程 竹 汝

(上海交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200240)

在社會主義協(xié)商民主理論和實踐探索中，人民政協(xié)被賦予了專門協(xié)商機構(gòu)的性質(zhì)和功能。習(xí)近平《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》中，首次將人民政協(xié)定位為專門協(xié)商機構(gòu)。隨后發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》又強調(diào)：“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)的作用?！?1)中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，《人民日報》2015年2月10日。顯然，人民政協(xié)在我國協(xié)商民主體系中重要渠道的地位，其緣由還在于它的專門協(xié)商機構(gòu)性質(zhì)。今天，人民政協(xié)的專門協(xié)商機構(gòu)性質(zhì)定位已成為社會主義協(xié)商民主的基礎(chǔ)性話語。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史進程中，人民政協(xié)具有獨特的地位和作用，對其專門協(xié)商機構(gòu)新定位的理論邏輯仍需進一步厘清和夯實，以形成中國社會對人民政協(xié)性質(zhì)和功能新定位的廣泛認同。

從一段時期以來中共關(guān)于政治建設(shè)理論建構(gòu)的歷史來看，人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的提出，無疑是中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、人民民主理論、特別是社會主義協(xié)商民主理論和國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的必然邏輯。在必然性上，它是這些理論與中國國家治理現(xiàn)代化實踐相結(jié)合的結(jié)果。中國特色社會主義進入新時代，是人民政協(xié)性質(zhì)和功能形成新認識的時代背景。推動社會主義協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展是新時代政治建設(shè)戰(zhàn)略。特定的時代背景和政治建設(shè)戰(zhàn)略是形成人民政協(xié)性質(zhì)和功能新認識的現(xiàn)實依據(jù)。

早在2007年，《中國政黨制度》白皮書就已確認，協(xié)商民主構(gòu)成中國社會主義民主的重要形式。黨的十八大提出健全社會主義協(xié)商民主制度，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展的戰(zhàn)略。十八屆三中全會又在布局國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標的論述中，將協(xié)商民主表述為是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，并提出“完善人民政協(xié)制度體系，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序。拓展協(xié)商民主形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效”(2)本書編寫組：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定(輔導(dǎo)讀本)》，北京：人民出版社，2013年，第30頁。。2019年9月，習(xí)近平《在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話》又總結(jié)說：“人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、多黨合作和政治協(xié)商的機構(gòu)、人民民主的重要實現(xiàn)形式，是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排?！?3)習(xí)近平：《在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-09/20/c_1125020851.htm.顯然，這一關(guān)于人民政協(xié)性質(zhì)和地位系統(tǒng)化的理論概括中，貫穿著兩個基本維度：一是人民政協(xié)在我國政治體系中的地位，即人民民主的重要實現(xiàn)形式、國家治理體系的重要組成部分和具有中國特色的制度安排；二是人民政協(xié)的性質(zhì)和功能特色，即統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、多黨合作和政治協(xié)商的機構(gòu)、社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)。所有這些政治建設(shè)的理論闡發(fā)和戰(zhàn)略布局之中，都包含著人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的理論邏輯。

一、以廣泛組織和動員人民當(dāng)家作主為實踐主題的人民民主理論蘊含著人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的性質(zhì)和功能

首先，最廣泛地組織和動員人民當(dāng)家作主是人民民主理論的實踐主題。人民民主是我國關(guān)于民主政治的特有表達，它既可以解釋當(dāng)代中國政治的性質(zhì)，也可以揭示中國民主區(qū)別于西式民主的特色。本質(zhì)上，它是國體與政體、民主內(nèi)容和形式的統(tǒng)一體。其基本特征有二:一是工人階級通過共產(chǎn)黨對國家政權(quán)的堅強領(lǐng)導(dǎo)；二是廣大人民群眾廣泛參與國家管理。實踐中，這兩個特征又常常是融合在一起的。黨的十六大報告指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，維護和實現(xiàn)人民群眾的根本利益?！?4)江澤民：《江澤民文選》第三卷，北京：人民出版社，2006年，第553頁。習(xí)近平講，“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是支持和保證人民實現(xiàn)當(dāng)家作主”(5)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》第二卷，北京：外文出版社，2017年，第18頁。，就是“最廣泛地動員和組織人民依照憲法和法律規(guī)定，通過各級人民代表大會行使國家權(quán)力，通過各種途徑和形式管理國家和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，共同建設(shè)，共同享有，共同發(fā)展，成為國家、社會和自己命運的主人”(6)中共中央文獻研究室：《習(xí)近平關(guān)于社會主義政治建設(shè)論述摘編》，北京:：中央文獻出版社，2017年，第39頁。。

