徐信貴,張 琳

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045)

一、問題的提出

1996年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)授予了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)行政處罰的審查權(quán)和決定權(quán)。該法第38條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在調(diào)查終結(jié)后應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，并根據(jù)不同情況分別作出決定。但實(shí)踐中，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”程序的定位不明、審查決定權(quán)限范圍不清、處罰決定的監(jiān)督力度不強(qiáng)，容易誘發(fā)兩大問題：一是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)行政處罰調(diào)查過程并未發(fā)揮“把關(guān)”“糾錯(cuò)”作用，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”程序的功能式微；二是在行政處罰決定過程中權(quán)力過度集中，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”程序產(chǎn)生功能異化。基于此，有必要在檢視我國現(xiàn)行法律規(guī)定的基礎(chǔ)上重新審視行政處罰中“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”程序，并通過規(guī)范化措施實(shí)現(xiàn)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”程序的功能復(fù)歸。

二、“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”的功能預(yù)設(shè)

行政執(zhí)法直接關(guān)系到行政相對(duì)人的利益。行政處罰是較為常見的行政執(zhí)法活動(dòng)，與人們的日常生活息息相關(guān)。新修訂的《行政處罰法》首次以國家立法方式明確了其“減損權(quán)益”“增加義務(wù)”的懲戒屬性(1)新修訂的《行政處罰法》第2條規(guī)定：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！?。從某種意義上說，行政處罰的懲戒屬性是實(shí)現(xiàn)《行政處罰法》立法目的之基本前提。換言之，行政處罰如無懲戒性將難以保障行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理并維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。當(dāng)然，具有懲戒屬性的行政處罰行為本身亦應(yīng)受到法律控制，并在法治的軌道上運(yùn)行。我國《行政處罰法》規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”是行政處罰的自我規(guī)制手段，旨在確保謹(jǐn)慎行政、提高行政效率和保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益。

(一)確保謹(jǐn)慎行政

行政處罰是行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益或社會(huì)秩序，有效實(shí)施行政管理行為，保障法律法規(guī)得到貫徹落實(shí)的方式。在現(xiàn)代法治國家，“行政機(jī)關(guān)不僅要依法行政，而且在行政過程中負(fù)有謹(jǐn)慎行事、避免不當(dāng)?shù)厍趾λ藱?quán)益的義務(wù)”(2)徐東.英美侵權(quán)法中的謹(jǐn)慎義務(wù)及在我國行政執(zhí)法中的借鑒[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(bào),2008,(4):50-57.?，F(xiàn)代行政的顯著特點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)既要積極履行職權(quán)，還要規(guī)范自身行政行為。行政程序機(jī)制和法律責(zé)任制度是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政和合理行政的重要手段。從某種意義上說，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”程序即是“行政首長負(fù)責(zé)制”在行政處罰中的細(xì)化或延伸，亦是行政處罰合法性和合理性的內(nèi)控機(jī)制。我國的行政體制強(qiáng)調(diào)行政首長負(fù)責(zé)，具體到行政處罰中便是“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”。這種“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的決定權(quán)”亦是謹(jǐn)慎行事的內(nèi)在要求。原《行政處罰法》第38條第2款和第3款的內(nèi)容明確呈現(xiàn)了“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”的謹(jǐn)慎性要求及其程序規(guī)定。新修訂的《行政處罰法》第58條對(duì)原《行政處罰法》第38條第3款的內(nèi)容進(jìn)行了擴(kuò)充，更加彰顯了對(duì)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”的謹(jǐn)慎性考量。事實(shí)上，這種行政謹(jǐn)慎性要求是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的職責(zé)內(nèi)容，具有相應(yīng)責(zé)任追究機(jī)制，例如《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》第27條規(guī)定：“因故意或者重大過失造成錯(cuò)案，不受執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任人單位、職務(wù)、職級(jí)變動(dòng)或者退休的影響，終身追究執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任”。《重大行政決策程序暫行條例》第38條也強(qiáng)調(diào)了作出行政決策的機(jī)關(guān)造成嚴(yán)重失誤，或者應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決策而懶政懈怠的久拖不決，造成嚴(yán)重?fù)p失或惡劣影響的，實(shí)行終身責(zé)任追究；對(duì)決策機(jī)關(guān)的行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法追究責(zé)任。

