向 往,秦 鵬

(重慶大學 法學院，重慶 400044)

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟自地方試點到全面推行以來與民事公益訴訟之間的銜接問題由來已久，而規(guī)范缺位必然帶來學理研究與司法實踐的諸多困惑與亂象。既有不少學者基于不同理論進路提出了或同或異的解決方案(1)目前學界主要存在四種解決方案：一是合并審理；二是確立起訴順位，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于民事公益訴訟；三是確立起訴順位，民事公益訴訟優(yōu)先生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；四是“化二為一”，融合或整合生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟。，也有不少地方高級人民法院以司法規(guī)范性文件設定了不盡相同的處理規(guī)則(2)比如，上海市高級人民法院《關于審理政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事案件的若干意見(試行)》、江蘇省高級人民法院《關于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南(一)》、天津市高級人民法院《關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干問題的審判委員會紀要》。。2019年6月4日，按照《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中“根據(jù)實際情況制定指導意見”的指示與安排，最高人民法院出臺了《關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定》)，雖然初步厘清了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟在理論與實踐層面上的混亂局面，但是由于未能精細化和體系化地作出規(guī)范設計，仍然不乏籠統(tǒng)和粗糙之處(3)立法至少需要形成一個相對完備的規(guī)則體系，《若干規(guī)定》只是列舉部分情形處理方式，明顯有所不足，這是其一；其二，《若干規(guī)定》對部分概念未明確，可能導致難以適用。比如，何為“未被涵蓋的訴訟請求”。。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，有必要對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟的銜接規(guī)則作出法教義學闡釋，并審視與檢討銜接規(guī)則下二者之間的銜接狀況，同時適時修正或完善。

一、規(guī)范闡釋：法教義學方法論下銜接規(guī)則的建構樣態(tài)及其圖景

法教義學是對構成一國實定法秩序且現(xiàn)行有效的立法條文與司法判例的系統(tǒng)性和體系性解釋方法[1]，是對國家制定或認可之法律規(guī)則組成的“規(guī)則體系”或“基礎體系”的體系化展示[2]，主要分為兩個層次：一是規(guī)范解釋，二是規(guī)范建構與體系化[3]。但需要注意的是，這里并不是將任何尚且行之有效的立法條文與司法判例不加甄別地糅雜其中。對于立法條文，未在整個法律體系中形成普遍約束力和拘束力的，不屬于法教義學的研究對象；對于司法判例，理應更為關注案件的典型性，而非拘泥于具體案件的特殊情況[4]，不能在解釋法律、統(tǒng)一法律適用標準、規(guī)范司法行為等諸多方面產(chǎn)生客觀作用的，也不屬于法教義學的研究對象。在我國法律語境下，筆者以為僅有法律法規(guī)、司法解釋，以及案例指導制度下的指導案例、典型案例可以納入其中。因此，對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟銜接規(guī)則的建構樣態(tài)及其圖景描述，大體分為三步：第一步是對《若干規(guī)定》中相關立法條文的規(guī)范解構；第二步是提取和凝練指導案例或者典型案例中的內(nèi)在規(guī)則；第三步是歸納與整理第一步和第二步。

(一)第一步：《若干規(guī)定》中相關立法條文的規(guī)范解構

西方通說中的法律規(guī)范要素有二：一是“事實構成”，二是“法效果”[5]。我國學界在經(jīng)歷“三要素說”“二要素說”與“新三要素說”等范式之后，也逐漸與此有所趨同，并形成了“新二要素說”?！靶露卣f”主張完整的法律規(guī)范結構可以表述為以條件性語句為中介的、由調(diào)整性規(guī)則和管理性規(guī)則構成的本體論結構[6]，法律規(guī)則由構成要件和法律后果構成，構成要件是指涉及規(guī)則的事實，而法律后果指的是構成要件被附加的法律上的反應[7]。為此，對《若干規(guī)定》中相關立法條文的規(guī)范解構分為兩個部分：一是法律事實，二是處理方式。

(1)《若干規(guī)定》第16條(4)第16條：“在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理過程中，同一損害生態(tài)環(huán)境行為又被提起民事公益訴訟，符合起訴條件的，應當由受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的人民法院受理并由同一審判組織審理。”：(1)法律事實。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟處于審理階段，而民事公益訴訟處于受理階段；(2)處理方式。由同一人民法院分別立案受理，并適用同一審判組織審理。

