劉永林

(北京信息科技大學(xué) 公共管理與傳媒學(xué)院，北京 100192)

一、引 言

黨的十九屆四中全會明確提出，要深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力。教育領(lǐng)域的簡政放權(quán)，就是要讓政府在成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制中找到其恰當(dāng)?shù)奈恢?，主要方式就是推動教育行政?quán)力的下放和轉(zhuǎn)移。[1]教育行政權(quán)力是由國家憲法法律賦予國家教育行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范、實(shí)施教育行政管理活動的權(quán)力，在促進(jìn)教育公平、提升教育效能、維護(hù)教育秩序等方面發(fā)揮重要作用。教育行政權(quán)力下放是教育分權(quán)、教育領(lǐng)域簡政放權(quán)、“放管服”改革的引領(lǐng)性措施，是教育行政體制中權(quán)力分配的核心問題。深化行政審批制度改革中，教育行政權(quán)力下放既有行政審批項(xiàng)目的取消和下放，也有行政審批項(xiàng)目和其他行政權(quán)力的調(diào)整，根據(jù)權(quán)力傳導(dǎo)的不同路徑與特點(diǎn)，主要包括取消、下放和調(diào)整三類。教育行政審批是指行政主體依據(jù)行政相對人的申請，根據(jù)法律法規(guī)及政策的規(guī)定，通過發(fā)放許可證、專門執(zhí)照或者給予特別的批準(zhǔn)等方式，賦予提出申請的特定行政相對人以從事法律禁止或者限制某項(xiàng)活動的教育權(quán)利，或者給予特定的相對人某種特殊資格的教育行政行為。[2]眾所周知，教育行政審批包括教育行政許可和非行政許可教育審批，其中非行政許可教育審批是當(dāng)前深化教育行政審批制度改革的重點(diǎn)，既包括政府內(nèi)部管理事務(wù)的項(xiàng)目，還有以非行政許可教育行政審批名義變相設(shè)定的面向公民、法人或其他組織的行政許可項(xiàng)目。[3]深化教育行政審批制度改革是加快推動教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本途徑，辦好人民滿意的教育亟需以推動教育行政審批制度改革為突破口，進(jìn)一步激發(fā)地方政府教育治理能力、學(xué)校自主辦學(xué)活力和社會參與辦學(xué)動力。

中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中國教育現(xiàn)代化2035》強(qiáng)調(diào)，優(yōu)先發(fā)展教育，大力推進(jìn)教育理念、體系、制度、內(nèi)容、方法、治理現(xiàn)代化。近年來，中國政府、市場與社會的關(guān)系不斷調(diào)整，行政審批制度改革逐漸成為創(chuàng)新政府管理方式、規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行的一個重要著力點(diǎn)，教育行政權(quán)力下放已成為推動教育領(lǐng)域改革的重要抓手。自2001年國務(wù)院成立行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并積極穩(wěn)妥推進(jìn)行政審批制度改革以來，已取消、下放或調(diào)整行政審批項(xiàng)目近3700項(xiàng)。然而，60年來，尤其是近20年中國教育行政審批改革減權(quán)限權(quán)、去冗歸位、破枷清障、鋪路搭橋的自我革命中，盡管持續(xù)性大幅度地壓減行政許可和整治各類變相審批，卻仍然存在教育發(fā)展活力激發(fā)不夠、教育改革受到制約等諸多問題。新時期，聚焦構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系，進(jìn)一步提升教育行政權(quán)力配置的科學(xué)性與合理性，加快推動以教育行政審批制度改革為核心的教育領(lǐng)域行政權(quán)力下放，必將真正釋放深化教育綜合改革的活力?？v觀教育領(lǐng)域行政權(quán)力的下放歷程，以教育行政審批事項(xiàng)取消、下放和調(diào)整為主的教育行政審批改革是教育行政權(quán)力下放的主要路徑，是管窺中央和地方層面教育行政權(quán)力下放的主要窗口。文章以教育行政審批權(quán)為中心，全面梳理教育行政權(quán)力下放的演進(jìn)歷程，概括總結(jié)教育行政權(quán)力下放的基本特征，在教育改革規(guī)律、權(quán)力下放問題與教育實(shí)踐訴求等基礎(chǔ)上，勾勒未來教育行政權(quán)力下放藍(lán)圖，助推構(gòu)建“政府管教育、學(xué)校辦教育、社會評教育”的新型關(guān)系。

二、演進(jìn)歷程：梳理教育行政權(quán)力下放的歷史脈絡(luò)

60年來，中國教育行政權(quán)力配置重點(diǎn)從教育教學(xué)管理權(quán)逐漸擴(kuò)大到其他教育行政權(quán)力，中央向地方教育行政權(quán)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程不斷加快，地方政府管理教育事業(yè)的職權(quán)不斷強(qiáng)化，教育領(lǐng)域活力不斷釋放。

