國(guó)籍，也即單向承認(rèn)雙重國(guó)籍。

2. 雙重國(guó)籍制度的推動(dòng)因素

墨西哥雙重國(guó)籍制度的改革是內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果，內(nèi)部因素主要是墨西哥海外僑胞的強(qiáng)烈呼吁和墨西哥政府政治訴求的需要，外部因素主要是美國(guó)移民制度變革和反移民浪潮的興起。

第一，內(nèi)部因素的推動(dòng)。首先，不承認(rèn)雙重國(guó)籍使海外僑胞陷入了兩難境地，要求承認(rèn)雙重國(guó)籍的呼聲日益高漲：一方面，如果放棄墨西哥國(guó)籍，則意味著放棄既得的合法利益。比如，根據(jù)《墨西哥憲法》的“限制區(qū)條款”，外國(guó)人不能在墨西哥邊境100公里以內(nèi)以及海岸線50公里以內(nèi)擁有房產(chǎn)(45)Political Constitution of the United Mexican States, Article 27.，這就意味著一旦僑胞加入美國(guó)國(guó)籍，其在墨西哥邊境的財(cái)產(chǎn)將被沒收。又如，《墨西哥外商投資法》對(duì)外國(guó)人在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)設(shè)有準(zhǔn)入限制和持股比例要求(46)Moore Stephens Mexico. Doing business in Mexico 2017. http://peonderegilvega.moorestephens.com/MediaLibsAndFiles/media/peonderegilvega.moorestephens.com/Images/Doing-business-in-Mexico-2017-spanish.pdf?ext=.pdf，這又意味著如果放棄墨西哥國(guó)籍勢(shì)必增加僑胞在墨西哥投資的障礙和成本。另一方面，放棄加入美國(guó)國(guó)籍又導(dǎo)致絕大部分墨西哥僑胞因?yàn)闆]有美國(guó)國(guó)籍，在美國(guó)的生活和工作得不到保障(47)Vargas J A. Dual Nationality for Mexicans—A Comparative Legal Analysis of the Dual Nationality Proposal and Its Eventual Political and Socio-Economic Implications. Chicano-Latino L. Rev., 1996, 18: 1.。另外，海外僑胞的后代因?yàn)槌錾诿绹?guó)而獲得美國(guó)國(guó)籍，由于不能同時(shí)獲得墨西哥國(guó)籍，導(dǎo)致父母與孩子國(guó)籍不統(tǒng)一，一旦父母被美國(guó)當(dāng)局遣返，就會(huì)造成親子分離的人倫慘劇。其次，不承認(rèn)雙重國(guó)籍使得海外僑胞難以發(fā)揮墨西哥政府所期望的對(duì)于美國(guó)相關(guān)政策的政治影響力。如果墨西哥僑胞擁有美國(guó)和墨西哥雙重國(guó)籍，就可以作為美國(guó)公民參加美國(guó)選舉，并影響美國(guó)的移民政策，從而實(shí)現(xiàn)僑胞權(quán)益和國(guó)家利益的雙贏局面。

第二，外部因素的推動(dòng)。1986年美國(guó)《移民改革和控制法案》(IRCA)旨在對(duì)移民進(jìn)行控制，但同時(shí)也為非法移民合法化提供了出路，非法移民在符合條件的情況下可以加入美國(guó)國(guó)籍，墨西哥政府因此看到了通過雙重國(guó)籍制度改革引導(dǎo)海外僑胞加入美國(guó)國(guó)籍的前景。而美國(guó)反移民浪潮的興起則促使墨西哥政府痛定思痛，加快了通過修正憲法承認(rèn)雙重國(guó)籍的步伐。1994年，美國(guó)加利福尼亞州通過了187提案，否定了非法移民在該州接受教育、醫(yī)療保障等諸項(xiàng)權(quán)利，并激發(fā)了美國(guó)國(guó)內(nèi)反移民的浪潮。雖然該提案后來被聯(lián)邦最高法院判定違憲(48)California: Proposition 187 Unconstitutional. Migration News. https://migration.ucdavis.edu/mn/more.php?id=1391_0_2_0.，但也促使墨西哥政府意識(shí)到通過立法消除僑胞加入美國(guó)國(guó)籍的法律障礙，強(qiáng)化了保障僑胞在美國(guó)的合法權(quán)利的緊迫性。