對這一條文理解的關鍵之處在于何為同一審判組織審理。以現(xiàn)行法律來看，同一審判組織審理的運用情形如下：一是刑事附帶民事公益訴訟；二是行政訴訟中一并審理相關民事爭議；三是犯罪嫌疑人、被告人對沒收違法所得裁定提出異議，檢察機關人民檢察院向原作出裁定的人民法院提起公訴的；四是系列性、群體性或關聯(lián)性案件；五是集中立案移送的適用簡易程序審理的民事案件、適用速裁程序或者簡易程序審理的輕微刑事案件(5)筆者以為北大法寶數(shù)據(jù)庫為依據(jù)，以“同一審判組織審理”為關鍵詞檢索得出相關法律有4個。《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第140條、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》第522條、《最高人民法院關于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》。。具體到適用程序上，同一審判組織審理不需要征求當事人意見，未對不同案件訴訟程序作出統(tǒng)一安排。值得一提的是，“同一審判組織審理”與“合并審理”和“一并審理”不同：合并審理不僅要求被合并到同一法院管轄，同時也要求適用同一訴訟程序審理[8]，且一般需要征求當事人意見，是以審判機關為主導下訴的利益的處分(6)比如《中華人民共和國行政訴訟法(2017修正)》第27條、《中華人民共和國民事訴訟法(2017修正)》第52條。；而一并審理必須由關聯(lián)訴訟的當事人提請一并審理之請求，方可適用同一訴訟程序進行審理(7)比如《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第61條、《中華人民共和國行政訴訟法》第61條、《最高人民法院關于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范(試行)》第56條。，體現(xiàn)當事人主動對訴的利益的自我處分。概括地講，“合并審理”和“一并審理”包括“同一審判組織審理”的實然效果，但“同一審判組織審理”并不意味著對訴的利益的放棄。由此可見，“同一審判組織審理”不涉及對當事人利益的影響，只是在不同訴訟案件的審判組織成員組成相同，是為了便宜審判機關審理案件所作出的優(yōu)化設計。

(2)《若干規(guī)定》第17條(8)第17條：“人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判。”：(1)法律事實。人民法院受理同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和民事公益訴訟；(2)處理方式。優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，中止審理民事公益訴訟。待前者裁判生效之后，再對后者未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判。

正確理解這一條文的要點有二：一是區(qū)分“受理”先后。由于《若干規(guī)定》第16條僅規(guī)定同一審判組織審理，并未作出實質(zhì)性處理，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟在同一時空下同樣可以并存于相同法院，《若干規(guī)定》第17條緊接于《若干規(guī)定》第16條之后，將其當作對《若干規(guī)定》第16條的補充完善似乎并無不妥；但這樣一來，受理順序與《若干規(guī)定》第16條規(guī)定不一致的，難以囊括其中，不符合最高人民法院副院長江必新在《若干規(guī)定》新聞發(fā)布會上指出“明確審理階段兩類案件的審理順序”是《若干規(guī)定》第17條的功能定位[9]。對此，筆者以為這里的“受理”應當理解為一種狀態(tài)更為合適，即只要生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟都處于受理狀態(tài)，不論先后受理何種訴訟，審理階段都采取整齊劃一的處理方式。二是正確理解“未被涵蓋的訴訟請求”的內(nèi)涵。目前學界對訴訟請求的理解在表述上雖有區(qū)別，但主流觀點認為訴訟請求是原告向被告提出的實體權利主張[10]。假設這一論斷成立，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟的請求權基礎明顯不同，何來未被涵蓋的訴訟請求？筆者以為，這里的“訴訟請求”實際上是指《民事訴訟法》第119條規(guī)定的起訴必須得有“具體”的訴訟請求，只要當事人能夠逐項列明其對相同或不同民事主體提出的不同要求，就能夠認為其提出了相應數(shù)量的“具體”的訴訟請求[11],即對被告承擔的責任形式及責任內(nèi)容的明確化和詳細化。正如最高人民法院法官對可認定為訴訟請求未被涵蓋所作的列舉：一是訴訟請求是不同的種類；二是訴訟請求數(shù)額不同；三是訴訟請求基于尚未發(fā)現(xiàn)的新證據(jù)；四是訴訟請求系基于超出前案審理范圍的事實；五是訴訟請求基于新發(fā)生的損害事實[12]。

(3)《若干規(guī)定》第18條(9)第18條：“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的裁判生效后，有權提起民事公益訴訟的機關或者社會組織就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起民事公益訴訟的，人民法院應予受理。民事公益訴訟案件的裁判生效后，有權提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，人民法院應予受理?！保篴.法律事實。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟裁判生效，或者民事公益訴訟裁判生效，對前訴審理未發(fā)現(xiàn)而遺漏裁判的損害結果，又提起不同于前訴類型的訴訟。b.處理方式。人民法院應予受理。

