張澤東 任曉玲

嬰幼兒期是個(gè)體發(fā)展的初始階段,心理學(xué)、神經(jīng)科學(xué)從實(shí)證角度確立了早期保育與教育對(duì)兒童發(fā)展的重要性,特別是對(duì)0～3歲嬰幼兒進(jìn)行高質(zhì)量的早期保育與教育對(duì)其一生的心智、情感、認(rèn)知的發(fā)展都有著深刻的影響。世界學(xué)前教育組織調(diào)查指出,近50%的國(guó)家有針對(duì)0～3歲兒童的國(guó)家保教項(xiàng)目。①陳建飛、馮麗娜、鄭慶文:《0～3歲早期教養(yǎng)指導(dǎo)教師現(xiàn)狀的調(diào)查研究——以浙江省寧波市為例》,《早期教育》2011年第3期。世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)于1998年成立了早期保育與教育項(xiàng)目組,對(duì)成員國(guó)早期保育與教育相關(guān)工作進(jìn)行調(diào)查研究形成報(bào)告并提出參考意見,于2001年、2006年、2012年、2015年分別發(fā)布了一系列和早期保育與教育相關(guān)的報(bào)告。②趙敏:《OECD強(qiáng)勢(shì)開端:監(jiān)測(cè)兒童早期教育與保育質(zhì)量研究》,福建師范大學(xué)碩士學(xué)位論文,2017年。美國(guó)于20世紀(jì)80年代就著手建立早期教育質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)過(guò)修訂現(xiàn)已趨向完善,主要包括《早期教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)》《0～8歲兒童發(fā)展適宜性實(shí)踐》《教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》等。①?gòu)堷櫽?《美國(guó)早期教育質(zhì)量認(rèn)證發(fā)展研究》,東北師范大學(xué)博士學(xué)位論文,2017年。1994年加拿大提出“第一國(guó)族和因紐特早期兒童保育計(jì)劃”,實(shí)施針對(duì)原住民兒童搶先早期保育與教育服務(wù)。②王曉燕:《加拿大原住民早期教育和保育研究》,南京師范大學(xué)碩士學(xué)位論文,2011年。開展早期保育與教育服務(wù)已成為世界各國(guó)教育發(fā)展的一大趨勢(shì)。

政策法規(guī)是維護(hù)早期保育與教育事業(yè)蓬勃發(fā)展、捍衛(wèi)人民群眾權(quán)利的最強(qiáng)有力的武器,集引導(dǎo)、促進(jìn)、規(guī)范等多項(xiàng)功能為一身的基本、綜合性工具。自2006年起,澳大利亞開始進(jìn)行新一輪的早期保育與教育改革,短時(shí)間內(nèi)其早期保育與教育事業(yè)有了飛躍性發(fā)展,這與其建立了較完善的政策體系,力圖創(chuàng)立一個(gè)統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的早期保育與教育系統(tǒng)不無(wú)關(guān)系。我國(guó)與澳大利亞雖然在社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面有所不同,但兩國(guó)早期保育與教育面臨的諸多問(wèn)題有一定的相似性,同時(shí)我國(guó)當(dāng)前早期教育與保育政策較為缺乏,澳大利亞早期保育與教育政策的制定、實(shí)施所積累的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)早期保育與教育的政策完善具有一定的借鑒意義。

一、澳大利亞早期保育與教育改革的政策背景

二戰(zhàn)以后,隨著澳大利亞移民數(shù)量的激增,女性外出工作的需求暴增,使得早期保育與教育服務(wù)緊缺問(wèn)題尤為突出。20世紀(jì)80年代澳大利亞聯(lián)邦政府開始實(shí)施多項(xiàng)戰(zhàn)略計(jì)劃以大規(guī)模擴(kuò)大早期保育與教育服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量,如《三年行動(dòng)計(jì)劃1983—1985年》《國(guó)家早期保育與教育戰(zhàn)略計(jì)劃》《新增長(zhǎng)戰(zhàn)略》等。③員春蕊:《澳大利亞聯(lián)邦政府學(xué)前教育質(zhì)量保障發(fā)展研究》,東北師范大學(xué)博士學(xué)位論文,2015年。在數(shù)量上滿足社會(huì)需要的同時(shí)澳大利亞聯(lián)邦政府意識(shí)到早期保育與教育的重要價(jià)值,開始注重提升早期保育與教育質(zhì)量,成為世界上首個(gè)進(jìn)行日托機(jī)構(gòu)質(zhì)量認(rèn)證的國(guó)家,并于21世紀(jì)初將校外看護(hù)、家庭日托機(jī)構(gòu)納入到質(zhì)量認(rèn)證體系。為進(jìn)一步完善早期保育與教育,為國(guó)家儲(chǔ)備大量高質(zhì)量人才,提高國(guó)家未來(lái)生產(chǎn)力,實(shí)現(xiàn)為所有澳大利亞兒童提供一個(gè)優(yōu)質(zhì)的童年,贏得國(guó)家未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),2006年澳大利亞聯(lián)邦政府提出,加強(qiáng)政府在兒童早期保育與教育服務(wù)中的職責(zé),同時(shí)加大了相應(yīng)的財(cái)政投入;2007年年底,澳大利亞政府委員會(huì)在聯(lián)邦選舉期間成功地達(dá)成了政府首腦協(xié)議,提出深入改革兒童早期保育與教育,拉開了新時(shí)期早期保育與教育改革的序幕。④曹小敏:《澳大利亞早期保育與教育和保育人員發(fā)展戰(zhàn)略》,西南大學(xué)碩士學(xué)位論文,2015年。在早期保育與教育改革的初始階段,其效果并不盡如人意,2007—2008年,約30%的幼兒接受不到早期保育與教育,與此同時(shí)2009年《澳大利亞兒童早期發(fā)展指數(shù)全國(guó)報(bào)告》發(fā)布,通過(guò)對(duì)全國(guó)98%的正在接受小學(xué)一年級(jí)教育的兒童在身體健康和社交能力、幸福感、情感成熟度、語(yǔ)言和認(rèn)知技能以及溝通能力和一般知識(shí)等五個(gè)方面的發(fā)展情況進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)雖然大多數(shù)兒童發(fā)展良好,但仍有一些兒童在某一兩個(gè)方面表現(xiàn)較差。⑤王春亞:《澳大利亞學(xué)前教育和保育改革研究》,西南大學(xué)碩士學(xué)位論文,2015年。為迅速提升早期保育與教育服務(wù)質(zhì)量,近10余年澳大利亞聯(lián)邦政府出臺(tái)了一系列政策用于引導(dǎo)、規(guī)范早期保育與教育發(fā)展并取得顯著成效。