(一)起步探索階段(1958—1981年)

新中國成立初期，“集中統(tǒng)一、以條為主”的教育行政權(quán)力配置模式客觀上限制了地方政府和社會參與辦學(xué)的積極性，“央地”權(quán)力配置與“政學(xué)”關(guān)系重構(gòu)問題引起黨中央的高度關(guān)注，毛澤東同志也因此提出“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力”。[4]在這一背景下，教育行政權(quán)力下放進(jìn)入起步探索階段。

1958年8月，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》，首次明確規(guī)定了教育事業(yè)管理權(quán)力下放的主要原則和具體事項(xiàng)，這為地方政府和社會參與辦學(xué)松了綁。但由于國家層面并未形成有序、長效的權(quán)力調(diào)整機(jī)制，在權(quán)力下放的節(jié)奏把握、范圍控制、規(guī)范約束等方面的經(jīng)驗(yàn)有限，導(dǎo)致政策實(shí)施出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的偏差。因此，1963年中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的決定(試行草案)》，明確指出對高校實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和各省(自治區(qū)、直轄市)兩級管理的制度，實(shí)踐證明這次權(quán)力配置的調(diào)整是正確的、有效的。[5]1966—1976年，受“文化大革命”影響，教育行政權(quán)力的下放或調(diào)整幾乎停滯不前?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，國家教育行政管理重回“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”時代。

這一階段的“央地”權(quán)力配置和“政學(xué)”關(guān)系重構(gòu)問題已提上國家議事日程，但受國家大環(huán)境的影響，教育行政權(quán)力改革在集權(quán)與放權(quán)之間切換、徘徊，在艱難探索中前行。

(二)逐步推進(jìn)階段(1982—2000年)

1982年開始，教育領(lǐng)域?qū)嵤┖喺艡?quán)改革和教育權(quán)再分配，權(quán)力重新配置范圍由教育教學(xué)管理權(quán)擴(kuò)大到其他教育行政權(quán)力，教育行政權(quán)力下放在教育管理體制調(diào)整過程中逐步推進(jìn)。

1982—1991年，教育行政領(lǐng)域改革以合理劃分中央和地方政府教育管理權(quán)力，逐步擴(kuò)大省級政府教育決策權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)為目標(biāo)，并通過轉(zhuǎn)變政府職能、壓縮審批環(huán)節(jié)時限及大幅精簡機(jī)構(gòu)和人員實(shí)現(xiàn)“簡政、放權(quán)、讓利”。1992年，政府開始推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革，政府管理從微觀、直接管理轉(zhuǎn)向宏觀、間接管理，以教育行政審批制度改革為重點(diǎn)的教育行政管理改革也由此開始。1993年發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出要改革“包得過多、統(tǒng)得過死”的體制，建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和科技體制改革相適應(yīng)的教育新體制。1994年發(fā)布的《關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》進(jìn)一步指出，高等教育逐步實(shí)行中央和省級政府兩級管理，以省級政府為主的體制，要逐步擴(kuò)大省級政府的教育決策權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)，[6]這為教育行政權(quán)力下放指明了方向。1998年實(shí)施的《高等教育法》從法律層面明確規(guī)定了“央地”“政?！敝g的權(quán)責(zé)關(guān)系，堅(jiān)持了擴(kuò)大地方政府的高等教育管理權(quán)和高校的辦學(xué)自主權(quán)導(dǎo)向，這也奠定了教育行政權(quán)力下放的主基調(diào)。同年，國家教育委員會正式更名為教育部，機(jī)構(gòu)職能劃出12項(xiàng)、劃入6項(xiàng)。其中，實(shí)施設(shè)立?？茖W(xué)歷教育普通高校的審批權(quán)等4項(xiàng)審批權(quán)下放到省級政府；博士學(xué)位授予單位的博士生指導(dǎo)教師的審批權(quán)和學(xué)校副校級(不含副校級)以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任免管理權(quán)下放到教育部直屬高校或科研機(jī)構(gòu)。2000年1月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批設(shè)立高等職業(yè)學(xué)校有關(guān)問題的通知》，明確指出：“國務(wù)院授權(quán)省級政府審批設(shè)立的高等職業(yè)學(xué)校不包含師范、醫(yī)藥類高等職業(yè)學(xué)校以及由國務(wù)院有關(guān)部門和單位舉辦的高等職業(yè)學(xué)校?！盵7]

這一階段，教育行政權(quán)力下放有兩種方式，一是通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國家教育行政部門職權(quán)轉(zhuǎn)移到地方；二是通過制定法律與政策對教育行政權(quán)力下放進(jìn)行強(qiáng)化和確認(rèn)。這兩種方式在重置“央地”教育行政權(quán)力和確認(rèn)教育行政權(quán)力下放的同時，也為下一個階段教育行政權(quán)力下放奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(三)全面推進(jìn)階段(2001—2012年)

