□ 何 憲 熊 亮

我們?cè)谘芯渴聵I(yè)單位工資收入分配時(shí)，常常把事業(yè)單位作為一個(gè)整體。其實(shí)，不同層級(jí)的事業(yè)單位情況差異很大，面臨的問題各不相同。一些基層事業(yè)單位面臨的問題，在層級(jí)比較高的事業(yè)單位看來不覺得是問題；而中央或省屬事業(yè)單位正在研究的高校工資制度改革、科研單位工資分配問題，基層事業(yè)單位卻可能不存在。因此，把基層事業(yè)單位工作人員的工資收入分配問題專門提出來進(jìn)行研究，十分有必要，具有重要的實(shí)際意義。

一、基層事業(yè)單位的定義和特點(diǎn)

把社會(huì)機(jī)構(gòu)劃分為企業(yè)、事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期留下的、具有我國特點(diǎn)的一種劃分方式。由于這一特征，事業(yè)單位總是以一定的行政級(jí)別隸屬于相應(yīng)級(jí)別黨委政府或黨委政府的某一部門。這就有了部級(jí)或副部級(jí)事業(yè)單位、司局級(jí)或副司局級(jí)事業(yè)單位、處級(jí)或副處級(jí)事業(yè)單位、科級(jí)或副科級(jí)事業(yè)單位之分，實(shí)際上還存在股級(jí)或副股級(jí)事業(yè)單位。按照隸屬關(guān)系，事業(yè)單位劃分為中央事業(yè)單位、省屬事業(yè)單位、地市屬事業(yè)單位、區(qū)縣屬事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬事業(yè)單位。“基層”一般是指各種組織的最低一層，在不同的語言環(huán)境下，基層所指的對(duì)象不完全相同。本文所稱的基層事業(yè)單位，特指縣以下的事業(yè)單位，即包括區(qū)縣屬事業(yè)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬事業(yè)單位。

基層事業(yè)單位不僅級(jí)別低，還在工作職責(zé)、規(guī)模結(jié)構(gòu)、行業(yè)構(gòu)成等方面具有特殊性。相對(duì)于其他層級(jí)的事業(yè)單位，基層事業(yè)單位具有以下特點(diǎn)。

第一，人員數(shù)量較多。根據(jù)2018年《中國人力資源和社會(huì)保障年鑒》公布的數(shù)據(jù)，2017年國有事業(yè)單位職工人數(shù)為3 120 萬人，其中，中央事業(yè)單位占6%，省級(jí)事業(yè)單位占9.8%，市級(jí)事業(yè)單位占17.2%，區(qū)縣事業(yè)單位占45%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位占22%，縣鄉(xiāng)兩級(jí)占整個(gè)事業(yè)單位職工人數(shù)的67%。為什么基層事業(yè)單位人數(shù)竟然占到整個(gè)事業(yè)單位人數(shù)的2/3 呢？這主要是因?yàn)槭聵I(yè)單位中最大一個(gè)組成部分是中小學(xué)，而中小學(xué)基本上由區(qū)縣舉辦的，市一級(jí)主要辦重點(diǎn)高中，省和中央一級(jí)除特殊情況外就很少辦中小學(xué)了。區(qū)縣事業(yè)單位職工人數(shù)與常住人口的數(shù)量成正比關(guān)系，人口越多的區(qū)縣，事業(yè)單位的人數(shù)就越多，這是因?yàn)榛鶎邮聵I(yè)單位工作人員的主體是中小學(xué)教師，而教師的數(shù)量與學(xué)齡兒童的數(shù)量是相互關(guān)聯(lián)的。因此，人口多，學(xué)齡兒童就多，教師數(shù)量按學(xué)齡兒童數(shù)量配備，教師越多，事業(yè)單位職工的數(shù)量就越多。

第二，行業(yè)相對(duì)比較單一。從整個(gè)國家來看，事業(yè)單位涉及多個(gè)領(lǐng)域、多種行業(yè)，但基層事業(yè)單位的行業(yè)相對(duì)單一。除了作為主體的義務(wù)教育和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)外，高等教育、科研、新聞、出版、體育、設(shè)計(jì)、勘探、測(cè)繪、氣象、地震、海洋等行業(yè)基層事業(yè)單位幾乎都不涉及。高層級(jí)政府所屬的事業(yè)單位和基層事業(yè)單位，雖然都是事業(yè)單位，但差別很大。有的事業(yè)單位只有基層才有，高層級(jí)的事業(yè)單位沒有，如中小學(xué)、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)；有的行業(yè)只有高層級(jí)事業(yè)單位有，基層事業(yè)單位沒有，如大學(xué)、研究所、設(shè)計(jì)院。有的行業(yè)高層級(jí)和基層事業(yè)單位都有，但差別很大，如人才交流服務(wù)機(jī)構(gòu)，中心城市人才交流服務(wù)機(jī)構(gòu)一般都比較大，實(shí)力強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)狀況也比較好；但基層人才交流服務(wù)機(jī)構(gòu)都比較小，沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，靠政府財(cái)政支持。教育和衛(wèi)生行業(yè)事業(yè)單位是基層事業(yè)單位的主體，表1是四川省眉山市所屬7 個(gè)區(qū)縣事業(yè)單位的情況。教育和衛(wèi)生行業(yè)的事業(yè)單位人數(shù)占比較高的區(qū)縣，比例達(dá)到整個(gè)事業(yè)單位人數(shù)的近80%，最少的也占56%。

第三，基層事業(yè)單位工作人員和公務(wù)員的工作區(qū)別不明顯。在法律政策層面，公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的入口、待遇、流動(dòng)等方面的制度完全不同。但是實(shí)際上，在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除教育和衛(wèi)生行業(yè)外，公務(wù)員和事業(yè)單位的工作區(qū)別并不明顯，混崗現(xiàn)象十分普遍。在區(qū)縣一級(jí)的政府部門，編制少，任務(wù)重，大量、長(zhǎng)期借調(diào)事業(yè)單位工作人員是常見做法。在有的區(qū)縣局委辦，事業(yè)單位身份的人員已經(jīng)成了機(jī)關(guān)行政工作的主要力量。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員只是身份差別，從事的工作與身份無關(guān)，無論是公務(wù)員還是事業(yè)單位工作人員都按鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的需要統(tǒng)一安排使用。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位工作人員也有一定的名義上的工作職責(zé)，但實(shí)際上大多數(shù)時(shí)間在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作完成相關(guān)任務(wù)。特別是在過去的計(jì)劃生育、現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及特殊時(shí)期的維穩(wěn)等工作方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)事業(yè)單位工作人員的使用和公務(wù)員完全一樣。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人數(shù)往往多于公務(wù)員，在包村包戶完成指標(biāo)任務(wù)等各個(gè)方面，事業(yè)單位工作人員實(shí)際上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主力軍。除了涉及身份的一些問題，如工資待遇、提拔使用、交流調(diào)動(dòng)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員在承擔(dān)工作、完成任務(wù)方面沒有差別。

