丁關(guān)良

(1.浙江大學(xué)，浙江 杭州 310058；2.嘉興學(xué)院，浙江 嘉興 314001)

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施，宅基地制度作為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性制度，它不僅承載著居住保障功能、財(cái)產(chǎn)功能，而且還承載著生產(chǎn)功能、倉(cāng)儲(chǔ)功能，甚至還承載著文化功能、歷史功能，對(duì)于保障農(nóng)村居民住有所居、促進(jìn)社會(huì)和諧、助推鄉(xiāng)村振興發(fā)揮著重要的“穩(wěn)定器”作用，宅基地制度已成為深化改革之重大議題。近年來(lái)大量中央政策調(diào)整指向宅基地多方位改革創(chuàng)新為主要內(nèi)容，從2013年提出“三塊地”改革試點(diǎn)(宅基地涉及有償使用、退出、抵押和管理等)到2015年圍繞農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)拓展改革試點(diǎn)，再到2018 年中央一號(hào)文件首次提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)之“三權(quán)分置”改革，都表明宅基地眾多具體制度已成為改革的焦點(diǎn)和未來(lái)創(chuàng)新方向。特別中央政策明確提出實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”改革和探索其有效實(shí)現(xiàn)形式，勢(shì)必發(fā)生宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)調(diào)整和重組，而必將形成宅基地的新權(quán)利體系。

一、宅基地權(quán)利制度的演變和權(quán)利體系客觀認(rèn)知

新中國(guó)成立以來(lái)，以宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)(原始取得)為主、并結(jié)合房地一體之規(guī)則，我國(guó)宅基地權(quán)利制度的演革，[1]主要經(jīng)歷以下幾個(gè)時(shí)期：

1.彰顯“一權(quán)”為主的權(quán)利體系時(shí)期。新中國(guó)成立后，依據(jù)1950年《土地改革法》，農(nóng)村開(kāi)展了廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，沒(méi)收地主的土地與房屋分給無(wú)地?zé)o房農(nóng)民，實(shí)行“耕者有其田、居者有其屋”的土地改革運(yùn)動(dòng)，從而創(chuàng)建農(nóng)村土地農(nóng)民私人所有制度，1954年9月20日《憲法》第8條明確規(guī)定：“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”。這里彰顯“一權(quán)”為主的權(quán)利體系時(shí)期，是指從1949年10月到1956年高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社設(shè)立前，確立了農(nóng)民對(duì)宅基地和房屋的所有權(quán)人地位，農(nóng)民領(lǐng)取了政府頒布的房地權(quán)證書(shū)，且宅基地(包括房屋)可以買賣、出租和繼承，可見(jiàn)，該“一權(quán)”為主的權(quán)利體系，包括農(nóng)民宅基地所有權(quán)(為主)、宅基地租賃權(quán)；同時(shí)，也包括房屋所有權(quán)、房屋租賃權(quán)。

2.“一權(quán)”為主和隱而不顯“兩權(quán)分離”并存的權(quán)利體系時(shí)期?！陡呒?jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》(1956年6月30日)第13條第1款規(guī)定：“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有?！钡?6條第2款規(guī)定：“社員原有的墳地和房屋地基不必入社。社員新修房屋需用的地基和需用的墳地由合作社統(tǒng)籌解決，在必要的時(shí)候，合作社可以申請(qǐng)鄉(xiāng)人民委員會(huì)協(xié)助解決?！边@里“一權(quán)”為主和隱而不顯“兩權(quán)分離”并存的權(quán)利體系時(shí)期，是指1956年高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社設(shè)立到1962年初“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”體制確立前，該時(shí)期權(quán)利體系除包括農(nóng)民宅基地所有權(quán)(為主)外，還包括集體宅基地(地基)所有權(quán)、宅基地(地基)使用權(quán)(隱而不顯)、宅基地租賃權(quán)；同時(shí)，也包括房屋所有權(quán)、房屋租賃權(quán)。

3.主體限制且彰顯“兩權(quán)分離”為主的權(quán)利體系時(shí)期。1962年9月27日黨的八屆十中全會(huì)正式通過(guò)并頒布了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，其中第21條規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣?！钡?5條規(guī)定：“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利?！?963年8月28日最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn)(修正稿)》規(guī)定：社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣以后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有。該主體限制且彰顯“兩權(quán)分離”為主的權(quán)利體系時(shí)期，是指從1962年初“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”體制確立到1981年底，除以生產(chǎn)隊(duì)享有宅基地所有權(quán)、農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)為主的“兩權(quán)分離”外，還存在宅基地租賃權(quán)；同時(shí)，也包括房屋所有權(quán)、房屋租賃權(quán)。