澳大利亞早期保育與教育服務(wù)主要為0～5歲兒童提供,在一些政策文件中甚至將早期保育與教育服務(wù)從兒童出生延至8歲。在澳大利亞聯(lián)邦政府不斷努力下,早期保育與教育服務(wù)現(xiàn)已擁有一套較為完善的制度體系,組建了動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的管理運(yùn)行機(jī)制,形成了以幼兒園(Preschool/Kindergarten)、家庭日托(Family day care)、課外看護(hù)中心(Outside school hours care)、日間基礎(chǔ)照顧中心(Centre based day care)、家庭照看(In home care)等多種形式相結(jié)合的早期保育與教育機(jī)構(gòu)類型,初步建立了早期保育與教育投入管理與保障機(jī)制,設(shè)立了高質(zhì)量的早期保育與教育服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),培養(yǎng)了高質(zhì)量的師資隊(duì)伍并不斷提高其專業(yè)化水平。澳大利亞早期保育與教育服務(wù)在短時(shí)間內(nèi)得到迅猛發(fā)展離不開政策的引導(dǎo)與規(guī)范。2010年,隨著《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》的頒布,我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)迎來(lái)了春天,并提出重視0～3歲嬰幼兒教育,同時(shí)隨著“全面二孩”生育政策的開放,國(guó)家及廣大人民群眾對(duì)早期保育與教育有了新的需求與期盼,這就需要進(jìn)一步完善早期保育與教育政策。

二、澳大利亞早期保育與教育改革的政策體系及其執(zhí)行

(一)以法律、法規(guī)形式全方位確保早期保育與教育的地位

法律較一般政策、規(guī)章制度而言更具權(quán)威性、保障性、穩(wěn)定性,澳大利亞以法律形式保障早期保育與教育服務(wù)順利開展。國(guó)家及地方法律對(duì)早期保育與教育服務(wù)的開展進(jìn)行了明確規(guī)定,通過(guò)法律強(qiáng)制推行早期保育與教育服務(wù)改革的進(jìn)行。當(dāng)前澳大利亞一些專門法律對(duì)早期保育與教育的開展進(jìn)行了明確規(guī)定,如《國(guó)家保教服務(wù)法》(Education and Care Service National Law Act)《兒童照看法》(Child Care Act)等明確了早期保育與教育制度,維護(hù)各方主體的合法權(quán)益,為早期保育與教育發(fā)展提供了根本的法律保障。同時(shí)其他多項(xiàng)法律也對(duì)早期保育與教育各方面進(jìn)行了強(qiáng)有力的規(guī)范與引領(lǐng),如《教育法》(Education Act)《公共部門就業(yè)與管理法》(Public Sector Employment and Management Act)《兒童和青年委員會(huì)法》(Commission for Children and Young People Act)《家庭援助法》(Family Assistance Law)《新稅制法》(A New Tax System Act)《早年質(zhì)量基金專戶法》(Early Years Quality Fund Special Account Act)等法律法規(guī)對(duì)早期保育與教育的管理體制、組織運(yùn)行、資源配置、財(cái)務(wù)管理、安全保障與意外防范等諸多方面進(jìn)行了明確規(guī)定。

澳大利亞與早期保育與教育服務(wù)相關(guān)的法律體系可分為兩個(gè)部分:國(guó)家保教服務(wù)法律(Education and Care Services National Law)和國(guó)家保教服務(wù)法規(guī)(Education and Care Services National Regulations)。國(guó)家保教服務(wù)法律為澳大利亞兒童保教服務(wù)的開展樹立了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定早期保育與教育服務(wù)宏觀發(fā)展方向、核心思想、基本理念與原則,雖普遍適用于每個(gè)州或領(lǐng)地,但每個(gè)州或領(lǐng)地又有其不同的需求,故澳大利亞一些州或領(lǐng)地在國(guó)家法律的基礎(chǔ)上結(jié)合各地實(shí)際修改并通過(guò)一系列與兒童保教相關(guān)的法律,如維多利亞州通過(guò)了《國(guó)家保教服務(wù)法(2010)》(Education and Care Service National Law Act2010),其他司法管轄區(qū)通過(guò)了各種應(yīng)用性法案(見表1)①“National Law”,https://www.acecqa.gov.au/nqf/national-law-regulations/national-law,2018年12月1日。。國(guó)家保教服務(wù)法規(guī)通過(guò)詳細(xì)說(shuō)明保教服務(wù)的一系列業(yè)務(wù)要求,以支持國(guó)家保教服務(wù)法律,如對(duì)早期保育與教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)商和服務(wù)審批流程、早期保育與教育服務(wù)評(píng)價(jià)程序、人事安排及資質(zhì)、財(cái)務(wù)制度等方面均進(jìn)行了明確解說(shuō)以方便相關(guān)部門、人員理解法律并按規(guī)執(zhí)行。同時(shí)隨著時(shí)代的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步及早期保育與教育服務(wù)新問(wèn)題的出現(xiàn),澳大利亞及時(shí)修正、完善相關(guān)的法律內(nèi)容以適應(yīng)新時(shí)代早期保育與教育發(fā)展的需求,②“Education and Care Services National Regulations”,https://www.legislation.nsw.gov.au/#/view/regulation/2011/653,2018年12月1日。如2017年對(duì)1999年出臺(tái)的《新稅制法》(A New Tax System Act)中和早期保育與教育密切相關(guān)的家庭援助、兒童支持等方面的條款進(jìn)行了修訂并于2018年開始執(zhí)行。

