李春瑜 譚永生

摘要：我國脫貧減貧呈現(xiàn)出典型的階段性推進(jìn)特征。通過持續(xù)的大規(guī)模扶貧開發(fā)，絕對貧困問題總體解決，區(qū)域性整體貧困明顯緩解，貧困地區(qū)生活質(zhì)量全面提高。但減貧也存在相對貧困人口規(guī)模較大，貧困人口識別標(biāo)準(zhǔn)單一，脫貧減貧主體發(fā)揮作用不夠，扶貧減貧治理碎片化等問題。2020年我國脫貧攻堅任務(wù)如期完成后，絕對貧困解決但相對貧困仍將長期存在。發(fā)達(dá)國家減貧的貧困線設(shè)置、提升減貧內(nèi)生動力、精準(zhǔn)扶貧對象、分類設(shè)計保障性扶貧等有效做法，值得我們借鑒。適應(yīng)新形勢，2020年后我國減貧重心要轉(zhuǎn)向常規(guī)治理相對貧困，減貧治理要轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理一體化，減貧政策要重在防止貧困人口返貧，減貧對象要更加關(guān)注特殊地區(qū)和特殊人群。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅?減貧策略?絕對貧困?相對貧困

作者簡介：

李春瑜，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員;

譚永生，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會發(fā)展研究所研究員。

本文系國家社科基金項目《更高質(zhì)量和更充分就業(yè)的測度評價與實現(xiàn)路徑研究》（批準(zhǔn)號19BTJ006）的研究成果。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，在全國范圍全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)。2020年底，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下我國農(nóng)村貧困人口已實現(xiàn)全部脫貧，貧困縣全部摘帽，區(qū)域性整體貧困得到解決。絕對貧困解決但相對貧困仍將長期存在，貧困人口還存在返貧風(fēng)險。適應(yīng)脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)即將完成新形勢，需要及時籌劃2020年后我國的減貧戰(zhàn)略。

一、我國脫貧減貧的發(fā)展歷程與階段變遷

我國高度重視扶貧減貧，出臺實施了一系列中長期扶貧規(guī)劃，從救濟(jì)式扶貧到開發(fā)式扶貧再到精準(zhǔn)扶貧，探索出一條符合國情的農(nóng)村扶貧開發(fā)道路。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同階段，由于扶貧任務(wù)存在較大差異，扶貧發(fā)展也呈現(xiàn)出典型的階段性推進(jìn)特征，大體可分為五個階段。

一是計劃經(jīng)濟(jì)體制時期（1949—1977年），小規(guī)模的救濟(jì)式扶貧。建國初期，大規(guī)模城市貧困和農(nóng)村貧困現(xiàn)象十分普遍，廣大農(nóng)村普遍存在生存性貧困，農(nóng)民溫飽難以保障。這一時期，我國采用了小規(guī)模的、有限的“輸血式”救濟(jì)扶貧戰(zhàn)略，依靠民政救濟(jì)系統(tǒng)，對一些落后邊遠(yuǎn)地區(qū)、因災(zāi)致貧及戰(zhàn)爭傷殘人口實施生活救濟(jì)，以保證貧困人口的臨界生存需要。按現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量（2010年價格每人每年2300元），1978年我國農(nóng)村貧困人口規(guī)模高達(dá)7.7億人，貧困發(fā)生率為97.5%。

國家統(tǒng)計局：《國際地位顯著提高?國際影響力持續(xù)增強(qiáng)——新中國成立70周年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就系列報告之二十三》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，2019年8月29日。

二是改革開放初期（1978—1985年），農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革推動下的發(fā)展型減貧。黨的十一屆三中全會后，我國逐步拉開農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的大幕，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了解放，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長，這為農(nóng)村貧困問題的緩解提供了強(qiáng)勁動力。此外，國家鼓勵農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，取得非農(nóng)收入，農(nóng)民收入得到了大幅提升。這一階段，農(nóng)村貧困人口從7.7億人減少到6.6億人，貧困發(fā)生率由97.5%降到了78.3%。