4.無(wú)主體限制且彰顯“兩權(quán)分離”為主的權(quán)利體系時(shí)期。1982年2月13日國(guó)務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》第12條規(guī)定：“集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶建房用地的面積標(biāo)準(zhǔn)，由縣級(jí)人民政府參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的平均居住水平作出規(guī)定”，“農(nóng)村社員，回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑，建房需要宅基地的，應(yīng)向所在生產(chǎn)隊(duì)申請(qǐng)，經(jīng)社員大會(huì)討論通過(guò)，生產(chǎn)大隊(duì)審核同意，報(bào)公社管理委員會(huì)批準(zhǔn)”。1988年12月29日修正的《土地管理法》第41條規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)”。該無(wú)主體限制“兩權(quán)分離”為主的權(quán)利體系時(shí)期，是指從1982年初至1998年底，除農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)外、還包括農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的宅基地使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)；同時(shí)，也包括房屋所有權(quán)、房屋租賃權(quán)。

5.主體嚴(yán)格限制且彰顯“兩權(quán)分離”為主的權(quán)利體系時(shí)期。1998年8月29日與2004年8月28日修正的《土地管理法》均規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)(第62條第1款)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)(第62條第4款)”。1999年5月6日國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》、2004年10月28日國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、2004年11月2日國(guó)土資發(fā)〔2004〕234號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》等政策都規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”該主體嚴(yán)格限制“兩權(quán)分離”為主的權(quán)利體系時(shí)期，是指從1999年1月至2017年底，除農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)和農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的“兩權(quán)分離”外，還包括宅基地租賃權(quán)，同時(shí)，也包括房屋所有權(quán)、房屋租賃權(quán)。

6.宅基地“三權(quán)分置”為主的新權(quán)利體系時(shí)期?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館?！睂?duì)此，近年中央眾多政策都提到宅基地“三權(quán)分置”改革和“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式”。該宅基地“三權(quán)分置”為主的新權(quán)利體系時(shí)期，是指從2018年啟動(dòng)的宅基地“三權(quán)分置”改革開(kāi)始，它將是一個(gè)未來(lái)改革和探索的方向。該時(shí)期的新權(quán)利體系，從現(xiàn)行中央政策與法律權(quán)利上來(lái)看，包括宅基地所有權(quán)、(“兩權(quán)分離”情形下的)宅基地使用權(quán)(Ⅰ)、宅基地資格權(quán)(新)、(純財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的)宅基地使用權(quán)(Ⅱ)(新)、房屋所有權(quán)、房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)(新)、房屋使用權(quán)(新)等。

二、宅基地“三權(quán)分置”之權(quán)利表達(dá)觀點(diǎn)綜述與評(píng)析

(一)宅基地“三權(quán)分置”之權(quán)利表達(dá)的學(xué)術(shù)探索

隨著中央政策提出宅基地“三權(quán)分置”以來(lái)，學(xué)界主要對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行了廣泛的探討，基于對(duì)政策中“資格權(quán)”“使用權(quán)”之權(quán)利表達(dá)的不同認(rèn)知和解讀，形成以下十五種“三權(quán)分置”的權(quán)利表達(dá)：宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)；[2]宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)；[3]宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)；[4]宅基地所有權(quán)、宅基地成員權(quán)、宅基地使用權(quán)；[5]宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、次生宅基地使用權(quán)；[6]宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)；[7]宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)；[8]宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地法定租賃權(quán)；[9]宅基地所有權(quán)、宅基地取用權(quán)、宅基地使用權(quán)；[10]宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)；[11]宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、地上權(quán)，如“宅基地‘三權(quán)分置’的政策語(yǔ)言應(yīng)當(dāng)被重整為‘宅基地所有權(quán)—宅基地使用權(quán)—地上權(quán)’的法律表達(dá)”；[12]宅基地所有權(quán)、宅基地配給權(quán)、宅基地使用權(quán)，如“以‘落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定配給權(quán)、放活使用權(quán)’為實(shí)施路徑”；[13]宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)或宅基地利用權(quán)，如“在宅基地‘三權(quán)’分置之下，通過(guò)從宅基地使用權(quán)派生出宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)或利用權(quán)”；[14]宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)或宅基地租賃權(quán)(該兩權(quán)因流轉(zhuǎn)性質(zhì)不同而并存)，如“在租賃方式下宅基地‘三權(quán)分置’的權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)為‘農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、社會(huì)主體宅基地租賃權(quán)’”和“在權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓方式下，宅基地‘三權(quán)分置’的權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)為‘農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、社會(huì)主體宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)’”；[15]宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)以及宅基地租賃使用權(quán)的“三權(quán)分置”，如“法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定應(yīng)盡早落實(shí)和明晰宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)以及宅基地租賃使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵和制度內(nèi)容，從立法層面更好地規(guī)范宅基地‘三權(quán)分置’改革”[16]等等。

宅基地“三權(quán)分置”的地方試點(diǎn)改革實(shí)踐探索，主要包括：“宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)”的“浙江義烏模式”；“宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地租賃使用權(quán)”的四川省崇州市實(shí)踐樣態(tài)；“宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地租賃使用權(quán)”的“浙江上虞模式”；“宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地次級(jí)使用權(quán)”的“四川瀘縣模式”等等。

(二)對(duì)已有宅基地“三權(quán)分置”成果觀點(diǎn)的分析評(píng)價(jià)

