周 宇，惠 寧，代 丹

(1.西安財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，西安 710100；2.西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，西安 710127)

黨的十九屆五中全會關(guān)于研究制定“十四五”規(guī)劃指出，要完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理，建立現(xiàn)代財稅金融體制，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，加快轉(zhuǎn)變政府職能。財稅政策是影響制造業(yè)發(fā)展的重要調(diào)控手段之一，構(gòu)建現(xiàn)代財稅支持體系是制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的有效途徑。從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程來看，財稅政策對制造業(yè)的發(fā)展起著舉足輕重的作用。美國、歐盟和日本等發(fā)達(dá)國家擁有一套產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整的財稅支持體系，全面分析發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的制造業(yè)財稅政策，有助于形成適合我國制造業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的財稅政策支持體系。

一、美國制造業(yè)財稅政策

(一)美國“市場導(dǎo)向型”財稅模式

美國長期以來對制造業(yè)的政策帶有濃重的自由資本主義思想，即在不影響市場秩序和各類市場主體公平競爭的前提下實(shí)施制造業(yè)發(fā)展財稅政策(1)石黨英：《美國先進(jìn)制造業(yè)財稅支持體系經(jīng)驗(yàn)與借鑒》，《財會通訊》2015年第26期。，美國制造業(yè)財稅政策的模式可被總結(jié)為“市場導(dǎo)向型”。金融危機(jī)之后，美國非常重視制造業(yè)對國家發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全的作用，自2009年以來美國出臺了一系列關(guān)于重振制造業(yè)的政策措施。提升制造業(yè)全球競爭力，美國正在逐步調(diào)整制造業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。(2)蔡春林；《美國先進(jìn)制造業(yè)全球競爭力提升戰(zhàn)略評析與借鑒》，《亞太經(jīng)濟(jì)》2011年第6期。美國重振制造業(yè)不是使美國經(jīng)濟(jì)返回勞動密集型和資源要素型的低端增長模式，而是大力發(fā)展高附加值的制造產(chǎn)業(yè)，以技術(shù)創(chuàng)新來改造傳統(tǒng)制造業(yè)，建立新產(chǎn)業(yè)部門，創(chuàng)造新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。(3)莊芮：《美國重振制造業(yè):動因、成效及其影響》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2013年第8期。美國對制造業(yè)發(fā)展的財稅政策主要為開展基礎(chǔ)研究、技術(shù)研發(fā)和新商業(yè)模式研發(fā)，促進(jìn)高質(zhì)量勞動力培育，推動現(xiàn)代化交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及對制造業(yè)企業(yè)提供減免稅等政策。

在支持研發(fā)方面，美國政府頒布了相關(guān)政策。2009年美國白宮發(fā)布的《重振美國制造業(yè)框架》(A Framework for Revitalizing American Manufacturing)給奧巴馬政府提供了關(guān)于研發(fā)投資的具體措施，政府加大新技術(shù)和新商業(yè)模式的研發(fā)投資。制造業(yè)占美國工業(yè)界所有研發(fā)支出的70%，政府對研發(fā)投資主要包括：提高關(guān)鍵科研機(jī)構(gòu)的R&D預(yù)算，提高制造業(yè)相關(guān)的R&D協(xié)調(diào)，如納米技術(shù)、生物技術(shù)以及機(jī)器人技術(shù)在制造業(yè)的應(yīng)用，設(shè)立獎金激勵創(chuàng)新，使實(shí)驗(yàn)和研究稅收抵免永久化以及增加技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目(TIP)的投資。2011年美國政府啟動《先進(jìn)制造伙伴計(jì)劃》(The Advanced Manufacturing Partnership)，投入5億美元整合產(chǎn)業(yè)、大學(xué)和聯(lián)邦政府資源，制定包括強(qiáng)化關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)本土制造能力、縮短先進(jìn)材料推廣應(yīng)用時間、投資發(fā)展新一代機(jī)器人、研究開發(fā)節(jié)能制造工藝等先進(jìn)制造技術(shù)發(fā)展路線。2014年美國政府投入3億美元支持先進(jìn)材料、先進(jìn)傳感器和數(shù)字化制造技術(shù)創(chuàng)新。美國白宮2018年發(fā)布了《美國先進(jìn)制造業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》(Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing)，特朗普政府采取對早期研發(fā)的直接投資、建設(shè)世界級實(shí)驗(yàn)室和研究設(shè)施支持科研活動，并指出美國的制造業(yè)和國防工業(yè)基礎(chǔ)以及供應(yīng)鏈對美國經(jīng)濟(jì)繁榮和國家安全有著至關(guān)重要的作用，美國在軍工方面的研究、發(fā)明和創(chuàng)新是由美國公共和私營部門以超過5000億美元的R&D投入所推動的，其中四分之一來源聯(lián)邦政府的國防能力種子基金。

