楊潤(rùn)渤

(中國(guó)人民大學(xué) 財(cái)政金融學(xué)院，北京 100872)

一、引言及文獻(xiàn)綜述

2020年以來，中國(guó)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)明顯上升，同時(shí)新冠肺炎疫情為中國(guó)政府治理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，企業(yè)紓困、民生發(fā)展又一次成為社會(huì)熱點(diǎn)，地方土地財(cái)政現(xiàn)象帶來的高地價(jià)、高房?jī)r(jià)問題也引發(fā)了廣泛關(guān)注。2020年9月24日在國(guó)家新聞辦公室的新聞發(fā)布會(huì)上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)韓俊表示，長(zhǎng)期以來城市建設(shè)對(duì)土地財(cái)政的依賴性很大。因此，加強(qiáng)土地財(cái)政研究恰逢其時(shí)。

由于在財(cái)政包干制實(shí)施過程中出現(xiàn)了弊端，中央于1994年宣布實(shí)施分稅制改革，將75%的增值稅收入劃歸中央。2002年中央又進(jìn)一步調(diào)整了所得稅的分成比例，財(cái)政收入大量集中到中央政府一級(jí)，大大增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政實(shí)力，而地方政府占有稅收收入的比重明顯下降，財(cái)政收入占比也明顯降低，下降到40%左右。分稅制改革規(guī)范了地方財(cái)政的預(yù)算內(nèi)收入，使地方獨(dú)享的稅收收入逐漸成為預(yù)算內(nèi)收入的核心。雖然中央會(huì)通過轉(zhuǎn)移支付退還地方財(cái)政一部分收入，但是中央政府依然掌握著財(cái)政收入分配的主動(dòng)權(quán)。分稅制改革并未實(shí)現(xiàn)地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的良性互動(dòng)，事權(quán)未隨著財(cái)權(quán)而一同減少，中央和地方政府間的支出范圍劃分尚待完善。地方政府承擔(dān)了主要的公共服務(wù)職能，特別是支農(nóng)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)。在這些巨大的支出責(zé)任下，地方政府由于缺乏明確、充足和規(guī)范的收入來源，地方財(cái)政普遍存在著支出缺口。為避免公共服務(wù)出現(xiàn)嚴(yán)重不足，地方政府竭力尋求新的財(cái)源。同一時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了飛速增長(zhǎng)，地方政府面臨強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，事權(quán)范圍不斷增加，支出缺口出現(xiàn)進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，僅依靠預(yù)算內(nèi)收入難以滿足地方政府的資金需求。

由于分稅制改革對(duì)預(yù)算外收入沒有進(jìn)行過多管理，在擴(kuò)大財(cái)源時(shí)有更大的激勵(lì)去爭(zhēng)取預(yù)算外收入，因此地方政府開始重視能帶來可觀收入的土地財(cái)政。2000—2016年全國(guó)土地出讓面積由4.86萬(wàn)公頃增長(zhǎng)至21.19萬(wàn)公頃，出讓金收入從595.58億元增長(zhǎng)至36461.7億元。而2016年全國(guó)地方一般公共預(yù)算收入僅有87239.4億元，出讓金收入?yún)s達(dá)到預(yù)算收入的41.8%①數(shù)據(jù)來源《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》，因十八大后政府行為約束趨嚴(yán)，對(duì)政府土地財(cái)政也有一定沖擊。考慮到目前土地出讓的現(xiàn)實(shí)情況以及可用的公開數(shù)據(jù)，本文將模型的觀測(cè)期擴(kuò)展至2016年。。對(duì)于想要擴(kuò)展地方財(cái)源、實(shí)現(xiàn)自身晉升的地方政府來說，通過所謂“賣地”的土地財(cái)政，可以有效地拓展財(cái)政收入[1-2]。