第四，工作任務(wù)重，生活工作條件艱苦?；鶎庸ぷ骱芫唧w，工作任務(wù)重，所謂上面千條線、下面一根針。工作直接面對(duì)基層群眾，工作難度大。征地拆遷、群眾上訪、維護(hù)穩(wěn)定等難度大的工作，大都由基層處理，事業(yè)單位工作人員是其中一支重要力量。在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，基層地區(qū)的干部發(fā)揮了重要作用。全國累計(jì)選派25.5 萬個(gè)駐村工作隊(duì)、300 多萬名第一書記和駐村干部，同近200 萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和數(shù)百萬村干部一道奮戰(zhàn)在扶貧一線，為脫貧攻堅(jiān)做出了卓越貢獻(xiàn)。習(xí)近平總書記指出，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，各級(jí)干部特別是基層一線干部十分重要，戰(zhàn)斗在扶貧第一線的基層干部工作十分辛苦，有的甚至流血犧牲。要努力為他們的工作生活排憂解難，制定政策激勵(lì)他們?yōu)榇蜈A脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)努力工作。一些邊遠(yuǎn)縣、邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通不便，公共服務(wù)跟不上，生活條件差，但只要有人居住的地方，就有學(xué)校，就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，就有事業(yè)單位工作人員。除了少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，一般情況是，越是基層，財(cái)政狀況就越緊張。而目前的工資收入分配對(duì)本級(jí)財(cái)政的依賴越來越強(qiáng)，財(cái)政困難的區(qū)縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資收入普遍偏低，如果基層黨委政府對(duì)統(tǒng)籌事業(yè)單位重視不夠，基層事業(yè)單位的問題就會(huì)更嚴(yán)重。

在學(xué)術(shù)界，基層事業(yè)單位工資問題近年來越來越受到重視。從現(xiàn)有的研究來看，一是從人才隊(duì)伍建設(shè)的角度去研究基層地區(qū)事業(yè)單位的工資，如鄭欣[1]、余興安和李志更等[2]，在這些研究中，工資制度建設(shè)成為推進(jìn)基層地區(qū)事業(yè)單位人才隊(duì)伍建設(shè)的重要手段。專門研究基層地區(qū)事業(yè)單位工資的文章，大量集中在基層事業(yè)單位績(jī)效工資制度的實(shí)施上，如張麗等[3]對(duì)基層疾控中心工資制度的研究、陳宇鴻[4]對(duì)公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位績(jī)效工資制度的研究、諶珊和熊通成[5]對(duì)縣級(jí)公立醫(yī)院薪酬制度的研究等。但現(xiàn)有研究對(duì)基層事業(yè)單位工資制度的系統(tǒng)研究還不夠充分、深入。

基層政權(quán)是我國政權(quán)的基礎(chǔ)，基層事業(yè)單位是基層政權(quán)的重要組成部分。特別是在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等國家重大戰(zhàn)略的實(shí)施中，基層事業(yè)單位是重要力量，負(fù)有重要責(zé)任。加強(qiáng)基層事業(yè)單位干部和人才隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)基層公共服務(wù)水平的提高，加強(qiáng)和鞏固基層政權(quán)都有重要意義。工資是激勵(lì)工作人員和穩(wěn)定干部與人才隊(duì)伍的重要手段。但從已有的研究成果來看，對(duì)于基層事業(yè)單位的工資收入問題的研究不足。對(duì)事業(yè)單位工資收入分配和工資制度的研究，大多是對(duì)事業(yè)單位工資的整體研究或一般性研究，沒有把基層事業(yè)單位作為一個(gè)特殊的研究對(duì)象。占整個(gè)事業(yè)單位數(shù)量2/3 的基層事業(yè)單位還未成為研究的重點(diǎn)，專門的研究成果較少。而目前比較熱門的、受到各方面重視的高校工資分配制度研究、科研單位工資分配制度研究、公立醫(yī)院工資分配制度研究，基本和基層事業(yè)單位沒有關(guān)系或者關(guān)注的重點(diǎn)并沒有放在基層事業(yè)單位上面。

二、基層事業(yè)單位工資收入分配的現(xiàn)狀

黨和政府歷來很重視基層的工資收入分配，在歷次工資制度改革中，都把基層事業(yè)單位的問題作為一個(gè)重要問題來研究，采取一些有針對(duì)性的措施對(duì)基層工資傾斜。1956年工資改革建立的職務(wù)等級(jí)工資制度，把級(jí)別作為確定各種待遇的依據(jù)，這使得職務(wù)層次偏低的基層職工待遇可以得到一定的照顧。1985年工資改革實(shí)行了結(jié)構(gòu)工資制度，其中專門設(shè)置了一個(gè)工齡工資的項(xiàng)目，使職務(wù)較低的基層職工可以通過工齡工資這個(gè)渠道增加工資。1993年工資改革在事業(yè)單位管理人員職務(wù)工資制度的基礎(chǔ)上，增加了級(jí)別因素，以利于在職務(wù)不能提高的情況下，工資可以通過級(jí)別的提高而增長(zhǎng)，同時(shí)還建立了艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼制度，對(duì)于處于艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)的基層事業(yè)單位工作人員，也是一種彌補(bǔ)和保障。

我國現(xiàn)行事業(yè)單位的崗位績(jī)效工資制度是2006年工資制度改革確立的。2006年以來，針對(duì)基層工作人員，實(shí)行了一些特殊的政策?；鶎邮聵I(yè)單位工作人員的工資包括基本工資、績(jī)效工資、獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼、改革性補(bǔ)貼和各類津貼補(bǔ)貼。

第一，基層事業(yè)單位工作人員的工資水平主要參照公務(wù)員工資?；鶎邮聵I(yè)單位除人民醫(yī)院、血液中心、殯儀館等極少數(shù)單位外，大都沒有創(chuàng)收能力。因此，大多數(shù)基層事業(yè)單位把參照公務(wù)員工資作為目標(biāo)。但能否跟上公務(wù)員工資水平，取決于所在地區(qū)的財(cái)力和領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。財(cái)力較強(qiáng)和領(lǐng)導(dǎo)重視的地區(qū)，基層事業(yè)單位工作人員工資能夠和公務(wù)員工資保持基本一致；財(cái)力較弱或領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠的地區(qū)，基層事業(yè)單位工作人員工資與公務(wù)員工資就會(huì)有一定差距。這種情況與層級(jí)比較高的事業(yè)單位有很大差別。中央和省屬的事業(yè)單位，大都有自己的創(chuàng)收收入，而且有的單位創(chuàng)收收入在整個(gè)收入中所占比重相當(dāng)大，這些單位的績(jī)效工資總額不是根據(jù)公務(wù)員的工資水平來確定的，而是直接與單位的績(jī)效收入掛鉤，由單位面向社會(huì)各種服務(wù)取得的收入確定。對(duì)這類事業(yè)單位如何科學(xué)確定績(jī)效工資總額，是績(jī)效工資管理的重大問題。但基層事業(yè)單位所服務(wù)的是基層老百姓，大多數(shù)的服務(wù)屬于公益性服務(wù)，有少數(shù)單位有收費(fèi)項(xiàng)目，但收入微不足道，對(duì)單位的工資收入起不了作用，幾乎可以忽略不計(jì)。因此，基層事業(yè)單位工作人員的工資水平能和公務(wù)員保持同樣水平是理想目標(biāo)，而中央和省屬的事業(yè)單位工資水平高于公務(wù)員的并不少見，特別是一些中央事業(yè)單位，比如醫(yī)院、大學(xué)、研究所、報(bào)社工資收入水平大都高于公務(wù)員。這個(gè)方面基層事業(yè)單位和中央、省屬的事業(yè)單位差別很大，值得引起重視，進(jìn)行專門研究。