其次，人民政協(xié)既是黨組織和動員人民的制度形式，又是人民群眾參與國家管理制度形式?！爸袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是包括各民主黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士在內(nèi)的全體中國人民的共同選擇，是成立政協(xié)時的初心所在”(7)習(xí)近平：《在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-09/20/c_1125020851.htm.，人民政協(xié)也是中國共產(chǎn)黨組織和動員各民主黨派、各團體、各民族、各階層、各界代表人士參與國家管理的組織形式。黨組織和動員人民參與國家管理的形式很多，人民政協(xié)作為正式的、系統(tǒng)性組織體系，是黨組織和動員人民實現(xiàn)民主的重要形式之一,是中國共產(chǎn)黨群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。

人民政協(xié)作為人民群眾參與國家管理的制度形式，體現(xiàn)著人民民主的顯著特色和優(yōu)勢。這一特色和優(yōu)勢集中體現(xiàn)在我國業(yè)已運行多年的代議制度上。從性質(zhì)上看，各國實踐中所形成的民主政治基本上都屬于代議民主的范疇。在人民民主的制度形式中，人民代表大會和人民政治協(xié)商會議相結(jié)合代表了我國代議民主的基本特色。人民代表大會作為憲法確定的國家權(quán)力機關(guān)，它的代議地位毋庸置疑。重要的是如何看待人民政協(xié)的“代議”功能。全國人大是國家權(quán)力機關(guān)，享有最正式的決策權(quán)(立法)，是憲法確立的代議機構(gòu)；與此不同，人民政協(xié)不具國家機構(gòu)性質(zhì)，沒有決策權(quán)，是通過各民主黨派、各團體、各民族、各階層、各界代表人士制度化協(xié)商活動專門從事政策表達的政治組織。就此而言，人民政協(xié)發(fā)揮著相當(dāng)強的“代議”作用：各界別委員組成的政治協(xié)商會議對國家和區(qū)域公共事務(wù)的討論、凝聚共識以及提案影響著我國的政策過程和國家治理的實際狀態(tài)。離開了人民政協(xié)，人民民主所要求的人民群眾廣泛參與國家管理就無法獲得充分的制度表達。形式上，各國的代議制度一般可分為一院制和兩院制。而我國既非嚴格的一院制，也不是兩院制，而是二者的某些特點兼而有之?？傊?，人民政協(xié)既是黨組織和動員人民的制度形式，又是人民群眾參與國家管理的制度形式。在我國制度體系中，人民政協(xié)是與人民民主理論和實踐相適應(yīng)的制度形式。無論是官方關(guān)于人民政協(xié)政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督三大任務(wù)的表述，還是學(xué)界多黨合作、協(xié)商民主、參與民主的功能描述，概括起來說就是民主的中國形式。

第三，社會主義協(xié)商民主理論是人民民主理論的有機構(gòu)成部分，體現(xiàn)著人民民主理論在新時代的發(fā)展。它構(gòu)成人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)直接的理論基礎(chǔ)。1987年黨的十三大提出的“建立社會協(xié)商對話機制”，要求在黨、政府和群眾之間形成協(xié)商對話機制。1991年江澤民將選舉和協(xié)商聯(lián)系起來，提出了社會主義民主的兩種形式。2006年黨中央發(fā)布《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》，指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！?8)習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2014年，第15頁。接著黨的十八大將協(xié)商民主從民主的一般形式提升到民主的制度形式，提出了健全社會主義協(xié)商民主制度的重大命題。十八屆三中全會又將協(xié)商民主定義為中國民主的特有形式。習(xí)近平講：“保證和支持人民當(dāng)家作主，通過依法選舉、讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理是十分重要的，通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的?！?9)習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2014年，第14頁。因此，我國在長期政治實踐中所形成的克服形式主義民主的經(jīng)驗是：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的，共同構(gòu)成了中國社會主義民主政治的制度特點和優(yōu)勢。”(10)習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2014年，第15頁。長期以來，人民政協(xié)的履職實踐就是沿著上述社會主義協(xié)商民主理論展開的。