三是經(jīng)濟(jì)高速增長時期（1986—2000年），以貧困縣瞄準(zhǔn)為重點實施開發(fā)式扶貧。隨著東中西部地區(qū)的發(fā)展差距日益拉大，欠發(fā)達(dá)地區(qū)貧困現(xiàn)象突出，貧困人口呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域集中特點。針對一些“老、少、邊、窮”地區(qū)，國家制定了開發(fā)式扶貧方針，安排專項資金，出臺優(yōu)惠政策，進(jìn)行開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)。到2000年底，“八七”扶貧攻堅目標(biāo)基本實現(xiàn)，農(nóng)村貧困人口由1985年6.6億人減少到2000年的4.6億人，貧困發(fā)生率從78.3%下降到49.8%。

四是新世紀(jì)扶貧開發(fā)（2001—2011年），以實現(xiàn)小康社會為目標(biāo)的綜合型扶貧。進(jìn)入21世紀(jì)，以《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》為標(biāo)志，我國進(jìn)入綜合扶貧開發(fā)階段。這一階段，中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)的重點縣成為扶貧開發(fā)的重點區(qū)域，扶貧工作重心轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)扶貧、整村推進(jìn)、貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等領(lǐng)域。到2000年底，第一個“農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要”基本完成，農(nóng)村貧困人口由2000年4.6億人減少到2011年的1.2億人，貧困發(fā)生率從49.8%下降到12.7%。

五是脫貧攻堅時期（2012—2020年），實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧。黨的十八大以來，我國全面打響了脫貧攻堅戰(zhàn)，集中連片特困地區(qū)成為扶貧主戰(zhàn)場，精準(zhǔn)扶貧成為主要方式，實現(xiàn)扶貧從片狀向點狀演進(jìn)，并明確提出，到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)全部脫貧。目前，我國832個貧困縣已全部實現(xiàn)脫貧，脫貧攻堅勝利“收官”。

二、我國脫貧減貧現(xiàn)狀及面臨的主要問題

（一）我國脫貧減貧現(xiàn)狀

通過大規(guī)模扶貧開發(fā)，我國農(nóng)村貧困人口大幅減少，區(qū)域性整體減貧成效明顯，貧困群眾生活水平大幅提高，貧困地區(qū)面貌明顯改善，成為全球最早實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)中減貧目標(biāo)的發(fā)展中國家，為全球減貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。

一是絕對貧困問題總體解決。改革開放后，我國確立以貧困地區(qū)為重點，實施有計劃有針對性的扶貧開發(fā)政策，先后實施了“八七扶貧攻堅計劃”和兩個為期10年的“中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要”，精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)，農(nóng)村貧困程度進(jìn)一步減輕，貧困人口大幅減少，中華民族千百年來的絕對貧困問題在2020年得到了歷史性解決。

二是區(qū)域性整體貧困明顯緩解。2014年，全國832個貧困縣名單公布，涉及中西部22個省區(qū)市。從2016年開始，我國貧困縣開始逐年脫貧摘帽，2019年底未摘帽貧困縣減少至52個，2020年底所有貧困縣已實現(xiàn)脫貧摘帽。連續(xù)7年，我國每年減貧人口都在1000萬人以上，貧困地區(qū)、集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣等貧困地區(qū)減貧成效尤為顯著，區(qū)域性整體貧困已明顯緩解。

三是貧困地區(qū)生活質(zhì)量全面提高。隨著對農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)建設(shè)和投入力度的持續(xù)加大，貧困地區(qū)農(nóng)村居民生活條件和生活環(huán)境明顯改善，享有的公共服務(wù)水平不斷提高，生活質(zhì)量得到全面提高。從家庭耐用消費(fèi)品情況看，貧困地區(qū)農(nóng)村居民家庭耐用消費(fèi)品從無到有，擁有量持續(xù)增加，與全國農(nóng)村平均水平的差距逐漸縮小。基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷改善，貧困地區(qū)通電的自然村接近全覆蓋，通有線電視信號、通寬帶的自然村比重均在80%以上。公共服務(wù)水平不斷提高，教育文化衛(wèi)生設(shè)施配置逐漸齊全，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件得到進(jìn)一步改善。