表1 澳大利亞各州/地區(qū)通過(guò)的法案

(二)以綱領(lǐng)性政策統(tǒng)領(lǐng)早期保育與教育開展

21世紀(jì)初在明確進(jìn)行兒童早期保育與教育改革后,2009年,澳大利亞政府理事會(huì)(Council of Australian Governments)與州、地區(qū)政府廣泛合作制定了綱領(lǐng)性文件——《早期投入——國(guó)家早期兒童發(fā)展戰(zhàn)略》(Investing in the Early Years—A National Early Childhood Development Strategy)引領(lǐng)兒童早期保育與教育服務(wù)開展,③趙順彩:《澳大利亞兒童早期保育與教育與保育資助制度改革》,《現(xiàn)代中小學(xué)教育》2018年第11期。以確保到2020年所有兒童都有最好的生活開端,為他們自己及國(guó)家創(chuàng)造一個(gè)更好的未來(lái)。該戰(zhàn)略涉及早期保育與教育服務(wù)的諸多方面,全面指導(dǎo)0～8歲兒童保教,詳細(xì)介紹了早期保育與教育需要采取行動(dòng)的領(lǐng)域,支持澳大利亞政府更好地滿足家庭的多樣化需求,明確政府責(zé)任,突出社區(qū)、非政府組織在兒童早期發(fā)展方面的重要作用。

為實(shí)現(xiàn)改革與發(fā)展目標(biāo),破解早期保育與教育服務(wù)發(fā)展難題,澳大利亞政府明確提出近些年所要進(jìn)行的重大舉措?！对缙谕度搿獓?guó)家早期兒童發(fā)展戰(zhàn)略》呈現(xiàn)了13項(xiàng)澳大利亞早期保育與教育改革的重點(diǎn)工作:①建立國(guó)家早期保育與教育體系,到2013年實(shí)現(xiàn)入學(xué)前所有兒童接收一年優(yōu)質(zhì)早期保育與教育;②國(guó)家?guī)头鐾林鴥和邮茉缙诒Ｓc教育,建立35個(gè)新的兒童和家庭中心,增加土著兒童和家庭獲得產(chǎn)前保健、青少年性健康、兒童及家庭保健服務(wù)的機(jī)會(huì);③為期6年的國(guó)家預(yù)防、衛(wèi)生安全計(jì)劃,重點(diǎn)預(yù)防兒童早期慢性疾病;④開展國(guó)家早期保育與教育質(zhì)量議程,包括提高標(biāo)準(zhǔn)、精簡(jiǎn)管理辦法、完善評(píng)估制度和制定幼兒學(xué)習(xí)框架;⑤提高早期保育與教育勞動(dòng)力質(zhì)量和供應(yīng)的國(guó)家戰(zhàn)略;⑥消除差距,促進(jìn)教育公平;⑦建立保護(hù)兒童國(guó)家框架;⑧制定澳大利亞年輕一代教育目標(biāo)宣言;⑨形成全國(guó)性家庭支持方案;⑩增加帶薪育兒假;[11]防范對(duì)婦女和兒童使用暴力的國(guó)家計(jì)劃;[12]根據(jù)《國(guó)家殘疾協(xié)定》(National Disability Agreement)制定早期干預(yù)和預(yù)防框架;[13]出臺(tái)針對(duì)無(wú)家可歸兒童的國(guó)家計(jì)劃,重點(diǎn)是早期干預(yù)面臨無(wú)家可歸風(fēng)險(xiǎn)的兒童及其家庭。同時(shí)《早期投入——國(guó)家早期兒童發(fā)展戰(zhàn)略》呈現(xiàn)了未來(lái)十年兒童早期保育與教育發(fā)展框架(見圖1),確保工作有質(zhì)有序開展。①“Investing in the Early Years—A National Early Childhood Development Strategy”,http://apo.org.au/system/files/19168/apo-nid19168-67466.pdf,2018年12月1日。