第二，基層事業(yè)單位工作人員基本工資執(zhí)行全國統(tǒng)一的崗位工資和薪級(jí)工資標(biāo)準(zhǔn)。其中，崗位工資由所聘崗位確定，由于不同層級(jí)事業(yè)單位的崗位結(jié)構(gòu)不一樣，基層的崗位結(jié)構(gòu)中低級(jí)別職務(wù)比重較大，基層事業(yè)單位工作人員的崗位工資低于其他高層級(jí)事業(yè)單位工作人員的崗位工資。薪級(jí)工資是2006年工資改革對(duì)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員設(shè)置的工資項(xiàng)目，基層事業(yè)單位工作人員在每年考核合格的情況下，可以提升一級(jí)薪級(jí)工資。這一新的工資項(xiàng)目帶有某種對(duì)資歷認(rèn)可的性質(zhì)，對(duì)職務(wù)提升空間有限的基層事業(yè)單位工作人員有利，但是薪級(jí)工資設(shè)置的起點(diǎn)薪級(jí)與崗位相聯(lián)系，這又使得基層事業(yè)單位工作人員享受薪級(jí)工資的好處打了折扣。此外，不少地方對(duì)于到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的高校畢業(yè)生，實(shí)行高定一級(jí)工資的政策，可以使部分人員的崗位工資得到一定程度提高。

第三，基層事業(yè)單位工作人員績(jī)效工資水平大致參照當(dāng)?shù)毓珓?wù)員規(guī)范津貼補(bǔ)貼水平確定。國家明確規(guī)定，義務(wù)教育階段中小學(xué)教師工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資收入水平，其基本工資和公務(wù)員大致平衡，績(jī)效工資也大體參照公務(wù)員的規(guī)范津貼補(bǔ)貼水平來確定；對(duì)于公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位來說，按照有關(guān)規(guī)定，其工資水平與當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位工作人員工資水平相銜接，由于基層事業(yè)單位主體是中小學(xué)教師，因此，公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位的工資水平也基本上與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資相銜接；其他事業(yè)單位，基本都是機(jī)關(guān)所屬的事業(yè)單位，和機(jī)關(guān)一起辦公，甚至和機(jī)關(guān)混崗使用，其工作人員績(jī)效工資水平也能參照公務(wù)員的規(guī)范津貼補(bǔ)貼水平。很多地區(qū)為了保持事業(yè)單位工作人員績(jī)效工資與公務(wù)員津貼補(bǔ)貼水平的平衡，采取了制定并公布事業(yè)單位不同專業(yè)技術(shù)職務(wù)和管理職務(wù)績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)的辦法。這樣一來，在每個(gè)人都知道自己的績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)是多少的情況下，績(jī)效工資很難按績(jī)效結(jié)果進(jìn)行分配。有的學(xué)校把公布的績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)按一定比例扣除后用于績(jī)效考核以期拉開差距，被認(rèn)為是從大家口袋里拿錢出來搞績(jī)效工資，遭到了質(zhì)疑。因此，大多數(shù)基層事業(yè)單位的績(jī)效工資按崗位或職務(wù)進(jìn)行分配。

第四，基層事業(yè)單位實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼制度情況復(fù)雜。近年來，各地陸續(xù)對(duì)公務(wù)員在目標(biāo)考核的基礎(chǔ)上發(fā)放目標(biāo)獎(jiǎng)，少則平均幾千元、上萬元，多則十多萬元，成為公務(wù)員工資收入的一個(gè)重要組成部分。各地年終獎(jiǎng)的發(fā)放情況不一，有獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)，也有提高工資收入的成分，因此在工資管理工作中規(guī)范性稱呼叫獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼。獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼制度在基層事業(yè)單位的實(shí)施情況比較復(fù)雜，大致可以分為以下幾種類型。第一種類型是公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員一視同仁，公務(wù)員發(fā)多少，事業(yè)單位工作人員發(fā)多少。從全國來看，這種情況有，但不多。第二種類型是按一定的比例發(fā)給事業(yè)單位工作人員，比例從40%～90%都有，這主要取決于基層政府的財(cái)力和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此項(xiàng)制度的認(rèn)識(shí)。第三種類型是給政策，由事業(yè)單位自己找資金。由于義務(wù)教育學(xué)校的特殊性，地方政府一般是分類處理，對(duì)于中小學(xué)教師是政府給全部資金或部分資金，但其他事業(yè)單位這部分資金需自籌。第四種類型是公務(wù)員目標(biāo)獎(jiǎng)不考慮事業(yè)單位工作人員。這種情況一般是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)比較落后、財(cái)力比較緊張的地區(qū)。這些地區(qū)給公務(wù)員的目標(biāo)獎(jiǎng)也發(fā)得不多，更沒有財(cái)力考慮事業(yè)單位了。從全國來看，第四種類型的地區(qū)也比較少。在實(shí)施目標(biāo)獎(jiǎng)的地區(qū)，事業(yè)單位工作人員目標(biāo)獎(jiǎng)的發(fā)放辦法和公務(wù)員基本相同，即對(duì)單位進(jìn)行目標(biāo)考核，確定單位的獎(jiǎng)勵(lì)檔次，然后單位內(nèi)部按職務(wù)或崗位進(jìn)行分配，也有少數(shù)地區(qū)的部分單位內(nèi)部采取根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行分配的辦法。

第五，基層事業(yè)單位一般沒有改革性補(bǔ)貼。改革性補(bǔ)貼的情況很復(fù)雜，涉及住房、交通、通訊等方面，各地政策不一樣，項(xiàng)目不一樣，標(biāo)準(zhǔn)不一樣。一般來說，基層出臺(tái)的改革性補(bǔ)貼政策比較少。由于基層財(cái)力的限制，能夠?qū)嶋H享受到的基層事業(yè)單位工作人員就更少了。目前最重要、最普遍改革性補(bǔ)貼就是車改補(bǔ)貼，這是一項(xiàng)國家統(tǒng)一推出的改革性補(bǔ)貼，主要解決機(jī)關(guān)公車過多、使用過亂的問題。從調(diào)研掌握的情況來看，大多數(shù)地區(qū)基層事業(yè)單位不執(zhí)行車改補(bǔ)貼。除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，也極少有地區(qū)基層事業(yè)單位工作人員享受住房、交通、通訊等補(bǔ)貼。