（二）我國脫貧減貧面臨的主要問題

盡管我國脫貧減貧取得了歷史性成就，但仍面臨一些不容回避的問題，未來脫貧減貧任務(wù)依然較重。

一是相對貧困人口規(guī)模仍較大。國際上主要使用兩種貧困標(biāo)準(zhǔn)：一種是世界銀行1.9美元/天的絕對貧困線;另一種是目前在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）等發(fā)達(dá)國家使用較多的以家庭中位數(shù)收入50%或60%為基準(zhǔn)的相對貧困線。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，按照1.9美元/天的貧困標(biāo)準(zhǔn)（2011年購買力平價計算），高收入國家的貧困發(fā)生率僅為0.7%，顯著低于世界平均水平（9.9%），比低收入國家平均水平（43.4%）更是低幾十倍。2020年我國絕對貧困問題基本解決，但如果以城鄉(xiāng)居民人均收入中位數(shù)的50%為基準(zhǔn)的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)來測算，2019年我國城鎮(zhèn)居民的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)為19622元，農(nóng)村為7194元，遠(yuǎn)高于2020年人均收入4000元左右的農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此測算，“十四五”時期我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村的相對貧困人口比例基本在15%和20%左右。

二是貧困人口的識別標(biāo)準(zhǔn)單一。精準(zhǔn)識別貧困人口是精準(zhǔn)開展減貧工作的前提。當(dāng)前，我國精準(zhǔn)識別的指標(biāo)主要為收入，國家依據(jù)收入標(biāo)準(zhǔn)估計出各省和縣的貧困發(fā)生率，按10%的上浮比例逐級向下分配建檔立卡名額，名額分配到村后，低于國家確定的收入標(biāo)準(zhǔn)的人就可以納入貧困人口范疇。但在實際操作過程中，因為信息不對稱和道德風(fēng)險等問題，極易產(chǎn)生漏選或錯進(jìn)，導(dǎo)致“進(jìn)不應(yīng)進(jìn)，應(yīng)進(jìn)未進(jìn)”的貧困識別偏誤。同時，貧困戶的致貧原因也多種多樣，單一收入指標(biāo)無法客觀反映因病、因殘、因?qū)W、因災(zāi)、缺技術(shù)、缺資金、內(nèi)生動力不足等多維度導(dǎo)致的貧困。

三是脫貧減貧主體發(fā)揮作用不夠。扶貧在本質(zhì)上是扶貧者幫助扶貧對象建立和提升自主性，共同尋求發(fā)展道路的過程，二者應(yīng)該是平等合作的關(guān)系。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，政府強(qiáng)力拉動和推動不可缺少，但外部力量在短期內(nèi)的快速積聚，也帶來了減貧主體發(fā)揮作用不夠，貧困村、貧困戶內(nèi)在動力機(jī)制弱化，出現(xiàn)所謂“等、靠、要”等問題。從近幾年的脫貧攻堅實踐看，外部投入的人力、物力和財力相當(dāng)大，而貧困地區(qū)和貧困群體自身的內(nèi)生發(fā)展動力則相對不足。

四是扶貧減貧治理碎片化。目前，我國在貧困治理上還沒有建立全國統(tǒng)一的貧困治理體系，城鄉(xiāng)間在扶貧政策和投入上基本分割存在。2019年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)60.6%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為44.4%，全國人戶分離的人口2.80億人，其中流動人口2.36億人。城市貧困問題尤其是流動人口的貧困問題日益凸顯，給扶貧治理體系和扶貧政策提出了新的挑戰(zhàn)。此外，貧困作為社會問題已擴(kuò)展到社會各個層面，涉及發(fā)改、住建、人社、民政、衛(wèi)計、教育等多個部門，碎片化的治理會導(dǎo)致資源使用的低效率，亟需建立多部門共同參與、協(xié)同治理的減貧體制機(jī)制。

三、發(fā)達(dá)國家減貧經(jīng)驗及對我國的啟示

在全球范圍內(nèi)，貧困是一個突出的經(jīng)濟(jì)社會問題。貧困解決得好不好，會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。一些發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化進(jìn)程或后工業(yè)化時期，沒有停止與貧困作斗爭，在減貧方面積累了很多有效做法，并形成了一些相對成熟的減貧模式，也取得了較好的效果，值得我們借鑒。