與《若干規(guī)定》第16條和第17條不同，《若干規(guī)定》第18條并不涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟在訴訟過程中的沖突解決，其核心旨要有三：一是為避免相關民事主體因同一損害生態(tài)環(huán)境行為被重復追責，防止出現(xiàn)最高人民法院《關于適用民事訴訟法的解釋》第247條第1款的重復起訴，即當事人相同、訴訟標的相同、訴訟請求相同；二是倒逼生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟在首次起訴時都實現(xiàn)對損害的全部追償，防止浪費司法資源。明確對于同一損害生態(tài)環(huán)境行為，原則上只能提起一次生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟或者環(huán)境民事公益訴訟；三是全面維護生態(tài)環(huán)境公共利益。以損害結果為判斷依據(jù)來確定是否提起訴訟，這反映出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟追究的不僅是一種行為責任，更是一種結果責任，即目的就是為了實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的完全恢復或者償付，彰顯的是不同訴訟之間的功能補充。

(二)第二步：指導性案例或者參考性案例中的規(guī)則提煉

判例研究應當關注判決書所展現(xiàn)的法律論證本身[13]，而非通過加工得來的間接性成果。為此，筆者對指導案例或典型案例中實踐經(jīng)驗的提取和凝練，以裁判文書為主，并輔之其他資料佐證。目前與本文主旨相關的主要有一個指導案例文件和三個典型案例文件(10)指導案例為：《最高人民法院關于發(fā)布第24批指導性案例的通知》(法〔2019〕297號)；典型案例為：一是《最高人民檢察院公布26起檢察機關提起公益訴訟試點工作典型案例》；二是《最高人民法院發(fā)布10起人民法院服務保障新時代生態(tài)文明建設典型案例》；三是《最高人民法院發(fā)布人民法院保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革典型案例》。以北大法寶數(shù)據(jù)庫為基礎，檢索時間：2020年3月15日。其中重慶藏金閣案既是指導案例，也是典型案例。，其中涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟銜接的判例有四，不同判例所蘊含的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟銜接規(guī)則不同(表1)。

一是民事公益訴訟在受理之后，賠償權利人并不一定必須采取支持起訴，同樣可以并行開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或者訴訟，二者沖突處理方式適用《民事訴訟法》第52條合并審理的規(guī)定。

二是刑事訴訟不影響賠償權利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商。賠償協(xié)議正在履行或已經(jīng)履行完畢的，在對民事公益訴訟未被涵蓋的訴訟請求作出裁判時，均不再重復追究賠償義務人責任。

三是賠償權利人在民事公益訴訟公告期間提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟可以視為申請參加訴訟，并依據(jù)《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第10條第2款規(guī)定將其列為共同原告(11)之所以如此處理，筆者以為可能有兩方面原因：一是兩種訴訟制度之間本身內(nèi)在的張力與妥協(xié)；二是何為“申請參加訴訟”，因缺乏明確標準而存在一定解釋空間。。

表1 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟銜接判例(12)需要說明的是，由于“山東省環(huán)保廳訴山東金誠重油”與“綠發(fā)會訴山東金城重油”案件之間存在相互關聯(lián)，因此將二者合并在一起進行整體考察。

(三)第三步：歸納與整理第一步和第二步

(1)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商不受與此關聯(lián)刑事訴訟的影響。經(jīng)磋商達成賠償協(xié)議的，等同于已經(jīng)追究損害生態(tài)環(huán)境違法行為者的法律責任，不再對民事公益訴訟中相應的訴訟請求再次裁判。對于磋商未果的，賠償權利人在決定是否采取訴訟方式繼續(xù)追責上擁有絕對的選擇自由。

(2)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟不阻卻民事公益訴訟起訴主體的訴權行使。民事公益訴訟受理之后，同樣適用《若干規(guī)定》第17條規(guī)定，即生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先審理，民事公益訴訟中止審理。

(3)民事公益訴訟先于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟受理的，司法判例中的處理方式并未達成一致，但《若干規(guī)定》第17條對其作出了統(tǒng)一，即生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先審理，民事公益訴訟中止審理。

(4)針對同一損害結果的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟不能重復起訴，但相互之間可以補充，共同保障環(huán)境公共利益的全面恢復或損害賠付。

二、理論檢視：制度系統(tǒng)論下銜接規(guī)則的作用效果及其審視

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟的銜接，反映出在制度設計上二者是并行不悖的訴訟制度[14]，共同構成了生態(tài)環(huán)境損害司法救濟制度系統(tǒng)這一有機的制度整體。在制度系統(tǒng)論下，同一制度系統(tǒng)中不同制度之間的關系有三：一是獨立關系；二是耦合關系；三是互斥關系[15]。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟雖然在訴訟主體、訴訟程序與訴訟標的等方面截然不同，但是在適用范圍、訴訟請求、訴訟目的等方面上卻高度重合[16]，為此二者之間構成一種耦合關系。細分制度結構中各種制度安排和配置狀況，耦合關系通常有三種狀態(tài)：制度真空、制度沖突和制度耦合[17]。制度耦合是制度系統(tǒng)內(nèi)協(xié)調(diào)一致并能夠最大限度發(fā)揮整體功能的最優(yōu)結果，是相對于制度真空和制度沖突的一種狀態(tài)。因此，判斷生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟之間銜接規(guī)則的有效與否，主要從以下兩個方面著手：一方面，是否存在制度真空，即是否存在銜接漏洞；另一方面，是否存在制度沖突，即是否存在相互制約。