(二)提高行政效率

行政效率是檢驗(yàn)政府履行職權(quán)有效性的一個(gè)重要指標(biāo)?！啊缎姓幜P法》實(shí)施面臨組織、規(guī)范、效能等方面的問題”(3)袁雪石.整體主義、放管結(jié)合、高效便民:《行政處罰法》修改的“新原則”[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào),2020,(4):17-30.。時(shí)效制度是行政處罰效率價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本保證。與此同時(shí)，我國行政機(jī)關(guān)的科層制結(jié)構(gòu)亦有助于行政效率的提高，“從韋伯構(gòu)建社會(huì)理論的內(nèi)在邏輯‘規(guī)則-權(quán)力-行動(dòng)’的分析框架上來看，其所設(shè)計(jì)的以高效率運(yùn)行為目標(biāo)的經(jīng)典科層制模型蘊(yùn)含著三大基本假設(shè):即完全理性假設(shè)、一元制權(quán)力支配假設(shè)和中立人行動(dòng)假設(shè)”(4)張?jiān)脐?規(guī)則、權(quán)力與行動(dòng):韋伯經(jīng)典科層制模型的三大假設(shè)及其內(nèi)在張力[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(2):49-59.。如果行政處罰的決定權(quán)主體過于多元，行政處罰的實(shí)施效率必然降低。為了防止行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員之間的相互推諉，應(yīng)當(dāng)賦予特定人員特定職責(zé)，構(gòu)建行政處罰權(quán)的一元決定機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力和職能的分層分工以及職能與責(zé)任的統(tǒng)一。檢視我國的《行政處罰法》的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)：無論是原《行政處罰法》第38條、第39條，還是新修訂的《行政處罰法》第57條、第58條、第59條都暗含了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“一錘定音”的最終決定權(quán)，這種決定權(quán)有助于降低行政執(zhí)法成本，提高行政執(zhí)法效率，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。

尚須注意的是，應(yīng)當(dāng)如何理解《行政處罰法》中“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的意涵？雖然是從法律實(shí)踐上看，《行政處罰法》中的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”包括正職和副職負(fù)責(zé)人?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第5條規(guī)定：“《行政訴訟法》第3條第3款規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”，包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人?！钡窃摋l規(guī)定主要指向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴義務(wù)，從權(quán)責(zé)相對(duì)應(yīng)、行政效率以及立法者意圖等角度上看，新修訂的《行政處罰法》第57條所規(guī)定“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”更應(yīng)當(dāng)指向行政機(jī)關(guān)的正職負(fù)責(zé)人。事實(shí)上，將“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”理解為行政機(jī)關(guān)的正職負(fù)責(zé)人更助于責(zé)任歸屬?！稄V東省各級(jí)政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法的通知》第6條中規(guī)定了違法實(shí)施行政處罰造成嚴(yán)重后果的將對(duì)該部門的行政首長問責(zé)。該規(guī)定未采用“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”這一表述，而使用了“行政首長”一詞，實(shí)際上是直接將問責(zé)對(duì)象指向行政機(jī)關(guān)的正職負(fù)責(zé)人。

(三)保障合法權(quán)益

從處罰種類上看，行政處罰與公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身自由等密切相關(guān)。就行政相對(duì)人而言，行政處罰具有制裁性和損益性，行政處罰權(quán)濫用必然會(huì)導(dǎo)致強(qiáng)侵害性。對(duì)于這種潛在的強(qiáng)侵害性，行政相對(duì)人往往無能為力，“我國的行政行為大多數(shù)情況下都由行政主體單方面進(jìn)行，行政相對(duì)人僅僅與行為結(jié)果發(fā)生聯(lián)系，與行為過程關(guān)聯(lián)不緊密，沒有較多的機(jī)會(huì)介入到行政行為的過程之中”(5)關(guān)保英.行政相對(duì)人介入行政行為的法治保障[J].法學(xué),2018(12):40-51.。因此，作為一種強(qiáng)侵害性的行政權(quán)力需要受到過程性監(jiān)督，以便避免其對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的過度侵?jǐn)_?！氨Ｗo(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”是《行政處罰法》的立法目的之一。在行政處罰中，行政執(zhí)法人員選擇性執(zhí)法、“類案不同罰”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為了加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)行人員的監(jiān)督，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查并最終作出處罰決定有助于實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，避免執(zhí)法恣意，落實(shí)《行政處罰法》的立法預(yù)設(shè)功能，即“保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”。雖然我國行政執(zhí)法監(jiān)督主體多元和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制多樣，國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體和公民、法人、其他組織對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)都有法定監(jiān)督權(quán)，但是這些監(jiān)督活動(dòng)的效果受制于多種因素。就合法權(quán)利的保護(hù)效率和效果而言，作為執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控程序的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”機(jī)制具有更為顯著的價(jià)值。與其他事后性監(jiān)督機(jī)制不同，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”是一種預(yù)防性監(jiān)督機(jī)制。由于行政科層制結(jié)構(gòu)下的上下級(jí)“命令-服從”關(guān)系，這種事前或事中監(jiān)督非常高效，有助于將侵害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的行政行為消滅在萌芽狀態(tài)。