第六，享受向基層地區(qū)傾斜的其他津貼補(bǔ)貼政策。2001年國家正式建立艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼后，2006年又對(duì)艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼進(jìn)行完善，把艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)從四類改為六類，享受艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼的范圍由原來的700 多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域擴(kuò)大到900 多個(gè)，并多次提高艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼標(biāo)準(zhǔn)。凡是屬于艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)的基層事業(yè)單位工作人員，都與公務(wù)員一樣享受該地區(qū)相應(yīng)類別的艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼。2015年國家出臺(tái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼的政策，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員都可以享受此項(xiàng)補(bǔ)貼。國家政策規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼每月不低于200 元，并向艱苦邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和長(zhǎng)期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的人員傾斜。各地在制定實(shí)施辦法時(shí)，有的按鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離縣城的遠(yuǎn)近和艱苦程度拉開差距，有的按在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的時(shí)間長(zhǎng)短拉開差距?？傮w上看，這項(xiàng)政策對(duì)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作人員的收入、穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人才隊(duì)伍起到了積極作用。此外，事業(yè)單位還有一些特殊崗位津貼等，主要針對(duì)有毒有害的工作崗位，但基層事業(yè)單位工作人員享受這類津貼的不多，這里就不具體討論了。

三、基層事業(yè)單位工資收入分配存在的主要問題

（一）基層事業(yè)單位工作人員職業(yè)發(fā)展空間小

我國事業(yè)單位的規(guī)格是根據(jù)主管部門的級(jí)別來確定的。按照事業(yè)單位崗位設(shè)置的規(guī)定，事業(yè)單位管理崗位最高等級(jí)和各崗位的比例按照機(jī)構(gòu)編制部門核定的機(jī)構(gòu)規(guī)格、規(guī)模和隸屬關(guān)系來確定。通常來說，中央部門所屬的事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)規(guī)格相當(dāng)于廳級(jí)，最高管理崗位等級(jí)為三級(jí)職員；省級(jí)部門所屬的事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)規(guī)格相當(dāng)于處級(jí)，最高管理崗位等級(jí)為五級(jí)職員；市級(jí)單位隸屬的事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)規(guī)格相當(dāng)于科級(jí)，最高管理崗位為七級(jí)職員。縣以下的基層事業(yè)單位有區(qū)縣黨委政府直屬、區(qū)縣黨委部門機(jī)構(gòu)所屬、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府所屬3 種類型。除了少數(shù)是科級(jí)、副科級(jí)外，大部分是股級(jí)。股這個(gè)級(jí)別在國家正式的機(jī)構(gòu)序列中是不存在的，但在基層事業(yè)單位中普遍設(shè)立。因?yàn)閰^(qū)縣政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府就是一個(gè)科級(jí)單位，但管理承擔(dān)的行政事務(wù)和公共服務(wù)項(xiàng)目很多，在部門之下和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之內(nèi)不設(shè)一級(jí)組織機(jī)構(gòu)就不能很好運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，幾乎所有的區(qū)縣黨委政府部門之下和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之內(nèi)都有機(jī)構(gòu)設(shè)置，而大多數(shù)區(qū)縣部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位都是股級(jí)，相對(duì)應(yīng)的管理崗位就只是一個(gè)九級(jí)職員。也就是說，一名大學(xué)生畢業(yè)后如果進(jìn)入基層事業(yè)單位，其轉(zhuǎn)正后應(yīng)該定為九級(jí)職員崗位，如果不離開這個(gè)基層事業(yè)單位的話，到退休也仍舊是九級(jí)職員，整個(gè)職業(yè)生涯完全無法發(fā)展。

對(duì)于基層事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)人員來說，按照事業(yè)單位崗位設(shè)置規(guī)定，專業(yè)技術(shù)崗位的最高等級(jí)和各崗位結(jié)構(gòu)比例按照機(jī)構(gòu)的功能、規(guī)格、隸屬關(guān)系和專業(yè)技術(shù)水平等因素綜合確定。也就是說，基層事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)崗位最高雖然可以設(shè)置為高級(jí)，但中、高級(jí)專業(yè)技術(shù)崗位的結(jié)構(gòu)比例要低于高層級(jí)的事業(yè)單位。基層事業(yè)單位在專業(yè)技術(shù)人員的職稱評(píng)聘中常常存在結(jié)構(gòu)性矛盾，一些專業(yè)技術(shù)人員有中、高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱，但受到職數(shù)的限制，只能被聘為初級(jí)崗位。崗位對(duì)基層事業(yè)單位工作人員的工資收入起決定性作用，崗位工資是基層事業(yè)單位工資主要組成部分，除了國家確定的基本工資標(biāo)準(zhǔn)外，崗位還和地方確定的津貼補(bǔ)貼、績(jī)效工資和地方獎(jiǎng)等工資項(xiàng)目掛鉤，基層事業(yè)單位崗位設(shè)置等級(jí)低對(duì)工作人員工資收入的影響很大。崗位晉升是提高工作人員工資收入水平的重要途徑。由于機(jī)構(gòu)規(guī)格較低以及中、高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱比例偏低等原因，基層事業(yè)單位工作人員的崗位晉升空間狹窄，導(dǎo)致了其工資水平較低。

基層公務(wù)員隊(duì)伍也存在類似的發(fā)展空間小的問題，但自2014年開始，在縣以下機(jī)關(guān)單位實(shí)行職務(wù)職級(jí)并行制度后，部分地區(qū)基層公務(wù)員職級(jí)得到晉升、工資收入水平有了較大幅度提高。[6]以西部某省為例，實(shí)施公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度后，18.12%的公務(wù)員享受了職務(wù)與職級(jí)并行待遇。公務(wù)員總體享受處級(jí)、科級(jí)、科員級(jí)干部待遇的比例分別達(dá)到13.4%、58.9%和27.7%。而由于基層事業(yè)單位未實(shí)行相應(yīng)的職員等級(jí)晉升制度，享受處級(jí)、科級(jí)、科員干部待遇的比例僅為0、22.7%和77.3%。[7]相比較而言，基層事業(yè)單位管理人員的職員等級(jí)晉升制度遲遲沒有出臺(tái)，這又進(jìn)一步拉大了基層事業(yè)單位工作人員和公務(wù)員的工資收入差距。

（二）專業(yè)技術(shù)人員和管理人員不平衡

事業(yè)單位工作人員分為管理人員和專業(yè)技術(shù)人員。按照事業(yè)單位崗位設(shè)置，專業(yè)技術(shù)崗位可以設(shè)置到高級(jí)職稱，因而專業(yè)技術(shù)人員的晉升空間較大，即使是基層事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)人員也可以從初級(jí)職稱逐步向中級(jí)、副高甚至正高職稱發(fā)展，職業(yè)生涯通道相對(duì)較為清晰。但對(duì)于基層事業(yè)單位的管理人員來說，由于單位層級(jí)較低，受到管理層級(jí)的限制更多，很多基層事業(yè)單位最高也就是科級(jí)，大量基層事業(yè)單位只是股級(jí)。也就是說，基層事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員如果是走管理序列的話，最高也就是科級(jí)。那么對(duì)于一般工作人員來說，如果一直在基層事業(yè)單位，最高也就是走到七級(jí)或八級(jí)職員（相當(dāng)于科級(jí)崗位）。對(duì)于很多基層事業(yè)單位的管理人員來說，其從剛進(jìn)入單位到退休，都可能無法提升一個(gè)崗位層級(jí)，這不是因?yàn)檫@些人不優(yōu)秀、不努力，很大程度上是因?yàn)榛鶎邮聵I(yè)單位管理人員的晉升空間受到單位層級(jí)的嚴(yán)格限制。基層事業(yè)單位的管理人員在晉升無望的情況下，容易對(duì)職業(yè)生涯充滿悲觀情緒，挫傷他們的工作積極性。[8]很多事業(yè)單位工作人員是因?yàn)樵趯I(yè)技術(shù)上表現(xiàn)突出，才被選拔到管理崗位上，結(jié)果他們的最終待遇還不及專業(yè)技術(shù)人員的待遇，這對(duì)他們也是一個(gè)打擊。