3. 雙重國(guó)籍制度對(duì)于僑胞權(quán)保護(hù)的意義

首先，在雙重國(guó)籍制度之下，海外墨西哥僑胞在墨西哥國(guó)內(nèi)的權(quán)利不再是沒有國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)的權(quán)利，而是一種作為墨西哥人的憲法權(quán)利，所有流散海外的墨西哥人都成為了僑胞保護(hù)的對(duì)象，無論其是否取得海外居留身份。其次，雙重國(guó)籍制度允許持有外國(guó)國(guó)籍的僑胞同時(shí)保留墨西哥國(guó)籍，意味著海外墨西哥人在加入他國(guó)國(guó)籍后，依然能夠繼續(xù)保有他們?cè)谀鞲绲呢?cái)產(chǎn)利益，實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)和海外墨西哥人在經(jīng)濟(jì)利益上的平等。最后，在雙重國(guó)籍制度這一法律基礎(chǔ)之上，墨西哥開始了一系列僑胞權(quán)保障的探索之旅。比如，1996年墨西哥全面開展選舉制度改革，2005年海外僑胞正式獲得總統(tǒng)選舉的投票權(quán)(49)Waldinger R, Soehl T. The bounded polity: the limits to Mexican emigrant political participation. Social Forces, 2013, 91(4): 1239-1266.。根據(jù)《墨西哥選舉制度和程序通則》第329條的規(guī)定，海外僑胞參與選舉可以通過郵寄方式投票，也可以在領(lǐng)事館進(jìn)行投票(50)Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, Art. 329.，投票方式的便利點(diǎn)燃了海外僑胞的政治參與熱情，越來越多的海外僑胞積極地行使投票權(quán)。在2005—2006年的選舉中，只有40876名海外僑胞參與投票，在2011—2012年的選舉中，投票人數(shù)增加到了59115名，而在2017—2018年的選舉中，投票人數(shù)激增到181873名(51)Instituto Nacional Electora. Voto de los mexicanos residentes en el extranjero. http://www.votoextranjero.mx/web/vmre/historico.。

三、墨西哥僑胞權(quán)保障的組織結(jié)構(gòu)

(一)國(guó)內(nèi)的組織結(jié)構(gòu)

在墨西哥，僑胞權(quán)保障工作由州和聯(lián)邦具有移民管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。作為聯(lián)邦制國(guó)家，各州都有隸屬州政府的海外移民事務(wù)機(jī)構(gòu)。但是，移民政策應(yīng)該保持全國(guó)范圍內(nèi)的一致性，為此，墨西哥成立了全國(guó)移民事務(wù)協(xié)調(diào)處(Coordinación Nacional de Oficinas Estatales de Atención a Migrantes，CONOFAM)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各州的移民事務(wù)。該機(jī)構(gòu)在墨西哥的29個(gè)州政府中都有代表，職責(zé)是保護(hù)墨西哥境內(nèi)外移民，為移民提供適當(dāng)?shù)姆?wù)(52)Coordinación Nacional de Oficinas Estatales de Atención a Migrantes. http://www.cursosinea.conevyt.org.mx/cursos/oh/recursos/directorio/dir6.htm#subir.。

在聯(lián)邦層面，墨西哥海外社區(qū)全國(guó)委員會(huì)(Consejo nacional para las comunidades mexicanas en el exterior, CNCME)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)墨西哥政府內(nèi)部有關(guān)海外移民事務(wù)的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)與政策運(yùn)行。委員會(huì)由聯(lián)邦行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，由外交部長(zhǎng)等九位部門首長(zhǎng)組成，不提供咨詢、不推薦或制定行動(dòng)指南或方案，但擁有建議權(quán)，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)在執(zhí)行政策時(shí)必須對(duì)其建議加以考慮(53)Acuerdo por el que se crea el Consejo Nacional para las Comunidades Mexicana en el Exterior 8 agosto 2002, Artículo 3.。