圖1 兒童早期保育與教育發(fā)展框架

(三)以具體標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)早期保育與教育各方面工作

1.設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)保障早期保育與教育服務(wù)質(zhì)量

澳大利亞早期保育與教育改革的目的在于提高其質(zhì)量,眾多政策均圍繞這一目標(biāo)開展。2009年7月澳大利亞聯(lián)邦政府頒布第一個(gè)國(guó)家早期保育與教育專門性的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)《國(guó)家質(zhì)量框架》(National Quality Framework for Early Education and Care),以提高早期保育與教育服務(wù)質(zhì)量。該政策規(guī)范了早期保育與教育的審批程序與費(fèi)用;提出早期保育與教育國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),涉及教育計(jì)劃與實(shí)踐、兒童健康與安全、物理環(huán)境、人員安排、兒童關(guān)系、家庭與社區(qū)的合作伙伴關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)與管理等內(nèi)容;明確了早期保育與教育評(píng)估、定級(jí)程序與標(biāo)準(zhǔn);執(zhí)行早期保育與教育國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的操作程序等。①“What is the NQF?”https://www.acecqa.gov.au/nqf/about,2018年12月2日。為切實(shí)落實(shí)《國(guó)家質(zhì)量框架》,2009年10月由澳大利亞政府教育、就業(yè)和工作場(chǎng)所關(guān)系部(Australian Government Department of Education and Training)為澳大利亞政府間理事會(huì)(Council of Australian Governments)編訂了《澳大利亞早期學(xué)習(xí)框架》(The Early Years Learning Framework for Australia)以協(xié)助教育工作者為幼兒提供最大限度發(fā)揮自身潛力的機(jī)會(huì),為未來(lái)的學(xué)習(xí)成功奠定良好基礎(chǔ),促進(jìn)澳大利亞政府間理事會(huì)愿景的實(shí)現(xiàn),該框架分階段以“歸屬、存在和形成”來(lái)看待兒童,同時(shí)由原則、實(shí)踐和學(xué)習(xí)成果這三個(gè)內(nèi)在元素呈現(xiàn)早期保育與教育理論、實(shí)踐、目標(biāo),他們間的關(guān)系如圖2所示。其中詳細(xì)羅列兒童從0～5歲所應(yīng)達(dá)到的水平:形成強(qiáng)烈的身份認(rèn)同感、能聯(lián)結(jié)自己的世界并做出貢獻(xiàn)、擁有強(qiáng)烈的幸福感、成為自信與投入的學(xué)習(xí)者、能有效地溝通與交流,并對(duì)教育者提出了相應(yīng)的指導(dǎo)建議。②“THE EARLY YEARSLEARNING FRAMEWORK FOR AUSTRALIA”,https://www.acecqa.gov.au/sites/default/files/2018-02/belonging_being_and_becoming_the_early_years_learning_framework_for_australia.pdf,2018年12月2日。

圖2 澳大利亞早期學(xué)習(xí)框架核心組成

為較好落實(shí)《澳大利亞早期學(xué)習(xí)框架》,2010年由澳大利亞政府教育、就業(yè)和工作場(chǎng)所關(guān)系部主持編訂了《澳大利亞教育者指導(dǎo)早期學(xué)習(xí)框架》(Educators’Guide to the Early Years Learning Framework for Australia)旨在支持教育者課程建設(shè),以豐富0～5歲兒童的學(xué)習(xí),關(guān)注兒童早期學(xué)習(xí)與幸福,規(guī)范兒童早期課程中的語(yǔ)言,促進(jìn)及評(píng)估兒童學(xué)習(xí)的基礎(chǔ),改善早期保育與教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量、確保原住與非原住兒童及家庭的文化安全,促進(jìn)家庭與社區(qū)中兒童的學(xué)習(xí)。③“ACECQA’smonthly newsletters highlight the latest news and information on the NQF”,https://www.acecqa.gov.au/sites/default/files/acecqa/files/National-Quality-Framework-Resources-Kit/educators_guide_to_the_early_years_learning_framework_for_australia_2.pdf,2018年12月2日。該框架和指南旨在將反思性實(shí)踐和探究嵌入到教育者的日常實(shí)踐中,其提供了一系列指導(dǎo)兒童學(xué)習(xí)的方法、原則和策略,也包含了諸多教育案例等教育資源。與此同時(shí)一些州或領(lǐng)地也根據(jù)各地實(shí)際情況參考國(guó)家框架建立了地方早期學(xué)習(xí)與發(fā)展框架,以保障早期保育與教育質(zhì)量,如維多利亞州出臺(tái)了《維多利亞早期學(xué)習(xí)與發(fā)展框架》(Victorian Early Years Learning and Development Framework)。①“Victorian Framework for Early Learning and Development”,https://www.education.vic.gov.au/Documents/childhood/providers/edcare/veyldframework.pdf,2018年12月2日。

2.明確早期保育與教育管理架構(gòu)及職能定位

澳大利亞在法律及各項(xiàng)政策中明確了各方管理責(zé)任,建立了完善的管理體制。以國(guó)家保教服務(wù)法律、國(guó)家保教服務(wù)法規(guī)及《早期投入——國(guó)家早期兒童發(fā)展戰(zhàn)略》《國(guó)家質(zhì)量框架》為主明確政府及相關(guān)部門職責(zé)定位,合理劃分權(quán)責(zé)。早期保育與教育管理體系可分為以下幾個(gè)部分:①各級(jí)政府有計(jì)劃地為兒童和家庭提供服務(wù)和支持,通過(guò)資助、規(guī)劃、勞動(dòng)力發(fā)展、研究和監(jiān)測(cè)等方式領(lǐng)導(dǎo)、確保兒童早期發(fā)展。②州和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其管轄范圍內(nèi)的兒童保育與教育機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)和質(zhì)量評(píng)估負(fù)有主要責(zé)任。③澳大利亞兒童保教質(zhì)量局(Australian Childrens Education Care Quality Authority,ACECQA)是負(fù)責(zé)早期保育與教育質(zhì)量管理的專門國(guó)家機(jī)構(gòu),支持各州和地區(qū)實(shí)施最佳做法并確保兒童早期保育與教育服務(wù)的公平。④托育服務(wù)提供者依照法律及各項(xiàng)規(guī)章制度經(jīng)營(yíng)、提供兒童早期保育與教育服務(wù)。⑤社區(qū)營(yíng)造重視和支持兒童和父母的文化氛圍,建筑和社區(qū)環(huán)境考慮兒童和家庭的需要,確保社區(qū)安全,友好對(duì)待兒童及家庭。⑥父母和其他主要照顧者提供良好家庭養(yǎng)育環(huán)境,以最大限度滿足兒童情緒、安全、身體健康、社會(huì)化、文化認(rèn)同和基于游戲刺激的學(xué)習(xí)體驗(yàn)方面的發(fā)展需要。②“National Quality Standard”,https://www.acecqa.gov.au/nqf/national-quality-standard,2018年12月1日。