基層專業(yè)技術(shù)人員的最高崗位基本不設(shè)限，可以到達(dá)正高，而基層管理人員的最高崗位受到單位層級(jí)限制只能最高到達(dá)正科。因此，專業(yè)技術(shù)人員和管理人員的工資保持怎樣的對(duì)應(yīng)關(guān)系，是一個(gè)無法回避的問題。國家在制定基本工資標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，雖然強(qiáng)調(diào)不對(duì)行政職務(wù)和專業(yè)技術(shù)職務(wù)進(jìn)行對(duì)應(yīng)，但實(shí)際也需要進(jìn)行相互參照，才能把兩類人員的工資標(biāo)準(zhǔn)制定出來。國家在制定工資標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，大致是將正高職稱的工資標(biāo)準(zhǔn)界定在正司局級(jí)到副司局級(jí)之間，副高職稱的工資標(biāo)準(zhǔn)界定在正處級(jí)和副處級(jí)之間，初級(jí)職稱與科員大致相當(dāng)。而績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)及目標(biāo)獎(jiǎng)的標(biāo)準(zhǔn)是由地方確定的。一般區(qū)縣在確定專業(yè)技術(shù)人員和管理人員的工資關(guān)系時(shí)，與國家界定的關(guān)系有不同。特別是職稱制度改革以來，基層專業(yè)技術(shù)人員副高職稱已經(jīng)較普遍，正高職稱雖少但也開始有了。因此，正高如果對(duì)應(yīng)正司局級(jí)和副司局級(jí)之間，就會(huì)成為整個(gè)區(qū)縣工資級(jí)別最高的人員，高于區(qū)（縣)委書記和區(qū)(縣)長(zhǎng)。因此，在基層制定績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，地方一般都調(diào)低專業(yè)技術(shù)崗位與管理崗位的對(duì)應(yīng)關(guān)系。調(diào)整的情況各地不一，有的地區(qū)正高與正處大致對(duì)應(yīng)，副高與副處大致對(duì)應(yīng)，中級(jí)與副科大致對(duì)應(yīng)；有的地區(qū)正高對(duì)副處，以下類推；有的地區(qū)專業(yè)技術(shù)人員所對(duì)應(yīng)的管理人員的級(jí)別更低，正高對(duì)應(yīng)正科，副高對(duì)應(yīng)副科，中級(jí)對(duì)科員。這里說的大致對(duì)應(yīng)，不是把兩類序列畫上等號(hào)，而是在制定績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，在兩類序列之間找到一種平衡。

由于管理人員的職業(yè)通道沒有打開，因此，在很多基層事業(yè)單位，實(shí)際從事管理崗位工作的人員被聘為專業(yè)技術(shù)人員的情況特別普遍。管理崗位的人員被聘為專業(yè)技術(shù)人員，一方面擠占了真正從事專業(yè)技術(shù)工作人員的職數(shù)，特別是擠占了高級(jí)專業(yè)技術(shù)崗位的職數(shù)，影響了基層地區(qū)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員的發(fā)展，這有悖于設(shè)置基層地區(qū)專業(yè)技術(shù)高級(jí)崗位的初衷。另一方面，管理人員被聘為專業(yè)技術(shù)人員，對(duì)于推行事業(yè)單位職員等級(jí)晉升制度也帶來了一定挑戰(zhàn)。相對(duì)來說，公務(wù)員主要都是綜合管理類，可以說只有“管理”這一個(gè)序列，因此，推行公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的時(shí)候，只需要考慮職務(wù)和職級(jí)的對(duì)應(yīng)關(guān)系就行了，即只需要考慮“縱向”這一個(gè)維度。而對(duì)于事業(yè)單位來說，由于存在專業(yè)技術(shù)崗位和管理崗位，那么推行事業(yè)單位的職員等級(jí)晉升制度，就需要同時(shí)考慮“縱向”和“橫向”的關(guān)系?？紤]縱向的關(guān)系，就是考慮工作人員職業(yè)生涯通道打開到什么程度。例如，七級(jí)職員可以享受哪一個(gè)級(jí)別的待遇?？紤]橫向關(guān)系，就是要考慮到管理序列和專業(yè)技術(shù)序列之間的平衡，避免因?yàn)楣芾硇蛄械耐ǖ来蜷_了，帶來管理序列和專業(yè)技術(shù)序列之間新的不平衡。而實(shí)際從事管理工作的人員被聘為專業(yè)技術(shù)人員，又進(jìn)一步增加了這一難度。

（三）基層事業(yè)單位工資收入水平偏低

除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，基層事業(yè)單位工資水平普遍偏低。有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年，全國縣一級(jí)事業(yè)單位的工資收入約為全國事業(yè)單位平均工資收入的76.56%，為中央一級(jí)事業(yè)單位的57.25%，為省一級(jí)事業(yè)單位的67.00%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)事業(yè)單位的工資收入水平更低。數(shù)據(jù)顯示，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)事業(yè)單位的平均工資收入約為全國事業(yè)單位平均工資收入的75.21%，為中央一級(jí)事業(yè)單位的56.24%，為省一級(jí)事業(yè)單位的65.82%?；鶎邮聵I(yè)單位收入水平較低的原因是多方面的，其中一個(gè)主要原因是，基層事業(yè)單位的工資收入主要取決于地方財(cái)力狀況。我國事業(yè)單位的工資主要由本級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，而目前我國各級(jí)政府的財(cái)政狀況，一般來說，政府的層級(jí)越高財(cái)政狀況就越好，政府的層級(jí)越低，財(cái)政狀況就越差。艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)政府財(cái)力更是嚴(yán)重不足，特別是人口較多的區(qū)縣，基層辦教育的壓力較大。與高層級(jí)的事業(yè)單位相比，基層事業(yè)單位往往創(chuàng)收能力不足，這也是基層事業(yè)單位工資收入水平低的一個(gè)很重要原因。我國事業(yè)單位用于工資福利的經(jīng)費(fèi)支出，除義務(wù)教育是財(cái)政全額保障外，對(duì)其他類型事業(yè)單位財(cái)政大都只保障一部分，不足部分還需要單位去市場(chǎng)創(chuàng)收。市場(chǎng)創(chuàng)收能力的高低對(duì)事業(yè)單位的工資收入水平有重要影響。那些職工工資收入水平高于公務(wù)員收入的事業(yè)單位，都是創(chuàng)收能力強(qiáng)的事業(yè)單位。而在基層地區(qū)，事業(yè)單位主要是在本區(qū)域提供公共服務(wù)，市場(chǎng)半徑較小，創(chuàng)收能力有限，工資收入水平只能完全由財(cái)政保障。工資水平偏低導(dǎo)致基層事業(yè)單位優(yōu)秀人才外流、隊(duì)伍不穩(wěn)定，給基層教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展帶來了影響。