一是解決絕對貧困問題后，一段時期內(nèi)要繼續(xù)保持原有項目和資金投入力度，并持續(xù)開展評估督導(dǎo)工作，防止重點地區(qū)和人群大規(guī)模返貧。美國、英國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，減貧具有極強(qiáng)的復(fù)雜性和脆弱性，一旦政府降低投入，貧困發(fā)生率將可能發(fā)生快速反彈。20世紀(jì)70年代后期，美國經(jīng)濟(jì)陷入滯漲和財政收入增速下降，聯(lián)邦政府無力維持過高的減貧和福利支出，1980年美國貧困率開始出現(xiàn)反彈，相對貧困率由11.5%回升至2017年的13.4%。我國2020年全部解決絕對貧困問題后，要在一段時期內(nèi)繼續(xù)保持原有的扶貧項目和資金投入力度，鞏固脫貧攻堅效果，防止大規(guī)模返貧。

二是建立以家庭為單位、與物價指數(shù)變化掛鉤，包含絕對貧困線和相對貧困線的國家貧困線制度。美國、英國等發(fā)達(dá)國家各自基于本國國情，設(shè)立了以家庭為單位，根據(jù)家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)（包括人口數(shù)量、老年人數(shù)量、未成年人數(shù)量等）設(shè)置不同的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)物價變化、通貨膨脹等情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，收入低于貧困線的家庭內(nèi)部所有人員均被列為貧困人口。作為一把標(biāo)尺，使用貧困線確定整體貧困率及各族群、地區(qū)、年齡段的貧困狀況，可以大大提升減貧項目的精準(zhǔn)度和針對性。2020年后，我國也要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、物價水平、住房成本等對現(xiàn)有的貧困線進(jìn)行調(diào)整，并加快制定適合我國國情的貧困線調(diào)整制度。

三是綜合運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段摸清各地貧困底數(shù)，確保扶貧對象精準(zhǔn)。大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能這些現(xiàn)代信息技術(shù)在發(fā)達(dá)國家被充分綜合應(yīng)用，結(jié)合隨機(jī)抽樣入戶調(diào)查數(shù)據(jù)，了解貧困人群的分布區(qū)域、年齡狀況、勞動能力、務(wù)工狀態(tài)、學(xué)歷水平、致貧原因等基本情況。為精確識別真正的貧困人群，防止他們滑落至某一生活水平之下，美國政府開展了廣泛的家計調(diào)查，即家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查，大量的福利項目以通過家計調(diào)查的結(jié)果來確定受益人群，或者說家計調(diào)查是確定項目受益人資格的必要前提。為保證貧困數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確，我國扶貧部門也要加強(qiáng)數(shù)據(jù)比對銜接工作，著力解決“一個部門一個數(shù)”的現(xiàn)象，實現(xiàn)底數(shù)的準(zhǔn)確化、確定化、唯一化，確保扶貧工作開展有的放矢、對象精準(zhǔn)。

四是分類設(shè)計保障性扶貧項目，強(qiáng)化對有勞動能力貧困人口的技能培訓(xùn)和工作激勵。發(fā)達(dá)國家通常按照貧困人口有無勞動能力，對現(xiàn)有貧困人口各項社會保障和救助政策進(jìn)行分類和調(diào)整。對適用于無勞動能力者的項目，在通過家計調(diào)查等手段嚴(yán)格甄別受益人資格條件的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。對適用于有勞動能力者的項目，通過縮短資助時長、強(qiáng)制尋找工作、強(qiáng)制參加技能培訓(xùn)、地方享受項目人數(shù)總量控制等方式突出工作激勵。美國、英國、日本的保障性福利項目體系均對無勞動能力的貧困人口進(jìn)行政策性兜底，對有勞動能力者則通過縮短補(bǔ)貼時限等方式激勵其外出工作，以防止“養(yǎng)懶漢”。為提高減貧幫扶政策的有效性和精準(zhǔn)性，我國也應(yīng)該根據(jù)貧困人口特點，提供實用的非現(xiàn)金援助服務(wù)，進(jìn)一步激發(fā)貧困人群發(fā)展內(nèi)生動力。