2001年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見的通知》明確指出“堅(jiān)決取消不符合政企分開與政事分開原則、妨礙市場開放與公平競爭以及實(shí)際上難以發(fā)揮有效作用的行政審批”，[8]這標(biāo)志著國家行政審批制度改革正式拉開序幕，教育行政部門也開始了大規(guī)模集中取消、下放和調(diào)整行政審批項(xiàng)目，教育行政權(quán)力下放由此進(jìn)入全面推進(jìn)階段。

2003年7月，教育部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》，明確強(qiáng)調(diào)各級教育行政部門需按照依法治教和依法治校的要求，切實(shí)落實(shí)和維護(hù)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。同年8月通過的《中華人民共和國行政許可法》首次對行政許可的設(shè)定、實(shí)施和監(jiān)督作出規(guī)定，這為中央取消和調(diào)整不合理的教育行政權(quán)力提供了法律依據(jù)。2004年3月發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確要求減少行政許可項(xiàng)目、規(guī)范行政許可行為、改革行政許可方式。同年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》，保留了包括10項(xiàng)教育行政審批項(xiàng)目在內(nèi)的非行政許可審批項(xiàng)目211項(xiàng)。基于審慎視角以及有步驟分階段推進(jìn)改革的考慮，非行政許可審批概念的提出及相關(guān)項(xiàng)目的保留，為下一步大幅削減行政審批項(xiàng)目做了鋪墊。2005年4月頒布的《實(shí)施教育行政許可若干規(guī)定》，全面規(guī)范教育行政許可的設(shè)定、實(shí)施程序和監(jiān)督，標(biāo)志著中國教育行政審批制度改革進(jìn)入了一個加速推進(jìn)的全新時期。[9]2002—2012年，國務(wù)院分6批取消和下放行政審批權(quán)，其中涉及教育行政審批權(quán)取消、下放和調(diào)整的有5批(如表1所示)，分別取消、下放和調(diào)整教育行政審批項(xiàng)目共計(jì)62項(xiàng)，其中取消56項(xiàng)、下放3項(xiàng)、調(diào)整3項(xiàng)。

這一階段，教育行政審批制度改革全面實(shí)施，大規(guī)模、全面集中取消不符合政事分開原則的教育行政審批權(quán)以及逐步下放和調(diào)整教育行政審批權(quán)，極大地釋放了地方政府和社會參與辦學(xué)的活力，全面依法治教和依法治校工作穩(wěn)步推進(jìn)，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大和落實(shí)。

表1 2002—2012年國務(wù)院取消、下放、調(diào)整教育行政審批項(xiàng)目情況

注：2007年國務(wù)院取消、下放、調(diào)整行政審批項(xiàng)目中不涉及教育類項(xiàng)目，故此處未列該年“處理次數(shù)”和“處理數(shù)量”。

(四)深入推進(jìn)階段(2013年至今)

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，教育領(lǐng)域綜合改革進(jìn)入新階段，國家繼續(xù)聚焦教育行政權(quán)力配置的科學(xué)性與效率性問題，以深入推進(jìn)教育行政權(quán)力下放為著力點(diǎn)，全力推動簡政放權(quán)升級和全面深化“放管服”改革，教育領(lǐng)域綜合改革取得突破性進(jìn)展。

2013年，國家層面相繼出臺和發(fā)布《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》等重要文件，并就取消、下放或調(diào)整行政審批事項(xiàng)作出一系列部署，這為教育行政權(quán)力下放營造了更加寬松的環(huán)境，提供了更加強(qiáng)大的助力。2014年4月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》，要求清理非行政許可審批事項(xiàng)，不再保留“非行政許可審批”。2016年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)2016年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)的通知》，再次提出要持續(xù)簡政放權(quán)，擴(kuò)大高校和科研院所自主權(quán)。在此大背景下，2013—2019年，國務(wù)院連續(xù)取消和調(diào)整10批次行政審批項(xiàng)目，涉及教育類行政審批項(xiàng)目8批次、20項(xiàng)(如表2所示)。雖然2017年、2018年、2019年未取消、下放教育行政許可事項(xiàng)，但取消了部門規(guī)章設(shè)定證明事項(xiàng)10項(xiàng)和部門規(guī)范性文件設(shè)定證明事項(xiàng)12項(xiàng)。與此同時，全國范圍內(nèi)的省市級地方層面的簡政放權(quán)也深入推進(jìn)，比如2019年6月4日，濟(jì)南市人民政府頒布《關(guān)于將部分市級行政權(quán)力事項(xiàng)調(diào)整由章丘區(qū)實(shí)施的決定》，通過委托和下放的形式將高中階段教師資格認(rèn)定，中等職業(yè)學(xué)校專業(yè)停辦備案、學(xué)生申訴、專業(yè)開設(shè)審核等10項(xiàng)市級行政權(quán)力事項(xiàng)調(diào)整下放到區(qū)一級實(shí)施；2020年9月15日，遼寧省出臺《關(guān)于取消下放調(diào)整一批省級行政職權(quán)事項(xiàng)的決定》，明確指出下放5項(xiàng)“對違反《遼寧省學(xué)前教育條例》行為的處罰權(quán)”至市級教育部門。