上述宅基地“三權(quán)分置”的種種不同權(quán)利表達(dá)研究觀點(diǎn)中許多有益成果值得借鑒，這里重點(diǎn)對(duì)“三權(quán)分置”之權(quán)利表達(dá)主要觀點(diǎn)進(jìn)行評(píng)析。

1.宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的“三權(quán)分置”觀點(diǎn)評(píng)析。該觀點(diǎn)一方面受西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論影響，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是一組財(cái)產(chǎn)權(quán)利或稱財(cái)產(chǎn)權(quán)利束，即產(chǎn)權(quán)是人們對(duì)財(cái)產(chǎn)所擁有的各種經(jīng)濟(jì)權(quán)利的總稱，包括財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等。通說(shuō)認(rèn)為可分離(割)性是產(chǎn)權(quán)的屬性之一的觀點(diǎn)影響我國(guó)學(xué)界認(rèn)知。另一方面受到農(nóng)村集體承包地產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”政策影響和啟示。

上述產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論無(wú)法解釋宅基地“三權(quán)分置”之該種觀點(diǎn)權(quán)利生成問(wèn)題。宅基地使用權(quán)(Ⅰ)無(wú)法分解為宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)(Ⅱ)的基本判斷，主要包括：農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)(Ⅰ)是屬于用益物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利，而不屬于權(quán)利束；它是由占有、使用、收益、處分等權(quán)能構(gòu)成，而不是由宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)(Ⅱ)構(gòu)成；它是一個(gè)完整民事權(quán)利，而無(wú)法被分解為宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)(Ⅱ)這“兩權(quán)”。若人為將宅基地使用權(quán)(Ⅰ)分解為宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)(Ⅱ)，如此一來(lái)，一方面，同時(shí)反映“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”之下的宅基地利用關(guān)系的權(quán)利體系就由“宅基地所有權(quán)+宅基地使用權(quán)(Ⅰ)+宅基地資格權(quán)+宅基地使用權(quán)(Ⅱ)”等“四權(quán)”構(gòu)成，另一方面理論上不能自圓其說(shuō)，實(shí)踐中勢(shì)必存在眾多問(wèn)題，表現(xiàn)在：同一名稱的兩個(gè)宅基地使用權(quán)“宅基地使用權(quán)(Ⅰ)、宅基地使用權(quán)(Ⅱ)”如何在實(shí)踐和司法中界定；宅基地資格權(quán)內(nèi)涵和法律性質(zhì)如何界定，如“‘三權(quán)分置’下的資格權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請(qǐng)取得宅基地的資格，不符合權(quán)利構(gòu)造的邏輯，無(wú)法和宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)等并列進(jìn)入宅基地‘三權(quán)分置’的權(quán)利結(jié)構(gòu)”；[17]在眾多流轉(zhuǎn)方式中“‘宅基地資格權(quán)’淪為無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值之權(quán)利”，[18]它已經(jīng)無(wú)法體現(xiàn)宅基地上之民事權(quán)利之真實(shí)內(nèi)涵。農(nóng)戶實(shí)施具體流轉(zhuǎn)后經(jīng)濟(jì)權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)和得到法律保障，必將成為理論和實(shí)踐問(wèn)題。具體流轉(zhuǎn)方式中客觀上存在多種(物權(quán)、債權(quán)等)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系時(shí)，宅基地使用權(quán)(Ⅱ)性質(zhì)可能某種情形下是物權(quán)(用益物權(quán))、另一種情形下(如出租)是債權(quán)，造成宅基地使用權(quán)(Ⅱ)無(wú)法界定為唯一性。流轉(zhuǎn)方式中出租，租賃期限(最長(zhǎng)不超過(guò)20年)屆滿，實(shí)踐中依據(jù)什么理論來(lái)恢復(fù)或回歸宅基地使用權(quán)(Ⅰ)這一權(quán)利。顯然，該宅基地“三權(quán)分置”之觀點(diǎn)存在眾多不能自圓其說(shuō)的問(wèn)題，在理論上缺乏可遵循的依據(jù)。

2.宅基地所有權(quán)、宅基地成員權(quán)、宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”的觀點(diǎn)評(píng)析。農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民集體成員之成員權(quán)，通說(shuō)認(rèn)為是一種民事權(quán)利，如“成員權(quán)已成為與傳統(tǒng)民法中的財(cái)產(chǎn)、人格、親屬等權(quán)利并列的基本權(quán)利”。[19]關(guān)于該成員權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界主要觀點(diǎn)有：身份權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、社員權(quán)、人役權(quán)?！凹染哂猩矸菪裕志哂胸?cái)產(chǎn)性”之雙重性質(zhì)權(quán)利；兼有自益權(quán)和共益權(quán)之雙重屬性權(quán)利；兼有身份性、財(cái)產(chǎn)性、管理性的復(fù)合權(quán)利；一種集政治、經(jīng)濟(jì)、民商事和社會(huì)關(guān)系相結(jié)合的綜合性權(quán)利；包含眾多性質(zhì)各異子權(quán)利的權(quán)利束等等。