(一)制度真空：缺少與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前置程序的有效銜接

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟分為兩個階段：一是磋商階段，二是訴訟階段。訴訟階段與民事公益訴訟的沖突問題雖然基本上予以規(guī)范處理，但磋商階段與民事公益訴訟如何銜接并未過多著墨。

第一，未將前置磋商程序納入銜接內(nèi)容考量之中。磋商分為兩種結果：(1)未能達成磋商協(xié)議的，可以選擇提起訴訟；(2)已經(jīng)達成磋商協(xié)議的，可以申請司法確認。對于前者，由于賠償權利人在決定是否行使訴權上不存在任何限制，一方面，對于賠償權利人磋商失敗行使訴權，而民事公益訴訟即將審理完畢或者裁判的，直接中止會不可避免地對司法資源造成浪費。另一方面，對于民事公益訴訟在先審理完畢并裁判生效，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商又未果的，則開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的行政資源亦會因此而無端浪費，限縮賠償權利人積極開展磋商的功能與價值；而對于后者，《若干規(guī)定》明確：一是申請司法確認應當公告，公告期滿之后對生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的合法性進行審查并作出裁定，裁定書向社會公布；二是生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議經(jīng)由司法確認的，具有強制執(zhí)行力。追溯到這一制度的來源及目的，即為了彌補當事人在訴訟外調(diào)解解決糾紛中效力上的不足，筆者以為這里的司法確認實則是一種非訴程序(13)學界對司法確認性質(zhì)圍繞著訴訟程序與非訟程序區(qū)別展開的有四種學說：一是非訟程序說；二是訴訟程序說；三是獨立程序說；四是訴訟調(diào)解說。但是，根據(jù)貴州省人民政府訴息烽誠誠勞務有限公司、貴陽開磷化肥有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認案這一首例案件，目前已被作為典型案例，雖然不涉及兩訴銜接規(guī)則，但是確立了司法確認的功能作用，本文對司法確認制度的定位來源于此。并且，根據(jù)前述分析，對于達成賠償協(xié)議的就算未申請司法確認同樣具有法律效力，與此內(nèi)涵一致。。因此，申請司法確認并不會導致民事公益訴訟中止審理的法律效果。但值得思考的是，賠償協(xié)議被人民法院不予確認是否產(chǎn)生拘束力？賠償權利人是否可以重新磋商之后再申請司法確認？這與既判力的作用范圍密切相關，影響著訴權自由與法的安定性、訴訟經(jīng)濟等價值[18]。當下司法確認制度在立法層面上僅對肯定性評價的效力作出明確規(guī)定，對否定性評價的處理規(guī)則尚付闕如。學界對此同樣存在廣泛爭議，不同學說對不予司法確認的效力范疇認識各有不同，主要觀點有三：一是無既判力說；二是部分既判力說；三是完全既判力說[19]。由此可見，磋商階段達成的賠償協(xié)議被不予司法確認的，與民事公益訴訟之間的銜接仍然可能存在多種不確定性結果。這一問題如果未得到解決，不論是賠償權利人還是社會組織、檢察機關，都會對開展訴訟活動產(chǎn)生敬而遠之的態(tài)度，不利于形成訴訟制度合力。

第二，磋商與調(diào)解、和解的功能重疊。磋商前置的目的有二：一是從法律經(jīng)濟與生態(tài)效益考慮，利用有限的行政執(zhí)法資源，不僅有利于生態(tài)環(huán)境損害責任的及時追究，而且也有利于降低或者減少修復生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實阻力；二是通過建設公權力與私權利的交互場域，將平等契約理念融入柔性行政方式之中，在維護公共利益的前提下平衡與私人利益之間的沖突與矛盾。民事公益訴訟雖然無前置磋商程序，但訴中適用調(diào)解、和解制度，與此具有相同的制度功能。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于民事公益訴訟審理，這意味著賠償權利人開展磋商與社會組織或者檢察機關訴中調(diào)解、和解在同一時空下可同時存在。區(qū)分磋商或調(diào)解、和解的結果達成之先后，可能存在以下問題：(1)對于社會組織或者檢察機關先于調(diào)解、和解完畢的，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的制度價值將會受到嚴重沖擊，一方面是對磋商制度的經(jīng)濟效益性的否定，另一方面是消解或架空磋商制度的柔性行政功能。(2)對于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議先于達成，雖然磋商協(xié)議的法律性質(zhì)尚無定論(即民事合同還是行政合同)且無強制執(zhí)行力，但不可否認的是經(jīng)磋商達成的賠償協(xié)議是有效的，這又會對調(diào)解、和解的司法權威性質(zhì)疑和動搖。不僅如此，司法實踐證明，人民法院在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中并不因磋商失敗而排斥適用調(diào)解結案(14)《人民法院保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革典型案例》“貴陽市生態(tài)環(huán)境局訴貴州省六盤水雙元鋁業(yè)有限責任公司、阮正華、田錦芳生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案”。，磋商與調(diào)解、和解兩種不同的糾紛解決機制可以共同適用于同一生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，但這又會產(chǎn)生以下悖論：既然生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟可以調(diào)解結案，那么為什么不直接提起民事公益訴訟來適用調(diào)解、和解，強制賠償權利人先行磋商的意義何在？