三、“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”的實(shí)踐張力

“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”是《行政處罰法》規(guī)定的程序性事項(xiàng)。梳理我國《行政處罰法》的條文，可以發(fā)現(xiàn)只有新修訂的《行政處罰法》第43條第3款(6)新修訂的《行政處罰法》第43條第3款規(guī)定：“當(dāng)事人提出回避申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法審查，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定。決定作出之前，不停止調(diào)查?！笔褂昧恕靶姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”這一表述，這并不是意味著行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人只能決定行政處罰的回避事項(xiàng)。事實(shí)上，檢視《行政處罰法》可以發(fā)現(xiàn)：“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”源自立法的直接授權(quán)或間接規(guī)定。在實(shí)踐中，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”則貫穿行政處罰的全過程。如果“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”脫離法律控制，極易導(dǎo)致“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”的異化現(xiàn)象。

(一)“職權(quán)進(jìn)行主義”下的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”

“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”是基于法律的授權(quán)，具有“職權(quán)進(jìn)行主義”屬性，“裁罰案件與一般申請(qǐng)案件不同，行政裁處程序之發(fā)動(dòng)由當(dāng)事人提出申請(qǐng)者，在邏輯上應(yīng)屬無可想象之情形……行政罰裁處程序之發(fā)動(dòng)與停止乃是行政機(jī)關(guān)本于職權(quán)而決定”(7)廖義男.行政罰法[M].中國臺(tái)北：元照出版公司,2008:244.。我國《行政處罰法》中的部分條文直接或間接涉及“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”程序。以是否明確設(shè)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，大致可以將《行政處罰法》中的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”分為直接規(guī)定和間接規(guī)定兩大類。新修訂的《行政處罰法》直接涉及行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定權(quán)的條款主要有第43條、第56條、第57條、第58條、第65條、第66條；間接規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定權(quán)的條款主要有第52條、第59條、第75條以及第七章法律責(zé)任部分。從上述條文的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)：“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”是法定職責(zé)，不以行政相對(duì)人的申請(qǐng)行為為前提。

雖然《行政處罰法》關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定權(quán)的直接規(guī)定并不多，但上述規(guī)定基本上確保了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)行政處罰過程的全面掌控。通過對(duì)比新舊《行政處罰法》可以發(fā)現(xiàn)，雖然直接規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定權(quán)條款有所增加，例如新修訂的《行政處罰法》第43條不僅擴(kuò)充了原《行政處罰法》第37條第3款的內(nèi)容，并且新修訂的《行政處罰法》第43條第3款進(jìn)一步明確了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)當(dāng)事人回避申請(qǐng)的決定權(quán)，但是這些并不是根本性的變化，只是對(duì)原有法律的細(xì)化完善和對(duì)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”實(shí)際操作的立法回應(yīng)，并未改變“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”是法定職責(zé)的屬性。