在高質(zhì)量勞動力培育方面，美國加大對工人教育培訓(xùn)投資。政府通過對社區(qū)大學(xué)、高質(zhì)量的就業(yè)培訓(xùn)、企業(yè)家培訓(xùn)以及高?；鸬耐顿Y為企業(yè)提供高質(zhì)量勞動力。2012年奧巴馬政府宣布投資10億美元成立國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)(National Network of Manufacturing Innovation),設(shè)立國家增材制造業(yè)創(chuàng)新學(xué)院(National Additive Manufacturing Innovation Institute)等15個創(chuàng)新學(xué)院推動制造業(yè)教育能力快速發(fā)展。2014年美國勞工部投入1億美元開展“美國學(xué)徒資助計(jì)劃”。2018年特朗普政府指出要通過加強(qiáng)教育投入來培育強(qiáng)大的科技勞動力，先進(jìn)的制造業(yè)勞動力需要在科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)(STEM)方面進(jìn)行高水平的準(zhǔn)備，STEM教育對未來制造業(yè)勞動力至關(guān)重要，且特朗普政府將STEM教育列為優(yōu)先事項(xiàng)。

在現(xiàn)代化交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，美國政府主要通過撥款或贈款的方式為道路橋梁建設(shè)、高速鐵路網(wǎng)建設(shè)、電網(wǎng)現(xiàn)代化建設(shè)以及運(yùn)輸電氣化建設(shè)等提供支持。美國制造商的競爭力在很大程度上依賴于現(xiàn)代化、可靠和高效的基礎(chǔ)設(shè)施，投資先進(jìn)的交通基礎(chǔ)設(shè)施能夠有效降低成本。Krugman闡述了鐵路如何通過降低運(yùn)輸成本，促進(jìn)大規(guī)模生產(chǎn)并使美國經(jīng)濟(jì)從根本上轉(zhuǎn)變?yōu)椴町惢闹圃鞓I(yè)樞紐。(4)Paul Krugman,“The Increasing Returns Revolution in Trade and Geography” , American Economic Review 99(2009:3):561—71.奧巴馬政府2010年公布了一項(xiàng)金額高達(dá)500億美元的投資計(jì)劃，用于道路、鐵路和機(jī)場跑道的重修與維護(hù)。據(jù)2015年美國國會預(yù)算辦公室(CBO)報告，2014年，聯(lián)邦，州和地方公共交通，水和廢水基礎(chǔ)設(shè)施公共支出總額為4160億美元，其中聯(lián)邦政府占總支出的23%，州和地方政府則為77%。2015年《固定美國地面運(yùn)輸(FAST)法案》在2016—2020財年的聯(lián)邦援助公路計(jì)劃批準(zhǔn)了2074億美元的贈款。

在稅收優(yōu)惠方面，2010年美國總統(tǒng)奧巴馬簽署《美國制造業(yè)促進(jìn)法案》(U.S. Manufacturing Enhancement Act)，進(jìn)行大范圍稅收減免，以降低制造業(yè)成本。普華永道的分析顯示，2011年美國的總稅率為46%，比2006年下降了0.9%。(5)Pricewaterhouse Coopers, L. L. P.“A Homecoming for US Manufacturing? Why a Resurgence in US Manufacturing May Be the Next Big Bet”(2012)，https://vdocuments.mx/a-homecoming-for-us-manufacturing-a-homecoming-for-us-manufacturing-why.html.美國政府自2012年開始調(diào)整制造業(yè)企業(yè)所得稅，降低邊際稅率，擴(kuò)大稅收抵免范圍，將稅率抵免擴(kuò)大到OECD國家的支持標(biāo)準(zhǔn)(17%)。特朗普在競選之初就指出美國是高稅率國家，高稅率對企業(yè)發(fā)展形成了擠出效應(yīng)，2017年美國總統(tǒng)特朗普簽署了稅改法案，在未來10年新增1.5萬億美元赤字。白宮經(jīng)濟(jì)顧問委員會2018年發(fā)布的《美國總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報告》(Economic Report of the President)指出將聯(lián)邦法定公司所得稅率從35%降至21%，同時立即實(shí)行資本投資全額報銷，隨著時間的推移，將使國內(nèi)生產(chǎn)總值增加2%至4%。此外，美國研發(fā)稅收優(yōu)惠強(qiáng)度持續(xù)增加，并對中小企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)生直接影響，美國等發(fā)達(dá)國家技術(shù)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策的重點(diǎn)是中小企業(yè)。(6)薛薇：《發(fā)達(dá)國家支持企業(yè)創(chuàng)新稅收政策的特點(diǎn)及啟示》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2015年第5期。

(二)美國制造業(yè)財稅政策的經(jīng)驗(yàn)

2020年5月國務(wù)院《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》指出要加快建立現(xiàn)代財稅制度。為形成穩(wěn)定的政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制造業(yè)財稅政策支持體系，美國的制造業(yè)財稅政策的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：

第一，加大對研究和創(chuàng)新的支持。技術(shù)變革和創(chuàng)新是打造高端制造業(yè)的動力源泉。首先，先進(jìn)制造業(yè)的高技術(shù)特點(diǎn)決定了發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)必須注重研發(fā)投入和開發(fā)自主知識產(chǎn)權(quán)，且私人部門存在對基礎(chǔ)研究投資不足的問題，政府應(yīng)加大對基礎(chǔ)研究的重視，增加對關(guān)鍵科研機(jī)構(gòu)的R&D預(yù)算，如軍工方面的研究所。除了政府直接注資外，政府還積極引導(dǎo)私人投資向科技、工程和研發(fā)方面轉(zhuǎn)移。其次，提高制造業(yè)相關(guān)的R&D協(xié)調(diào)，如納米技術(shù)、生物技術(shù)以及機(jī)器人技術(shù)在制造業(yè)的應(yīng)用。

