張利周

(廣東醫(yī)科大學 人文與管理學院，廣東 東莞 523808)

20世紀90年代以來，互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心(CNNIC)發(fā)布的第47次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截至2020年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達9.89億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達70.4%。其中，農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模為3.09億，城鎮(zhèn)網(wǎng)民規(guī)模為6.08億[1]。龐大的網(wǎng)民群體特別是日益增長的農(nóng)村網(wǎng)民說明中國的網(wǎng)民群體將越發(fā)趨于均衡化。伴隨著整個社會的日益網(wǎng)絡化，“互聯(lián)網(wǎng)+”已成為新常態(tài)下社會發(fā)展的新思維。互聯(lián)網(wǎng)不僅在人們的日常生活中發(fā)揮重要作用，而且給公民參與政治生活帶來了革命性影響。為此，政府提出了“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的戰(zhàn)略目標。依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務”建設(shè)，構(gòu)建高效的公民網(wǎng)絡政策參與機制，有助于推進我國政府治理的現(xiàn)代化。然而，互聯(lián)網(wǎng)對于公民參與政策制定的影響一直存在兩種對立的觀點，即數(shù)字賦權(quán)(digital empowerment)和數(shù)字離散(digital disengagement)。前者認為信息技術(shù)的發(fā)展加強了公民獲取有關(guān)政策議程信息的能力，促進了公民參與；后者發(fā)現(xiàn)基于互聯(lián)網(wǎng)的人類互動并不能改變權(quán)力和財富的不平等，往往阻礙著公民參與[2]。那么，“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下我國公民參與政策制定的狀況到底怎樣？本文嘗試對這一問題進行探究。

一、我國公民利用網(wǎng)絡參與政策制定的積極進展

公共政策是政府對全社會的價值作有權(quán)威性的分配，是公共利益表達和整合的一種手段。因此，政府應當通過制度化的公民參與，使公共政策能更好地反映公眾偏好且獲得他們的廣泛支持[3]。事實上，我國公民可以通過人大、政協(xié)、聽證會、信訪等傳統(tǒng)的制度化途徑參與公共政策的制定工作。然而，這些傳統(tǒng)的公民參與途徑往往存在渠道不暢通、合力不夠等缺陷。隨著我國互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展和普及，公共政策制定中的公民參與進入了一個新階段——網(wǎng)絡參與。相比于傳統(tǒng)的政策參與途徑，網(wǎng)絡對公民的政策參與有著顯著的促進作用。首先，網(wǎng)絡參與主體更加多元化。網(wǎng)絡平臺的開放性和平等性為社會各群體參與政策制定提供了一個公平的機會，這在一定程度上改變了過去以中產(chǎn)階級和知識分子為主的傳統(tǒng)政策參與模式。其次，網(wǎng)絡為公民提供了多元化的參與渠道。在網(wǎng)絡環(huán)境下，公民可以借助政府網(wǎng)站、政府論壇等平臺表達自身訴求和政策建議，而政務微博、政務微信和政務客戶端，即“兩微一端”的興起，開辟了公民參與政策制定的新途徑。最后，網(wǎng)絡參與對政策制定的影響日益凸顯。黨的十九屆五中全會明確提出要加強“數(shù)字政府”的決策部署，不斷拓展公眾政策參與的廣度和深度。比如，在“十四五”規(guī)劃編制過程中，政府通過網(wǎng)絡向全社會公開征求意見和建議，以提高規(guī)劃的科學性和民主性。

顯然，網(wǎng)絡所具有這些參政優(yōu)勢是傳統(tǒng)參與渠道無法比擬的，互聯(lián)網(wǎng)能夠?qū)駞⑴c進行賦權(quán)。然而，研究表明我國大城市近一半的居民從未登陸過網(wǎng)絡參與平臺[4]，互聯(lián)網(wǎng)只能吸引原本的積極參與者，對于其他人則毫無作用[5]。由此看來，盡管網(wǎng)絡參與具有很多優(yōu)勢，但目前我國公民的政策參與情況并沒有伴隨網(wǎng)絡參與得到大幅度改善，還存在一些問題，影響著公民網(wǎng)絡參與的效果。