澳大利亞聯(lián)邦政府層面,主要由教育、就業(yè)、勞動(dòng)關(guān)系部負(fù)責(zé)早期保育與教育管理,制定全國(guó)性的政策文件,監(jiān)管早期保育與教育質(zhì)量,通過(guò)家庭幫助辦公室(Family assistance office)發(fā)放與管理各項(xiàng)早期保育與教育補(bǔ)貼;各州及地方政府設(shè)置相關(guān)管理、督導(dǎo)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管、審核、支持本轄區(qū)實(shí)際的早期保育與教育服務(wù)。其中澳大利亞兒童保教質(zhì)量局是一個(gè)協(xié)助各級(jí)政府實(shí)施國(guó)家質(zhì)量框架的獨(dú)立國(guó)家機(jī)構(gòu),其下屬多個(gè)部門共同采取一切措施確保早期保育與教育質(zhì)量,其組織結(jié)構(gòu)見圖3。③“National Quality Framework”,https://www.acecqa.gov.au/what-we-do,2018年12月1日。澳大利亞兒童保教質(zhì)量局主要職責(zé):負(fù)責(zé)13歲以下兒童及其家庭教養(yǎng)活動(dòng);監(jiān)測(cè)和促進(jìn)與早期保育與教育相關(guān)國(guó)家法律在各地的適用性;支持相關(guān)部門提高教育質(zhì)量;為各地提供培訓(xùn)、測(cè)試和資源;獎(jiǎng)勵(lì)在早期保育與教育方面表現(xiàn)優(yōu)秀的地區(qū);審查評(píng)級(jí);開發(fā)國(guó)家質(zhì)量信息系統(tǒng);發(fā)布各項(xiàng)指南;發(fā)布早期保育與教育國(guó)家質(zhì)量數(shù)據(jù);維護(hù)已注冊(cè)的早期保育與教育服務(wù)機(jī)構(gòu);利用互聯(lián)網(wǎng)等方式與澳大利亞各地方政府合作,促進(jìn)全國(guó)早期保育與教育質(zhì)量提升。④“Whatwe do?”https://www.acecqa.gov.au/what-we-do,2018年12月1日。澳大利亞兒童保教質(zhì)量局制定了《一致行動(dòng)計(jì)劃》(Reconciliation Action Plan),承諾所有兒童無(wú)論種族、性別等因素的差異均能享受公平、高質(zhì)量的早期保育與教育服務(wù),該計(jì)劃會(huì)公布澳大利亞兒童保教質(zhì)量局為期一年的行動(dòng)安排,呈現(xiàn)該年度澳大利亞兒童保教質(zhì)量局將采取的行動(dòng)、預(yù)計(jì)成果、時(shí)間安排、職責(zé)主體等詳細(xì)信息。①“Reconciliation Action Plan”,https://www.acecqa.gov.au/sites/default/files/2018-01/ACECQA_RAP.pdf,2018年12月1日。

圖3 澳大利亞兒童保教質(zhì)量局的組織機(jī)構(gòu)

3.建立投入機(jī)制夯實(shí)早期保育與教育開展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