社會主義協(xié)商民主理論及其實踐，包含著人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的必然邏輯。既然協(xié)商民主構(gòu)成中國社會主義民主的兩種重要形式之一，那么，它就理應(yīng)像選舉民主那樣有著堅實的組織和制度的支撐。在業(yè)已形成的我國協(xié)商民主制度體系中，組織化、制度化程度最高，歷史最悠久的當(dāng)屬以人民政協(xié)為渠道開展的協(xié)商民主。至此，人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的新定位也就呼之欲出了。社會主義協(xié)商民主理論體現(xiàn)著人民民主理論的現(xiàn)實發(fā)展，它們構(gòu)成了人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)歷史性展開的理論基礎(chǔ)。

人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，其內(nèi)涵強調(diào)的是協(xié)商職責(zé)之于人民政協(xié)的專門性。人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的性質(zhì)，首先是相對于其他協(xié)商渠道即中國共產(chǎn)黨、人大、政府、民主黨派、人民團體、基礎(chǔ)組織、企事業(yè)單位、社會組織、各類智庫等而言的?！霸谖覈?，推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，是一個系統(tǒng)性命題。協(xié)商的多渠道，協(xié)商形式的多樣化是我國協(xié)商民主的典型特征。在我國協(xié)商民主系統(tǒng)中，只有人民政協(xié)才具有專門協(xié)商機構(gòu)的職責(zé)特點和性質(zhì)?！?11)程竹汝：《試論人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的意蘊》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2016年第5期。

二、以團結(jié)和民主為實踐主題的統(tǒng)一戰(zhàn)線理論蘊含著人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的必然邏輯

作為當(dāng)代中國政治體系的正式組織，人民政協(xié)歷時已久。在目前發(fā)展階段，人民政協(xié)的性質(zhì)在統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的基礎(chǔ)上又輔加以專門協(xié)商機構(gòu)，其理論前提和基礎(chǔ)是什么呢？歷史上看，這無疑應(yīng)追溯至中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線理論之中。統(tǒng)一戰(zhàn)線的理論源頭，可以追溯至馬克思關(guān)于“工人階級只有解放全人類，才能最后解放自己”的論斷?；谶@一論斷，毛澤東多次展開關(guān)于中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線的論述，形成了統(tǒng)一戰(zhàn)線的戰(zhàn)略思想和統(tǒng)一戰(zhàn)線在黨的工作中的“法寶”地位。統(tǒng)一戰(zhàn)線理論的構(gòu)成要素主要有：本體上社會是由不同利益群體構(gòu)成的；這些不同利益群體間也存在著一定共同利益；中國共產(chǎn)黨應(yīng)將社會共同利益凝練成共同目標；共同目標的實現(xiàn)要求形成最廣泛的政治聯(lián)盟。這些要素分別涉及和對應(yīng)著統(tǒng)一戰(zhàn)線的必要性、可行性、現(xiàn)實性和實踐性。它們內(nèi)含著統(tǒng)一戰(zhàn)線理論的實踐訴求即實現(xiàn)最廣泛的團結(jié)和民主。事實上，迄今為止，團結(jié)和民主一直是人民政協(xié)的兩大功能性的主題?！霸谥袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下實行團結(jié)和民主，是人民政協(xié)性質(zhì)的集中體現(xiàn)，是人民政協(xié)產(chǎn)生和發(fā)展的歷史根據(jù)，是人民政協(xié)繼往開來的方向和使命。這兩大主題應(yīng)繼續(xù)貫穿于人民政協(xié)的全部工作中。實現(xiàn)緊密團結(jié)，發(fā)展民主才更有基礎(chǔ)；發(fā)揚廣泛民主，加強團結(jié)才更有力量?！?12)江澤民：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立五十周年大會上的講話》，《人民日報》1999年9月23日。黨的十九大報告指出：“人民政協(xié)工作要聚焦黨和國家中心任務(wù)，圍繞團結(jié)和民主兩大主題，把協(xié)商民主貫穿政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政全過程，完善協(xié)商議政內(nèi)容和形式，著力增進共識、促進團結(jié)?！?13)本書編寫組：《黨的十九大報告(輔導(dǎo)讀本)》，北京：人民出版社，2017年，第37—38頁。