主管移民事務(wù)的政府部門主要是外交部(Secretaría de Relaciones Exteriores, SRE)及其下設(shè)機(jī)構(gòu)。其他政府部門如教育部、衛(wèi)生部則在其職責(zé)范圍內(nèi)配合外交部開展相關(guān)工作。例如隸屬于內(nèi)政部(Secretaría de Gobernación，SEGOB)的國(guó)家移民辦公室(Instituto Nacional de Migración, INM)主要管理移入墨西哥的移民事務(wù)，也涉及部分歸僑、被遣返僑胞安置等海外僑胞事務(wù)。外交部涉及海外移民事務(wù)的下設(shè)機(jī)構(gòu)眾多，主要包括海外墨西哥人保護(hù)總局(Dirección General de Protección a Mexicanos en el Exterior)、領(lǐng)事服務(wù)總局(Dirección General de Servicios Consulares)、海外墨西哥人辦公室(Instituto de los Mexicanos en el Exterior, IME)等。

外交部下設(shè)的海外墨西哥人辦公室(IME)在移民政策的設(shè)計(jì)、運(yùn)行和實(shí)施方面發(fā)揮著最重要的作用。該辦公室的主要工作包括收集來自墨西哥裔社區(qū)成員、組織和咨詢機(jī)構(gòu)的提案和建議，加強(qiáng)僑胞同墨西哥的聯(lián)系，幫助僑胞融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)(54)Decreto por el que se crea el Instituto de los Mexicanos en el Exterior, con el carácter de órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Publicado en el Diario Oficial de la Federación el, 16 abril 2003.。值得一提的是，IME還牽頭成立了海外墨西哥人辦公室咨詢委員會(huì)(Consejo consultivo del Instituto de los Mexicanos en el exterior, CCIME)。CCIME是一個(gè)多元化、無黨派的咨詢機(jī)構(gòu)，由美國(guó)和加拿大海外僑胞代表和拉美組織代表等成員組成，旨在調(diào)研分析海外墨西哥裔社區(qū)面臨的問題、挑戰(zhàn)和機(jī)遇，并向政府提出相關(guān)建議，供墨西哥政府決策參考(55)Instituto De Los Mexicanos En El Exterior Consejo Consultivo 14 abril 2011, Artículo 4.。

(二)海外領(lǐng)事網(wǎng)絡(luò)

墨西哥海外移民法律和政策主要通過駐外使館和領(lǐng)事館實(shí)施。截至2019年年底，墨西哥在全球共有150個(gè)代表機(jī)構(gòu)，其中有80個(gè)大使館，67個(gè)領(lǐng)事館(其中有51個(gè)位于美國(guó)、6個(gè)位于加拿大)以及3個(gè)辦事處(56)Secretaría de Relaciones Exteriores. México en el mundo. https://www.gob.mx/gobierno/mexico-en-el-mundo.。領(lǐng)事館在周六、周日仍然正常辦公，以方便海外僑胞隨時(shí)獲得領(lǐng)事服務(wù)(57)Secretaría de Relaciones Exteriores. Sabes qué son los Consulados Móviles y Sobre Ruedas? https://www.gob.mx/sre/articulos/sabes-que-son-los-consulados-sobre-ruedas.。同時(shí)，墨西哥還在教堂、學(xué)校等墨西哥裔社區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)有流動(dòng)領(lǐng)事館，以方便那些遠(yuǎn)離領(lǐng)事館的墨西哥裔社區(qū)獲得領(lǐng)事服務(wù)。更值得稱道的是，墨西哥甚至還把流動(dòng)領(lǐng)館設(shè)在車內(nèi)，即所謂的“車輪上的領(lǐng)事館”。

墨西哥駐外領(lǐng)事館的領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)范圍廣泛，海外僑胞可以通過閱覽領(lǐng)事保護(hù)程序指南(Guía de procedimientos de protección consular)獲取服務(wù)項(xiàng)目信息和服務(wù)流程。除了常規(guī)的領(lǐng)事保護(hù)之外，領(lǐng)事館還提供一些比較特殊的領(lǐng)事服務(wù)，如海外尋人、向墨西哥運(yùn)送僑胞遺體、重病患者的遣返與弱勢(shì)群體的遣返等(58)Secretaría de Relaciones Exteriores. Folletos-Servicios de protección consular. https://www.gob.mx/sre/documentos/folletos-servicios-de-proteccion-consular?idiom=es.。