(二)公正中立義務(wù)與法律規(guī)范涵攝的裂隙

行政處罰基于維護(hù)秩序之目的，對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定予以遵守的法定義務(wù)。這意味著行政機(jī)關(guān)基于公共利益的需要而向行政相對(duì)人施加了一種行政義務(wù)，如果行政相對(duì)人違反該行政義務(wù)將會(huì)受到以減損權(quán)益或者增加義務(wù)為內(nèi)容的懲戒。基于行政法上的義務(wù)施加，行政處罰的立法設(shè)定與行政裁處均應(yīng)以中立性為正當(dāng)性前提。在行政執(zhí)法中，公正中立是公務(wù)人員的職務(wù)性義務(wù)，“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)的公正中立義務(wù)與憲法上的平等保護(hù)有直接關(guān)系，與公務(wù)員之忠實(shí)義務(wù)亦屬關(guān)系密切，此一義務(wù)既屬公務(wù)員職務(wù)上的義務(wù)，因此不待乎法律規(guī)范即已存在”(8)翁岳生.行政法[M].北京：中國法制出版社,2002:432.。雖然職務(wù)性義務(wù)不以法律規(guī)定為前提，但是職務(wù)性義務(wù)的履行應(yīng)依循具體的法律規(guī)定。檢視《行政處罰法》，關(guān)于公正中立義務(wù)的規(guī)定主要有三條，即《行政處罰法》第5條、第43條、第54條。這三條規(guī)定內(nèi)容都較為原則，與“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”公正中立義務(wù)的全面履行存在法律規(guī)范映射的裂隙。事實(shí)上，為了確保情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為的行政處罰決定的謹(jǐn)慎性和公正性，《行政處罰法》第57條第2款規(guī)定了集體討論決定程序，這一程度上限縮了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定權(quán)。但是“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”存在語義模糊性，極可能成為行政機(jī)關(guān)自由裁量事項(xiàng)，進(jìn)而變相折沖《行政處罰法》第57條第2款立法預(yù)設(shè)功能。

(三)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”的實(shí)踐功能畸變

雖然行政處罰程序中的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”體現(xiàn)了對(duì)行政行為的謹(jǐn)慎性要求，但是“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”亦是一把雙刃劍。一方面行政執(zhí)法與行政處罰決定的相對(duì)分離會(huì)引發(fā)信息不對(duì)稱下的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”的非理性；另一方面行政處罰決定權(quán)的過度集中亦可能出現(xiàn)權(quán)力恣意現(xiàn)象。

1.信息不對(duì)稱下的形式審查

在行政處罰中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人根據(jù)辦案人員報(bào)送的材料并結(jié)合《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定對(duì)確應(yīng)受行政處罰的違法行為，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定。在執(zhí)法環(huán)節(jié)中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人通常不參與具體案件調(diào)查。行政執(zhí)法人員依法完成調(diào)查取證程序后會(huì)制作相關(guān)的案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告和行政處罰建議書，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人僅對(duì)案件進(jìn)行書面審核。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可能在對(duì)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害性等尚未充分掌握的情況就作出處罰決定。行政執(zhí)法與行政處罰決定的相對(duì)分離會(huì)引發(fā)信息不對(duì)稱，并可能會(huì)導(dǎo)致行政負(fù)責(zé)人實(shí)質(zhì)審查決定權(quán)的形式化，從而無法有效發(fā)揮行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的“把關(guān)”“糾錯(cuò)”作用。例如，在蘇耀華訴廣東省博羅縣人民政府劃定禁養(yǎng)區(qū)范圍通告一案中，博羅縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所以蘇耀華經(jīng)營的養(yǎng)殖場在禁養(yǎng)區(qū)范圍，原動(dòng)物防疫條件合格證已失效且未取得有效動(dòng)物防疫條件合格證的情況下興辦動(dòng)物飼養(yǎng)場為由對(duì)蘇耀華進(jìn)行行政處罰，但經(jīng)二審法院審理查明蘇耀華經(jīng)營的養(yǎng)殖場并無違法行為(9)參見蘇耀華訴博羅縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所衛(wèi)生行政管理二審行政判決書(2014)惠中法行終字第80號(hào)。。在該案中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不僅對(duì)行政相對(duì)人的合法行為作出了行政處罰決定，而且對(duì)“博羅縣監(jiān)督所未按照規(guī)定送達(dá)行政處罰決定書”“要求蘇耀華將罰款打入博羅縣監(jiān)督所開設(shè)的銀行卡中”等明顯違法情況未能自查自糾，“行政負(fù)責(zé)人決定”的程序功能未能彰顯。

2.科層結(jié)構(gòu)下的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定權(quán)異化