二、公民網(wǎng)絡參與政策制定存在的問題

(一)公民網(wǎng)絡參與的積極性不高

網(wǎng)絡構(gòu)建了新型的公共領(lǐng)域，為公民參與公共政策的制定提供了便捷可及的場域，有助于提高公民的參與積極性。然而，許多網(wǎng)民上網(wǎng)的主要目的是娛樂和消費，網(wǎng)絡政策參與的積極性比較低。例如，杭州市政府從2014年到2016年在官網(wǎng)上征求公民對政府工作報告的建議，但公民參與的數(shù)量越來越少。廣州市政府面向公眾征集公共政策意見，公眾反饋較多的是2016年為民辦實事項目的意見，但也只有100多條意見[6]。同樣，東莞市政府2021年在官網(wǎng)上向社會公眾征求對《東莞市電動自行車管理條例》的意見，僅僅收到73條意見。顯而易見，公民對網(wǎng)絡參與政策制定的興趣不高。

公民網(wǎng)絡參與積極性不高的原因是多方面的。一方面是阿爾蒙德的“臣民”文化在某種程度上影響著網(wǎng)絡世界，公民往往習慣于執(zhí)行而不是參與政策制定；另一方面，盡管網(wǎng)絡的開放性和便捷性使得公民參與的成本更低，但參與行為依然需要公民承擔時間、金錢、風險等成本。加之，公共政策本質(zhì)上是一種“受益共享性”的公共產(chǎn)品，任何人都可以享受新政策帶來的好處或利益，從而導致公民缺乏參與公共政策制定的動力，表現(xiàn)出一種參與冷漠。此外，面對公民的無序網(wǎng)絡參與和網(wǎng)絡集體行動對國家構(gòu)成的挑戰(zhàn)，政府通過網(wǎng)絡實名制、網(wǎng)絡謠言入刑、“約談十條”等措施強化了對互聯(lián)網(wǎng)的治理。不可否認，這些管理措施有助于規(guī)范公民的網(wǎng)絡參與行為。然而，公民網(wǎng)絡政策參與的重要原因之一就是網(wǎng)絡的匿名性。它可以使公民不受現(xiàn)實身份的影響，自由表達自己的真實意愿。但網(wǎng)絡實名制等措施增加了公民隱瞞真實偏好的可能性，在一定程度上削減了公民網(wǎng)絡參與熱情。

(二)公民網(wǎng)絡參與的效能有限

公民網(wǎng)絡參與公共政策的效能是指公民通過網(wǎng)絡參與公共政策制定的活動達到預期目的和影響公共政策制定的程度。換言之，就是公民參與公共政策的建議是否得到政府的有效回應，政策建議是否對公共政策結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)性影響。網(wǎng)絡的開放性打破了政府壟斷信息的局面，公民可以通過論壇、微博、政府網(wǎng)站等平臺參與公共政策的制定。有學者發(fā)現(xiàn)，盡管政府對網(wǎng)絡實施嚴密的審查[7]，但網(wǎng)絡參與仍是公民訴求表達的重要“社會設(shè)置”[8]。然而，公民的網(wǎng)絡政策參與并沒有從根本上改變政府回應力較低的傳統(tǒng)弊病。調(diào)查顯示，只有21%—26%的政策建議得到政府的有效回應[6]。此外，政府通過網(wǎng)絡征集政策制定的意見和建議，實質(zhì)上更接近于對公共政策的征求意見稿的公示，公民參與情況對政策的制定基本不會產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。特別是對于社會底層群體，網(wǎng)絡帶給他們的影響是“形式化增能”與“實質(zhì)性缺失”并存[9]，即網(wǎng)絡在形式上賦予了底層群體自由的話語表達空間，但就實質(zhì)而言，他們并未能獲得切實的話語權(quán)利。實事求是說，在一定程度上，網(wǎng)絡參與的“空間間接性”改變了傳統(tǒng)面對面的人類互動，破壞了民主商談的質(zhì)量，進一步弱化了公民網(wǎng)絡參與的效能。