(二)制度沖突：影響社會資源進入與浪費司法資源

民事公益訴訟分為兩種：一種是社會公益訴訟；另一種是檢察公益訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟的銜接規(guī)則因未嚴格區(qū)分二者之間的差異而影響著不同資格主體的功能發(fā)揮。

第一，影響社會資源進入。就環(huán)境治理問題而論，政府權力往往通過直接或間接、經(jīng)意或不經(jīng)意的方式，將公眾排除出在環(huán)境治理之外[20]。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先審理就容易陷入“強政府，弱社會”的窠臼，即只要賠償權利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，則民事公益訴訟必須中止審理，不利于打破原有的權力界限和自我格局，促進社會組織參與社會治理過程，形成不同主體之間包容、認同、賦權與合作的局面[21]。沿著“起訴受理—審理—裁判生效—執(zhí)行”的訴訟脈絡，暫且不論進入更高訴訟審級，任何類型訴訟都離不開持續(xù)性的成本投入，尤其是涉及環(huán)境問題或者與環(huán)境領域相關的訴訟，更是被貼上復雜性、專業(yè)性、成本高等標簽。以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為例，其中就包括對損害環(huán)境要素、生態(tài)要素以及生態(tài)系統(tǒng)功能的責任追究，完全依賴于鑒定機構對生態(tài)系統(tǒng)服務功能損害程度以及修復成本作出科學計算，且只有如此才能作為證據(jù)材料予以出示并獲得人民法院的支持。社會組織提起環(huán)境公益訴訟同樣面臨這一境況，這對專業(yè)能力和資金保障是一個嚴峻的考驗。社會組織是具有專業(yè)性的：一是組成人員。擁有諸多環(huán)境保護領域的專家，可以在技術和法律兩個方面提供有效支撐。二是救濟途徑。可以依照法定程序主張權利，減少相關成本支出[22]。但是，社會組織的資金保障卻是一個尤為突出的短板，由于訴訟周期長、訴訟投入持續(xù)而帶來的訴累以及環(huán)境修復成本增大等直接或者間接成本，對社會組織穩(wěn)定的資金輸入與輸出是一個巨大挑戰(zhàn)：一是訴訟費。以訴訟標的額為基準計算訴訟費，環(huán)境領域訴訟需向法院繳納的訴訟費一般超出普通民事訴訟主體的承受范圍；二是鑒定費。生態(tài)環(huán)境損害問題不同于平常的民事侵權糾紛，所需鑒定耗材多且成本高，鑒定費用一直以來都是居高不下。社會組織大多數(shù)都是非營利性的社會團體，相對于行政機關、檢察機關等本來就缺乏穩(wěn)定的資金來源與收入渠道，開展民事公益訴訟的成本本已消耗不少，或者有可能已經(jīng)超出承受范圍之限度，一旦訴中斷然地中止審理民事公益訴訟，不僅是對社會組織開展訴訟活動中付出的間接否定，而且還會導致投入成本、資金周期的增加，使社會組織在利弊權衡之下望而卻步。