這一階段以深入推進(jìn)“放管服”改革、提升政府效能為重點(diǎn)，以前所未有的力度、速度和廣度，高頻次定向取消和下放教育行政審批權(quán)，突出解決教育行政權(quán)力下放不徹底、教育行政審批項(xiàng)目明減暗增等問題，同時著力強(qiáng)化放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，致力于系統(tǒng)、全面和科學(xué)地推進(jìn)教育行政權(quán)力下放。

表2 2013—2019年國務(wù)院取消、下放、調(diào)整教育行政審批項(xiàng)目情況

三、基本特征：歸總教育行政權(quán)力下放的邏輯動因

堅(jiān)持政府主導(dǎo)、充分調(diào)動廣大人民群眾的積極性是中國辦教育的重要經(jīng)驗(yàn)，也即政府始終堅(jiān)持抓住各級各類教育發(fā)展中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)問題，辦好人民滿意的教育。[10]從60年的教育行政權(quán)力下放歷程中發(fā)現(xiàn)，教育行政權(quán)力下放主要遵循教育發(fā)展改革的基本規(guī)律，突出以教育行政體制改革為基本動力，堅(jiān)持自上而下、由外而內(nèi)的基本路徑。

(一)權(quán)力下放歷程同步經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展

行政權(quán)力下放就是重構(gòu)政府與市場關(guān)系前提下的政府職能再定位，凸顯市場配置資源的決定性作用，糾正政府職能的缺位、錯位、越位，旨在激發(fā)市場活力與社會創(chuàng)造力，[11]著力優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的制度環(huán)境。從60年教育行政權(quán)力下放的歷程看，不論是國家機(jī)構(gòu)改革中教育權(quán)責(zé)的調(diào)配或政校關(guān)系的重構(gòu)，還是行政審批事項(xiàng)的直接取消、下放或調(diào)整，均圍繞著適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展這條主線展開，尤其是1993年以后的教育行政權(quán)力下放，是伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革以及與之相適應(yīng)的教育管理體制改革的實(shí)施而推進(jìn)的。1998年，中央為加快推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，盡快結(jié)束專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門直接管理企業(yè)的體制，實(shí)施了新一輪的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，國家教育行政機(jī)構(gòu)更名放權(quán)，劃出職能12項(xiàng)(其中下放行政審批項(xiàng)目4項(xiàng))。2002至2012年，以轉(zhuǎn)變政府職能、減少行政審批、提高行政效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，國家層面的行政審批制度改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，取消、下放和調(diào)整2500余項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，其中教育行政審批項(xiàng)目62項(xiàng)。2013年以來，在新時期全面深化改革戰(zhàn)略部署的背景下，新一輪的簡政放權(quán)、“放管服”改革成為全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，教育行政審批項(xiàng)目下放提速，2013—2015連續(xù)三年年均下放2個批次以上?？傮w而言，國務(wù)院從2002年的4000余項(xiàng)行政審批項(xiàng)目銳減到2016年的770項(xiàng)，精簡幅度達(dá)到80%，教育行政審批項(xiàng)目也從91項(xiàng)大幅削減至9項(xiàng)，適應(yīng)了國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。同時也應(yīng)注意的是，當(dāng)前教育行政權(quán)力下放在政策落實(shí)、社會參與、制度建設(shè)、監(jiān)管效能等方面仍然面臨著一系列現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，教育行政權(quán)力下放基本都回避了《行政許可法》關(guān)于行政許可調(diào)整設(shè)定的評價制度，暫未形成法治化的改革模式。[12]