第二，鼓勵培育高質(zhì)量勞動力，為制造業(yè)提供高端人才。人才是創(chuàng)新的源泉，為培養(yǎng)先進(jìn)制造業(yè)研發(fā)和生產(chǎn)的創(chuàng)新型人才，著力打造高質(zhì)量、有利于激發(fā)創(chuàng)造性教育的教育體系。首先，加強(qiáng)數(shù)學(xué)和科學(xué)教育，基礎(chǔ)學(xué)科是研究的根本，政府設(shè)立教育基金激勵基礎(chǔ)教育的人才投入。其次，加深職業(yè)教育院校的專業(yè)化程度，推動制造業(yè)相關(guān)專業(yè)的教育能力快速發(fā)展。最后，鼓勵高校加快產(chǎn)學(xué)研融合，鼓勵大學(xué)與企業(yè)之間進(jìn)行溝通和合作，并大幅獎勵高校的教學(xué)改革，推動科學(xué)研究和產(chǎn)業(yè)應(yīng)用相結(jié)合，以政府的投資撬動企業(yè)與大學(xué)的優(yōu)質(zhì)資源，形成從研發(fā)到商業(yè)化運(yùn)作的良性循環(huán)方式。

第三，加快完善智能交通和信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。首先，投資先進(jìn)的交通基礎(chǔ)設(shè)施能夠有效降低運(yùn)輸成本，憑借智能高速公路、智能鐵路、智能民航以及智能郵政服務(wù)的建設(shè)能夠顯著增強(qiáng)我國的交通運(yùn)輸實(shí)力，降低制造業(yè)相關(guān)上下游企業(yè)的產(chǎn)品的運(yùn)輸成本。其次，5G、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅為經(jīng)濟(jì)社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展提供基礎(chǔ)性支撐，而且為交通、能源等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化與智能化轉(zhuǎn)型升級提供技術(shù)支持。

第四，調(diào)整制造業(yè)企業(yè)所得稅。企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策的激勵效果較為明顯，首先，降低高端制造業(yè)企業(yè)所得稅，高端制造業(yè)能夠促進(jìn)一個國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力集群，產(chǎn)生基于全球價值鏈的競爭優(yōu)勢，提高制造業(yè)產(chǎn)品的高端生產(chǎn)。在地方赤字率能夠承受的范圍內(nèi)，降低高端制造業(yè)企業(yè)所得稅能夠解決稅率過高給企業(yè)帶來的“擠出效應(yīng)”問題。其次，發(fā)揮國有企業(yè)在制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的引領(lǐng)作用，通過降低國有企業(yè)的所得稅率來降低國有企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，加快國有企業(yè)制造業(yè)改革，釋放國有企業(yè)的活力，培育國有企業(yè)的核心競爭力。

雖然美國的財稅政策促進(jìn)了美國制造業(yè)的回流以及高端制造業(yè)的發(fā)展，但是美國政府的擴(kuò)張性財政政策也帶來了極大的債務(wù)隱患。王有鑫和左粟民的研究發(fā)現(xiàn)自2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后，美國的赤字規(guī)模急劇攀升，特朗普上任后推行的一系列財政刺激政策又使得財政赤字持續(xù)上升。(7)王有鑫、左粟民：《美國政府債務(wù)上限約束及財政可持續(xù)性研究》，《國際金融》2019年第2期。據(jù)美國國會預(yù)算辦公室(CBO)預(yù)測，未來30年，美國財政赤字將從2018年的3.9%升至2048年的9.5%。巨大的債務(wù)隱患帶來了一系列問題，美國政府面臨停擺的風(fēng)險，這在歷史上已經(jīng)多次發(fā)生，國內(nèi)生產(chǎn)總值和私營部門也受到負(fù)面影響，同時投資需求降低，企業(yè)也面臨融資困境。因此，在實(shí)施積極的財稅政策時，應(yīng)關(guān)注財政的可持續(xù)性，建立良好的財政體制，使財政赤字處于可控的范圍內(nèi)。