(一)土地財(cái)政的由來與發(fā)展

“土地財(cái)政”的內(nèi)涵十分廣泛。從狹義上來說，土地財(cái)政收入代表的是地方政府在轄區(qū)內(nèi)獲得的土地出讓金。從廣義上來說，由于地方政府的出讓行為，入駐的工業(yè)及商業(yè)企業(yè)會(huì)為當(dāng)?shù)卣畮碡S厚的稅收及非稅收入。因此，由于土地出讓帶來的相關(guān)稅收和非稅收入等也應(yīng)當(dāng)計(jì)入土地財(cái)政收入。本文所研究的為小口徑的土地財(cái)政，主要關(guān)注地方政府轄區(qū)內(nèi)的出讓金收入、出讓面積和平均地價(jià)。

土地財(cái)政是地方政府獲取財(cái)政收入、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為有效的方式。土地出讓金收入自1994年起列入地方固定收入，無(wú)須上繳中央。這也就導(dǎo)致地方政府更加重視這一重要財(cái)源，土地出讓金也逐漸成為地方政府獲取財(cái)政資金的主要來源[3]。分稅制改革致使地方政府稅收收入減少，地方政府也因此擴(kuò)大了土地出讓金規(guī)模[4]。土地財(cái)政對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有顯著的促進(jìn)作用[5]，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期保持高速增長(zhǎng)的重要因素之一[6]。Deng等[7]還發(fā)現(xiàn)，財(cái)政支出與財(cái)政收入之比的增加會(huì)促進(jìn)地方政府?dāng)U大土地出讓面積，前期地方政府支出缺口越大，土地價(jià)格的上漲越多，后期土地價(jià)格會(huì)出現(xiàn)更高漲幅。

(二)土地財(cái)政背后的激勵(lì)因素

地方政府之所以在發(fā)展土地財(cái)政方面受到很強(qiáng)的激勵(lì)，從以往的研究來看主要有兩大原因:財(cái)政分權(quán)的收入激勵(lì)作用和政績(jī)考核為主的晉升錦標(biāo)賽。

從財(cái)政分權(quán)角度看，影響力最為廣泛的就是錢穎一等提出的“中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義”假說[8-10]。這一觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)地方政府受到的激勵(lì)主要來自兩個(gè)方面:一個(gè)是行政分權(quán)，地方政府擁有相對(duì)自主的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)；第二個(gè)是以財(cái)政包干為核心的財(cái)政分權(quán)改革，中央將財(cái)權(quán)下放，地方財(cái)政上繳中央之后的收入可以自行支配。這兩個(gè)方面互相作用激勵(lì)地方政府發(fā)展轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)。分稅制改革后，財(cái)政收入向上集中，而地方政府的事權(quán)并未重新劃定。同時(shí)，20世紀(jì)90年代以來，國(guó)有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制擴(kuò)大了地方政府社會(huì)保障支出的壓力。地方政府的支出壓力擴(kuò)大，增加了爭(zhēng)取地方收入的動(dòng)力。中央政府推行分稅制改革，利用政治權(quán)力主動(dòng)改變中央和地方政府間的財(cái)政關(guān)系，地方政府只能通過改變自身政策安排適應(yīng)新的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。隨著財(cái)政分權(quán)的推行，地方官員在本地區(qū)內(nèi)的發(fā)展建設(shè)方向具備了更大的話語(yǔ)權(quán)，中國(guó)原本僵化的發(fā)展方式煥發(fā)了新的生機(jī)。