關(guān)于人民政協(xié)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和專門協(xié)商機構(gòu)性質(zhì)和功能的雙重表達與其團結(jié)、民主兩大主題存在著明顯的理論關(guān)聯(lián)，或者說這種雙重表達是人民政協(xié)適應(yīng)兩大主題新時代發(fā)展的必然邏輯?！熬蛨F結(jié)和民主內(nèi)在的統(tǒng)一性而言，人民政協(xié)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織性質(zhì)較多循著從團結(jié)到民主、寓民主于團結(jié)之中的邏輯；而專門協(xié)商機構(gòu)則不同，它顯然更多循著從民主到團結(jié)、寓團結(jié)于民主之中的邏輯?！?14)程竹汝：《試論人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的意蘊》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2016年第5期。人民政協(xié)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織性質(zhì)，是以中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線理論為基礎(chǔ)的，揭示和強調(diào)了人民政協(xié)在當(dāng)代中國政治體系中相對于其他正式組織的政治地位和性質(zhì)。統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產(chǎn)黨革命和建設(shè)的基本經(jīng)驗之一，其基本邏輯就是團結(jié)一切可以團結(jié)的力量致力于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。在統(tǒng)一戰(zhàn)線理論中，團結(jié)具有邏輯上的優(yōu)先性。無論是改革開放前的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線(1956年以后還有革命的統(tǒng)一戰(zhàn)線等)，還是改革開放以來的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，團結(jié)在邏輯上的優(yōu)先性都是毋庸置疑的。

理論上，雖然團結(jié)和民主兩大主題與人民政協(xié)存在著不同的邏輯關(guān)聯(lián)，但即使在統(tǒng)一戰(zhàn)線視野中，團結(jié)邏輯上的優(yōu)先性也不意味著可以忽略民主的意義。相反，就團結(jié)和民主兩大主題內(nèi)涵的實踐展開而言，民主一定程度上構(gòu)成了團結(jié)的基礎(chǔ)。顯然，為了團結(jié)而團結(jié)是不具備團結(jié)的可持續(xù)性的，只有當(dāng)人民政協(xié)充分發(fā)揮協(xié)商民主作用的時候，相應(yīng)的可持續(xù)的團結(jié)才是可期待的?；蛘哒f，團結(jié)在理論上更多的是民主的結(jié)果。如果說人民政協(xié)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織性質(zhì)強調(diào)的是從團結(jié)到民主的邏輯；那么，它的專門協(xié)商機構(gòu)新定位則揭示了從民主到團結(jié)的新認識。因此說人民政協(xié)性質(zhì)的雙重表達，體現(xiàn)了它基于團結(jié)和民主兩大主題在功能上的有機統(tǒng)一。