二、歐盟制造業(yè)財稅政策

(一)歐盟“政府援助型”財稅模式

由于歐盟各國政府對制造業(yè)發(fā)展的財稅政策是以“政府產(chǎn)業(yè)援助”的形式提供的，因此，可認(rèn)為歐盟制造業(yè)發(fā)展的財稅模式為“政府援助型”。(8)王淳：《產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅支持體系: 基于美歐與日本模式分析與啟示》，《經(jīng)濟(jì)問題》2011年第2期。Bartik指出區(qū)位成本是一個比較重要的競爭性決策，制造業(yè)區(qū)位決策對激勵政策比非制造業(yè)區(qū)位決策更為敏感。(9)Bartik, J.Timothy,“Who Benefits from State and Local Economic Development Policies?”(1991)，https://www.sogou.com/link?url=LeoKds ZoUyBoqCd6KQOxjty WRP-ndtTzG-Hlikm2-78.由于制造業(yè)企業(yè)更傾向于資本密集型，許多區(qū)域的激勵政策傾向于以資本為目標(biāo)，因此制造業(yè)企業(yè)有著全國范圍的市場目標(biāo)。Guisan和Aguayo認(rèn)為歐盟之間區(qū)域發(fā)展不平衡比美國高得多,為了改變歐盟各國區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，歐盟各國政府積極采用宏觀調(diào)控的政策工具(10)Guisan, Maria-Carmen & Eva Aguayo, “Employment, Population and Regional Development in Western and Central Europe:Econometric Models and Challenges of EU Enlargement”，Applied Econometrics and International Development 4.2 (2004).，運(yùn)用財稅政策，通過政府撥款、贈款、投資補(bǔ)貼、稅收補(bǔ)貼及優(yōu)惠、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施刺激資本流向后進(jìn)地區(qū)，從而帶動制造業(yè)發(fā)展。

在激勵政策方面，Wassmer指出歐盟各國中越來越多的政府選擇激勵政策作為吸引投資的工具，以發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)。(11)W.Robert,Wassmer,“Can Local Incentives Alter a Metropolitan City's Economic Development?” Urban Studies 31.8 (1994): 1251—1278.Cnossen的研究發(fā)現(xiàn)，歐盟新成員國頒布了大量的激勵政策以吸引外商投資并減少失業(yè)率，為鼓勵、刺激工業(yè)資本投向特定的后進(jìn)地區(qū)，地區(qū)政府對其提供投資直接補(bǔ)貼，根據(jù)區(qū)域與產(chǎn)業(yè)的劃分，補(bǔ)貼率為工廠設(shè)備投資額的10%至44%不等。(12)Sijbren, Cnossen,“The Future of the Corporate Income Taxation in the European Union”, Capital Taxation after EU Enlargement (2005).歐盟成立了歐盟區(qū)域發(fā)展基金(ERDF)，2014—2020年間英國、德國、意大利、法國、西班牙等多個國家均受益于這項(xiàng)基金，在后進(jìn)地區(qū)規(guī)定必須將50%的ERDF資金運(yùn)用于創(chuàng)新和研究活動、數(shù)字議程、對中小企業(yè)的支持以及低碳經(jīng)濟(jì)。歐盟2020年發(fā)布的《新凝聚政策2021—2027》加大了多個領(lǐng)域的政策預(yù)算，旨在加強(qiáng)歐盟各國區(qū)域協(xié)調(diào)及區(qū)域凝聚力。特別是多國政府建立工業(yè)發(fā)展區(qū)，利用國有資本帶動社會投資，例如意大利、法國、西班牙和英國等國家都利用在后進(jìn)地區(qū)建立國有企業(yè)，帶動落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(13)財政部基本建設(shè)司：《歐盟國家運(yùn)用財政政策縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的做法及啟示》，《預(yù)算管理與會計(jì)》2000年第6期。此外，政府還采取直接采購的方式激勵后進(jìn)地區(qū)的生產(chǎn)，例如政府采購總額中規(guī)定一定的比例必須在落后的地區(qū)購買。

在創(chuàng)新和研究領(lǐng)域，歐盟和歐盟各國都投入了大量的財政資金。《里斯本條約》加強(qiáng)了歐盟在創(chuàng)新和研究領(lǐng)域的行動，歐盟委員會于2014年正式啟動的“地平線2020”項(xiàng)目計(jì)劃，2014年至2020年提供了近800億歐元的資金用于創(chuàng)新和研究活動，到2020年歐盟研發(fā)與創(chuàng)新投入占?xì)W盟總財政預(yù)算的8.6%。以德國為例，德國在金融危機(jī)和歐債危機(jī)中表現(xiàn)良好與德國制造業(yè)的強(qiáng)勢有著密不可分的關(guān)系。德國的遞進(jìn)式創(chuàng)新、“雙元制”職業(yè)教育理念以及多元分工的科研體系是德國制造業(yè)長盛不衰的重要原因，德國聯(lián)邦政府和各州政府對大學(xué)、其他研究機(jī)構(gòu)以及中小企業(yè)的研發(fā)和創(chuàng)新提供各種形式的財政補(bǔ)貼，德國制造業(yè)企業(yè)的研發(fā)強(qiáng)度為9.7%，遠(yuǎn)高于其他行業(yè)。(14)鄭春榮、望路：《德國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2015年第11期。