晉升錦標(biāo)賽理論則認(rèn)為，處于行政體制中的政府官員，在關(guān)心地方的財(cái)政收入水平之余，對(duì)其自身在官場(chǎng)晉升競(jìng)爭(zhēng)中的表現(xiàn)也十分上心。周黎安[11-12]在研究政府激勵(lì)因素時(shí)提出了“晉升錦標(biāo)賽”理論。改革開放以來，中央政府推行的政績(jī)考核制度以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，官員的提升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況緊密掛鉤[11-14]。地方政府擁有獨(dú)立的利益需求，在晉升的激勵(lì)下更關(guān)心轄區(qū)內(nèi)資源的多少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況和公眾的福利情況。該理論又進(jìn)一步打開了地方政府行為的黑箱。晉升錦標(biāo)賽理論強(qiáng)調(diào)個(gè)體的激勵(lì)，重視政治制度的作用，初步探索了在經(jīng)濟(jì)因素和政治晉升雙重激勵(lì)下官員行為特征對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。Li等[14]發(fā)現(xiàn)，中央政府考核地方官員參照的是地方官員相對(duì)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，地方官員會(huì)集中優(yōu)勢(shì)力量不斷加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，用亮眼的成績(jī)單來獲取上級(jí)政府的關(guān)注，從而實(shí)現(xiàn)政治晉升。張莉等[15]研究認(rèn)為，地方政府實(shí)施土地財(cái)政的真正目的在于利用土地引資，而不是傳統(tǒng)觀點(diǎn)中的出讓金收入。同時(shí)，該研究也指出，地方官員在激烈的橫向競(jìng)爭(zhēng)面前，只有借助擴(kuò)大投資、加大投入的方法才有可能顯著激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，所以晉升錦標(biāo)賽中往往會(huì)出現(xiàn)當(dāng)?shù)赝顿Y快速擴(kuò)張。

通過以上文獻(xiàn)綜述可以發(fā)現(xiàn)，地方政府的土地財(cái)政行為可能是基于財(cái)政分權(quán)與政治晉升雙重激勵(lì)下的產(chǎn)物?！爸袊?guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義”理論與晉升錦標(biāo)賽都聚焦于地方政府行為背后的激勵(lì)因素以及對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，但較少有文獻(xiàn)進(jìn)一步探究財(cái)政分權(quán)對(duì)中國(guó)土地財(cái)政的影響，并且晉升錦標(biāo)賽理論是否在土地財(cái)政現(xiàn)象中發(fā)揮了作用也值得進(jìn)一步探究。因此，本文將進(jìn)一步探究地方政府分權(quán)水平對(duì)土地財(cái)政的影響，并且在此基礎(chǔ)上對(duì)晉升錦標(biāo)賽在土地財(cái)政方面發(fā)揮的作用進(jìn)行再檢驗(yàn)。

二、數(shù)據(jù)及實(shí)證模型

(一)模型及變量構(gòu)建

本文利用OLS雙向固定效應(yīng)模型，構(gòu)建了一個(gè)包含土地財(cái)政(Lit)、財(cái)政分權(quán)水平(RFDit和EFDit)和相關(guān)經(jīng)濟(jì)變量(X it)的實(shí)證模型，具體設(shè)定為:

其中，L it代表城市i在t年時(shí)的土地出讓變量，本文將主要研究土地出讓金收入、出讓面積及平均地價(jià)。RFDit和EFDit分別代表地方政府的收入分權(quán)和支出分權(quán)水平。X it代表一系列控制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)及人口狀況的控制變量。本文借鑒Jia Junxue等[16]、賈俊雪等[17]的模型設(shè)定，控制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展(人均GDP和人口密度)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(第一和第二產(chǎn)業(yè)增加值比例)、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資水平等主要的控制變量。在后續(xù)的晉升錦標(biāo)賽再檢驗(yàn)中，再次添加了任職時(shí)長(zhǎng)、年齡、學(xué)歷、出生地等因素。u t和v i分別代表模型中加入的時(shí)間固定效應(yīng)和地級(jí)市的固定效應(yīng)，以此來控制本文未能表征的時(shí)間和地方異質(zhì)性。為了盡量貼近土地出讓的現(xiàn)實(shí)情況，同時(shí)兼顧相關(guān)數(shù)據(jù)的可用性，本文的觀測(cè)區(qū)間設(shè)定為2000—2016年，并以此構(gòu)建覆蓋279個(gè)地級(jí)市的數(shù)據(jù)面板。