（四）分配格局變化加重了區(qū)縣政府財(cái)政負(fù)擔(dān)

在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，縣以下機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資所需經(jīng)費(fèi)都是中央財(cái)政保障的。改革開放后，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，后來再調(diào)整工資時(shí)，改為幾個(gè)發(fā)達(dá)省區(qū)由省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，其他地區(qū)仍然由中央財(cái)政負(fù)責(zé)，增加的工資所需資金，由中央財(cái)政下?lián)軐ｍ?xiàng)資金負(fù)擔(dān)。績(jī)效工資的實(shí)施改變了這一狀況。由于績(jī)效工資水平的確定，是以對(duì)地方自行發(fā)放的津貼補(bǔ)貼進(jìn)行規(guī)范為基礎(chǔ)的，因此，理論上說，津貼補(bǔ)貼及績(jī)效工資是地方已經(jīng)發(fā)放了的，水平也是地方自己確定的。所以實(shí)施績(jī)效工資時(shí)，中央并沒有像調(diào)整基本工資一樣，進(jìn)行專項(xiàng)撥款。省級(jí)在向縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，有的省市適當(dāng)考慮了這個(gè)因素。但轉(zhuǎn)移支付中適當(dāng)考慮并不是對(duì)績(jī)效工資所需要資金的全額撥款，而且轉(zhuǎn)移支付要在區(qū)縣財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)一使用，把轉(zhuǎn)移支付中的資金用于發(fā)放績(jī)效工資，就得減少其他方面的預(yù)算支出。因此，實(shí)施績(jī)效工資后，改變了基層事業(yè)單位工資完全由中央財(cái)政統(tǒng)一撥款的傳統(tǒng)，在工資中占相當(dāng)大比重的績(jī)效工資不再是中央專項(xiàng)撥款了，這明顯增加了區(qū)縣政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。目標(biāo)獎(jiǎng)的實(shí)施進(jìn)一步改變了基層工資收入的資金來源。目標(biāo)獎(jiǎng)完全是地方政府的行為，中央到目前為止，沒有出臺(tái)過政府目標(biāo)獎(jiǎng)的政策。因此，實(shí)施目標(biāo)獎(jiǎng)的資金全部是縣一級(jí)政府自籌的?，F(xiàn)在基層事業(yè)單位工資收入的資金來源格局是，基本工資仍然是來自中央財(cái)政，績(jī)效工資和目標(biāo)獎(jiǎng)來自區(qū)縣財(cái)政。全國的事業(yè)單位基本工資平均僅占全部工資的33%左右，基層事業(yè)單位基本工資可能占比高一些。除基本工資外，艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼所需資金也來自中央財(cái)政。但不管怎么說，原來所有工資都是來自中央財(cái)政專項(xiàng)撥款，現(xiàn)在超過一半需要區(qū)縣政府自籌，這個(gè)分配格局的變化，加重了區(qū)縣政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（五）績(jī)效工資未充分發(fā)揮激勵(lì)作用

2006年建立的事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度的最大特點(diǎn)就是設(shè)置了績(jī)效工資。通過建立績(jī)效考核制度，把工作人員的工作成效與工資分配聯(lián)系起來，以期更好地調(diào)動(dòng)事業(yè)單位工作人員的積極性。但根據(jù)我們對(duì)基層事業(yè)單位績(jī)效考核開展情況的調(diào)查，除了公立醫(yī)院外，大多數(shù)事業(yè)單位并沒有像政策規(guī)定的那樣在單位內(nèi)部搞績(jī)效考核，然后把績(jī)效工資分配建立在績(jī)效考核基礎(chǔ)之上，以在工作人員之間拉開差距。中小學(xué)教師最多也就是根據(jù)課時(shí)的多少，獎(jiǎng)金略有一些差別，有的學(xué)校甚至連這一點(diǎn)都沒做到，獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效也是平均發(fā)放或按職稱發(fā)放。對(duì)大多數(shù)事業(yè)單位工作人員來說，他們和機(jī)關(guān)從事大體上相同的工作，也很難進(jìn)行績(jī)效考核和在此基礎(chǔ)上的績(jī)效工資分配?；鶎邮聵I(yè)單位的工資收入分配與中央和省屬的事業(yè)單位有很大差別，制度化的績(jī)效考核制度沒有建立。在這樣的狀況下實(shí)施的所謂績(jī)效工資，難以起到應(yīng)有的激勵(lì)作用。

相對(duì)于其他層級(jí)事業(yè)單位，基層事業(yè)單位績(jī)效工資制度難以發(fā)揮作用有其特殊原因。第一，如前文所述，大量基層事業(yè)單位工作人員是和機(jī)關(guān)公務(wù)員混崗工作的，部分基層事業(yè)單位甚至只有一個(gè)空的“戶頭”，沒有具體的、獨(dú)立的業(yè)務(wù)，所有人員都充實(shí)到各機(jī)關(guān)中去了。在這種情況下，要單獨(dú)把事業(yè)編制的這些人員拿出來考核，自然有難度。第二，很多基層事業(yè)單位工作人員非常少，甚至只有三五個(gè)人，要對(duì)這三五個(gè)人進(jìn)行考核，不但不現(xiàn)實(shí)，成本也很高。筆者曾到過一個(gè)基層的衛(wèi)生院所，為了推行績(jī)效考核，在本身編制就極其有限的情況下，要專門安排一個(gè)人進(jìn)行績(jī)效考核工作，大家覺得浪費(fèi)人力很沒有必要，最后也沒能堅(jiān)持執(zhí)行下去。第三，不能否認(rèn)，在某些基層地區(qū)存在“面子”“熟人”“人情”等中國特有的單位文化。在這種人情文化的單位中要推行績(jī)效考核制度，實(shí)現(xiàn)量化的考核，完全排除人情因素在打分中的作用,難度更大。第四，績(jī)效考核本身是一門很專業(yè)的技術(shù)，要求所有基層事業(yè)單位建立績(jī)效管理制度，確實(shí)也有難度。