第二，浪費司法資源。檢察機關在行使公益訴訟訴權之前的法定前置程序是進行訴前公告，在公告期間未滿之前檢察機關訴權行使受到嚴格限制。對于公告期滿，社會組織未提起民事公益訴訟，而賠償權利人正在積極開展磋商的，按照前述銜接規(guī)則的處理邏輯，人民法院應當受理之后中止審理檢察機關提起的民事公益訴訟，但這樣一來有兩個弊端：一是未充分發(fā)揮公告制度的作用。之所以確立公告制度是鑒于檢察機關在職能定位上主要起著督促作用，檢察機關應當先督促其他符合法定適格主體開展對被損害生態(tài)環(huán)境的救濟，當且僅當督促不能時，檢察機關才擁有訴權行使的正當性。但令人可惜的是，這一公告制度只針對“提起訴訟”才得以發(fā)揮作用，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商并不能對其產(chǎn)生阻卻作用。也即是說，雖然公告制度被賦予的功能為督促作用，但事實上并未落實檢察機關的主體定位。正因如此，在司法實踐中檢察機關為糾正這一錯位并未優(yōu)先采取訴前公告制度，而是直接與賠償權利人對接(15)《最高人民檢察院發(fā)布26件公益訴訟典型案例》“江蘇省泰州市人民檢察院督促泰興市政府依法履行生態(tài)環(huán)境損害賠償職責公益訴訟案”。，以此來有效地避免可能發(fā)生的訴訟沖突，也及時地維護環(huán)境公共利益。二是浪費檢察機關的司法資源。司法效率作為司法活動的價值目標，在“成本—收益”分析視角下應當迅速有效地解決爭端和恢復秩序，力求以最少的資源投入獲取最大的收益[23]。限制或減少不必要的訴訟以節(jié)約司法資源是一個理性社會發(fā)展的必然趨勢，更是實現(xiàn)高效配置司法資源的應有之義[24]。一旦選擇以訴訟方式來實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境損害責任主體的追責，就理應充分保證司法資源的高效利用，并防止不必要的資源浪費。檢察機關履行訴前公告程序本來就長達30日，再加上訴訟消耗的時間，中止審理民事公益訴訟，并轉而優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，不但會額外增加審理期限、浪費司法資源，而且還會產(chǎn)生因未及時有效修復而帶來的損害繼續(xù)擴大的風險。

三、完善路徑：規(guī)范層面上銜接規(guī)則的填補與細化

制度耦合的關鍵在于克服制度真空和制度沖突。

第一，填補磋商與民事公益訴訟的銜接規(guī)則。通過區(qū)分磋商可能結果，又分為兩種方式：一是合理嵌入比例原則限制賠償權利人磋商失敗之后選擇訴訟的隨意性和任意性，降低在訴訟階段產(chǎn)生不必要沖突的可能性；二是明確不予司法確認對民事公益訴訟的法律效果。

第二，細化不同類型民事公益訴訟的銜接規(guī)則。針對不同資格主體的法律定位作出相應制度設計，主要分為兩個脈絡：一是圍繞公告制度作出設計，落實檢察機關的監(jiān)督地位，并賦予相應的協(xié)調(diào)功能；二是以磋商制度為切入點，建構社會組織和行政機關之間平等對話的信息機制和協(xié)商機制，增強社會組織的參與能力。

(一)磋商階段嵌入比例原則

賠償權利人在磋商失敗之后決定是否提起訴訟擁有完全的自主決定權，在“理性經(jīng)濟人”追求政治績效的背景下，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為一種全新突破口，無疑會受到格外重視與關注，賠償權利人磋商失敗后立即轉向選擇訴訟而不是優(yōu)先以其他方式參與訴訟也就成為一種潛在邏輯。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先審理所帶來的不利于生態(tài)環(huán)境損害的及時賠償或修復、資源浪費，以及磋商與和解、調(diào)解的功能重疊，其實在根本上是未樹立以追求社會利益為責任并對不利于社會利益的行為加以限制的“社會人”思維[25]。針對這一問題，最高人民法院試圖通過鼓勵政府通過支持起訴方式參與訴訟，無需對已經(jīng)提起環(huán)境民事公益訴訟的情況再采取訴訟方式進行解決[12]。但顯然這只是一個權宜之計，要從根本上解決這一問題，就必須明確禁止提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的具體情形或者判斷標準，限制賠償權利人在磋商失敗之后主觀上訴權行使的隨意性和任意性，使其回歸合理性并保持適度謙抑性。

嵌入比例原則可以有效解決這一問題，而具體又分為三個子原則：一是適當性原則，即手段的選擇必須要適合于目的之達成，并且與目的之間必須具有關聯(lián)性；二是必要性原則，即選擇的手段必須是對其他合法利益影響程度最小的；三是均衡性原則，即選擇的手段與追求的效果之間必須相互匹配[26]。目前來看，賠償權利人磋商失敗之后提起訴訟的手段與目的之間是適當?shù)模匀淮嬖诒匾院途庑苑矫娴膯栴}：第一，必要性方面。賠償權利人磋商失敗之后，應當秉持對正在審理過程中民事公益訴訟的最小干預，不能在告知民事公益訴訟即將審理完畢的前提下仍然執(zhí)意訴訟。對于民事公益訴訟處于審理階段，賠償權利人磋商失敗的，除針對同一事由的訴訟請求無法完全恢復損害的生態(tài)環(huán)境利益之外，賠償權利人應當以支持起訴或者其他合理方式參與民事公益訴訟，不得再另行訴訟。而對于仍然提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，人民法院應當在受理階段對這一訴訟進行必要性審查，即便必要性審查會造成有限司法資源下的負擔加重，也不能以任何理由予以拒絕[27]。第二，均衡性方面。對于民事公益訴訟具備實現(xiàn)對被損害生態(tài)環(huán)境利益全面有效維護的，再次基于同一事由采取訴訟方式且訴訟請求相同的，相當于同時采取多種手段實現(xiàn)同一目的，手段與目的之間明顯不均衡，而就效果來講，投入與產(chǎn)出的比例明顯超出合理范疇，同時還導致司法資源的無端浪費。圍繞比例原則的基本要義，筆者以為可以作出規(guī)定：其一，對同一損害生態(tài)環(huán)境行為，已經(jīng)受理民事公益訴訟的，賠償權利人一般不再以訴訟方式來追究賠償義務人的法律責任；其二，對同一損害生態(tài)環(huán)境行為，賠償權利人磋商失敗之后仍然選擇訴訟方式繼續(xù)追責的，人民法院應當對訴訟必要性進行審查，對于訴訟請求完全重合的不予受理。