(二)變量與數(shù)據(jù)描述

1.土地財(cái)政相關(guān)變量。本文土地財(cái)政相關(guān)變量包括土地出讓金收入、出讓面積和平均地價(jià)。土地?cái)?shù)據(jù)包括279個(gè)地級(jí)市2000—2016年土地出讓金的微觀數(shù)據(jù)(西藏、港澳臺(tái)地區(qū)以及部分地級(jí)市由于數(shù)據(jù)缺失較多，不具有可用性和代表性，因此予以剔除)。國(guó)土資源部于2006年印發(fā)了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》(試行)和《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》(試行)，兩個(gè)《規(guī)范》要求通過協(xié)議以及招拍掛方式出讓的土地都必須在土地市場(chǎng)網(wǎng)(www.landchina.com)上公布。本文從土地市場(chǎng)網(wǎng)上獲取了2000-2016年詳細(xì)的微觀數(shù)據(jù)，并整合到地級(jí)市水平。本文對(duì)土地出讓金收入做了兩種處理:一是土地出讓金收入比當(dāng)?shù)禺?dāng)年GDP(landinc_p)；二是以2000年為基準(zhǔn)，利用GDP平減指數(shù)得出土地出讓金的人均實(shí)際值并取自然對(duì)數(shù)(lnrlandinc_p)。土地出讓面積變量為對(duì)人均出讓面積取自然對(duì)數(shù)(lnarea_p)。本文計(jì)算的土地價(jià)格為當(dāng)年的平均出讓價(jià)格，即出讓金收入比出讓面積，得出土地價(jià)格計(jì)算實(shí)際價(jià)格的自然對(duì)數(shù)(lnrprice)。

2.財(cái)政分權(quán)指標(biāo)。本文核心解釋變量財(cái)政分權(quán)水平為收入分權(quán)(RFD)和支出分權(quán)(EFD)，構(gòu)建方法為:

中央本級(jí)的財(cái)政數(shù)據(jù)由全國(guó)GDP平減指數(shù)調(diào)整，而省市一級(jí)的利用本省GDP平減指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。中央本級(jí)數(shù)據(jù)由財(cái)政部公布數(shù)據(jù)整理而來，省級(jí)數(shù)據(jù)由各地政府工作報(bào)告整理得到。

3.控制變量。本文在模型中也添加了相關(guān)的控制變量?？刂谱兞康臄?shù)據(jù)主要從各省的統(tǒng)計(jì)年鑒與《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》整理而來。本文控制了地方政府人均實(shí)際GDP取自然對(duì)數(shù)(lnrgdpp)、人口密度的自然對(duì)數(shù)(lnpd)、第一產(chǎn)業(yè)增加值比例(fp)、第二產(chǎn)業(yè)增加值比例(sp)、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比GDP(invp)。控制變量的描述性統(tǒng)計(jì)，見表1。

表1 變量描述性統(tǒng)計(jì)

4.政治晉升相關(guān)變量。為了對(duì)政治晉升與土地財(cái)政的關(guān)系進(jìn)行再檢驗(yàn)，在已經(jīng)控制了地方經(jīng)濟(jì)及人口水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和投資的基礎(chǔ)上，本文加入更多影響官員晉升激勵(lì)的因素。在實(shí)證分析部分，本文會(huì)加入更多表征官員特性的變量:市委書記和市長(zhǎng)的任后晉升情況sec_higher、mayor_higher，職級(jí)晉升設(shè)為1，職級(jí)晉升可能表明受到較強(qiáng)的晉升激勵(lì)；任職年限的自然對(duì)數(shù)lnsec_time、lnmayor_time，隨任期的加長(zhǎng)，官員可能更熟悉地方情況，發(fā)布政令更加得心應(yīng)手，也有更強(qiáng)獲得晉升的欲望；年齡的自然對(duì)數(shù)lnsec_age、lnmayor_age，當(dāng)官員年齡臨近退休要求時(shí)，晉升的激勵(lì)可能會(huì)變?nèi)?；任職省份與出生地是否一致的虛擬變量sec_sameprov、mayor_sameprov，兩地一致時(shí)，官員在發(fā)布政令時(shí)可能會(huì)更加適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r；學(xué)歷的虛擬變量dpl_sec、dpl_mayor，若學(xué)歷在大學(xué)及以上時(shí)設(shè)為1。官員變量的描述性統(tǒng)計(jì)，詳見表2。