行政處罰權(quán)的集中有助于提高工作效率，但亦可能誘致執(zhí)法公正問題。在行政處罰過程中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的行政處罰決定權(quán)一旦缺乏有效控制手段則可能導(dǎo)致行政裁量權(quán)濫用。美國學(xué)者施瓦茨在《行政法》一書中提出“行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的法，那它是什么呢?”(10)[美]伯納德·施瓦茨.行政法[M].徐炳譯.北京：群眾出版社,1986 :566.應(yīng)松年先生認(rèn)為：“行政濫用職權(quán)，即濫用行政自由裁量權(quán)，是指行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)不正當(dāng)行使行政權(quán)力而達(dá)到一定程度的違法行為”(11)應(yīng)松年.行政法學(xué)新論[M].北京：中國方正出版社,1999:589.。有學(xué)者指出：“在我國行政管理和行政執(zhí)法中，行政主體享有一定的自由裁量權(quán)，這種自由裁量權(quán)在有些情形下是針對(duì)行政相對(duì)人的……還有一種情形是，行政實(shí)體法對(duì)某一事項(xiàng)作了相對(duì)寬泛的規(guī)定，行政主體在執(zhí)行這個(gè)寬泛的規(guī)定時(shí)消極地進(jìn)行決策，這也構(gòu)成自由裁量中的行政決策不作為”(12)關(guān)保英.行政決策不作為問題及其法治對(duì)策[J].中州學(xué)刊,2015(11):59-66.。

事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在作出處罰決定時(shí)存在利益衡量，這種利益衡量直接決定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人將如何決定?！靶姓昧可婕案鞣N不同利益的博弈、協(xié)調(diào)和權(quán)衡，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)利益衡量的過程”(13)周佑勇.論行政裁量的情節(jié)與適用[J].法商研究,2008,(3):38-45.。實(shí)踐中，各地的行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一。行政機(jī)關(guān)在作出處罰決定時(shí)，可能要綜合考慮多種因素。當(dāng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的個(gè)體利益或所在部門的部門利益主導(dǎo)利益衡量時(shí)，選擇性執(zhí)法、人情執(zhí)法、違法執(zhí)法等現(xiàn)象就必然出現(xiàn)。我國現(xiàn)行法律中關(guān)于“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”規(guī)定并不十分周密、詳細(xì)?，F(xiàn)有條文僅僅是大致上規(guī)定行政處罰的每個(gè)決定都需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的審核和簽字，對(duì)具體執(zhí)法環(huán)節(jié)中的處罰權(quán)規(guī)制要求并無更為細(xì)化的規(guī)定。特別是當(dāng)罰款數(shù)額與部門經(jīng)費(fèi)掛鉤時(shí)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人容易產(chǎn)生濫用職權(quán)的沖動(dòng)。行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)的其他工作人員對(duì)這種負(fù)責(zé)人沖動(dòng)往往缺乏約束手段，“科層制森嚴(yán)的命令—服從特征與組織成員承擔(dān)公共責(zé)任及參與自主性之間的沖突會(huì)導(dǎo)致組織成員陷入困境”(14)葉榮,易麗麗.科層制下組織成員的參與自主性:困境與超越[J].中國行政管理,2006,(3):32-34.。雖然，我國各省市都出臺(tái)了機(jī)關(guān)行政負(fù)責(zé)人問責(zé)辦法的規(guī)定，但這些監(jiān)督在性質(zhì)基本上屬于事后監(jiān)督和合法性監(jiān)督，缺乏在執(zhí)法環(huán)節(jié)中的規(guī)范和合理性評(píng)價(jià)，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定權(quán)的約束相對(duì)有限。從某種意義上說，這亦是行政處罰職權(quán)濫用現(xiàn)象屢禁不止的重要原因之一。

四、“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”的規(guī)范路徑

“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”是規(guī)范和監(jiān)督行政處罰的重要方式。為了確保執(zhí)法公正，避免處罰決定恣意現(xiàn)象，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”本身亦需要規(guī)范和監(jiān)督。首先應(yīng)在正當(dāng)聯(lián)結(jié)原則下合理限縮行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定范圍，對(duì)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”進(jìn)行“瘦身”，建立和完善行政處罰案件承辦人制度；其次是進(jìn)一步完善行政處罰的裁量基準(zhǔn)，抑制行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人基于法律與事實(shí)外的其他因素的決定沖動(dòng)；第三是細(xì)化“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”的前置審核程序，提高法制審核的剛性，明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在未經(jīng)法制審核或者審核未通過不得作出行政處罰決定。此外，還應(yīng)推進(jìn)分類分層問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)行政問責(zé)力度，重塑“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”的法律紅線。

(一)正當(dāng)聯(lián)結(jié)下的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”范圍限縮