(二)明確不予司法確認的法律效果

最高人民法院《關于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》在“不予確認決定書”統(tǒng)一文書樣式中對于不予司法確認的法律后果作出了簡明規(guī)定，其中并未禁止變更原調(diào)解協(xié)議或達成新的調(diào)解協(xié)議之后不得重新申請。但是，直接將這一規(guī)則移植到生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的司法確認，筆者以為值得商榷。因為生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議涉及對環(huán)境公共利益的處分，賠償協(xié)議的內(nèi)容是公共意志的體現(xiàn)，未能予以司法確認只能說明存在較大的瑕疵，賠償權利人未能合理地履行職責。如果允許變更協(xié)議再申請司法確認，尤其是不限制再次申請的次數(shù)，則只會無端浪費行政資源，也不利于督促賠償權利人積極履行職責。基于此，筆者以為人民法院對賠償協(xié)議不予確認的，賠償權利人不得再申請，而對于轉為提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟繼續(xù)追責的，同樣需要遵循筆者前述所言的比例原則。山東省高級人民法院《關于辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認案件若干意見(試行)》第9條第2款與筆者觀點基本一致，即“司法確認申請被駁回后，當事人可依法另行提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。值得一提的是，有學者認為，在司法確認程序中有必要對調(diào)解協(xié)議不予確認之后當事人如何救濟的問題作出相應制度安排[28]。筆者以為，這一觀點同樣不適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的司法確認，因為涉及公共利益的任何事項，賠償權利人不能擅自放棄，賠償義務人更不能隨意反悔。賠償權利人通過與相對人達成磋商協(xié)議并負責監(jiān)督執(zhí)行的方式，本質(zhì)上屬于行政契約制度在環(huán)境公共治理領域的具體應用嘗試[29]，不存在平等主體之間的自由處分，因此不予救濟。

(三)完善檢察機關的督促功能與協(xié)調(diào)功能

訴前公告是檢察機關訴權行使的必經(jīng)程序，這種不可動搖性同樣體現(xiàn)于刑事訴訟附帶民事公益訴訟需要遵循這一制度(16)最高人民法院 最高人民檢察院《關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》(法釋〔2019〕18號)：“人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，應履行訴前公告程序。對于未履行訴前公告程序的，人民法院應當進行釋明，告知人民檢察院公告后再行提起訴訟?！?，由此反映出在制度設計上檢察機關理應始終處于督促地位。然而，由于公告制度在設計上的漏洞，檢察機關在實踐中其實并未徹底落實督促地位，因此首要的是修正檢察機關的公告制度。鑒于以“不提起訴訟”作為檢察機關提起民事公益訴訟的前置要件，不能完全杜絕生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與檢察民事公益的沖突，建議將其修改為“法律規(guī)定的機關和其他組織不予以處理的”。這樣一來，一方面賠償權利人開展磋商將對檢察機關提起民事公益訴訟產(chǎn)生阻卻作用，另一方面也可以使檢察機關回到本真的監(jiān)督地位，進一步降低沖突發(fā)生的可能性。當然，檢察機關在公告制度之下也可以直接函告或者提出檢察建議給賠償權利人，若賠償權利人準備開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，則應當向檢察機關及時、主動地回復；而社會組織準備行使公益訴訟訴權的，應當在公告期限內(nèi)告知檢察機關。對于兩者都準備對同一生態(tài)環(huán)境損害行為依法追究法律責任的，檢察機關應當及時開展相關協(xié)調(diào)，由行政機關與社會組織相互接洽，協(xié)商和選擇最優(yōu)方案。比如，先生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，磋商不成的，由賠償權利人繼續(xù)以訴訟方式追責，或者先生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，磋商不成的，賠償權利人不再提起訴訟，由社會組織以訴訟方式繼續(xù)追責，又或者由社會組織直接以訴訟方式追責，而賠償權利人采取支持起訴的方式參與。當且僅當賠償權利人和社會組織都不準備對同一生態(tài)環(huán)境損害行為依法追究法律責任時，則檢察機關公告期滿以后直接提起環(huán)境民事公益訴訟。此外，由于社會組織與賠償權利人在實際地位上可能存在顯著差異，因此對于社會組織不同意相互協(xié)商之后的方案，可以選擇直接訴訟的方式，適用當前的銜接規(guī)則處理。