五是給予重點貧困地區(qū)財稅、行業(yè)準(zhǔn)入、土地等方面的特殊優(yōu)惠政策。發(fā)達(dá)國家為加大貧困地區(qū)招商引資優(yōu)惠政策，通常以擴(kuò)大行業(yè)準(zhǔn)入、布局軍工產(chǎn)業(yè)、出臺小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策優(yōu)惠等手段，吸引更多企業(yè)到貧困地區(qū)投資。美國聯(lián)邦政府設(shè)立優(yōu)惠政策，鼓勵資本到相對落后地區(qū)投資，對到貧困地區(qū)從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和開采礦產(chǎn)資源的私人投資公司，可以得到稅收優(yōu)惠和返還，必要時政府甚至還可以幫助企業(yè)進(jìn)行信貸擔(dān)保并給予貼息貸款。日本政府以“一村一品”“六次產(chǎn)業(yè)化”等手段加大農(nóng)村地區(qū)開發(fā)，增加農(nóng)村居民收入，并通過“農(nóng)險”提供“兜底”保障，促進(jìn)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高。借鑒國際經(jīng)驗，我國也要繼續(xù)加大對集中連片貧困地區(qū)的政策支持力度，幫助重點地區(qū)和重點人群鞏固脫貧攻堅成效。

六是多種措施培育、扶持和發(fā)展扶貧社會組織。發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗表明，在農(nóng)村社區(qū)減貧方面，社會組織往往更加盡心、靈活，也更加專業(yè)和精細(xì)化。因此，發(fā)達(dá)國家普遍注重發(fā)揮社會組織在減貧中的積極性，加大社會組織參與度，實現(xiàn)政府與社會組織充分良性互動。美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家通過政策傾斜、政府購買、權(quán)力下放、權(quán)力外放等方式，積極引入非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）等專業(yè)性的社會組織參與到減貧政策和項目的實施過程中，在實現(xiàn)政府成本極小化的同時，有力提升減貧政策執(zhí)行的精準(zhǔn)化、專業(yè)化水平。借鑒國際經(jīng)驗，我國在政府編制緊張而社會組織和社工力量較為充裕的地區(qū)，也可以探索綜合應(yīng)用政府購買服務(wù)、專項資金扶持、公益創(chuàng)投、培育孵化等方式手段，鼓勵和支持社會組織參與減貧公益活動和公益服務(wù)，促進(jìn)形成多方參與的大扶貧格局。

四、2020年后我國減貧策略的戰(zhàn)略選擇

2020年脫貧攻堅任務(wù)如期完成后，我國相對貧困問題仍將長期存在。適應(yīng)新形勢，2020年后減貧戰(zhàn)略需實現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變：由重點消除絕對貧困向常規(guī)治理相對貧困轉(zhuǎn)變;由集中解決農(nóng)村貧困向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理轉(zhuǎn)變;由主要聚焦促進(jìn)脫貧向更加注重防止返貧轉(zhuǎn)變;由重點解決整體貧困向更加關(guān)注特殊貧困轉(zhuǎn)變。

一是減貧重心要轉(zhuǎn)向常規(guī)治理相對貧困。隨著2020年我國絕對貧困問題的解決，相對貧困問題逐步凸顯。以解決絕對貧困為主的減貧政策需要進(jìn)行重心上的調(diào)整，旨在緩解相對貧困的政策應(yīng)成為重點。我國是人口最多的發(fā)展中國家，相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定要與國情相適應(yīng)。考慮到2020年后，我國仍有近40%的農(nóng)村人口，建議分別設(shè)立城鎮(zhèn)和農(nóng)村的相對貧困線，并將居民收入五等份分組中低收入戶的人均可支配收入和城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)作為相對貧困線的制定依據(jù)。據(jù)此測算，“十四五”時期，我國城鎮(zhèn)相對貧困線可定在10000元（2020年不變價），農(nóng)村相對貧困線可定在6000元（2020年不變價），加權(quán)平均后我國整體貧困線與世行中等偏高貧困線大體相當(dāng)。同時，允許各地根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、物價水平、住房成本和財力等設(shè)立高于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方貧困線，并保持貧困標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整和穩(wěn)步提高。完善居民收入分配統(tǒng)計體系和家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息平臺，實施“自下而上”申報與“家計調(diào)查”核實相結(jié)合的貧困人口識別辦法。政府通過該平臺并結(jié)合“家計調(diào)查”最終確定貧困人員，實行貧困人口的動態(tài)監(jiān)測和進(jìn)退調(diào)整。盡快明確2020年后統(tǒng)籌減貧的國家牽頭部門，對部門之間的同類職能進(jìn)行歸口合并，對缺失的職能明確管理部門，建立起綜合減貧部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多部門共同參與、協(xié)同治理的減貧組織體系。