（六）不同地區(qū)的基層事業(yè)單位工資收入差距較大

基層事業(yè)單位的工資收入嚴(yán)重依賴地方財(cái)政，自有經(jīng)費(fèi)來源有限，財(cái)政成為決定基層事業(yè)單位工作人員工資收入水平的主要因素。不同財(cái)政能力的區(qū)縣，事業(yè)單位工作人員的工資差距明顯。對(duì)于縣級(jí)財(cái)政富裕的地區(qū)，基層事業(yè)單位工資水平的保障程度會(huì)較高，但對(duì)于縣級(jí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)不富裕的地區(qū)，尤其是處于老少邊窮的基層地區(qū)，地方政府財(cái)政收入不足，其工資保障水平也較低。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，除地方財(cái)政外，有一些地方事業(yè)單位還有一些創(chuàng)收能力，如街道辦，其工作人員收入水平較高。而對(duì)于一些艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)的事業(yè)單位，其創(chuàng)收渠道有限，甚至幾乎沒有，完全依靠地方財(cái)政的事業(yè)單位工作人員的工資收入水平就較低。特別是近些年來發(fā)放的目標(biāo)獎(jiǎng)，本來地區(qū)之間公務(wù)員的目標(biāo)獎(jiǎng)水平就差異較大，而相當(dāng)多基層事業(yè)單位的目標(biāo)獎(jiǎng)還不能全額發(fā)放，地區(qū)之間的差別就更大了。不同地區(qū)的目標(biāo)獎(jiǎng)水平差距懸殊，進(jìn)一步拉大了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)事業(yè)單位工作人員的工資收入差距。

四、改革完善基層事業(yè)單位工作人員工資分配的思考和建議

（一）重新考慮對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員的劃分

我們國家大，行政層級(jí)多，不同層級(jí)的情況差異很大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)照搬高層級(jí)政府的做法，嚴(yán)格劃分公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員完全沒有必要。前面我們已經(jīng)講過，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作絕大部分是公務(wù)員與事業(yè)單位工作人員混在一起共同完成，難以區(qū)分哪些工作是事業(yè)單位的，哪些工作是機(jī)關(guān)的。但是由于入口不同、身份不同，兩類人員管理制度、工資待遇卻完全不同。大家同在一個(gè)辦公室、一同下村包點(diǎn)、一同拼搏完成中心工作，發(fā)目標(biāo)獎(jiǎng)時(shí)有的有，有的沒有，只能在旁邊看著，心里的感受可想而知。這種同工不同身份、同工不同酬的制度，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作人員的積極性，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的開展。建議改革在鄉(xiāng)鎮(zhèn)把公職人員嚴(yán)格劃分為公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的做法，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際，不再劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作人員，改為專門設(shè)立一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的類別。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特點(diǎn)，出臺(tái)專門的管理法規(guī)，建立專門的人員管理制度，統(tǒng)一向社會(huì)招錄，統(tǒng)一進(jìn)行管理，統(tǒng)一確定工資待遇。對(duì)少數(shù)因工作需要調(diào)入上級(jí)單位的，再根據(jù)調(diào)入單位和崗位的性質(zhì)，設(shè)置必要的條件、經(jīng)過必要的程序，確定為公務(wù)員或事業(yè)單位工作人員身份。

（二）根據(jù)基層事業(yè)單位的特點(diǎn)制定工資政策

事業(yè)單位涉及行業(yè)眾多，類型復(fù)雜，搞好事業(yè)單位分類改革和分類管理很重要。在行政管理類、公益類和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類的基礎(chǔ)上，怎么進(jìn)行工資管理的分類是一個(gè)值得深入研究的問題。中央提出建立符合醫(yī)療行業(yè)特點(diǎn)的公立醫(yī)院工資制度之后，按行業(yè)進(jìn)行分類，建立不同的工資制度似乎形成了共識(shí)，這對(duì)于中央和省的事業(yè)單位來說可能是需要的。但是基層事業(yè)單位除教育和醫(yī)療外，其他事業(yè)單位的行業(yè)特點(diǎn)并不突出，大都是機(jī)關(guān)附屬的事業(yè)單位，承擔(dān)機(jī)關(guān)的延伸服務(wù)，辦理具體事務(wù)。分類是事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)，是事業(yè)單位改革的關(guān)鍵，也是事業(yè)單位工資改革的難點(diǎn)?？h以下的基層，情況和地市以上特別是和中央和省屬的事業(yè)單位有很大差別?；鶎邮聵I(yè)單位分類要簡(jiǎn)單化，便于操作，讓大家接受。一般說來，分為3 類即可。第一類是中小學(xué)教師，按國家法律規(guī)定工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員，在這個(gè)基礎(chǔ)上，可結(jié)合教師工作的特點(diǎn)，在工資總額10%左右的范圍內(nèi)，在績(jī)效考核的基礎(chǔ)上搞一些績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。第二類是機(jī)關(guān)附屬事業(yè)單位，他們配合機(jī)關(guān)從事公共服務(wù)，有的和機(jī)關(guān)混崗工作，可以完全執(zhí)行公務(wù)員的工資制度。第三類是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位都有收費(fèi)，都有一定程度的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，可以在對(duì)不同性質(zhì)的醫(yī)療事業(yè)單位給予不同程度的財(cái)政支持的情況下，把經(jīng)營(yíng)與績(jī)效工資掛鉤，根據(jù)考核情況核定績(jī)效工資總額。有少數(shù)其他帶有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的事業(yè)單位，也可劃入這一類。

（三）保持基層事業(yè)單位工作人員和公務(wù)員的合理收入關(guān)系

確定基層事業(yè)單位工作人員工資水平的關(guān)鍵是處理好與公務(wù)員工資的對(duì)比關(guān)系。長(zhǎng)期以來，縣鄉(xiāng)兩級(jí)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位一直保持著收入的大致平衡。公務(wù)員規(guī)范津貼補(bǔ)貼后其工資水平與事業(yè)單位工作人員工資水平拉開了差距，事業(yè)單位實(shí)施績(jī)效工資后又基本持平。現(xiàn)在機(jī)關(guān)實(shí)行年終目標(biāo)獎(jiǎng)后，一些地區(qū)沒有考慮讓事業(yè)單位也享受該項(xiàng)政策。2018年國務(wù)院發(fā)文明確義務(wù)教育階段教師工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平，義務(wù)教育階段教師收入水平逐步跟上公務(wù)員收入水平，其他事業(yè)單位也陸續(xù)一定程度享受年終目標(biāo)獎(jiǎng)?wù)?。?shí)踐證明在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，拉開公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的收入是不現(xiàn)實(shí)的，是不可行的?？h鄉(xiāng)兩級(jí)的事業(yè)單位沒有經(jīng)濟(jì)效益，不可能找到其他確定其收入的依據(jù)，其工作人員都是公共部門的工作人員，都只能根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變化等因素來確定工資收入水平。因此，要嚴(yán)格落實(shí)法律關(guān)于義務(wù)教育階段教師不低于公務(wù)員工資收入水平的政策；對(duì)其他類型的事業(yè)單位工作人員，也應(yīng)該和相似崗位、相似工作年限、相似任職年限的公務(wù)員的工資水平保持合理工資關(guān)系；縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作人員和公務(wù)員享受同樣的年終考核目標(biāo)獎(jiǎng)和獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼。