(二)權(quán)力下放節(jié)奏反映教育發(fā)展規(guī)律

教育行政審批制度改革是教育行政權(quán)力下放的關(guān)鍵舉措，其改革的歷程也是教育行政權(quán)力下放的歷程，能夠較全面地反映教育行政權(quán)力下放的主要特征。綜覽教育行政審批項(xiàng)目取消、下放和調(diào)整過程，整體呈現(xiàn)出數(shù)量由多到少、速度由慢到快和難度由易到難的特點(diǎn)。2002—2016年，在國務(wù)院取消、下放和調(diào)整行政審批項(xiàng)目16批次中，涉及教育行政審批項(xiàng)目的達(dá)13批次，具體為2002年1批(10項(xiàng))、2003年1批(15項(xiàng))、2004年1批(20項(xiàng))、2010年1批(9項(xiàng))、2012年1批(8項(xiàng))、2013年3批(4項(xiàng))、2014年3批(7項(xiàng))、2015年3批(6項(xiàng))和2016年1批(3項(xiàng))(如表3所示)，取消、下放和調(diào)整的整體速度明顯加快。同時，取消、下放和調(diào)整行政審批項(xiàng)目逐漸減少，主要由于改革已觸動個別利益、涉及深層利益，推進(jìn)難度加大所致。2017年、2018年和2019年國務(wù)院均未再下放教育行政審批項(xiàng)目，目前中央層面所保留的9項(xiàng)教育行政審批項(xiàng)目[13]已是核心利益項(xiàng)目或應(yīng)當(dāng)保留的項(xiàng)目，難以再有突破。總體而言，為適應(yīng)深化教育領(lǐng)域改革和發(fā)展教育現(xiàn)代化需要，教育行政權(quán)力下放體現(xiàn)出了“應(yīng)放盡放”和“張弛有度”的特點(diǎn)。顯然，推進(jìn)以行政審批制度等為代表的一系列改革僅是破題之舉，而非根本之策。[14]當(dāng)前，中國教育的發(fā)展越來越需要通過改革來釋放活力和增加動力，教育發(fā)展形勢與任務(wù)要求教育行政審批制度改革不能半途而廢、也不能滯后掣肘，亟需從過去減少審批事項(xiàng)、壓縮審批時限、合并審批環(huán)節(jié)等簡單的數(shù)量調(diào)整，轉(zhuǎn)向關(guān)注教育行政審批服務(wù)整體效能的質(zhì)量提升，以保障深化教育領(lǐng)域綜合改革措施落地見效。

表3 2002—2019年國務(wù)院取消、下放、調(diào)整行政審批項(xiàng)目中的教育類項(xiàng)目情況

注：(1)表3中2013—2014年國務(wù)院取消、下放、調(diào)整行政審批項(xiàng)目每年為3批次，其中涉及教育類項(xiàng)目的每年為2批次，故表2中“處理批次”分別為“2”；(2)表3中2017—2019 年“國務(wù)院處理批次”是每年1批次，分別為第17、18、19批次，其中國務(wù)院取消、下放、調(diào)整教育行政審批項(xiàng)目情況均為“0”，故表2中2017—2019年國務(wù)院取消、下放、調(diào)整教育行政審批項(xiàng)目情況的“處理批次”均為“0”。

(三)權(quán)力下放方式凸顯自上而下模式

權(quán)力的劃分、配置及其改革可分為橫向與縱向兩個維度。[15]除了國家機(jī)構(gòu)改革中教育行政權(quán)力的取消和橫向配置調(diào)整之外，教育行政權(quán)力下放主要是教育行政權(quán)力的縱向配置調(diào)整，這種調(diào)整旨在解決“央地”教育行政權(quán)力“頭重腳輕”、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不夠和社會參與辦學(xué)動力不足等問題。以問題為導(dǎo)向的教育行政權(quán)力下放模式，涉及縱向各層面、橫向各條線以及政府、社會和學(xué)校各主體之間利益的深刻調(diào)整，其運(yùn)行關(guān)鍵在于頂層設(shè)計(jì)和高位推動。從歷次教育行政權(quán)力下放的實(shí)踐看，教育行政權(quán)力下放主要有兩種途徑，一種是以行政管理體制綜合性改革為突破，通過較大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，推動行政權(quán)力下放和調(diào)整。改革開放以來，中央層面聚焦政府職能轉(zhuǎn)變，相繼在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年進(jìn)行了8次較大規(guī)模的國家機(jī)構(gòu)改革，國家教育行政部門職能在經(jīng)過歷次調(diào)整后，一些行政審批權(quán)力被下放到省級部門。另一種就是在國家機(jī)構(gòu)改革完成及行政管理體制優(yōu)化的背景下，重啟行政審批制度改革，重新梳理和界定政府部門的權(quán)責(zé)，國家推動教育領(lǐng)域“放管服”改革以及清單管理制度，在中央教育行政權(quán)力的取消、下放和調(diào)整中，逐步重構(gòu)政府、市場、學(xué)校與社會之間的新型關(guān)系。上述兩種教育行政權(quán)力下放遵循了自上而下的模式，主要由國家層面整體推動，逐級延伸至地方各級政府，直至各級各類學(xué)校和各相關(guān)行業(yè)。當(dāng)前中央層面的教育行政權(quán)力下放及“放管服”改革總體效果向好，但仍需地方層面的壓力傳遞和放權(quán)“接棒”，同時在一定程度上轉(zhuǎn)變改革的效率主義取向和解決“放管服”不協(xié)同的問題。