在理論淵源上，作為中國共產(chǎn)黨的戰(zhàn)略和策略，統(tǒng)一戰(zhàn)線無疑是建立在馬克思主義階級理論基礎(chǔ)上的。社會階級(階層)結(jié)構(gòu)的變化決定著中國工人階級同盟軍范疇的變化。中華人民共和國成立以來，特別是改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，中國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。不斷涌現(xiàn)出新的經(jīng)濟形式，形成新的社會階層。圍繞團結(jié)和民主兩大主題，人民政協(xié)的組織和功能一直在不斷適應(yīng)中國社會變遷和進步的要求。改革開放以來，統(tǒng)一戰(zhàn)線的范疇不斷擴大，迄今已擴大至全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族復(fù)興的愛國者。與此相適應(yīng)，關(guān)于組成政協(xié)的界別性質(zhì)和內(nèi)涵的認識與時俱進：中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)在強調(diào)革命黨基礎(chǔ)上同時強調(diào)執(zhí)政黨；民主黨派的性質(zhì)從民族資產(chǎn)階級、小資產(chǎn)階級政黨到社會主義勞動者、擁護社會主義的愛國者的政治聯(lián)盟，再到參政黨；參加人民政協(xié)的一般界別從傳統(tǒng)行業(yè)到社會新階層的拓展；政協(xié)委員的社會身份從被團結(jié)的對象到社會各界別代表人士。黨的十九大要求：“增強人民政協(xié)界別的代表性，加強委員隊伍建設(shè)。”(15)本書編寫組：《黨的十九大報告(輔導(dǎo)讀本)》，北京：人民出版社，2017年，第38頁。人民政協(xié)組織性質(zhì)適應(yīng)中國社會發(fā)展的變化，必然反映其組織功能上，專門協(xié)商機構(gòu)就是這一反映的結(jié)果。

統(tǒng)一戰(zhàn)線理論是人民政協(xié)的基本理論，人民政協(xié)的性質(zhì)也一直被定義為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。關(guān)于人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的理論闡發(fā)，只有在統(tǒng)一戰(zhàn)線理論的基礎(chǔ)上才能得到合理的解釋?？傊詧F結(jié)和民主為實踐主題的統(tǒng)一戰(zhàn)線理論蘊含著人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的必然邏輯。

三、專門協(xié)商機構(gòu)性質(zhì)和功能是人民政協(xié)適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略內(nèi)在要求的必然邏輯

人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分。這一論斷對人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的理論闡發(fā)極具意義。理論上，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化由制度、治理體系、治理能力和現(xiàn)代化諸要素構(gòu)成。所謂制度，本質(zhì)上屬社會關(guān)系范疇，特指社會生活特別是公共生活中的規(guī)范關(guān)系，或稱制度性關(guān)系；它靜態(tài)上可分為社會組織制度和行為規(guī)則，人們習(xí)慣在這一意義上理解制度；它動態(tài)上則包括圍繞社會組織制度和行為規(guī)則展開活動的行動者，即建制化的各種組織和個人。此兩方面共同構(gòu)成一個國家的治理體系。人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分的重要論斷，正是基于以上兩方面意義成立的。國家治理體系是個動態(tài)的制度體系概念，它的理論意義在于實現(xiàn)了從體系構(gòu)成和動態(tài)角度觀察、理解制度。而所謂治理能力亦即圍繞社會組織制度和行為規(guī)則(規(guī)范關(guān)系)展開活動的行動者其行動所產(chǎn)生的實踐效果，又稱治理效能，集中反映著制度執(zhí)行力狀況。就人民政協(xié)而言，那就是作為“具有鮮明中國特色的制度安排”，并在多大程度上為中國社會的團結(jié)和民主發(fā)揮作用?，F(xiàn)代化通常表現(xiàn)為各種進步要素的累積過程。就國家治理而言，這一過程不僅表現(xiàn)為制度進步量的擴張，更表現(xiàn)為制度進步內(nèi)涵的不斷充實。而無論量的擴張還是內(nèi)涵的充實，其實質(zhì)都在于對特定價值的制度表達。對人民政協(xié)來說，所謂現(xiàn)代化，其具體內(nèi)涵和表現(xiàn)也就是團結(jié)和民主價值的制度表達程度。具體來說，就是要求人民政協(xié)要“把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程，堅持發(fā)揚民主和增進團結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力，積極圍繞貫徹落實黨和國家重要決策部署情況開展民主監(jiān)督”(16)習(xí)近平：《在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-09/20/c_1125020851.htm.。