(三)公民網(wǎng)絡參與的不平等性

隨著互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)和偏遠地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，特別是智能手機的廣泛使用，我國互聯(lián)網(wǎng)普及程度進一步提高，網(wǎng)民結(jié)構(gòu)也趨向均衡化發(fā)展。同時，“互聯(lián)網(wǎng)+政務”作為數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點，有助于擴大公民的網(wǎng)絡政策參與。因此，理論上每個受到特定政策影響的公民都有機會接近和利用網(wǎng)絡表達他們的偏好并影響政策。然而，盡管互聯(lián)網(wǎng)能夠?qū)褓x權(quán)，幫助他們克服時間、空間等方面的限制，從而使公民更加容易獲取政治信息和參與政策制定，但互聯(lián)網(wǎng)并不能改變權(quán)力和財富的不平等，現(xiàn)實生活中的階層分化會折射到公民的網(wǎng)絡參與活動中來，導致他們的參與能力和影響力不盡相同。社會精英和知識分子擁有大量的社會資源，他們在政策制定過程中有更大的話語權(quán)，自然對政策制定的影響較大，而那些在現(xiàn)實生活中擁有較少社會資源的勞動階層同樣屬于網(wǎng)絡話語結(jié)構(gòu)中的邊緣群體。研究發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡參與的訴求主體越強勢、訴求文本的質(zhì)量越好，其訴求越容易引起政府的重視[10]。對社會底層勞動群體來說，他們的文化程度往往較低，不擅長寫高質(zhì)量的訴求文本，獲得政府回應的可能性較低，從而在政策的議程設(shè)置和動員方面基本處于被動應和狀態(tài)。顯然，公民網(wǎng)絡政策參與過程中存在著不平等性，不同群體之間的數(shù)字鴻溝并沒有隨著網(wǎng)絡的普及而消失。

三、完善公民網(wǎng)絡參與政策制定的對策

(一)培育公民參與意識，提高公民網(wǎng)絡參與積極性

網(wǎng)絡參與意識是導致具體參與行為的直接因素[11]。因此，要促進公民的網(wǎng)絡參與行為，就需要培養(yǎng)和提高他們的參與意識。一方面，政府需要提高公民政治主體的地位，培養(yǎng)他們的公民意識和公共精神，塑造參與性的政治文化，改變傳統(tǒng)參與的“沉默大多數(shù)”現(xiàn)象，從而增強公民網(wǎng)絡參與的自覺性和積極性。同時，政府還可以通過降低網(wǎng)絡參與成本，并對那些積極參與政策制定的公民給予適當獎勵，激發(fā)公民的網(wǎng)絡參與熱情。另一方面，盡管公民普遍認為公共政策重要，但是政策議題并不一定是他們最喜歡談論的政治話題，這也使公民參與政策制定的積極性不高，說明政府的政策議題設(shè)置與民眾的喜好偏離。所以，政府在政策議程的設(shè)置方面，應該使那些影響普通群眾日常生活和切身利益的社會問題盡快進入政府決策議程，比如道路、環(huán)境、養(yǎng)老等，從而提高他們的參與積極性。

此外，面對網(wǎng)絡的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的“國家回歸”逐漸得到全球性認可[12]。政府需要加強對互聯(lián)網(wǎng)的有效治理，但關(guān)鍵是要在“網(wǎng)絡秩序”和“網(wǎng)絡活力”之間保持平衡。顯然，政府除了強化對網(wǎng)絡上非理性政策參與行為的監(jiān)管，還需要尊重公民自由表達的權(quán)利，保證網(wǎng)絡參與渠道的暢通。