(四)權(quán)力下放事項(xiàng)主動回應(yīng)社會訴求

在教育行政權(quán)力下放歷程中，不僅存在國家自上而下強(qiáng)力推動教育行政權(quán)力下放的“明線”，還隱藏著教育行政權(quán)力下放主動回應(yīng)社會訴求這條“暗線”，存在著自上而下和由下而上的互動。隨著教育領(lǐng)域綜合改革的深入，由國家單獨(dú)推動權(quán)力下放的模式在發(fā)生變化，由社會各個層面共同呼吁放權(quán)以解決教育問題的情況逐漸增多。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，教育領(lǐng)域的利益相關(guān)主體，通過正式與非正式的途徑反映訴求，推動教育行政權(quán)力下放的作用愈來愈明顯。深化行政審批制度改革也總是聚焦群眾需求和群眾反映的突出問題，通過寓管理于服務(wù)、以監(jiān)管促轉(zhuǎn)型，持續(xù)提升教育治理能力，更好地滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育的需求。[16]整體上，伴隨著中國政治民主化進(jìn)程，人民群眾對教育的訴求正在成為教育行政權(quán)力下放的重要推力。比如，重點(diǎn)學(xué)科評審長期存在諸多亂象，社會上要求取消重點(diǎn)學(xué)科評審的呼聲不斷，[17]為此，國家于2014年發(fā)文正式取消了國家重點(diǎn)學(xué)科審批。再比如，高等教育領(lǐng)域持續(xù)關(guān)注的高校教師職稱評審權(quán)下放問題，在高校和教師不斷呼吁下，教育部于2017年出臺文件要求下放包括職稱評審權(quán)在內(nèi)的一系列人事自主權(quán)，[18]同時聯(lián)合多部門印發(fā)《高校教師職稱評審監(jiān)管暫行辦法》，明確提出將高校教師職稱評審權(quán)直接下放至高校。還有，聚焦“中小學(xué)校管得太多、干擾太多、激勵不夠、保障不夠”等突出問題，教育部等八部門于2020年9月15日聯(lián)合出臺《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見》，進(jìn)一步擴(kuò)大中小學(xué)教育教學(xué)自主權(quán)、人事工作自主權(quán)和經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。盡管不同層面教育行政權(quán)力下放事項(xiàng)在滿足人民群眾對教育的需求上初見成效，但以審代管、重審批輕監(jiān)管等問題還未根本扭轉(zhuǎn)，無利不管、放而脫管等現(xiàn)象依然存在，有些已取消的教育審批項(xiàng)目的事中、事后監(jiān)管措施跟進(jìn)不及時，群眾難以充分享受到改革所釋放的紅利。

四、趨勢展望：勾勒教育行政權(quán)力下放的未來圖景

“十四五”時期，進(jìn)一步優(yōu)化教育行政管理體系仍是深化教育領(lǐng)域綜合改革的“主旋律”，應(yīng)以構(gòu)建全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系為契機(jī)，助推教育行政權(quán)力下放順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢、更加注重上下協(xié)同推進(jìn)、更加突出改革問題導(dǎo)向、加強(qiáng)“放管服”一體化推進(jìn)。

(一)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢，主動發(fā)揮教育引領(lǐng)作用

經(jīng)濟(jì)形態(tài)的變革會相應(yīng)地帶動社會其他維度的變革，也必然要求教育發(fā)生變革。[19]中國教育發(fā)展不平衡不充分，還不能完全適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾日益增長的新要求、新期盼。當(dāng)前，順應(yīng)和緊跟經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢是教育改革與發(fā)展取得實(shí)效的重要前提，也是教育行政過程必須遵循的一個基本原則。面向中國教育現(xiàn)代化2035，未來10—15年教育現(xiàn)代化發(fā)展的目標(biāo)是建成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系、普及有質(zhì)量的學(xué)前教育、實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡的義務(wù)教育、全面普及高中階段教育、顯著提升職業(yè)教育服務(wù)能力、明顯提升高等教育競爭力、殘疾兒童少年享有適合的教育。新階段，全面助推各階段教育和各類教育形式而共同發(fā)力是中國教育發(fā)展的基本路徑。教育行政權(quán)力下放作為促進(jìn)教育改革發(fā)展的重要舉措，應(yīng)當(dāng)主動適應(yīng)教育改革發(fā)展的需要，以推動國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，推進(jìn)教育領(lǐng)域改革政策落實(shí)為主要任務(wù)，引領(lǐng)教育領(lǐng)域“放管服”改革。在目標(biāo)上，更加強(qiáng)調(diào)促進(jìn)教育公平、提升教育質(zhì)量、增加教育投入與加強(qiáng)教育治理，更加注重在保障社會民生的同時促進(jìn)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長，通過教育行政權(quán)力的合理下放平衡國家、社會、個人在教育問題上的價值取向。[20]在方式上，教育領(lǐng)域綜合改革與教育引領(lǐng)作用發(fā)揮，必須堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，更加凸顯法治思維和法治方式，著力推動修改《行政許可法》《實(shí)施教育行政許可若干規(guī)定》，以剛性的制度管權(quán)限權(quán)，激活行政許可評價制度，增強(qiáng)改革的合法性與權(quán)威性。[21]在內(nèi)容上，更加注重教育行政權(quán)力下放的適切性和緊迫性，全面梳理教育行政審批的類型，在取消非行政許可審批和下放教育行政權(quán)力的同時，加大力度清理整治以備案、登記、注冊、年檢、認(rèn)定、認(rèn)證、專項(xiàng)計(jì)劃、征求意見等形式的變相設(shè)置審批，進(jìn)一步清理與規(guī)范教育行政強(qiáng)制、行政處罰、行政確認(rèn)、行政檢查、行政證明等其他權(quán)力事項(xiàng)。