將人民政協(xié)定位為專門協(xié)商機構(gòu)有其特定的現(xiàn)實背景，即推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被確定為新時代中國特色社會主義最具概括性的發(fā)展目標。黨的十九大確立的新征程目標是，到2035年，“各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)”；到21世紀中葉，“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。其中，發(fā)展社會主義協(xié)商民主則是推進國家治理現(xiàn)代化的一個重要方面?！皡f(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式，它源自中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優(yōu)秀政治文化，源自近代以后中國政治發(fā)展的現(xiàn)實進程，源自中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行革命、建設(shè)、改革的長期實踐，源自新中國成立后各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士在政治制度上共同實現(xiàn)的偉大創(chuàng)造，源自改革開放以來中國在政治體制上的不斷創(chuàng)新，具有深厚的文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實踐基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)?！?17)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》第二卷，北京：外文出版社，2017年，第293—294頁。而人民政協(xié)則是“適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排”(18)習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2014年，第6—7頁。。國家治理現(xiàn)代化——社會主義協(xié)商民主——人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)，其在理論上是一脈相承的，在實踐上體現(xiàn)著由抽象向具體演進的規(guī)律性要求。因此，專門協(xié)商機構(gòu)是人民政協(xié)適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略內(nèi)在要求的必然邏輯。

首先，專門協(xié)商機構(gòu)就是要凸顯人民政協(xié)在新時代國家治理中獨特的戰(zhàn)略地位和作用。中國特色社會主義進入新時代條件下，國家治理的現(xiàn)代化對制度成熟、定型的要求越來越顯著和迫切。社會主要矛盾的變化以及人民“不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”(19)本書編寫組：《黨的十九大報告(輔導(dǎo)讀本)》，北京：人民出版社，2017年，第11頁。，決定了完善和發(fā)展中國特色社會主義政治制度在新時代發(fā)展戰(zhàn)略中的關(guān)鍵和基礎(chǔ)地位。習(xí)近平講：“擺在我們面前的一項重大歷史任務(wù)，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型?！?20)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第104—105頁。人民政協(xié)制度是國家治理體系重要構(gòu)成部分，它的成熟和定型，根本上取決于其履職實踐經(jīng)驗進一步的制度凝練。國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)是制度的現(xiàn)代化，重點是提高現(xiàn)有制度的執(zhí)行力。人民政協(xié)作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的組織載體，作為當(dāng)代中國基本政治制度的有機構(gòu)成，其組織內(nèi)涵的充分展現(xiàn)，就是要不斷提升它所承載的協(xié)商民主功能的制度化、規(guī)范化、程序化水平?！叭嗣裾f(xié)要發(fā)揮作為專門協(xié)商機構(gòu)的作用，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，不斷提高人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化水平，更好協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻策、服務(wù)大局?！?21)習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2014年，第8頁。

其次，理論上，盡管國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵及所涉及的要素非常廣泛，但形成穩(wěn)定的保障政策社會適應(yīng)性的體制，無疑是國家治理現(xiàn)代化最核心的一個方面。政策問題是國家治理的核心問題，其實質(zhì)是政策社會適應(yīng)性的體制保障問題。能充分保障政策社會適應(yīng)性的體制是制度成熟、定型的重要標志。在保障政策社會適應(yīng)性的制度體系中，協(xié)商民主制度構(gòu)成其中的一個基本方面。我們將協(xié)商民主定義為中國特色社會主義民主的基本形式，將人民政協(xié)看作是中國特色社會主義基本制度的一部分并將其確定為專門協(xié)商機構(gòu)，都是以它們與國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實關(guān)聯(lián)為依據(jù)的。在我國保障政策社會適應(yīng)性的體制中，人民政協(xié)具有重要地位和作用，雖然不是國家機構(gòu)，但卻是正式的政策機構(gòu)；沒有公共事務(wù)的決策權(quán)，不是決策機構(gòu)，但卻是常態(tài)化、機制化的政策表達機構(gòu)。我國政策過程的特色很大程度上是由人民政協(xié)的地位和作用所引起的。就優(yōu)化政策制度保障的實踐而言，著力強化人民政協(xié)影響政策的作用是新時代國家治理的一個顯著特征。協(xié)商民主作為構(gòu)建穩(wěn)定有效的政策保障體制的一部分，是國家治理現(xiàn)代化的重要方面。中國的協(xié)商民主具有多種形式，比如就內(nèi)容來說有所謂政治協(xié)商、政策協(xié)商、社會協(xié)商等；又具有多種功能，如參與表達，反映訴求，廣納群言，廣集民智，增進共識，增強合力等。但概括起來說，這些形式和功能最為集中的目標就在于影響政策。在我國不斷完善的政策保障體系中，人民政協(xié)發(fā)揮著常態(tài)的、制度化的影響政策的作用，或者說是專門發(fā)揮影響政策作用的一個組織體系。