行政處罰是行政執(zhí)法的重要方式。當(dāng)前，我國具有行政處罰權(quán)的主體較多，行政機(jī)關(guān)可以進(jìn)行處罰的事項(xiàng)亦不少。這就決定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)行政處罰的所有環(huán)節(jié)進(jìn)行“事必躬親”的參與是不現(xiàn)實(shí)的。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人既無時(shí)間也沒精力對(duì)每一項(xiàng)行政處罰進(jìn)行實(shí)質(zhì)性、全面性審查。雖然我國《行政處罰法》第57條明確規(guī)定了，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有對(duì)行政處罰的決定權(quán)，但在實(shí)踐中這種決定權(quán)只是一種形式上的決定權(quán)而并實(shí)質(zhì)上的決定權(quán)。換言之，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人并不可能對(duì)每一項(xiàng)行政處罰進(jìn)行“把關(guān)”決定，大多數(shù)的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”僅僅是一種程序性要件。因此，應(yīng)將“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”的事項(xiàng)回歸至合理范圍。為避免行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)行政處罰決定的不當(dāng)干預(yù)，應(yīng)將“正當(dāng)聯(lián)結(jié)”作為“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”事項(xiàng)積極界限。申言之，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定權(quán)與決定事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)具有實(shí)質(zhì)且合理的內(nèi)在聯(lián)結(jié)。具體而言，推行案件承辦人制度，常規(guī)性的行政處罰事項(xiàng)和程序應(yīng)當(dāng)由承辦案件的行政執(zhí)法人員自行決定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人履行內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人介入常規(guī)性行政處罰決定事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)符合“正當(dāng)聯(lián)結(jié)”的實(shí)質(zhì)要件；對(duì)于情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰以及特殊處罰事項(xiàng)或程序，應(yīng)經(jīng)過集體討論程序后由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法決定。

(二)構(gòu)造決定裁量和選擇裁量雙重約束的裁量基準(zhǔn)規(guī)則

“執(zhí)法者不能放棄其根據(jù)具體情境作出裁量的義務(wù)”(15)何海波.論行政行為“明顯不當(dāng)”[J].法學(xué)研究,2016,(3):70-88.。根據(jù)新修訂的《行政處罰法》第57條規(guī)定：調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定。因此要規(guī)范行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在行政處罰中的決定權(quán)就必須明確行政處罰自由裁量權(quán)的基準(zhǔn)。在行政處罰實(shí)踐中，確實(shí)存在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人裁量空間偏大和裁量權(quán)濫用等現(xiàn)象。

構(gòu)建行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是解決行政隨意執(zhí)法、濫用職權(quán)的重要路徑。決定裁量與選擇裁量是行政裁量的兩個(gè)基本組成部分。規(guī)范“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”程序不僅要優(yōu)化決定裁量基準(zhǔn)規(guī)則，而且要完善選擇裁量基準(zhǔn)規(guī)則，確保對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益有重大影響的行政處罰裁量縮減至零。

目前，雖然我國各地都出臺(tái)了相應(yīng)的指導(dǎo)性意見，但是部分地方的行政裁量權(quán)的基準(zhǔn)制定內(nèi)容存在形式化、同質(zhì)化的傾向，許多省市的行政裁量基準(zhǔn)存在照抄照搬現(xiàn)象，這樣的行政裁量基準(zhǔn)無法真正解決問題?！靶姓昧繖?quán)基準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)是基于在實(shí)踐中行政處罰實(shí)際出現(xiàn)的問題經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是將符合本地的特色的執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為可操作性的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的過程?！?16)周佑勇.建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度論綱——以制定《行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定程序暫行條例》為中心[J].法學(xué)論壇,2015,(6):5-13.并且不同部門的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)互聯(lián)互通，避免處罰基準(zhǔn)的重復(fù)性和沖突性。在行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制定過程中首先應(yīng)有上位法的依據(jù)，明確制定的主體到底是一級(jí)人民政府還是政府工作部門；其次在制定行政處罰中自由裁量基準(zhǔn)時(shí)必須要立足當(dāng)?shù)氐膱?zhí)法實(shí)踐。不同地區(qū)的相關(guān)行政處罰問題存在差異，制定的基準(zhǔn)必須符合地方特色或部門特色，具有可操作性。