近年來，墨西哥著力提升領(lǐng)事服務(wù)的智能化與便利化。比如，開發(fā)運(yùn)行了海外墨西哥人注冊(cè)系統(tǒng)(SIRME，Sistema de registro para los mexicanos en el exterior)，該系統(tǒng)便于緊急情況下通過人員定位開展保護(hù)工作，并通過電子郵件和社交網(wǎng)絡(luò)向登記注冊(cè)的僑胞及時(shí)發(fā)送通知、警報(bào)和具體建議，指引緊急情況下可以求助的領(lǐng)事代表處，提供相關(guān)指南和旅行警報(bào)鏈接(59)Secretaría de Relaciones Exteriores. Sistema de Registro para Mexicanos en el Exterior. https://sirme.sre.gob.mx/.。除了該系統(tǒng)之外，墨西哥人信息和援助中心(Centro de Información y Asistencia a Mexicanos, CIAM)也可以為海外僑胞提供可靠、便捷的服務(wù)。該機(jī)構(gòu)的特色和優(yōu)勢(shì)在于，它有一只訓(xùn)練有素的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，通過墨西哥在美國(guó)的領(lǐng)事館，每天24小時(shí)為海外僑胞提供人性化、專業(yè)化的服務(wù)和響應(yīng)，不僅提供有關(guān)美國(guó)移民措施的最新信息和各方面的法律建議，而且還會(huì)開展講習(xí)班、社區(qū)論壇等各種活動(dòng)(60)Instituto de los Mexicanosen el Exterior. Centro de Información y Asistencia a Mexicanos (CIAM) . https://www.gob.mx/ime/prensa/centro-de-informacion-y-asistencia-a-mexicanos-ciam-96934?idiom=es.。

(三)海外墨西哥裔社區(qū)和組織

墨西哥政府非常重視動(dòng)員和引導(dǎo)海外僑胞通過社區(qū)和僑胞組織保護(hù)自己的權(quán)益，并將社區(qū)和僑胞組織納入到領(lǐng)事服務(wù)與保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，取得了良好的效果。從1990年海外墨西哥裔社區(qū)方案(PCME)開始，移民社區(qū)一直是領(lǐng)事網(wǎng)絡(luò)開展活動(dòng)的落腳點(diǎn)，領(lǐng)事服務(wù)和保護(hù)的觸角和覆蓋范圍因此得以大大延伸。例如從2001年起，墨西哥領(lǐng)事網(wǎng)絡(luò)與墨西哥裔社區(qū)合作開展了社區(qū)廣場(chǎng)項(xiàng)目(The Plazas comunitarias)，為15歲以上尚未完成基礎(chǔ)教育的墨西哥僑胞提供識(shí)字、小學(xué)及中學(xué)教育服務(wù)(61)United States of America. UNESCO Institute for Lifelong Learning, Plazas Comunitarias. https://uil.unesco.org/case-study/effective-practices-database-litbase-0/plazas-comunitarias-united-states-america.。

僑胞組織是墨西哥海內(nèi)外文化聯(lián)系的紐帶和社會(huì)資本流動(dòng)的橋梁。一方面，僑胞組織通過營(yíng)造一種超越直接家庭關(guān)系身份的氛圍，為在美國(guó)出生的年輕一代墨西哥人提供了一種與祖先故土更深層次的連結(jié)。墨西哥僑胞組織以家鄉(xiāng)協(xié)會(huì)為主，這樣更能拉近僑胞與祖國(guó)的情感距離，如位于美國(guó)賓夕法尼亞州的瓜納華托之家(Casa Guanjiato)就是在墨西哥瓜納華托政府的資助下成立的(62)Acerca De Casa Guanajuato. https://www.casagks.org/acerca-de.。另一方面，僑胞組織可以整合墨西哥僑胞的經(jīng)濟(jì)資源，為墨西哥本土經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。由墨西哥社會(huì)發(fā)展部負(fù)責(zé)的3x1計(jì)劃(Programa 3x1 para Migrantes)就是聯(lián)邦政府、州政府與僑胞組織合作整合僑胞經(jīng)濟(jì)資源助推墨西哥國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典范。該計(jì)劃的模式是通過州政府、聯(lián)邦政府的資金配套，吸引海外僑胞組織整合的資金，用以支持墨西哥社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)服務(wù)以及教育等項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)墨西哥當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展，其中海外僑胞社會(huì)組織和聯(lián)邦政府各承擔(dān)25%的資金比例，州政府承擔(dān)50%的資金比例(63)Secretaría de Bienesta. Programa 3x1 para Migrantes. https://www.gob.mx/bienestar/acciones-y-programas/programa-3x1-para-migrantes.，截止2017年1月，該計(jì)劃已經(jīng)支持了8000多個(gè)項(xiàng)目(64)Secretaría de Bienestar. Fortalece la Sedesol el Programa 3x1 para Migrantes, lazo entre personas, familias y comunidades. https://www.gob.mx/bienestar/prensa/fortalece-la-sedesol-el-programa-3x1-para-migrantes-lazo-entre-personas-familias-y-comunidades.。