澳大利亞聯(lián)邦政府特別注重加大對(duì)早期保育與教育的投入,以為其發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)?！都彝ピā分忻鞔_提出政府要為家庭早期保育與教育提供經(jīng)費(fèi)支持,這是早期保育與教育服務(wù)機(jī)構(gòu)獲得經(jīng)費(fèi)支持的重要法律依據(jù)。2010年澳大利亞教育、就業(yè)、勞動(dòng)、社會(huì)聯(lián)合部(Australia Ministry Education,Employment and Labor Relations,Social Solidarity)頒布了該年度的《技能與基礎(chǔ)建設(shè)預(yù)算》(Skills and Infrastructure Budgets)提出加大教育投入并向早期保育與教育傾斜,此后每年度的《技能與基礎(chǔ)建設(shè)預(yù)算》均對(duì)早期保育與教育投入進(jìn)行了規(guī)劃。②“A growth in skills,qualifications and productivity through funding to improve teaching quality,learning,and tertiary sector infrastructure”,https://docs.education.gov.au/documents/portfolio-budget-statements-2011-12-outcome-3-growthskills-qualifications-and-0,2018年11月28日。澳大利亞聯(lián)邦政府為保證投入的實(shí)效性,2014年澳大利亞教育與培訓(xùn)部(Department of Education and Training)推出了《兒童保育支付合規(guī)計(jì)劃》(Child Care Payments Compliance Program),明確了澳大利亞聯(lián)邦政府每年所需提供的兒童早期保育與教育經(jīng)費(fèi)數(shù)額,確定了經(jīng)費(fèi)撥付形式及撥付的程序、規(guī)則、監(jiān)管,以確保經(jīng)費(fèi)投入的公平與實(shí)效。③“Child Care Payments Compliance Program”,https://docs.education.gov.au/documents/child-care-paymentscompliance-program,2018年12月2日。此后澳大利亞政府每年會(huì)出臺(tái)《托育服務(wù)計(jì)劃》(Child Care Package),明確規(guī)定不同經(jīng)濟(jì)水平家庭兒童獲得補(bǔ)貼的上下限,清晰呈現(xiàn)影響托育服務(wù)津貼的因素:家庭總收入、家庭提供托育服務(wù)水平、托育服務(wù)類型,以更好地分配托育服務(wù)補(bǔ)貼。④“New Child Care Package-information resources for families”,https://www.education.gov.au/new-child-carepackage-information-resources-families,2018年12月2日。2018年7月起澳大利亞以兒童保育補(bǔ)助金(面向所有家庭)與額外兒童保育補(bǔ)助金(面向特殊家庭)替代原有的兒童保育援助金,為兒童早期保育與教育提供經(jīng)費(fèi)支持。家庭需在人力資源部官網(wǎng)上填寫詳細(xì)家庭資料,提交補(bǔ)助金申請(qǐng)和預(yù)估可獲得的補(bǔ)助情況。政府將以直接撥款的形式撥付給家庭所選擇的兒童保育機(jī)構(gòu),以減少經(jīng)費(fèi)撥付中間環(huán)節(jié),避免經(jīng)費(fèi)被擠占、挪用。⑤“Child Care Package-for families”,https://www.education.gov.au/child-care-package-families,2019年10月19日。在每個(gè)財(cái)政年度結(jié)束后,政府會(huì)通過(guò)比較每年家庭所提交的預(yù)估收入與實(shí)際收入情況來(lái),調(diào)節(jié)、審查其所獲得的兒童保育補(bǔ)助,以保障家庭獲得其所應(yīng)得的補(bǔ)助權(quán)利。如果在這一年中家庭未獲得足夠的保育補(bǔ)助,將會(huì)為家庭追加其應(yīng)得補(bǔ)助;如果家庭獲得過(guò)多保育補(bǔ)助,家庭必須償還其非法所得,會(huì)從其未來(lái)的保育補(bǔ)助、家庭稅收福利中扣除政府多支付的保育補(bǔ)助,以這種保育補(bǔ)助調(diào)節(jié)、審查方式促使家庭理性、客觀申請(qǐng)保育補(bǔ)助。⑥“Child Care Subsidy(CCS)balancing”,https://www.education.gov.au/child-care-subsidy-balancing,2019年10月19日。

4.實(shí)施人員發(fā)展戰(zhàn)略促進(jìn)早期保育與教育師資專業(yè)化

照顧和教育兒童的工作是復(fù)雜的,需要專業(yè)、高質(zhì)量的保育與教育服務(wù)人員。2009年在教育、幼兒發(fā)展和青年事務(wù)理事會(huì)(Ministerial Council for Education,Early Childhood Development and Youth Affairs)的領(lǐng)導(dǎo)下,澳大利亞聯(lián)邦政府開始設(shè)計(jì)新的教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(Australian Professional Standards for Teachers),并于2010年正式出臺(tái)。該標(biāo)準(zhǔn)明確了教師職業(yè)所需的知識(shí)、技能和專業(yè)素養(yǎng),有助于教師專業(yè)化發(fā)展,提高教師職業(yè)地位。①“Teaching and School Leadership”,https://www.education.gov.au/quality-teaching,2018年12月3日。澳大利亞教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)將教師發(fā)展分為四個(gè)階段:新任教師、能手教師、嫻熟教師和主導(dǎo)教師。②“Australian Professional Standards for Teachers”,https://www.aitsl.edu.au/teach/standards,2018年12月3日。四個(gè)專業(yè)等級(jí)圍繞專業(yè)知識(shí)、專業(yè)實(shí)踐、專業(yè)發(fā)展三項(xiàng)專業(yè)素質(zhì)展開,形成七大標(biāo)準(zhǔn),分別對(duì)四個(gè)專業(yè)等級(jí)及三項(xiàng)專業(yè)素質(zhì)作了詳細(xì)的解釋與介紹。③姜勇:《國(guó)際學(xué)前教師教育政策研究》,華東師范大學(xué)出版社2012年版,第185頁(yè)。

在明確教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的前提下,當(dāng)前澳大利亞政府正不斷努力提升早期保育與教育服務(wù)人員質(zhì)量。2012年,澳大利亞學(xué)校教育和幼兒教育常務(wù)委員會(huì)(Standing Council on School Education and Early Childhood)發(fā)布了《幼兒勞動(dòng)力戰(zhàn)略》(Early Years Work force Strategy),這是澳大利亞聯(lián)邦政府第一個(gè)針對(duì)早期保育與教育勞動(dòng)力長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略計(jì)劃。④“National Partnerships-Education”http://www.federalfinancialrelations.gov.au/content/npa/education.aspx,2018 年12月3日。該戰(zhàn)略的目的是指導(dǎo)各級(jí)政府及部門為早期保育與教育提供可持續(xù)、高質(zhì)量、專業(yè)的勞動(dòng)力;培養(yǎng)靈活、能力強(qiáng)、積極服務(wù)于早期保育與教育的勞動(dòng)力,滿足兒童和家庭的需求;支持早期保育與教育勞動(dòng)力(包括從事兒童、家庭衛(wèi)生和家庭服務(wù)的專業(yè)人員)廣泛、深入地參與到早期保育與教育服務(wù)領(lǐng)域。在《幼兒勞動(dòng)力戰(zhàn)略》中呈現(xiàn)了早期保育與教育勞動(dòng)力培養(yǎng)指標(biāo),劃分了各級(jí)政府、機(jī)構(gòu)、社區(qū)、家庭之間分擔(dān)促進(jìn)幼兒勞動(dòng)力可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任(見圖4)⑤“National Partnerships-Education”,http://www.federalfinancialrelations.gov.au/content/npa/education.aspx,2018年12月3日。。在此項(xiàng)戰(zhàn)略中劃分了勞動(dòng)力發(fā)展層級(jí):職業(yè)勞動(dòng)力、發(fā)展性勞動(dòng)力、合格勞動(dòng)力、積極勞動(dòng)力、互助勞動(dòng)力,并詳細(xì)敘述了每個(gè)層級(jí)的目標(biāo)、發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、主要方式,以便指導(dǎo)早期保育與教育勞動(dòng)力可持續(xù)發(fā)展。