在稅收政策方面，對于征稅和設(shè)定稅率，歐盟只對各成員國有監(jiān)督作用，各成員國自行制定相關(guān)政策。在后進(jìn)地區(qū)幾乎所有的歐盟國家都將收稅優(yōu)惠政策作為刺激投資的主要手段，一些國家政府對后進(jìn)地區(qū)的投資實(shí)行免稅，在一定時期內(nèi)對收入實(shí)行免稅或減征所得稅，實(shí)施加速折舊或自由折舊等。黃曉珊的研究表明，成員國的稅收優(yōu)惠政策分為投入相關(guān)和效果相關(guān)兩大類,投入相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策包括特殊折舊政策、投資補(bǔ)貼和稅前扣除，效果相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策包括特殊稅率、免稅和稅收優(yōu)惠期。(15)黃曉珊：《〈歐盟中小企業(yè)稅收優(yōu)惠政策情況〉借鑒意義淺析》，《國際稅收》2018年第10期。在大多數(shù)情況下，稅收優(yōu)惠政策以企業(yè)的規(guī)模為依據(jù)，但中小企業(yè)稅收優(yōu)惠政策減負(fù)效果較弱，為解決這一困境歐盟各成員國政府也為中小企業(yè)提供優(yōu)惠貸款、職業(yè)培訓(xùn)貸款、提供咨詢補(bǔ)貼以及投資補(bǔ)貼等多種形式的政策。

(二)歐盟制造業(yè)財稅政策的經(jīng)驗(yàn)

黨的十九屆五中全會指出我國經(jīng)濟(jì)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，但發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出。我國東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，制造業(yè)企業(yè)主要集聚在東部地區(qū)，建立合理完善的財稅支持體系有利于解決區(qū)域發(fā)展不平衡的問題。歐盟對后進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策給我們提供了很好的啟發(fā)，本文認(rèn)為可以從以下幾點(diǎn)加以借鑒。

第一，對后進(jìn)地區(qū)制造業(yè)提供投資補(bǔ)貼，縮小制造業(yè)發(fā)展的區(qū)域差距。首先要發(fā)揮地方政府的財政作用，地方政府應(yīng)對制造業(yè)的廠房建設(shè)、機(jī)器設(shè)備等提供財政補(bǔ)貼，促進(jìn)西部地區(qū)制造業(yè)的廠房設(shè)備升級，從而提高生產(chǎn)率。其次，地方政府應(yīng)鼓勵資本流入，對國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，如新能源汽車、家用機(jī)器人等智能制造產(chǎn)業(yè)資本投入提供不同程度的投資補(bǔ)貼?？偟膩碚f，積極落實(shí)這項(xiàng)政策可從質(zhì)和量兩個維度來促進(jìn)西部地區(qū)制造業(yè)發(fā)展升級。

第二，建立制造業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，積極發(fā)揮國有資本的帶動作用。制造業(yè)企業(yè)在區(qū)位選擇上有著全國范圍內(nèi)的目標(biāo)，政府應(yīng)通過建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)增強(qiáng)制造業(yè)集聚發(fā)展。對于政府鼓勵的產(chǎn)業(yè)，可利用財政資金與外來資本的合股建立國有控股企業(yè)，吸引資本的流入。此外，政府還應(yīng)健全產(chǎn)業(yè)園區(qū)的各項(xiàng)規(guī)章管理制度，根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)對入園企業(yè)提供適宜的財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策，吸引企業(yè)入駐。

第三，加大創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可以顯著帶動制造業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)企業(yè)的科技創(chuàng)新。同發(fā)達(dá)國家相比較，我國制造業(yè)企業(yè)科技水平較低且商業(yè)模式較為落后，根本上源于對創(chuàng)新的投入不足。政府應(yīng)加大創(chuàng)新和研發(fā)投入的預(yù)算，建設(shè)具備國際化視角的國家知識創(chuàng)新基地。在財政支撐范圍內(nèi)加大創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將促進(jìn)制造業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

第四，實(shí)行扶持制造業(yè)中小企業(yè)發(fā)展的財稅政策，并建立各項(xiàng)政策組合。財稅政策對中小企業(yè)的發(fā)展起著舉足輕重的作用，財政政策要從支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、增大財政對中小企業(yè)發(fā)展的資金融通援助力度、加大對中小企業(yè)改革的支持力度等方面考慮。且單一的稅收優(yōu)惠政策對制造業(yè)中的一些中小企業(yè)減負(fù)效果并不明顯，此時，若采用組合的政策，為中小企業(yè)提供多元化的財政支持，則可以有效避免政策失靈。

歐盟實(shí)施的“政府援助型”財稅支持體系模式雖然在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面起到顯著的作用，卻通常使歐盟各成員國的財稅政策形成較高的財政赤字，不利于歐元的穩(wěn)定，從而使歐元區(qū)國家的經(jīng)濟(jì)受到損害。Eyraud等分析了1999—2015年歐元區(qū)19個國家的數(shù)據(jù)，提供了歐元區(qū)財政赤字過度，預(yù)算構(gòu)成扭曲、財政規(guī)則遵守不佳的證據(jù)。(16)Luc, Eyraud,Vitor Gaspar,and Mr Tigran Poghosyan,“Fiscal Politics in the Euro Area”,International Monetary Fund (2017).《馬斯特里赫特條約》(簡稱《馬約》)對成員國的財政政策作出了原則性規(guī)定，即歐盟各成員國的財政赤字率不能超過3%。《阿姆斯特丹條約》(簡稱《公約》)確定了歐盟財政政策協(xié)調(diào)的規(guī)則、過度財政赤字的懲罰程序。《馬約》和《公約》在一定程度上制約了歐盟實(shí)施的積極的財稅政策，這兩項(xiàng)約定的執(zhí)行情況并不樂觀，先是葡萄牙第一個違反《公約》，隨后德國和法國相繼違反《公約》。我國建立財稅支持體系應(yīng)避免歐盟財稅政策產(chǎn)生的問題：一是財稅政策定位應(yīng)著眼于社會經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展；二是要建立符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的財稅風(fēng)險預(yù)警體系；三是要建立財稅中長期規(guī)劃管理機(jī)制。