四、墨西哥僑胞權(quán)保障的國(guó)際合作

(一)與美國(guó)的雙邊合作

基于美墨間不對(duì)稱的依存關(guān)系，墨西哥的僑胞權(quán)保護(hù)常常受制于美國(guó)的移民政策。在“短工計(jì)劃”終止之后，墨西哥一直希望兩國(guó)放棄互相指責(zé)、重啟雙邊移民協(xié)議談判。?？怂拐c布什政府加強(qiáng)了對(duì)話并啟動(dòng)了雙邊談判。2001年，一個(gè)墨西哥-美國(guó)移民問題小組提交《墨西哥-美國(guó)移民：共同責(zé)任》，提出在共同責(zé)任原則下“使美國(guó)墨西哥移民關(guān)系逐漸成為一種真正的伙伴關(guān)系”(65)US-Mexico Migration Panel, Carnegie Endowment for International Peace, Instituto Tecnológico Autónomo de México. Mexico-US Migration: A Shared Responsibility. Carnegie Endowment for International Peace, 2001.。但“911事件”后美國(guó)移民政策緊縮，改變了雙邊移民的議程。不過，墨西哥沒有放棄爭(zhēng)取改善移民待遇的雙邊談判。美國(guó)方面堅(jiān)持認(rèn)為移民政策是美國(guó)政府決定的國(guó)家主權(quán)問題，墨西哥與美國(guó)之間非對(duì)稱關(guān)系導(dǎo)致兩國(guó)在宏觀移民政策上利益分歧嚴(yán)重。

但近年來，美墨兩國(guó)都在對(duì)抗來自中美洲的人道主義和其他移民的大規(guī)模混合流動(dòng)，而且兩國(guó)的庇護(hù)系統(tǒng)都難以滿足激增的保護(hù)請(qǐng)求。事實(shí)上，美國(guó)和墨西哥長(zhǎng)期以來一直是這些問題上的合作伙伴，兩國(guó)在移民問題上的結(jié)構(gòu)性關(guān)系隨著時(shí)間的推移也變得更加緊密，雖然國(guó)內(nèi)情況不完全一樣，但比以往任何時(shí)候都要相似得多(66)Selee A, Ruiz Soto A, Giorguli-Saucedo S, et al. Investing in the Neighborhood: Changing Mexico-US Migration Patterns and Opportunities for Sustainable Cooperation. Washington, DC: Migration Policy Institute, 2019.。眾多微觀層面的雙邊合作項(xiàng)目，仍然有效保障部分弱勢(shì)墨西哥移民的權(quán)益。由于許多海外僑胞因其非法身份問題被遣返，為了規(guī)范遣返活動(dòng)和安置被遣返人員，近年來墨西哥政府開展了各種工作，保障被遣返人員在途權(quán)益。墨西哥外交部和內(nèi)政部與美國(guó)國(guó)土安全部加強(qiáng)了兩國(guó)在遣返政策執(zhí)行小組(RESPECT)的框架內(nèi)的合作。截止至2017年底，墨西哥和美國(guó)當(dāng)局續(xù)簽了26項(xiàng)地方遣返安排，為遣返人員提供領(lǐng)事援助和保護(hù)(67)Secretaría de Relaciones Exteriores. 6to Informe De Labores 2017—2018. México: Gobierno de los estadosunidos mexicanos, 2018.。