圖4 各方主體在促進(jìn)勞動(dòng)力發(fā)展中的責(zé)任

(四)以評(píng)估促進(jìn)早期保育與教育服務(wù)健康可持續(xù)發(fā)展

2018年7月澳大利亞教育部委托澳大利亞家庭教育研究所(the Australian Institute of Family Studies,AIFS)牽頭,并與澳大利亞國(guó)立大學(xué)社會(huì)研究與方法中心(Centre for Social Research and Methods(CSRM)at the Australian National University,ANU)、新南威爾士大學(xué)社會(huì)政策研究中心(Social Policy Research Centre,SPRC at the University of New South Wales)、社會(huì)研究中心(Social Research Centre)合作對(duì)兒童早期保育與教育進(jìn)行評(píng)估,考察各項(xiàng)兒童早期保育與教育政策執(zhí)行情況。在2018年至2021年期間,澳大利亞家庭教育研究所將計(jì)劃對(duì)父母、祖父母、監(jiān)護(hù)人和兒童保育服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查,通過(guò)對(duì)兒童保育提供者和其他主要利益相關(guān)者的訪談、對(duì)行政數(shù)據(jù)的分析,獲得一系列信息以審查兒童早期保育與教育服務(wù)對(duì)家庭、服務(wù)和提供者的影響。在評(píng)估過(guò)程中設(shè)計(jì)相關(guān)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),從而對(duì)所搜集到的信息資料進(jìn)行分析形成評(píng)估報(bào)告;評(píng)估過(guò)程特別注重評(píng)估倫理,要符合國(guó)家健康和醫(yī)學(xué)研究委員會(huì)及澳大利亞家庭研究所概述的道德標(biāo)準(zhǔn);注重評(píng)估數(shù)據(jù)保護(hù)和管理,必須符合澳大利亞政府?dāng)?shù)據(jù)信息的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。其評(píng)估內(nèi)容重點(diǎn)如表2所示。①“Child Care Package Evaluation”,https://aifs.gov.au/sites/default/files/1807_child_care_brochure_square-web.pdf,2019年10月19日。

表2 評(píng)估重點(diǎn)內(nèi)容

三、澳大利亞聯(lián)邦政府早期保育與教育政策的特點(diǎn)

(一)凸顯政策制度的權(quán)威性與靈活性

法律是一種普遍、嚴(yán)謹(jǐn)且由國(guó)家強(qiáng)制保障實(shí)施的行為規(guī)范,是國(guó)家的基本準(zhǔn)則,每個(gè)公民都必須遵守;法規(guī)是為進(jìn)一步落實(shí)法律而由國(guó)家機(jī)關(guān)或地方制定的規(guī)定性文件。政策上升到法律、法規(guī),凸顯該項(xiàng)政策的地位,強(qiáng)有力保障政策執(zhí)行的實(shí)效。澳大利亞多項(xiàng)法律文件中均涉及了早期保育與教育服務(wù)的內(nèi)容,一些州及地方政府還根據(jù)各地的早期保育與教育發(fā)展的實(shí)際,修訂、出臺(tái)地方法規(guī)。截至2017年10月1日,除西澳大利亞州外,澳大利亞所有地區(qū)都對(duì)《國(guó)家保教服務(wù)法》(Education and Care Service National Law Act)進(jìn)行了修訂,該項(xiàng)法案可視作為早期保育與教育發(fā)展設(shè)立的專項(xiàng)法案,涉及早期保育與教育各方面的內(nèi)容,使早期保育與教育開展有法可依。澳大利亞是全世界少數(shù)以立法的形式明確開展早期保育與教育服務(wù)的國(guó)家,有力保障了早期保育與教育質(zhì)量以及幼兒的權(quán)益,凸顯了早期保育與教育的重要地位。

(二)公平性與全納化成為政策的重要價(jià)值追求

澳大利亞早期保育與教育服務(wù)旨在確保所有兒童在人生之初得到良好的發(fā)展,故一系列早期保育與教育政策在關(guān)注普通兒童的同時(shí)注重向弱勢(shì)兒童及家庭傾斜,將所有兒童均納入到早期保育與教育服務(wù)體系之內(nèi),并提出優(yōu)先解決弱勢(shì)兒童早期保育與教育問(wèn)題,力求保教結(jié)果的公平。如在《保護(hù)澳大利亞兒童國(guó)家框架》(National Framework for Protecting Australia’s Children)中提出改善對(duì)弱勢(shì)兒童及其家庭的早期保育與教育服務(wù),特別關(guān)注殘疾兒童、無(wú)家可歸兒童、部分土著兒童、不同語(yǔ)言文化背景的兒童、失業(yè)家庭中的兒童等。①“Theatre Previous Events”,https://www.education.gov.au/theatre-previous-events,2018年12月4日。在早期保育與教育投入方面,澳大利亞特別出臺(tái)了《額外托兒服務(wù)津貼指南》(Guide to Additional Child Care Subsidy)用于指導(dǎo)如何為各類弱勢(shì)兒童及家庭提供充足的經(jīng)費(fèi)支持。②“Child Care Subsidy”,https://www.education.gov.au/child-care-subsidy-0,2018年12月4日。