(二)更加注重上下協(xié)同推進(jìn)，主動適應(yīng)教育發(fā)展需求

教育行政權(quán)力下放既要中央層面高位推動和強(qiáng)力實(shí)施，也需要政府系統(tǒng)內(nèi)部省級以下各級地方政府的縱向聯(lián)動，還需要政府系統(tǒng)外市場與社會力量的橫向互動，從而全面、主動、精準(zhǔn)適應(yīng)教育發(fā)展需求。面向中國教育現(xiàn)代化2035，進(jìn)一步優(yōu)化教育領(lǐng)域綜合改革的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推動與地方政府、市場和社會的協(xié)同改革與發(fā)展，亟需從兩方面發(fā)力。一是地方政府層面，在中央大幅取消、下放和調(diào)整教育行政權(quán)力的同時，省級政府應(yīng)充分發(fā)揮教育統(tǒng)籌權(quán)，著力轉(zhuǎn)變教育行政職能，加快省級教育行政權(quán)力尤其是省一級的教育行政審批權(quán)的清理與規(guī)范工作，形成中央和地方教育行政權(quán)力下放的互動局面，突出系統(tǒng)集成，提升整體效能。當(dāng)前，教育行政權(quán)力下放應(yīng)當(dāng)作為省級政府教育領(lǐng)域“放管服”改革的重點(diǎn)任務(wù)，在全面清理與規(guī)范省級教育行政審批項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，整體謀劃和協(xié)同推進(jìn)，對于下放哪些權(quán)力、什么時候下放、下放到哪個層級、通過什么方式下放等都要提前做好整體設(shè)計(jì)，精準(zhǔn)發(fā)力，綜合施策，切實(shí)收割和遞延中央教育行政權(quán)力下放持續(xù)向好的改革紅利。二是市場與社會層面，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會多元參與，堅(jiān)持人人盡責(zé)、人人享有，更加注重滿足基層對權(quán)力下放的需求，更加注重市場對權(quán)力下放的需求，更加注重社會對于放權(quán)的評價和認(rèn)可度，使得教育改革與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)、與人民群眾期待相契合。比如，民辦學(xué)校分類登記與審批的一些法律法規(guī)已難以回應(yīng)民辦教育新法新政落地的訴求，[22]就應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要做出與時俱進(jìn)的調(diào)整，以促進(jìn)民辦教育高質(zhì)量發(fā)展。面向市場與社會的教育發(fā)展需求，推動全面科學(xué)的權(quán)力下放應(yīng)堅(jiān)持試點(diǎn)先行、逐漸鋪開的路徑，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整和推廣實(shí)施，形成中央層面“自上而下”推動和地方政府與社會“自下而上”聯(lián)動的協(xié)同局面。