(二)與拉丁美洲國(guó)家間的區(qū)域協(xié)作

盡管各國(guó)在能力和動(dòng)機(jī)上存在差異，在區(qū)域團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一的思想的推動(dòng)下，拉丁美洲國(guó)家之間的僑民參與的實(shí)踐和政策趨于一致。2011年在美國(guó)芝加哥舉辦的拉丁美洲健康周(the Latin American Health Weeks)等活動(dòng)反映了墨西哥在僑民問題上與其他拉丁美洲國(guó)家發(fā)展伙伴關(guān)系的努力(68)Délano A. The diffusion of diaspora engagement policies: A Latin American agenda. Political Geography, 2014, 41: 90-100.。在特朗普政府極端保守的移民政策和增加關(guān)稅的威脅下，墨西哥不得不配合打擊非法移民。因此，與其他拉丁美洲國(guó)家采取共同行動(dòng)，以應(yīng)對(duì)日益收緊的美國(guó)移民政策，成為墨西哥保障在美國(guó)僑民權(quán)益的突破口。如在2017年，面對(duì)奧巴馬時(shí)期的“抵美兒童暫停遣返計(jì)劃(Deferred Action for Childhood Arrivals，DACA)”被美國(guó)政府終止的困境，墨西哥、薩爾瓦多、危地馬拉和洪都拉斯組成中美洲北部三角和墨西哥駐美國(guó)領(lǐng)事協(xié)調(diào)小組(Grupos de Concertación de Cónsules del Triángulo Norte de Centroamérica y México en Estados Unidos，TRICAMEX)，先后與美國(guó)當(dāng)局進(jìn)行了五次會(huì)議和開展了三項(xiàng)預(yù)防性保護(hù)活動(dòng)(69)Secretaría de Relaciones Exteriores. 6to Informe De Labores 2017—2018. México: Gobierno de los estadosunidos mexicanos, 2018.。

五、墨西哥僑胞權(quán)保障對(duì)我國(guó)的啟示

自從20世紀(jì)80年代末期以來，歷屆墨西哥政府在僑胞權(quán)保障方面可謂不遺余力：在宏觀層面，在突破不干涉原則的觀念誤區(qū)，實(shí)現(xiàn)僑胞治理邏輯深刻變革的前提之下，通過憲法修正案承認(rèn)雙重國(guó)籍，奠定了僑胞權(quán)保護(hù)的法律基礎(chǔ)；在微觀層面，構(gòu)建了健全的僑胞權(quán)保護(hù)組織體系，并努力尋求雙邊和區(qū)域合作爭(zhēng)取僑胞利益的最大化。通過持續(xù)努力，墨西哥成為保護(hù)僑胞權(quán)益，引導(dǎo)僑胞助力本土發(fā)展的典范。

中國(guó)的海外僑胞超過5000萬，毫無疑問是海外僑胞最多的國(guó)家，僑胞主要分布在東南亞國(guó)家和美國(guó)。鑒于中國(guó)海外僑胞與墨西哥海外僑胞的某些相似性，比如長(zhǎng)期受到東道國(guó)歧視、擁有高度文化自信、不容易融入東道國(guó)社會(huì)等，同時(shí)鑒于墨西哥在僑胞權(quán)保障方面的成功經(jīng)驗(yàn)，探討墨西哥僑胞權(quán)保障對(duì)于我國(guó)的啟示，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。不過，另一方面，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，無論是中國(guó)本身與墨西哥之間，還是中國(guó)海外僑胞與墨西哥海外僑胞之間，又都存在很大的差異。這就決定了我們?cè)诮梃b墨西哥海外僑胞權(quán)保障時(shí)，不能照搬照抄。比如，在如何平衡不干涉內(nèi)政和海外僑胞權(quán)保護(hù)方面，我國(guó)作為安理會(huì)常任理事國(guó)和人類命運(yùn)共同體的倡導(dǎo)國(guó)，應(yīng)該采取更加慎重的態(tài)度；又如，在是否承認(rèn)雙重國(guó)籍問題上，也應(yīng)該充分顧及我國(guó)海外僑胞數(shù)量巨大、分布極廣，從而面臨與幾乎世界上所有國(guó)家之間的復(fù)雜關(guān)系等特點(diǎn)，不宜貿(mào)然作出選擇。鑒于本文的篇幅限制，關(guān)于如何借鑒墨西哥海外僑胞權(quán)保障機(jī)制，本文只做如下簡(jiǎn)單陳述。