三、日本制造業(yè)財稅政策

(一)日本“權(quán)變戰(zhàn)略型”財稅模式

在制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級中日本擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)，了解日本制造業(yè)升級是必要的。財稅政策是調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的手段，日本的財稅政策在制造業(yè)升級過程中提供了有效的支撐。根據(jù)李彬的研究，日本的財稅政策在不同時期呈現(xiàn)出的特點(diǎn)也不同，伴隨日本政局的不穩(wěn)定，日本的財稅政策經(jīng)過各屆內(nèi)閣的多次修改，經(jīng)歷了擴(kuò)張、緊縮、擴(kuò)張、緊縮、擴(kuò)張的交替過程。(17)李彬：《日本財政政策的調(diào)整軌跡:1989～2010年》，《日本研究》2011年第4期。其政策可總結(jié)為“權(quán)變戰(zhàn)略型”，即根據(jù)所處的內(nèi)外部環(huán)境狀況及其發(fā)展變化選擇適宜的財稅政策?？傮w上以擴(kuò)張性財稅政策為主，即財政投入、稅收優(yōu)惠、政府采購、財政投融資等財稅政策。

在財政投入方面，日本政府投入了大量的資金推動技術(shù)及產(chǎn)品革新，主要采取直接投資和間接補(bǔ)貼兩種方式。日本制造業(yè)的強(qiáng)項(xiàng)在于穩(wěn)定的研發(fā)投入以及持續(xù)的創(chuàng)新。2019年日本研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度是3.26%，處于世界前列，遠(yuǎn)超我國研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入。從日本實(shí)施超大規(guī)模集成電路(Very Large Scale Integration,VLSI)計(jì)劃的經(jīng)驗(yàn)來看，日本VLSI技術(shù)的歷程中政府的作用不可或缺，政府在研發(fā)投入、聚集人才以及協(xié)調(diào)利益等方面都有獨(dú)到的優(yōu)勢。(18)周程：《日本官產(chǎn)學(xué)合作的技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟案例研究》，《中國軟科學(xué)》2008年第2期。日本政府投資75.25億日元用于開發(fā)和利用國家基礎(chǔ)技術(shù)強(qiáng)化產(chǎn)品制造，投資150.52億日元建立創(chuàng)新性的高性能計(jì)算基礎(chǔ)設(shè)施(HPCI)項(xiàng)目，并投入1000億日元擴(kuò)大機(jī)器人開發(fā)投資。日本還實(shí)施了以補(bǔ)貼形式援助中小企業(yè)進(jìn)行研究和成果轉(zhuǎn)化的中小企業(yè)創(chuàng)新制度(SBIR制度)，每年制定補(bǔ)貼及委托費(fèi)目標(biāo)額度，按創(chuàng)新階段對中小企業(yè)擇優(yōu)提供資金支持。(19)李楊、謝振忠、陳笑天：《日本制造業(yè)創(chuàng)新體系的啟示》，《中國工業(yè)評論》2017年第10期。

在稅收優(yōu)惠方面，日本政府稅收政策的實(shí)質(zhì)就是對不同行業(yè)實(shí)行行業(yè)差別稅率, 讓成熟行業(yè)多承擔(dān)稅收, 而對要扶植和保護(hù)的產(chǎn)業(yè)實(shí)行政策傾斜,以實(shí)現(xiàn)發(fā)展的宏觀目標(biāo)。日本政府加大對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的扶持，對新能源汽車及低公害、低排放汽車實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，減免車輛購置稅、重量稅等。張波以新能源汽車為例對日本財稅政策促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的分析表明了該政策的有效性。(20)張波：《日本促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策研究》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息》2014年第13期。在科技稅收優(yōu)惠方面，日本制定了《促進(jìn)基礎(chǔ)技術(shù)研究細(xì)則》和《增加試驗(yàn)研究費(fèi)稅額扣除制度》，這對推動企業(yè)和整個國家的科技進(jìn)步發(fā)揮了不可忽視的重要作用。為了支持私人部門的研發(fā)投入，日本政府規(guī)定當(dāng)企業(yè)或研發(fā)機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)的增加部分超過以往的最高限額時，可按增加部分的20%抵免所得稅。日本政府為了扶持機(jī)器人產(chǎn)業(yè)實(shí)施了很大力度的稅收優(yōu)惠政策，對試驗(yàn)研究經(jīng)費(fèi)按照8%—10%的稅額進(jìn)行減免。