(二)建立政府回應制度，增強公民網(wǎng)絡參與效能

隨著網(wǎng)絡時代的到來，要推進公民的網(wǎng)絡參與，就要加強政府對網(wǎng)絡的回應能力。實驗研究表明，公民影響政策制定應具備三個先決條件：第一，公民愿意且能夠通過多種渠道表達自己的偏好；第二，政府愿意將公民需求整合進政策之中；第三，政府確實將公眾部分需求整合進政策[13]?；ヂ?lián)網(wǎng)已經(jīng)為公民提供了便捷的訴求表達渠道，政府對公民網(wǎng)絡參與意見的接受就成了影響參與效能的關(guān)鍵。為此，政府應該建立制度化的回應機制，對公民網(wǎng)絡參與的意見或建議給予及時的回復和反饋，從而改變對公民意見“重征集、輕反饋”“征而不取”的現(xiàn)狀。為了保證政府高效地對網(wǎng)民意見給予反饋，最好建立相應的績效評估機制，把政府對網(wǎng)民的回復數(shù)量、回復質(zhì)量、回復滿意度等內(nèi)容納入年終考核，從而在機制上保證政府回應的長效性。而且，公民網(wǎng)絡參與需要“關(guān)口前移”，即政府不僅僅在政策征求意見階段吸納公民參與，在公共政策的議題設(shè)置環(huán)節(jié)也需要邀請公民參與，從而實現(xiàn)公民的實質(zhì)參與。與此同時，為了增強公民網(wǎng)絡參與的效能，政府還應堅持“兩條腿”走路，吸取傳統(tǒng)參與方式面對面的“討論、對話和協(xié)商”的優(yōu)勢，克服網(wǎng)絡參與“空間間接性”的不足，通過“線上線下”的參與活動提高公民對政策制定的實質(zhì)影響力。

(三)縮小數(shù)字鴻溝，推進公民網(wǎng)絡參與平等

目前，我國的互聯(lián)網(wǎng)普及率達到70.4%，公民網(wǎng)絡參與的數(shù)字鴻溝逐漸由“有或無”資源的一級數(shù)字鴻溝(the first-level digital divide)向數(shù)字資源使用程度、內(nèi)容與技能的群體差異的二級數(shù)字鴻溝(the second-level digital divide)轉(zhuǎn)變[14]。一級數(shù)字鴻溝可能會邊緣化那些無法接近網(wǎng)絡的人，使得公民的網(wǎng)絡政策參與變得排外而非包容。為此，政府應完善互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力解決網(wǎng)絡覆蓋“最后一公里”問題，讓更多的公民接觸和了解網(wǎng)絡媒介，進一步提高互聯(lián)網(wǎng)普及率，從而逐步消除一級數(shù)字鴻溝。更為重要的是，政府要提升社會群體特別是底層群體的網(wǎng)絡參與能力。缺乏互聯(lián)網(wǎng)知識和使用技能是造成不同群體之間二級數(shù)字鴻溝的主要原因，政府要有針對性地加強社會底層群體網(wǎng)絡知識和技能的培訓，提升他們的網(wǎng)絡政策參與能力，減少社會不同群體間的參與不平等現(xiàn)象，讓公民網(wǎng)絡政策參與在公平環(huán)境下健康發(fā)展。當然，對于學歷較低或年齡偏大的部分群體來說，他們可能很難掌握網(wǎng)絡政策參與的相關(guān)技能。這就需要政府在公共政策制定過程堅持網(wǎng)絡參與與傳統(tǒng)參與渠道相結(jié)合，根據(jù)該群體的特點設(shè)計更為便捷的線上參與方式，并不斷優(yōu)化傳統(tǒng)的參與渠道，有效解決他們面臨的“數(shù)字鴻溝”問題。

四、結(jié)語

總體而言，民主是一種社會管理體制，社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策[15]。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，基于“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的公民參與公共政策制定成為我國民主政治的新趨勢。然而，現(xiàn)實生活中的網(wǎng)絡政策參與不僅受到互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的影響，還會受到公民的個體素質(zhì)、參與興趣、政治效能等因素的制約?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)對公民的網(wǎng)絡參與究竟是數(shù)字賦權(quán)抑或數(shù)字離散，取決于互聯(lián)網(wǎng)和當前政治—制度環(huán)境之間的互動。因此，政府除了大力提高互聯(lián)網(wǎng)的普及率之外，還需要切實增強公民的參與意愿和能力，消除社會群體間的數(shù)字鴻溝，從而實現(xiàn)真正的數(shù)字民主(digital democracy)。