現(xiàn)行成員權(quán)的內(nèi)容，主要反映在多部法律規(guī)定之農(nóng)民集體(或“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”)的成員擁有成員身份可依法取得各種具體權(quán)利的資格中體現(xiàn)，成員權(quán)的各種不同權(quán)利能力(資格)，是成員能依法取得各種具體權(quán)利的基礎(chǔ)和前提條件，顯然，“成員權(quán)應(yīng)該屬于權(quán)利能力范疇，而不屬于具體民事權(quán)利范疇”。[20]

基于上述該成員權(quán)屬于權(quán)利能力這一認(rèn)知，筆者認(rèn)為，農(nóng)民集體成員之成員權(quán)是農(nóng)民基于農(nóng)民集體成員的身份這一特性而擁有的從農(nóng)民集體(也包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)獲取經(jīng)濟(jì)利益、依法利用集體資源、并參與農(nóng)民集體管理而享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的資格。顯然，該成員權(quán)是取得具體民事權(quán)利的先決基礎(chǔ)和前提條件。如擁有承包(指家庭承包)集體農(nóng)用土地的資格，其結(jié)果可以依法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；又如擁有申請(qǐng)宅基地的資格其結(jié)果可以依法取得宅基地使用權(quán)或擁有其他解決居住的資格，依法享有居住權(quán)；再如擁有農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革中享有股份的資格，依法取得村股份(經(jīng)濟(jì))合作社股權(quán)等等。同時(shí)，農(nóng)民集體成員之成員權(quán)，不能轉(zhuǎn)讓，也不能被任意取消，顯然，它不屬于具體民事權(quán)利。

因此，宅基地成員權(quán)應(yīng)該不屬于具體民事權(quán)利，也不能或無(wú)法與宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)等并列進(jìn)入宅基地‘三權(quán)分置’的權(quán)利結(jié)構(gòu)。

3.宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、次生宅基地使用權(quán)等的“三權(quán)分置”觀點(diǎn)評(píng)析。宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、次生宅基地使用權(quán)(或宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)、或宅基地租賃權(quán)、或宅基地法定租賃權(quán)、或建設(shè)用地使用權(quán)、或地上權(quán)等)的“三權(quán)分置”等觀點(diǎn)借鑒土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一思路有一定可取之處，但也存在以下不足或問(wèn)題：宅基地使用權(quán)(用益物權(quán))上派生出宅基地租賃權(quán)(債權(quán))、或宅基地法定租賃權(quán)(債權(quán))等符合現(xiàn)行法理，但宅基地使用權(quán)(用益物權(quán))上派生出次生宅基地使用權(quán)、或宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)、或建設(shè)用地使用權(quán)、或地上權(quán)等(若是用益物權(quán))，其理論依據(jù)都沒(méi)有闡述；具體流轉(zhuǎn)方式中客觀上存在多種(物權(quán)、債權(quán)等)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系時(shí)，第三個(gè)權(quán)利使用用益物權(quán)的次生宅基地使用權(quán)(或宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)、或建設(shè)用地使用權(quán)、或地上權(quán))科學(xué)嗎？顯然，它無(wú)法涵蓋兩種流轉(zhuǎn)法律關(guān)系這一客觀需求和現(xiàn)實(shí)，第三個(gè)權(quán)利只使用債權(quán)性質(zhì)的宅基地租賃權(quán)(或宅基地法定租賃權(quán))更不合理，無(wú)法實(shí)現(xiàn)改革重要目標(biāo)之一的宅基地抵押?jiǎn)栴}，也無(wú)法解決宅基地入股等問(wèn)題。

4.宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)或宅基地租賃權(quán)(宅基地租賃權(quán)或宅基地利用權(quán))的“三權(quán)分置”觀點(diǎn)評(píng)析。該觀點(diǎn)的進(jìn)步和特色有三個(gè)方面，一是第二個(gè)權(quán)利仍然是宅基地使用權(quán)；二是充分認(rèn)知到宅基地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系復(fù)雜性和性質(zhì)不同，提出第三個(gè)權(quán)利二元性較為符合實(shí)踐；三是債權(quán)性流轉(zhuǎn)的出租(即租賃)產(chǎn)生的第三個(gè)權(quán)利都規(guī)范為宅基地租賃權(quán)。