在政府采購方面，日本是WTO《政府采購協(xié)議》(Agreement on Government Procurement,GPA)最早的簽署國之一。艾冰對日本政府采購促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新進(jìn)行了研究，日本的政府采購在保護(hù)中小企業(yè)和民族企業(yè)，支持本國自主創(chuàng)新中發(fā)揮著重大作用，政府為了扶持本土中小企業(yè)發(fā)展，發(fā)布了一系列政策鼓勵中小企業(yè)參與政府采購，如在政府采購的報價、信息披露方面為中小企業(yè)提供便利，規(guī)定中小企業(yè)供應(yīng)商占據(jù)一定百分比的政府采購支出。(21)艾冰：《日韓政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新特色研究》，《湖南科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2012年第1期。在振興汽車和電子產(chǎn)業(yè)時, 政府與公益團(tuán)體的采購資金均投向本國汽車工業(yè)和電子工業(yè), 為本國工業(yè)提供穩(wěn)定而巨大的市場。日本在政府采購方面的法律法規(guī)也較為完善，為了促進(jìn)低碳、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，日本出臺了《綠色采購法》, 通過國家及獨(dú)立行政法人對低碳、環(huán)保產(chǎn)品的采購引導(dǎo)鼓勵生產(chǎn)廠商開發(fā)生產(chǎn)有利于環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)品。

財政投融資制度是財政實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的一種手段，在日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和經(jīng)濟(jì)高速成長中發(fā)揮了重要作用。財政投融資具備財政和金融兩種屬性，并且具有有償性、政策性、長期性的特點(diǎn)。(22)楊玉霞、張穎：《日本財政投融資制度及對我國的啟示》，《日本研究》2006年第3期。2019年12月，日本內(nèi)閣通過了26萬億日元的經(jīng)濟(jì)刺激政策，其中包含3.8萬億日元的財政投融資貸款項(xiàng)目。李子倫和馬君的研究表明，日本高速增長期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化離不開政府大規(guī)模的財政金融扶持政策。(23)李子倫、馬君：《新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級中的政府職能選擇——基于美國、日本、拉美地區(qū)的歷史數(shù)據(jù)研究》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2017年第3期。財政投融資的投資范圍為民間資本很少投資或者不愿意涉足投資的領(lǐng)域，有效彌補(bǔ)了市場經(jīng)濟(jì)的缺陷。利用財政投融資可以把社會資金籌集起來，引導(dǎo)資金流向國家重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)中去，利用財政投融資不僅能夠擴(kuò)大中小企業(yè)融資，還能夠擴(kuò)大對基礎(chǔ)設(shè)施和新興產(chǎn)業(yè)的投資，引導(dǎo)民間投資的擴(kuò)張。

(二)日本制造業(yè)財稅政策的經(jīng)驗(yàn)

目前，日本制造業(yè)企業(yè)加速向數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化轉(zhuǎn)型，日本積累的制造業(yè)財稅政策經(jīng)驗(yàn)有以下四點(diǎn)。

第一，加大智能制造的研發(fā)投資，聯(lián)合龍頭制造業(yè)設(shè)立政府投資基金。先進(jìn)制造業(yè)依賴的高新技術(shù)源于研發(fā)和實(shí)驗(yàn)，日本制訂了多項(xiàng)計(jì)劃，投入了大量的資金支持新技術(shù)及其在制造業(yè)中應(yīng)用的研發(fā)。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、智能機(jī)器人等新技術(shù)顛覆了傳統(tǒng)制造業(yè)的生產(chǎn)方式，全球制造業(yè)正邁向數(shù)字化、智能化時代。為了應(yīng)對新工業(yè)革命下的制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，政府對研發(fā)活動應(yīng)給予直接支持，政府可通過整合產(chǎn)業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)的資源設(shè)立聯(lián)合研究院對其提供直接投資。此外，政府還可通過與大型成熟企業(yè)的合作設(shè)立政府投資基金，對中小企業(yè)的研發(fā)提供資金渠道。

第二，對不同行業(yè)實(shí)行差別稅率，對重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)提供扶持政策。日本的稅收政策具有明顯的結(jié)構(gòu)性和政策性，這對制定更加完善合理的稅收優(yōu)惠政策有著重要的啟示。在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，政府應(yīng)強(qiáng)化稅收優(yōu)惠政策的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和科技導(dǎo)向功能，對不同行業(yè)實(shí)行差別的稅率，降低具有高科技屬性的電子制造、生物制造、光纖制造、新能源汽車等科技制造業(yè)的稅率，增加成熟企業(yè)的稅率，使成熟的企業(yè)承擔(dān)更多的稅負(fù)，并利用結(jié)構(gòu)型稅率引導(dǎo)夕陽產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，使稅收優(yōu)惠具有較強(qiáng)的針對性。

第三，完善政府采購制度，充分發(fā)揮政府支持本土制造業(yè)的作用。政府采購是政府運(yùn)用財政政策支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措，通常政府采購的價格由政府代表和企業(yè)代表協(xié)商決定，其中帶有許多有利于制造業(yè)企業(yè)的優(yōu)惠條件。我國政府采購的規(guī)?？傮w偏小，應(yīng)結(jié)合需求和制造業(yè)企業(yè)的特點(diǎn)，擴(kuò)大政府采購的規(guī)模，提高中小企業(yè)和本土制造業(yè)參與政府采購的比重。此外，還應(yīng)健全政府采購方面的制度規(guī)定，避免官企勾結(jié)，破壞企業(yè)參與政府采購的競爭公平。