（四）拓寬基層事業(yè)單位工作人員的崗位晉升空間

基層干部職業(yè)發(fā)展空間小是一個(gè)老問題，隨著大學(xué)生逐步進(jìn)入基層事業(yè)單位，矛盾變得更加尖銳，解決這一問題的迫切性在增強(qiáng)。原來基層事業(yè)單位工作人員學(xué)歷相對(duì)較低，隨著高校的發(fā)展，受過高等教育的人數(shù)迅速增加，進(jìn)入基層事業(yè)單位的擁有大學(xué)學(xué)歷的人數(shù)也在迅速增加?？梢灶A(yù)見不久的將來，基層事業(yè)單位工作人員和層級(jí)高的事業(yè)單位工作人員學(xué)歷差別會(huì)很快縮小，如果不拓寬基層事業(yè)單位工作人員的發(fā)展空間，大學(xué)畢業(yè)生到基層和到層級(jí)高的機(jī)關(guān)事業(yè)單位差別過大，會(huì)加劇基層事業(yè)單位難留人才的情況，對(duì)公共事業(yè)發(fā)展和基層政權(quán)建設(shè)極為不利。解決這一問題的辦法，一是盡快推進(jìn)縣以下基層事業(yè)單位職員等級(jí)晉升制度落地。兩年前中央有關(guān)部門啟動(dòng)了在縣以下基層事業(yè)單位推行職員等級(jí)晉升制度的試點(diǎn)工作。要在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上盡快在面上推開，緩解基層事業(yè)單位管理人員發(fā)展瓶頸問題。2021年2月，中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議通過了《關(guān)于縣以下事業(yè)單位建立管理崗位職員等級(jí)晉升制度的意見》，明確“全面推行縣以下事業(yè)單位建立管理崗位職員等級(jí)晉升制度，要堅(jiān)持黨管干部、黨管人才，著眼于建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化事業(yè)單位干部隊(duì)伍，改造現(xiàn)有職員等級(jí)，將縣以下事業(yè)單位職員等級(jí)與崗位等級(jí)適當(dāng)分離，建立主要體現(xiàn)德才素質(zhì)、個(gè)人資歷、工作實(shí)績(jī)的等級(jí)晉升制度，拓展縣以下事業(yè)單位管理人員職業(yè)發(fā)展空間”。隨著管理崗位等級(jí)晉升制度的實(shí)施，基層事業(yè)單位管理人員的發(fā)展空間小、職業(yè)生涯通道短的問題有望得到改善。二是建立崗位結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步調(diào)整基層事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)。崗位結(jié)構(gòu)設(shè)立的重要依據(jù)之一是人員的學(xué)歷層次，隨著我國教育事業(yè)的發(fā)展，基層事業(yè)單位工作人員的學(xué)歷層次已經(jīng)大幅度提高，且將進(jìn)一步提高。過去中小學(xué)教師以中等學(xué)歷為主，現(xiàn)在以大專、本科學(xué)歷為主，研究生學(xué)歷也開始增加，中小學(xué)職稱制度改革以來，在中小學(xué)設(shè)立高級(jí)職稱的政策受到了普遍歡迎。但崗位結(jié)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)是靜止的，要對(duì)職稱結(jié)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，隨著基層事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員學(xué)歷和素質(zhì)的提高，定期調(diào)整專業(yè)技術(shù)崗位結(jié)構(gòu)，增加基層中高級(jí)崗位的比例，拓展基層事業(yè)單位工作人員職業(yè)發(fā)展空間。

（五）優(yōu)化基層事業(yè)單位工作人員績(jī)效工資制度

眾所周知，目前事業(yè)單位工資結(jié)構(gòu)很不合理，主要問題是基本工資比例過低，績(jī)效工資和目標(biāo)獎(jiǎng)的比例過高?？?jī)效工資本來就已占整個(gè)工資的一個(gè)很大比重，后來地方搞的目標(biāo)獎(jiǎng)，又是一個(gè)和考核有關(guān)的重復(fù)設(shè)置的部分，盡管很多地區(qū)實(shí)際上并沒有把工資和事業(yè)單位工作人員的考核相聯(lián)系，但從工資項(xiàng)目設(shè)置上是很不科學(xué)的。表面上看起來，基層事業(yè)單位工資中和績(jī)效考核聯(lián)系的部分很大，但實(shí)際上，績(jī)效工資也好，年終目標(biāo)獎(jiǎng)也好，大都沒有和個(gè)人績(jī)效考核相聯(lián)系，很多單位甚至根本就沒有個(gè)人績(jī)效考核制度。因此，應(yīng)當(dāng)采取實(shí)事求是的態(tài)度，逐步優(yōu)化基層事業(yè)單位的工資制度。可以把目前名不副實(shí)的績(jī)效工資全部納入基本工資，使基本工資的設(shè)計(jì)功能得到充分發(fā)揮。特別是薪級(jí)工資的設(shè)計(jì)，對(duì)基層事業(yè)單位工作人員職務(wù)偏低的情況很有利，要把績(jī)效工資分解到職務(wù)工資和薪級(jí)工資中去；要實(shí)事求是地確定基層事業(yè)單位工作人員工資中活的部分比例，一般來說不要超過10%為好；要結(jié)合基層的情況，把考核獎(jiǎng)勵(lì)的發(fā)放設(shè)計(jì)得更合理、更便于操作，對(duì)經(jīng)常下鄉(xiāng)、下村的人員要給予傾斜，要對(duì)處理難度大的工作給予單項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)，等等。

（六）加大調(diào)節(jié)地區(qū)之間工資差距的力度

2006年工資制度改革的兩大任務(wù)，一是建立新的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度，二是整頓機(jī)關(guān)事業(yè)單位收入分配秩序。近年來，通過對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼，收入分配秩序得到有效治理，收入分配差距明顯縮小。但是近年來地方出臺(tái)的年終目標(biāo)獎(jiǎng)，又有使收入分配關(guān)系失衡之勢(shì)，有的地區(qū)發(fā)放的所謂年終獎(jiǎng)已經(jīng)變成半年發(fā)一次、一個(gè)季度發(fā)一次，極端的每月發(fā)一次，區(qū)域間獎(jiǎng)金標(biāo)準(zhǔn)相差較大。因?yàn)槊黠@帶有提高工資水平的性質(zhì)，目標(biāo)獎(jiǎng)不僅發(fā)給在職人員，也發(fā)給退休人員。從以省為口徑的平均工資的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看不出太大的差距，因?yàn)槭〖?jí)部門的差距不大，地市級(jí)的差距不大，一平均差距就不明顯了。但是若把不同地區(qū)的縣鄉(xiāng)的待遇進(jìn)行比較，那差距就非常大了。因此，要借鑒清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼工作的成功經(jīng)驗(yàn)，加大地區(qū)之間工資差距的調(diào)節(jié)力度，在限制過高地區(qū)水平和標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，對(duì)過低的地區(qū)給予財(cái)政支持，適當(dāng)提高年終目標(biāo)獎(jiǎng)水平。同時(shí)，對(duì)年終目標(biāo)獎(jiǎng)的發(fā)放也要提出要求，真正和個(gè)人的表現(xiàn)和與貢獻(xiàn)結(jié)合起來。