該觀點(diǎn)存在的不足和問(wèn)題主要體現(xiàn)在：宅基地使用權(quán)上派生出的宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)(或宅基地利用權(quán))都沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分論證其權(quán)利生成之法律規(guī)則以及是否符合法律邏輯這一問(wèn)題；借鑒或套用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)名稱，造成宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)無(wú)法明定，一方面若宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，如何與宅基地租賃權(quán)(債權(quán))相區(qū)別，另一方面若宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)，雖然可與宅基地租賃權(quán)(債權(quán))相區(qū)別，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)(即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn))中包括出租(轉(zhuǎn)包)、入股、抵押等流轉(zhuǎn)方式，出租(轉(zhuǎn)包)應(yīng)該屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而入股、抵押等流轉(zhuǎn)方式中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該是物權(quán)，顯然，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)不具有唯一性，勢(shì)必造成宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)不一致，再一方面若宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)具有物權(quán)和債權(quán)兩元性，雖然可與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)相一致，但同樣造成與宅基地租賃權(quán)(債權(quán))難區(qū)別；宅基地之權(quán)利是否含有“經(jīng)營(yíng)”的內(nèi)容會(huì)引起質(zhì)疑，從《民法典》第364條“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”規(guī)定分析，法律上沒(méi)有確立宅基地之權(quán)利含有“經(jīng)營(yíng)”的內(nèi)容，顯然，使用宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)其內(nèi)涵如何把握成為問(wèn)題，或成為名不副實(shí)之名稱；宅基地利用權(quán)其名稱是否合理和規(guī)范問(wèn)題值得深入分析，一方面土地利用權(quán)，通常是土地物權(quán)和土地債權(quán)的上位名稱，另一方面世界各國(guó)具體民事權(quán)利的名稱都不存在土地利用權(quán)，顯然，使用宅基地利用權(quán)，雖然符合宅基地使用目的，但造成該宅基地利用權(quán)法律性質(zhì)無(wú)法規(guī)范界定；該“三權(quán)分置”觀點(diǎn)其最大問(wèn)題或不足是宅基地使用權(quán)各種具體流轉(zhuǎn)是否都在宅基地上存在“三權(quán)”，持該觀點(diǎn)的學(xué)者沒(méi)有對(duì)各種具體流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行深入研究。

三、宅基地使用權(quán)的性質(zhì)重新界定和宅基地次生使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)

(一)宅基地使用權(quán)之特殊用益物權(quán)法律性質(zhì)的確立

雖然1963年3月20日發(fā)布的《中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》中率先提到“宅基地的使用權(quán)”和1963年8月28日最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn)(修正稿)》在司法解釋上也規(guī)定了“宅基地的使用權(quán)”，但宅基地使用權(quán)性質(zhì)一直未在法律上明定。直到2007年3月16日通過(guò)的《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”第十三章“宅基地使用權(quán)”明確宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)；同時(shí)，2020年5月28日通過(guò)的《民法典》第二編“物權(quán)”第三分編“用益物權(quán)”中第十三章規(guī)定“宅基地使用權(quán)”。顯然，從現(xiàn)行法律規(guī)定看，宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)。

學(xué)界一直以來(lái)普遍認(rèn)為，宅基地“兩權(quán)分離”中的宅基地使用權(quán)本身具有身份性和財(cái)產(chǎn)性之雙重屬性，如“宅基地使用權(quán)也是一個(gè)具有身份性質(zhì)的權(quán)利，其取得和享有均以權(quán)利人具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為前提”，[21]又如“為了彰顯宅基地的福利屬性與社會(huì)保障功能，宅基地使用權(quán)具有濃厚的身份色彩，只能由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員享有”，[6]再如“宅基地使用權(quán)的身份屬性較強(qiáng)，而財(cái)產(chǎn)屬性較弱”，[22]還如“宅基地使用權(quán)作為一種無(wú)償、無(wú)期限限制的特殊用益物權(quán)，極大地弱化了農(nóng)民集體的宅基地所有權(quán)，但集體所有制下農(nóng)民屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的特殊身份為此種特殊用益物權(quán)的設(shè)立和存續(xù)提供了正當(dāng)性前提和法理基礎(chǔ)，這對(duì)正確認(rèn)識(shí)宅基地使用權(quán)的身份屬性至關(guān)重要”，[23]最后如“從使用權(quán)中分離社會(huì)福利的權(quán)能賦予資格權(quán)，由其承載社會(huì)保障的功能；財(cái)產(chǎn)性的權(quán)能仍保留在使用權(quán)中，由于沒(méi)有了社會(huì)福利保障的負(fù)擔(dān)，可以進(jìn)一步賦予其流轉(zhuǎn)處分的權(quán)能，由其單純地承載經(jīng)濟(jì)效用的功能?！盵24]可見(jiàn)，“‘兩權(quán)分離’中的宅基地使用權(quán)本身具有身份性和財(cái)產(chǎn)性之雙重屬性。身份性，表現(xiàn)在該權(quán)利擁有者只能是宅基地所有權(quán)主體內(nèi)由本農(nóng)民集體成員構(gòu)成的農(nóng)戶，體現(xiàn)為該權(quán)利具有社會(huì)保障(福利)功能；財(cái)產(chǎn)性，表現(xiàn)在該權(quán)利屬于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，體現(xiàn)為具有經(jīng)濟(jì)效用(價(jià)值)功能。該宅基地使用權(quán)承載的社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)效用功能相互之間存在難以調(diào)和的矛盾甚至沖突，二者很難相互兼容，導(dǎo)致無(wú)法按市場(chǎng)法則實(shí)施宅基地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)，勢(shì)必隨著城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)和農(nóng)民(工)市民化不斷真正落地，出現(xiàn)大量閑置的宅基地和閑置的農(nóng)房，造成雙重資源極大浪費(fèi)?！盵18]