(三)強(qiáng)調(diào)政策制度的系統(tǒng)性與融合性

政策制度系統(tǒng)性、完整性和先進(jìn)性直接影響早期保育與教育發(fā)展。澳大利亞早期保育與教育迅猛發(fā)展離不開其較為完善的政策制度體系。在內(nèi)容方面,澳大利亞聯(lián)邦政府先出臺(tái)了綱領(lǐng)性文件闡明早期保育與教育的重要意義與作用、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃及方針策略,然后陸續(xù)出臺(tái)了包括經(jīng)費(fèi)投入、管理運(yùn)行、人員發(fā)展、質(zhì)量保障、評(píng)價(jià)監(jiān)督等在內(nèi)的與早期保育與教育發(fā)展密切相關(guān)的多方政策,以保障早期保育與教育各方面的發(fā)展有章可循。在職能分工層面,負(fù)責(zé)早期保育與教育發(fā)展的從中央到地方各級(jí)政府、各相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)明確,中央政府制定宏觀的發(fā)展戰(zhàn)略,地方政府負(fù)責(zé)統(tǒng)領(lǐng)各地的早期保育與教育,形成了完善的早期保育與教育服務(wù)管理體系;在實(shí)施方面,澳大利亞聯(lián)邦政府采取的是“自上而下”與“自下而上”相融合的模式,中央及地方政府雖在制定政策、項(xiàng)目選擇、分配資源等工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用,但社會(huì)群眾在早期保育與教育項(xiàng)目的選擇、設(shè)計(jì)與實(shí)施中也發(fā)揮著主體性作用,政府在制定政策時(shí)會(huì)廣泛聽取社會(huì)各界的意見,能較好融合兩種政策模式的優(yōu)勢(shì)。

(四)注重政策制度的戰(zhàn)略性與前瞻性

自2006年以來(lái),澳大利亞政府意識(shí)到早期保育與教育的重要意義,頒布了大量政策推動(dòng)早期保育與教育改革,不斷提升早期保育與教育的質(zhì)量。一系列早期保育與教育政策均表現(xiàn)出鮮明的戰(zhàn)略性與前瞻性,澳大利亞政府認(rèn)識(shí)到國(guó)家在早期保育與教育方面作出的努力將間接提高其社會(huì)的包容性、儲(chǔ)備人力資源、提高生產(chǎn)率,通過(guò)開展高質(zhì)量的早期保育與教育服務(wù),應(yīng)對(duì)強(qiáng)調(diào)責(zé)任與義務(wù)、鼓勵(lì)就業(yè)的積極社會(huì)福利國(guó)家建設(shè)的形勢(shì)與挑戰(zhàn),最終服務(wù)于澳大利亞的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展及其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的鞏固與提升,強(qiáng)調(diào)早期保育與教育對(duì)于個(gè)體、社會(huì)、國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略性作用。與此同時(shí)各項(xiàng)政策文件不僅著眼于當(dāng)前早期保育與教育的實(shí)際問(wèn)題,而且詳細(xì)規(guī)劃了早期保育與教育未來(lái)的發(fā)展方向。如,2009年出臺(tái)的《早期投入——國(guó)家早期兒童發(fā)展戰(zhàn)略》詳細(xì)規(guī)劃了早期保育與教育未來(lái)10年發(fā)展目標(biāo),《國(guó)家質(zhì)量框架》更是強(qiáng)調(diào)要為兒童未來(lái)發(fā)展奠基,培養(yǎng)適應(yīng)不斷發(fā)展變化的新兒童,《早期勞動(dòng)力戰(zhàn)略》則強(qiáng)調(diào)通過(guò)不斷的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等措施促進(jìn)教師專業(yè)化,實(shí)現(xiàn)終身學(xué)習(xí),從而幫助早期保育與教育與時(shí)俱進(jìn)。

(五)關(guān)注政策制度的執(zhí)行與評(píng)估

澳大利亞早期保育與教育相關(guān)政策只有得到執(zhí)行才能彰顯其作用,為促進(jìn)各項(xiàng)有益政策的執(zhí)行,不斷提升兒童早期保育與教育服務(wù)質(zhì)量。2018年澳大利亞政府開啟了早期保育與教育服務(wù)的評(píng)估工作,為避免政府部門自監(jiān)自督的弊端,將評(píng)估工作委托給第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)施。評(píng)估工作涉及兒童早期保育與教育工作的方方面面,依據(jù)一系列的早期保育與教育政策設(shè)立了評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),以確保能科學(xué)、公正地進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估工作有助于各利益相關(guān)群體保質(zhì)保量地落實(shí)早期保育與教育政策,有助于審視當(dāng)前早期保育與教育服務(wù)的不足。未來(lái)早期保育與教育服務(wù)評(píng)估工作將成為常態(tài)性工作,從實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,并不斷完善政策體系,促進(jìn)兒童早期保育與教育服務(wù)健康可持續(xù)發(fā)展。