第四，構(gòu)建支持制造業(yè)企業(yè)發(fā)展的地方財政投融資政策。財政投融資兼具財政和金融兩方面政策內(nèi)容，對新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有不可或缺的作用。地方政府在主導(dǎo)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向時，應(yīng)充分發(fā)揮財政投融資的政策性作用，完善財政投融資體制。相比于日本的多渠道資金來源，我國財政融資主要依靠政府財政，且融資期限短，政策性較弱。地方政府應(yīng)將各類社會資金籌集起來拓寬融資渠道，完善融資方式。我國財政投融資具有一定的盲目性，資金分配的合理性不高。政府在落實(shí)政策過程中應(yīng)明確資金投向，將資金更多地投入到先進(jìn)設(shè)備制造業(yè)中，提高資金的使用效率。

日本的財稅政策也有著自己的缺陷與局限性：一是日本有著特殊的政企模式，指政府和企業(yè)的聯(lián)合，在這種模式下早期的日本制造業(yè)充分享受了政府政策的福利并取得了飛速的發(fā)展，但同時也由于政府的過度干預(yù)，形成了各大利益集團(tuán)博弈的局面，不利于市場機(jī)制發(fā)揮作用。二是日本制造業(yè)企業(yè)的所有權(quán)結(jié)構(gòu)是由大股東所占據(jù)，在這種結(jié)構(gòu)下私人投資并不積極。三是日本財稅政策的變化也反映了日本的兩大社會問題，一方面，日本的財政赤字居高不下，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，日本是發(fā)達(dá)國家財政赤字最嚴(yán)重的國家之一(24)谷口洋志；《日本における財政規(guī)律》，《経済學(xué)論纂》2018年第3期。；另一方面，日本人口老齡化程度不斷加劇，人口老齡化導(dǎo)致日本財政政策效果弱化。(25)張衛(wèi)峰、劉堂勇：《人口老齡化與日本貨幣政策、財政政策有效性:抑制還是強(qiáng)化?》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》2019年第6期。目前，我國國企改革還在日益推進(jìn)、老齡化問題也逐漸嚴(yán)重，這些社會問題都一定程度上壓縮了財稅政策的空間，值得引起重視。

四、啟示

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅支持體系的經(jīng)驗(yàn), 對我國制造業(yè)發(fā)展的財稅政策啟示有以下三個方面。

第一，綜合使用多元化的財稅支持方式。對于智能制造、新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)，在進(jìn)行財政資金大規(guī)模投資的同時，更要特別關(guān)注財政貼息、財政補(bǔ)貼、稅收減免等政策的綜合運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展。充分發(fā)揮中西部地區(qū)地方財政以及行政管理的作用，降低制造業(yè)發(fā)展區(qū)域差距，加強(qiáng)中央政策與地方制造業(yè)發(fā)展目標(biāo)的協(xié)調(diào)。單一政策的減負(fù)效果并不明顯，行政手段、金融政策也是促進(jìn)和支持制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整行之有效的措施，應(yīng)注重各財稅政策之間、財稅政策與其他政策之間的相互協(xié)調(diào)和配合。此外，應(yīng)根據(jù)國外政治和經(jīng)濟(jì)形勢變化或疫情等不可控因素引起的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境變化及時調(diào)整和改善財稅支持政策，建立財稅支持體系的動態(tài)化管理。

第二，構(gòu)建結(jié)構(gòu)高級化的財稅支持體系。我國政府直接投資規(guī)模較大，財政資金投入效率較低，應(yīng)降低直接投資占財政政策的比重，提高間接投資引導(dǎo)，擴(kuò)大政府采購的規(guī)模。我國稅收優(yōu)惠多為直接優(yōu)惠方式，稅收成本較高且政策效率低下，應(yīng)多采用加速折舊、納稅抵扣等間接優(yōu)惠方式。由于各個稅種的優(yōu)惠政策激勵效果存在差異，但企業(yè)所得稅激勵效果最為明顯，相較于其他稅種，應(yīng)加大企業(yè)所得稅的減免。同時，財稅政策應(yīng)從行業(yè)性政策轉(zhuǎn)向橫向產(chǎn)業(yè)政策，基礎(chǔ)研究的投入、鼓勵商業(yè)模式創(chuàng)新、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制造業(yè)高質(zhì)量勞動力培育等產(chǎn)業(yè)政策的支持效果適用于所有制造業(yè)企業(yè)。

第三，實(shí)現(xiàn)財稅政策的有效性和可持續(xù)性。細(xì)化財稅政策實(shí)施的相關(guān)法律法規(guī)，在法律中明確規(guī)定財稅優(yōu)惠的目標(biāo)對象、實(shí)施措施、審批程序等內(nèi)容，對實(shí)施不當(dāng)行為建立相關(guān)的懲罰機(jī)制，提高財稅政策的針對性和有效性。財稅政策的實(shí)施既要關(guān)注經(jīng)濟(jì)的短期增長，也要兼顧長期經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。設(shè)置合理的政府債務(wù)控制指標(biāo)，規(guī)范地方政府債務(wù)管理機(jī)制，增強(qiáng)我國財政部門的抗風(fēng)險能力。