表2 官員變量的描述性統(tǒng)計(jì)

三、實(shí)證結(jié)果分析

(一)土地財(cái)政與財(cái)政分權(quán)

本文首先檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)土地財(cái)政的影響，利用雙向固定效應(yīng)模型得到的實(shí)證結(jié)果，見表3。

由表3可以看出，地方政府土地財(cái)政行為與地方財(cái)政分權(quán)存在極為顯著的關(guān)系。土地出讓金方面，從列(1)-(4)可以看出，支出分權(quán)(EFD)對(duì)土地出讓金收入存在穩(wěn)健且顯著的正向作用。加入控制變量后，支出分權(quán)在至少5%的顯著性水平下對(duì)土地出讓金收入存在正效應(yīng)。土地出讓金/GDP(landinc_p)及人均實(shí)際土地出讓金收入的自然對(duì)數(shù)(lnrlandinc_p)的系數(shù)達(dá)到2.485和3.951。

出讓面積方面，列(5)-(6)顯示，支出分權(quán)(EFD)對(duì)出讓面積存在穩(wěn)健且顯著的正向作用。在加入控制變量后，支出分權(quán)在1%的顯著性水平下對(duì)土地出讓面積存在正效應(yīng)，回歸系數(shù)達(dá)到2.687?；A(chǔ)回歸(5)表明收入分權(quán)(RFD)在1%的顯著性水平下的負(fù)效應(yīng)，但加入控制變量后影響減弱。

平均出讓價(jià)格方面，列(7)-(8)顯示，收入分權(quán)(RFD)對(duì)平均出讓價(jià)格存在穩(wěn)健且顯著的正向作用，收入分權(quán)在10%的顯著性水平下存在正效應(yīng)，系數(shù)達(dá)到0.727。支出分權(quán)(EFD)的影響微乎其微。

根據(jù)以上的實(shí)證結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，2000—2016年間支出分權(quán)水平的提高會(huì)同時(shí)增加地方政府獲取土地出讓金的動(dòng)力，努力擴(kuò)大土地出讓面積。這可能是由于隨著財(cái)政支出分權(quán)水平的提高，地方政府負(fù)擔(dān)了更高水平的政府支出責(zé)任。分稅制改革實(shí)施后，隨著地方政府事權(quán)范圍的增加，事權(quán)與財(cái)權(quán)未能良好匹配，地方政府需要竭力擴(kuò)大包括土地財(cái)政收入在內(nèi)的預(yù)算外“財(cái)源”。收入分權(quán)水平的提高則會(huì)對(duì)平均地價(jià)的提高產(chǎn)生正向作用，這一現(xiàn)象則可能是因?yàn)槭杖敕謾?quán)水平與城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。從變量定義來看，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，地方政府的財(cái)政收入分權(quán)水平越高，本地的經(jīng)濟(jì)稟賦越好，可以提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施與市場(chǎng)環(huán)境，也就對(duì)企業(yè)部門有更大的吸引力，因此會(huì)出現(xiàn)一定的土地溢價(jià)情況。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)水平的提高，對(duì)土地出讓的依賴更小，出讓面積也會(huì)有所降低。此外，在顯著條件下，我們可以看到支出分權(quán)的效果要高于收入分權(quán)，這也意味著分權(quán)總體水平的提高在一定程度上還是會(huì)加劇土地財(cái)政現(xiàn)象。

(二)晉升錦標(biāo)賽與土地財(cái)政的再檢驗(yàn)