二是減貧治理要轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困一體化。隨著城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，城鎮(zhèn)貧困問題日益凸顯，加大城鄉(xiāng)貧困治理一體化有其必要性和緊迫性。抓緊對現(xiàn)階段脫貧攻堅政策進(jìn)行梳理評估，基于政策評估結(jié)果，該完善的完善、該調(diào)整的調(diào)整、該接續(xù)的接續(xù)。著重篩選出適合地方實際、效果較為顯著的政策，將這些政策逐步調(diào)整為解決相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構(gòu)下統(tǒng)籌安排。對于脫貧攻堅中形成的有效工作機(jī)制，包括責(zé)任機(jī)制、動員機(jī)制、考核機(jī)制等，要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中繼續(xù)實施。對于脫貧攻堅中形成的有效政策和工作機(jī)制，要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中繼續(xù)實施。盡快落實以居住證為核心的常住人口制度，將城市常住流動人口納入城市貧困治理體系。允許依據(jù)居住地申請城市低保，實現(xiàn)城市常住人口最低生活保障全覆蓋。加大對城鎮(zhèn)貧困群體的教育、醫(yī)療和住房等方面的財政補(bǔ)貼，穩(wěn)步提高低保和救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化公共技能培訓(xùn)服務(wù)體系建設(shè)，精準(zhǔn)開展勞動力技能培訓(xùn)，提升勞動者的技能素質(zhì)和就業(yè)質(zhì)量，有效緩解城鄉(xiāng)居民“工作貧困”。

三是減貧政策要重在防止脫貧人口返貧。2020年區(qū)域性整體貧困解決后，已脫貧人口不再返貧是鞏固拓展脫貧成果的關(guān)鍵，也是減貧政策的重點。通過強(qiáng)化宣傳、樹立致富典型、增強(qiáng)貧困人口參與等方式，喚醒貧困人口減貧的主體意識。以就業(yè)為導(dǎo)向，整合各部門培訓(xùn)資源，通過文化下鄉(xiāng)、科技下鄉(xiāng)等多元渠道，精準(zhǔn)開展技能和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，切實提升貧困人口的自我發(fā)展能力。把產(chǎn)業(yè)扶貧作為持續(xù)穩(wěn)定脫貧的根本之策，夯實防止返貧的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。在產(chǎn)業(yè)選擇上，要注重實現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)深度融合，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，著力開拓和就業(yè)關(guān)聯(lián)度高的產(chǎn)品市場，培育與創(chuàng)業(yè)就業(yè)關(guān)聯(lián)度高的市場及產(chǎn)品，帶動更多人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)。統(tǒng)籌脫貧減貧與社會保障、教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)，逐步提高社會保障水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，織密社會保障和基本公共服務(wù)“安全網(wǎng)”。

四是減貧重點要更加關(guān)注特殊地區(qū)和特殊人群。2020年后我國貧困人口數(shù)量和地域分布將由“多而分散”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧俣小?，未來?yīng)著重針對重點地區(qū)和重點人群出臺有針對性的減貧政策。深度貧困地區(qū)減貧要更多采取“幫扶性”政策，中央財政一般性轉(zhuǎn)移支付、各類涉及民生的專項轉(zhuǎn)移支付和中央基建投資要繼續(xù)照顧深度貧困地區(qū)，提升深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的綜合服務(wù)能力。特殊人群減貧要更多采取“兜底性”政策，增強(qiáng)政策供給的全面性和精準(zhǔn)性，對無勞動能力的兒童、老人和殘障群體，以及開發(fā)性扶貧措施不適應(yīng)而未脫貧者要全部進(jìn)入政策保障范圍。阻斷貧困“代際傳遞”要更多采取“干預(yù)性”政策，將兒童早期發(fā)展問題納入國家反貧困戰(zhàn)略，大力推動學(xué)前教育覆蓋范圍和投入力度，不斷改善學(xué)齡前兒童營養(yǎng)和教育水平。建立貧困家庭動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，及時了解貧困家庭的生產(chǎn)生活情況，采取針對性幫扶措施，防止貧困家庭落入“貧困陷阱”。

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