基于上述宅基地使用權(quán)雙重屬性認(rèn)知，現(xiàn)行宅基地“兩權(quán)分離”中的宅基地使用權(quán)制度，存在以下主要問(wèn)題和不足：法律仍然禁止宅基地使用權(quán)抵押，同時(shí)也存在采用無(wú)期限的宅基地使用權(quán)抵押也不符合法理的困境；《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》(中農(nóng)發(fā)〔2019〕11號(hào))明確“在征得宅基地所有權(quán)人同意的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)村村民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部向符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地”，這一轉(zhuǎn)讓限制，“‘本農(nóng)民集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶’面對(duì)著‘免費(fèi)的午餐’，一般不會(huì)或沒(méi)有必要受讓宅基地使用權(quán)”而“會(huì)造成宅基地和房屋財(cái)產(chǎn)成為‘死產(chǎn)’”；[25]農(nóng)房繼承若非本村成員的繼承人取得宅基地使用權(quán)(無(wú)期限)，會(huì)造成或勢(shì)必架空農(nóng)民集體土地所有權(quán)，是否能收回宅基地呈現(xiàn)尷尬局面；非本村成員的繼承人通過(guò)繼承取得農(nóng)房其權(quán)利受到習(xí)慣限制，對(duì)該農(nóng)房通常不得重建、翻建、改建等；入股時(shí)因無(wú)期限的宅基地使用權(quán)很難形成真正的市場(chǎng)價(jià)值，造成農(nóng)村房地一體的資產(chǎn)價(jià)值低估；出租農(nóng)村住宅時(shí)，承租方取得什么權(quán)利不明晰，通常承租方的宅基地租賃權(quán)隱藏在農(nóng)房(住宅)租賃權(quán)中，甚至出現(xiàn)承租方取得“宅基地使用權(quán)”的亂象，而不產(chǎn)生宅基地租賃權(quán)和農(nóng)房(住宅)租賃權(quán)這兩權(quán)等等。

宅基地“兩權(quán)分離”中的宅基地使用權(quán)，即農(nóng)戶原始取得的宅基地使用權(quán)，應(yīng)該在法律上界定為特殊用益物權(quán)。其理由和價(jià)值：宅基地原始取得的主體具有極強(qiáng)身份性，即只能由社區(qū)性的農(nóng)民集體之成員構(gòu)成的農(nóng)戶取得，且通常以實(shí)行“一戶一宅”為主；宅基地使用權(quán)不是有期限的普通用益物權(quán)，而應(yīng)該是無(wú)期限的特殊用益物權(quán)；擁有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶可以自己使用宅基地，法律應(yīng)該拓展宅基地使用權(quán)的權(quán)能，特別是使用權(quán)能，為農(nóng)戶增加財(cái)產(chǎn)性和經(jīng)營(yíng)性收益創(chuàng)造良好法律環(huán)境；依據(jù)物權(quán)具有本土化之特質(zhì)，可為中國(guó)在無(wú)期限的特殊用益物權(quán)之宅基地使用權(quán)上為他人創(chuàng)建有期限的普通用益物權(quán)之宅基地次生使用權(quán)奠定基礎(chǔ)；有期限的普通用益物權(quán)之宅基地次生使用權(quán)(唯一財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利)可以進(jìn)入市場(chǎng)，可解決無(wú)期限的特殊用益物權(quán)之宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)的種種尷尬和困境；通過(guò)在特殊用益物權(quán)之宅基地使用權(quán)上創(chuàng)建普通用益物權(quán)之宅基地次生使用權(quán)和債權(quán)(宅基地租賃權(quán))，真正使“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式得到科學(xué)的法律表達(dá)；通過(guò)“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式得以科學(xué)的法律表達(dá)，才能真正解決大量閑置的宅基地和農(nóng)房問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)該雙重資源優(yōu)化配置。

(二)普通用益物權(quán)之宅基地次生使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)

對(duì)不動(dòng)產(chǎn)(結(jié)合宅基地)上權(quán)利生成理論進(jìn)行深入研究，突破傳統(tǒng)理論和現(xiàn)行學(xué)術(shù)界一些不成熟的觀點(diǎn)，尋求符合中國(guó)本土化特色的創(chuàng)新理論來(lái)解決宅基地流轉(zhuǎn)方式的宅基地“三權(quán)分置”問(wèn)題。這里主要研究依據(jù)權(quán)利生成創(chuàng)新思路或創(chuàng)新理論在特殊用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)(無(wú)期限)上設(shè)立普通用益物權(quán)的宅基地次生使用權(quán)(有期限)問(wèn)題。