(三)優(yōu)化行政處罰決定的審核程序

為了規(guī)范重大行政決策程序，提高決策質(zhì)量和效率，2019年我國出臺(tái)了《重大行政決策程序暫行條例》，并于同年9月1日開始施行。根據(jù)《重大行政決策程序暫行條例》第3條的規(guī)定，行政處罰決定通常不屬于重大行政決策的事項(xiàng)范圍，無法適用《重大行政決策程序暫行條例》。但這不是意味著行政處罰決定沒有程序上的要求。事實(shí)上，2019年1月3日國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2018〕118號(hào))，力圖規(guī)范行政執(zhí)法工作，解決行政執(zhí)法中的“不嚴(yán)格”“不規(guī)范”“不文明”“不透明”等問題。特別是加強(qiáng)了“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”的前置法制審核程序，明確了法制審核主體的權(quán)利和義務(wù)，細(xì)化了法制審核的程序規(guī)范，提高了法制審核的剛性，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在未經(jīng)法制審核或者審核未通過不得作出行政處罰決定。新修訂的《行政處罰法》第58條規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”的四種法制審核前置情形，但是“涉及重大公共利益的”“案件情況疑難復(fù)雜”等存在表述模糊，具體情形不易確定的問題。因此，在行政處罰實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)嵌入“以人民為中心”的理論，拓寬《行政處罰法》第58條的適用范圍，構(gòu)建“以審核為原則，不審核為例外”的法制審核機(jī)制，從而進(jìn)一步保障“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”的合法性。

(四)推進(jìn)分類分層的行政問責(zé)機(jī)制建設(shè)

行政處罰的規(guī)范化應(yīng)以責(zé)任追究機(jī)制為基本保障。在對(duì)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”范圍合理匡定的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)行政處罰違法行為責(zé)任主體進(jìn)行分類分層進(jìn)行問責(zé)。分類問責(zé)是以問責(zé)主體為分類標(biāo)準(zhǔn)，即區(qū)分行政機(jī)關(guān)責(zé)任人與行政執(zhí)法人員的類別化問責(zé)。分層問責(zé)是以問責(zé)事項(xiàng)的重要性為標(biāo)準(zhǔn)，即區(qū)分常規(guī)性行政處罰違法和重大復(fù)雜性行政處罰違法的問責(zé)。值得注意的，直接負(fù)責(zé)的主管人員與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人并非同一概念。因此，推進(jìn)行政處罰分類分層問責(zé)應(yīng)明確區(qū)分行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任追究方式和類型。與此同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)行政問責(zé)力度。行政處罰問責(zé)主要是對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分，但是實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或直接負(fù)責(zé)的主管人員由于行政處罰違法而受到行政處分的案例并不多見。從某種意義上說，行政執(zhí)法人員被行政處分率與法治政府建設(shè)之間成反比關(guān)系。因此，這可能表明我國法治政府建設(shè)的成效已開始顯現(xiàn)，行政執(zhí)法人員依法處罰能力提高，行政處罰的規(guī)范化程度得到了明顯提升。當(dāng)然，執(zhí)法能力提高并不是執(zhí)法人員被行政處分率下降的唯一影響因素。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)內(nèi)控機(jī)制和問責(zé)機(jī)制虛置亦可能會(huì)使得應(yīng)受處分的行政處罰違法情況被“大事化小，小事化了”?；诖耍凹刃枰鶕?jù)法治的邏輯來建構(gòu)問責(zé)制,也需要建構(gòu)并運(yùn)用其他行政問責(zé)制來補(bǔ)足法制問責(zé)制”(17)陳國棟.行政問責(zé)法制化主張之反思[J].政治與法律,2017,(9):110-121.，進(jìn)一步考慮行政問責(zé)的可操作性，重塑“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”的法律紅線，加強(qiáng)行政問責(zé)力度。

五、結(jié)語

“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”在行政處罰實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。但是由于《行政處罰法》中關(guān)于“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”的直接規(guī)定相對(duì)較少，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”問題較容易被人們所忽視。新修訂的《行政處罰法》只是對(duì)原《行政處罰法》中關(guān)于“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”的條款進(jìn)行了微調(diào)，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”在行政處罰實(shí)踐存在的問題并未因?yàn)椤缎姓幜P法》的修訂得以消除。鑒于此，筆者希望本文達(dá)到拋磚引玉的效應(yīng)，引起學(xué)界對(duì)該問題的持續(xù)關(guān)注，從而促進(jìn)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定”機(jī)制的日趨完善。