(四)建立社會組織與行政機關之間的信息機制和協(xié)商機制

在充斥著公共權力的國家機器和私人權利自由行使的公民社會之間，存在一個任何主體都享有平等參與、討論互動、公眾批判的公共領域。作為抽象性和概括性的公共領域的特殊領域，其不僅強調(diào)公權力主體在社會事務中的積極作為，也注重私權利主體實現(xiàn)平等參與、協(xié)商民主[30]。生態(tài)環(huán)境損害問題屬于公共領域，社會組織應當享有平等介入這一公共領域并產(chǎn)生互動的機會。由于公眾參與環(huán)境治理的途徑和方式并不總是與公民的身份、地位相一致，而是與公眾的公民意識及其所掌握的組織、輿論資源密切相關[31]，為此建立信息機制和協(xié)商機制尤為關鍵。磋商作為公私融合場域的一種新型糾紛解決方式，恰好可以為社會主體參與生態(tài)環(huán)境治理提供有效場所，主要包括以下兩個要點：第一，賠償權利人準備著手開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，應當向社會公告磋商對象、磋商事由、磋商時間、磋商地點等，并告知社會組織或者檢察機關參與磋商的基本途徑及方式。社會組織或者檢察機關可以將收集到的證據(jù)匯集到賠償權利人處，由賠償權利人統(tǒng)一歸納和整理，并在磋商過程中一次性予以提出。參與磋商過程中，參與者可以提出相應的意見，最終是否采納由賠償權利人決定。在此過程中，對于多次磋商未果的，賠償權利人應當與社會組織協(xié)商，征求社會組織是否具有訴訟意向，防止同時以訴訟方式追責產(chǎn)生沖突。第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商不具有阻卻社會組織行使訴訟權能的作用，賠償權利人開展磋商應當向所在行政區(qū)域內(nèi)符合訴訟資格要件的社會組織告知實時進展情況，由社會組織自行決定是否參與磋商，未回復或者未參與的，除徑直提起民事公益訴訟以外，符合訴訟資格的社會組織應當說明理由，否則訴權的行使應當受到合理限制。當然，社會組織在進行民事公益訴訟的同時，也可以與賠償權利人共同參與磋商，目的在于更早實現(xiàn)對環(huán)境公共利益的維護，而這對于避免突然中止民事公益訴訟造成不必要的司法資源浪費同樣大有裨益。磋商成功的，僅對民事公益訴訟中未涵蓋訴訟請求依法作出裁判，或者撤訴；未磋商成功的，賠償權利人應當及時采取支持起訴或者其他合法途徑參與訴訟。除此之外，對于民事公益訴訟中適用調(diào)解、和解的，社會組織應當及時與賠償權利人溝通，在最大程度上實現(xiàn)對環(huán)境公共利益的保護。尤其是在磋商的同時進行調(diào)解、和解的，應當切實保障二者的訴求一致性，避免磋商結果與調(diào)解、和解結果存在較大差異。

四、結語

需要說明的是，無序性是未能實現(xiàn)制度耦合的根本原因，本文僅探討在當前規(guī)范設計下如何通過進一步完善來使生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟實現(xiàn)有效銜接。要從根本上解決這一問題，仍然需要建立有序性，即確立起訴順位。目前學界觀點分為兩種：一是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先民事公益訴訟；二是民事公益訴訟優(yōu)先生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(17)前一種在學界較為普遍，主要理由有三：(1)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種新型的、特殊的環(huán)境民事私益訴訟；(2)行政權優(yōu)先；(3)行政機關更具專業(yè)性。參見鞏固《環(huán)境民事公益訴訟性質(zhì)定位省思》 (《法學研究》，2019年第3期127-147頁)。而后一種觀點較少，主要理由有三：(1)環(huán)境民事公益訴訟的審理規(guī)則詳細清晰，更具有優(yōu)勢；(2)社會組織、檢察機關提起環(huán)境公益訴訟更活躍；(3)環(huán)境民事公益訴訟更能實現(xiàn)全面的救濟。參見張春莉《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的檢視與完善》(《南京社會科學》，2019年第12期101-107頁)。。囿于篇幅限制，暫且不論何種觀點更為合理，筆者僅以最高人民法院副院長江必新在《若干規(guī)定》新聞發(fā)布會上的觀點來審視之，即生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先審理的原因在于“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的原告具有較強專業(yè)性和組織修復生態(tài)環(huán)境的能力，為促進受損生態(tài)環(huán)境的及時有效修復”[32]，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于民事公益訴訟或許更為符合這一旨要。