該觀點(diǎn)能突破的依據(jù)表現(xiàn)在：大陸法系物權(quán)制度本身具有本土化之特征或特色；中國(guó)特色的宅基地承載極強(qiáng)的社會(huì)保障功能；中國(guó)宅基地使用權(quán)是世界上唯一的一種權(quán)利；農(nóng)戶原始取得的宅基地使用權(quán)具有無(wú)期限性，使該權(quán)利區(qū)別于傳統(tǒng)大陸法系有期限的用益物權(quán)(稱普通用益物權(quán))而成為具有中國(guó)特色的特殊用益物權(quán)；正因?yàn)榇嬖谔厥庥靡嫖餀?quán)的宅基地使用權(quán)(無(wú)期限)，該權(quán)利可以通過(guò)法理創(chuàng)新在其上設(shè)立有期限的普通用益物權(quán)的宅基地次生使用權(quán)；宅基地使用權(quán)人只能依據(jù)約定方式通過(guò)轉(zhuǎn)讓、入股等合同為他人(通常相對(duì)人)設(shè)立有期限的普通用益物權(quán)的宅基地次生使用權(quán)；依法賦予宅基地次生使用權(quán)的唯一財(cái)產(chǎn)性之權(quán)利性質(zhì)，同時(shí)也應(yīng)該依法拓展宅基地次生使用權(quán)的占有、使用、收益和處分之四大權(quán)能；普通用益物權(quán)的宅基地次生使用權(quán)的期限，可以參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)依據(jù)用途不同而依法確立；設(shè)立有期限的普通用益物權(quán)的宅基地次生使用權(quán)效力強(qiáng)于無(wú)期限的特殊用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)?？梢?jiàn)，在特殊用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)(無(wú)期限)上設(shè)立普通用益物權(quán)的宅基地次生使用權(quán)(有期限)不僅能實(shí)現(xiàn)理論上的自洽，也蘊(yùn)含著巨大的社會(huì)功利。

四、宅基地“三權(quán)分置”的二元權(quán)利類型表達(dá)

依據(jù)宅基地使用權(quán)之法律處分權(quán)能的行使方式和結(jié)果看，一方面互換不產(chǎn)生宅基地“三權(quán)分置”情形。互換應(yīng)該是本村內(nèi)甲農(nóng)戶的A宅基地和A宅基地使用權(quán)與乙農(nóng)戶的B宅基地和B宅基地使用權(quán)實(shí)施交換，其互換結(jié)果是甲農(nóng)戶占有B宅基地和取得B宅基地使用權(quán)，而乙農(nóng)戶占有A宅基地和取得A宅基地使用權(quán)，顯然，A宅基地或B宅基地上仍然都只存在宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)這“兩種權(quán)利”。另一方面繼承不產(chǎn)生宅基地“三權(quán)分置”情形。依據(jù)本研究宅基地使用權(quán)屬于特殊用益物權(quán)之特質(zhì)，顯然，這一無(wú)期限的宅基地使用權(quán)只能由符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶通過(guò)申請(qǐng)審批而原始取得，而繼承人只能通過(guò)繼承取得宅基地次生使用權(quán)，而被繼承人原宅基地使用權(quán)消滅，繼承的法律后果是其宅基地上只存在宅基地所有權(quán)和宅基地次生使用權(quán)這“兩種權(quán)利”。再一方面遺贈(zèng)扶養(yǎng)也不產(chǎn)生宅基地“三權(quán)分置”情形。被遺贈(zèng)扶養(yǎng)人死亡時(shí)，遺贈(zèng)扶養(yǎng)人通過(guò)遺贈(zèng)繼承而應(yīng)該取得宅基地次生使用權(quán)，被遺贈(zèng)扶養(yǎng)人原宅基地使用權(quán)消滅，遺贈(zèng)繼承的法律后果是其宅基地上只存在宅基地所有權(quán)和宅基地次生使用權(quán)這“兩種權(quán)利”。

可見(jiàn)，除互換、繼承、遺贈(zèng)扶養(yǎng)外，初次流轉(zhuǎn)方式中的轉(zhuǎn)讓、入股、贈(zèng)與、抵押、出租，可產(chǎn)生以下兩種類型不同的宅基地“三權(quán)分置”。

(一)宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地次生使用權(quán)

宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地次生使用權(quán)的“三權(quán)分置”，即“自物權(quán)(宅基地所有權(quán))、特殊用益物權(quán)(宅基地使用權(quán))、普通用益物權(quán)(宅基地次生使用權(quán))”的“三權(quán)分置”。該“三權(quán)分置”適用宅基地物權(quán)性的初次流轉(zhuǎn)方式中的轉(zhuǎn)讓、入股、贈(zèng)與、抵押。這里重點(diǎn)是要突破現(xiàn)行大陸傳統(tǒng)物權(quán)法理“一物一權(quán)”的限制，運(yùn)用宅基地使用權(quán)(特殊用益物權(quán))上創(chuàng)設(shè)宅基地次生使用權(quán)(普通用益物權(quán))之創(chuàng)新理論，即依據(jù)權(quán)利生成創(chuàng)新思路或創(chuàng)新理論在特殊用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)(無(wú)期限)上設(shè)立有期限之普通用益物權(quán)的宅基地次生使用權(quán)。宅基地次生使用權(quán)屬于有期限之普通用益物權(quán)，以區(qū)別于無(wú)期限之特殊用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)。在存在普通用益物權(quán)的宅基地次生使用權(quán)情形下，通常宅基地次生使用權(quán)效力強(qiáng)于宅基地使用權(quán)，主要表現(xiàn)在農(nóng)戶行使其特殊用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)受到了宅基地次生使用權(quán)的限制，一旦宅基地次生使用權(quán)因期限屆滿、合同解除等原因而消滅，特殊用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)即回復(fù)至其圓滿狀態(tài)?？梢?jiàn)，運(yùn)用創(chuàng)新思路或創(chuàng)新理論在特殊用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)(無(wú)期限)設(shè)立普通用益物權(quán)的宅基地次生使用權(quán)(有期限)在理論上和實(shí)踐中能自圓其說(shuō)。同時(shí)，普通用益物權(quán)的宅基地次生使用權(quán)只具有唯一財(cái)產(chǎn)性，而不存在身份性，其轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等完全可以按市場(chǎng)法則運(yùn)行，不僅達(dá)到充分實(shí)現(xiàn)宅基地次生使用權(quán)真實(shí)價(jià)值，而且這樣就能有效解決大量閑置的宅基地和農(nóng)房問(wèn)題而實(shí)現(xiàn)該雙重資源更優(yōu)化的配置。