(三)更加突出改革問題導(dǎo)向，發(fā)展公平優(yōu)質(zhì)包容教育

《中國教育現(xiàn)代化2035》明確指出，堅(jiān)持有教無類，保障每個人平等受教育權(quán)利，努力提供公平、優(yōu)質(zhì)、包容的教育。進(jìn)一步深化教育領(lǐng)域綜合改革，推動教育行政權(quán)力下放應(yīng)堅(jiān)持以有效解決教育領(lǐng)域的突出問題以及滿足發(fā)展公平優(yōu)質(zhì)包容的教育需求為導(dǎo)向，從而實(shí)現(xiàn)教育各領(lǐng)域均衡發(fā)展。在內(nèi)容上，中央層面要統(tǒng)籌考慮進(jìn)一步完善教育部實(shí)施本科及以上教育的高校(含獨(dú)立學(xué)院、民辦高校)的設(shè)立、分立、合并、變更和終止審批等9項(xiàng)行政許可項(xiàng)目的設(shè)立條件、審批流程與監(jiān)督；省級層面的教育行政權(quán)力下放，應(yīng)聚焦教育公共資源的合理配置，困難人群享受同等教育權(quán)益以及學(xué)生學(xué)習(xí)權(quán)益與個性化發(fā)展，制定符合地方教育和經(jīng)濟(jì)社會規(guī)律的教育行政權(quán)力下放路線圖，優(yōu)先取消和調(diào)整影響公平競爭的審批、類子項(xiàng)式的隱性審批、功能相近的審批、權(quán)力尋租空間大的審批、實(shí)施成本畸高的審批。[23]在實(shí)效上，高質(zhì)量的教育改革和發(fā)展要從取消、下放和調(diào)整教育審批項(xiàng)目逐漸轉(zhuǎn)為規(guī)范審批行為和優(yōu)化權(quán)責(zé)配置，中央和地方兩個層面同步落實(shí)國家行政許可標(biāo)準(zhǔn)化指引規(guī)范，構(gòu)建涵蓋行政許可“全事項(xiàng)、全過程、各環(huán)節(jié)”相互協(xié)調(diào)配套的標(biāo)準(zhǔn)體系及其實(shí)施、監(jiān)督與評價體系，規(guī)范與引導(dǎo)教育行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化方法與技術(shù)，創(chuàng)新審批流程、減少審批環(huán)節(jié)和提高審批效率，從而約束教育行政權(quán)力、規(guī)范自由裁量權(quán)，優(yōu)化外部制度環(huán)境，保障在教育資源有限的情況下各相關(guān)主體競爭機(jī)會公平，確保教育資源的均衡配置。在技術(shù)上，重視技術(shù)變革和制度創(chuàng)新驅(qū)動下的教育行政權(quán)力下放機(jī)制建設(shè)，通過新一代信息技術(shù)的快速滲透和普及搭建政府、市場、社會的教育信息資源共享新平臺，強(qiáng)化部門橫向協(xié)作和多級縱向聯(lián)動，激發(fā)教育行政權(quán)力下放的新動力。[24]

(四)加強(qiáng)“放管服”一體化推進(jìn)，充分有效釋放改革紅利

當(dāng)前的教育領(lǐng)域改革既有基層落實(shí)的“最后一公里”問題，中間層次的“中梗阻”問題，也有國務(wù)院部門“最先一公里”問題。[25]教育領(lǐng)域“放管服”改革是一個有機(jī)整體，必須一體化推進(jìn)，提升整體效能。堅(jiān)持共建共治共擔(dān)共享的基本原則，破解深層次的教育體制機(jī)制弊端，首先要在“放”上下更大功夫，既要做好簡政放權(quán)的“減法”，又要在創(chuàng)新政府管理上破難題；既要善于做加強(qiáng)監(jiān)管的“加法”，還要善于做優(yōu)化服務(wù)的“乘法”，[26]真正做到審批更簡、監(jiān)管更強(qiáng)、服務(wù)更優(yōu)，匯聚“放管服”三位一體改革合力。教育領(lǐng)域的“放權(quán)、監(jiān)管、服務(wù)”是“三位一體、層層遞進(jìn)”的辯證統(tǒng)一關(guān)系，各個環(huán)節(jié)和要素相互關(guān)聯(lián)、不可分割。在目標(biāo)上，以全面深化“放管服”改革一體化推進(jìn)，“全面建設(shè)國際化、法治化、便利化的國際一流營商環(huán)境”為契機(jī)，持續(xù)推動教育領(lǐng)域的簡政放權(quán)、監(jiān)管創(chuàng)新、優(yōu)化服務(wù)，全力打造一流的教育服務(wù)市場環(huán)境、競爭環(huán)境和公共環(huán)境。[27]在思路上，把監(jiān)管與放權(quán)放在同等地位同時推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)從“重審批輕監(jiān)管”向“減審批強(qiáng)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、信用監(jiān)管、公平公正監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，在監(jiān)管中強(qiáng)化行政程序制約、行政裁量約束、監(jiān)管信息披露、監(jiān)管成效督查、監(jiān)管制度供給等。[12]在方法上，在教育行政權(quán)力下放過程中，應(yīng)當(dāng)以透明、回應(yīng)、公平為核心價值理性，樹立教育治理理念，推進(jìn)依法治教和依法治校，聚焦社會關(guān)注的第三方教育評價，加強(qiáng)和改進(jìn)教育評估監(jiān)測，并持續(xù)推動政府評與社會評相結(jié)合；加強(qiáng)督導(dǎo)與問責(zé)，讓教育評價與督導(dǎo)更好地服務(wù)于學(xué)校、教師和學(xué)生發(fā)展，從而充分有效地釋放改革紅利。

注釋：

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