第三，國家治理現(xiàn)代化的一個顯著特征，就是權(quán)力現(xiàn)象發(fā)生了根本性變化，即國家治理中以強制力為基本要素的硬權(quán)力與以溝通、協(xié)商為要素的軟權(quán)力形成了此消彼長、相輔相成的平衡態(tài)勢。軟權(quán)力在國家治理中發(fā)揮著日益重要的作用。本質(zhì)上，協(xié)商民主可以歸于軟權(quán)力范疇，人民政協(xié)就是極具中國創(chuàng)意的軟權(quán)力組織形式。它履職的境界是：“促進不同思想觀點的充分表達和深入交流，做到相互尊重、平等協(xié)商而不強加于人，遵循規(guī)則、有序協(xié)商而不各說各話，體諒包容、真誠協(xié)商而不偏激偏執(zhí)，形成既暢所欲言、各抒己見，又理性有度、合法依章的良好協(xié)商氛圍?！?22)習(xí)近平：《在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-09/20/c_1125020851.htm.它的公共政策功能，是指協(xié)商對公共政策的影響，而非強制性的權(quán)威決策；它的社會團結(jié)功能，取決于協(xié)商的溝通、說服所形成共識，而非強制性的壓力；它的政治合法性功能，則在于它為人們提供了方便的、具有一定日常生活意義上的公共參與?！叭嗣裾f(xié)在協(xié)商中促進廣泛團結(jié)、推進多黨合作、實踐人民民主，既秉承歷史傳統(tǒng)，又反映時代特征，充分體現(xiàn)了我國社會主義民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特點和優(yōu)勢?！?23)習(xí)近平：《在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-09/20/c_1125020851.htm.基礎(chǔ)性權(quán)力(despotic power)與建制性權(quán)力(infrastructure power)是國內(nèi)外學(xué)界經(jīng)常使用的關(guān)于國家權(quán)力分類的觀點。前者強調(diào)硬權(quán)力，后者強調(diào)軟權(quán)力。這種觀點認為，傳統(tǒng)國家主要依靠基礎(chǔ)性權(quán)力的強制力與控制力作用，而不依賴于社會同意，協(xié)商政治只可能在極小范圍存在。它雖然容易形成政治統(tǒng)治的有效性，但不能根本解決現(xiàn)代國家治理的長治久安問題。與此不同，建制性權(quán)力強調(diào)國家與社會的廣泛互動，強調(diào)社會大眾的認同和協(xié)商民主的制度化作用，盡管效率上不盡如人意，卻能維系國家治理的穩(wěn)定與長久。因此，強化國家治理能力的一個極其重要的方面就是要加強建制性權(quán)力建設(shè)，而降低基礎(chǔ)性權(quán)力的運用。這也就是說，傳統(tǒng)國家管理體系向現(xiàn)代國家治理體系發(fā)展，關(guān)鍵是從國家與政府主導(dǎo)的單一權(quán)力結(jié)構(gòu)，向國家與社會、政府與公民的普遍合作、政治權(quán)力與政治權(quán)利有機統(tǒng)一的多維結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。社會主義協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展戰(zhàn)略以及人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)性質(zhì)都是適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變有效的實踐形式。