第一， 海外僑胞與中國(guó)的國(guó)家利益息息相關(guān)，中國(guó)對(duì)于海外僑胞具有安全、政治、經(jīng)濟(jì)和文化意義，確認(rèn)和保障海外僑胞權(quán)具有正當(dāng)性和法理基礎(chǔ)，不能解釋為與不干涉內(nèi)政原則相抵觸或者根本就不存在干涉內(nèi)政的問題。首先，如果海外僑胞的合法權(quán)益在他國(guó)受到侵害，中國(guó)可以視情分別根據(jù)或者并用消極屬人管轄原則(the passive personality principle)、保護(hù)性管轄原則或者普遍管轄原則行使管轄權(quán)，保護(hù)海外僑胞的合法權(quán)益，此時(shí)不能解釋為與不干涉內(nèi)政原則相抵觸；其次，如果中國(guó)通過國(guó)內(nèi)立法或者政策賦予海外僑胞一定權(quán)利和利益，此時(shí)根本不存在干涉別國(guó)內(nèi)政的問題。

第二，目前我國(guó)僑務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)過于分散，在中央一級(jí)就有中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國(guó)人大華僑委員會(huì)、外交部、全國(guó)政協(xié)港澳臺(tái)僑委員會(huì)等，不利于僑胞權(quán)保護(hù)的集中統(tǒng)一實(shí)施；另外，在海外護(hù)僑體系方面，我國(guó)雖然已經(jīng)建成了具備事前預(yù)防機(jī)制和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的領(lǐng)事網(wǎng)絡(luò)，但領(lǐng)事服務(wù)總體上還是以應(yīng)急為核心，欠缺像墨西哥領(lǐng)事網(wǎng)絡(luò)那樣細(xì)致全面、深入基層的工作機(jī)制。為此，應(yīng)健全僑胞權(quán)保障的海外組織體系，進(jìn)一步完善領(lǐng)事服務(wù)的工作機(jī)制。

第三，海外華人社會(huì)的內(nèi)部差異性和復(fù)雜性日益顯著(70)張秀明. 21世紀(jì)以來海外華僑華人社會(huì)的變遷與特點(diǎn)探析[J]. 華僑華人歷史研究, 2021(1):1-16.，華人社區(qū)和組織雖然數(shù)量多、規(guī)模大、影響廣，但整體組織結(jié)構(gòu)顯得比較松散。我國(guó)僑務(wù)機(jī)構(gòu)尚未與海外華人社區(qū)組織形成制度化的互動(dòng)模式，與海外僑胞關(guān)系的緊密程度有待提高。因此，有必要鼓勵(lì)和引導(dǎo)海外華裔社區(qū)及華裔社團(tuán)組織團(tuán)結(jié)合作維護(hù)自身利益，并通過華裔社區(qū)和組織促進(jìn)海外僑胞與中國(guó)本土的聯(lián)系，整合海外僑胞的政治和經(jīng)濟(jì)資源助力中國(guó)發(fā)展。

第四， 通過長(zhǎng)期開展海外僑胞保護(hù)行動(dòng)，墨西哥在與美國(guó)之間就海外僑胞問題創(chuàng)建了一個(gè)跨國(guó)公共空間(71)Smith R C. Migrant Membership as an Instituted Process: Transnationalization, the State and The Extra Territorial Conduct of Mexican Politics . International Migration Review, 2003, 37(2): 297-343.。利用這一空間，墨西哥能夠在兩國(guó)關(guān)系不對(duì)稱的情況下，推進(jìn)雙邊的移民問題談判，回應(yīng)美國(guó)對(duì)海外墨西哥人的法律和政策。針對(duì)僑胞保護(hù)這一跨國(guó)性議題，建議積極謀求與僑胞所在國(guó)政府合作，盡可能將僑胞權(quán)的保護(hù)置于雙邊合作框架之下，同時(shí)應(yīng)該考慮與東盟合作，應(yīng)對(duì)亞裔所在國(guó)移民政策法律的變化。