(二)宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)

宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)的“三權(quán)分置”，即“自物權(quán)(宅基地所有權(quán))、特殊用益物權(quán)(宅基地使用權(quán))、債權(quán)(宅基地租賃權(quán))”的“三權(quán)分置”。該“三權(quán)分置”適用宅基地債權(quán)性的初次流轉(zhuǎn)方式中的出租。出租這種交易方式為各國(guó)(包括大陸法系國(guó)家和英美法系國(guó)家)普遍采用，通常的宅基地出租，承租方只能創(chuàng)設(shè)繼受取得債權(quán)性質(zhì)的宅基地租賃權(quán)，其該權(quán)利名稱與租賃關(guān)系通常產(chǎn)生規(guī)范權(quán)利名稱之**租賃權(quán)(如房屋租賃權(quán)、建設(shè)用地租賃權(quán)等)相匹配。可見(jiàn)，宅基地使用權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)之出租這一方式，所產(chǎn)生的不是宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)(或“宅基地使用權(quán)”、或次生宅基地使用權(quán)、或建設(shè)用地使用權(quán)、或地上權(quán)、宅基地利用權(quán)等，見(jiàn)上述學(xué)術(shù)界觀點(diǎn))，而應(yīng)該是債權(quán)性質(zhì)的宅基地租賃權(quán)。顯然，宅基地使用權(quán)(特殊用益物權(quán))上設(shè)立宅基地租賃權(quán)(債權(quán))不僅符合傳統(tǒng)法理，而且更符合實(shí)踐之現(xiàn)實(shí)客觀要求。

五、結(jié)論

中國(guó)集體宅基地確立以來(lái)，宅基地制度就顯示出極強(qiáng)的中國(guó)本土化之特色，特別宅基地使用權(quán)更是世界上獨(dú)一無(wú)二之獨(dú)特權(quán)利。宅基地“兩權(quán)分離”制度產(chǎn)生以來(lái)，由于對(duì)宅基地使用權(quán)制度長(zhǎng)期以來(lái)理論認(rèn)知不一、實(shí)踐操作各異、法律規(guī)范缺失，這一現(xiàn)狀不僅造成宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)一直存在爭(zhēng)議，而且無(wú)期限的宅基地使用權(quán)有限流轉(zhuǎn)制度和宅基地使用權(quán)繼承這一物權(quán)變動(dòng)形式是否符合法律邏輯、是否符合社會(huì)實(shí)際而造成了現(xiàn)實(shí)運(yùn)行困惑與尷尬，對(duì)此學(xué)界也提出種種質(zhì)疑，在深化宅基地制度改革進(jìn)入新時(shí)代，特別中央政策提出宅基地“三權(quán)分置”改革后，該“三權(quán)分置”的權(quán)利表達(dá)學(xué)界和實(shí)踐都進(jìn)行了廣泛有益的探討探索。

本文創(chuàng)新提出宅基地“兩權(quán)分離”中的(無(wú)期限)宅基地使用權(quán)應(yīng)該在法律上界定為一種特殊用益物權(quán)；論證依據(jù)權(quán)利生成創(chuàng)新思路或創(chuàng)新理論在特殊用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)(無(wú)期限)上設(shè)立普通用益物權(quán)的宅基地次生使用權(quán)(有期限)這一理論創(chuàng)新命題；并闡述除互換、繼承、遺贈(zèng)扶養(yǎng)外，宅基地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)方式中的轉(zhuǎn)讓、入股、贈(zèng)與、抵押、出租，可產(chǎn)生兩種類型不同的宅基地“三權(quán)分置”，即宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地次生使用權(quán)的“三權(quán)分置”和宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)的“三權(quán)分置”。

依據(jù)上述研究成果顯示，本文認(rèn)為未來(lái)宅基地的新權(quán)利體系中的法律權(quán)利，包括宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地次生使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)、宅基地次生使用權(quán)的抵押權(quán)、宅基地的地役權(quán)；同時(shí)，也包括宅基地上房屋所有權(quán)、房屋使用權(quán)、房屋租賃權(quán)?？梢?jiàn)，未來(lái)的新權(quán)利體系其權(quán)利內(nèi)涵更加豐富、權(quán)利種類更加多元、新權(quán)利更需法律界定、權(quán)利流轉(zhuǎn)應(yīng)該更加符合市場(chǎng)法則所要求。