為了檢驗(yàn)晉升錦標(biāo)賽是否存在財(cái)政分權(quán)下的地方土地財(cái)政行為，本文在原有模型中繼續(xù)加入地方領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)的控制變量。除關(guān)注原有的分權(quán)指標(biāo)外，我們也需要關(guān)注GDP和官員晉升情況。周黎安等人的研究已經(jīng)表明，較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有助于地方政府官員的晉升，回歸結(jié)果見表4。

表4 晉升錦標(biāo)賽與土地財(cái)政的再檢驗(yàn)

由表4可以看出，列(9)-(12)結(jié)果表明，收入分權(quán)(RFD)和支出分權(quán)(EFD)兩個(gè)變量保持了本文在上一節(jié)討論的顯著性，支出分權(quán)在至少5%的水平下是顯著的，對(duì)兩類土地出讓金收入及出讓面積的回歸系數(shù)分別為3.191、5.086、4.550。收入分權(quán)依然在10%的顯著性水平下對(duì)平均出讓價(jià)格呈正效應(yīng)，系數(shù)為1.413。

從晉升錦標(biāo)賽角度看，列(9)-(12)表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(lnrgdpp)，會(huì)在1%～10%的顯著性水平下對(duì)土地財(cái)政出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)，兩類土地出讓金收入、出讓面積及平均出讓價(jià)格的回歸系數(shù)分別為-1.964、-1.770、-1.355、-0.519。列(11)-(12)顯示，市委書記在地方政府土地財(cái)政行為中或許有更大的發(fā)言權(quán)，任后晉升(sec_higher)對(duì)土地出讓金收入(lnrlandinc_p)和出讓面積(lnarea_p)分別在10%和5%的顯著性水平下存在負(fù)效應(yīng)，回歸系數(shù)達(dá)-0.256、-0.288。由于以GDP為考核指標(biāo)的政治晉升是對(duì)官員自身的激勵(lì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與任后晉升的同向影響表明，晉升錦標(biāo)賽依然對(duì)地方政府土地財(cái)政行為產(chǎn)生了影響。而這一負(fù)面影響或許與張莉等人研究的結(jié)果不謀而合，地方政府實(shí)施土地財(cái)政的目的之一在于利用土地引資，地方政府官員為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)會(huì)通過控制土地要素價(jià)格招商引資。同時(shí)，受制于財(cái)政支出壓力，不得不在一定程度上控制土地出讓面積，減少財(cái)政損失。

(三)內(nèi)生性檢驗(yàn)

由于變量設(shè)定因素，財(cái)政分權(quán)變量可能與土地財(cái)政變量存在互相影響，同時(shí)模型設(shè)定(1)也可能存在遺漏相關(guān)變量的情況。為了進(jìn)一步控制模型可能存在的內(nèi)生性，保證結(jié)果的穩(wěn)健性，本文將核心解釋變量收入分權(quán)(RFD)和支出分權(quán)(EFD)設(shè)為內(nèi)生變量，并以其一階滯后項(xiàng)L.RFD和L.EFD作為工具變量對(duì)結(jié)果進(jìn)行校正。利用兩階段最小二乘法的回歸結(jié)果，見表5。

表5 內(nèi)生性檢驗(yàn)

各個(gè)Cragg-Donald 檢驗(yàn)和Kleibergen-Paap檢驗(yàn)表明，本文構(gòu)造的工具變量較好地通過了有效性檢驗(yàn)。同時(shí)，從表5列(13)-(16)的結(jié)果可以看出，支出分權(quán)水平(EFD)依然保持了良好的顯著性水平。支出分權(quán)(EFD)對(duì)兩類土地出讓金收入(landinc_p、lnrlandinc_p)和土地出讓面積(lnarea_p)至少在5%的顯著性水平下呈現(xiàn)正效應(yīng)，回歸系數(shù)分別為5.449、6.611和5.382。這一結(jié)果表明，本文的實(shí)證結(jié)果相當(dāng)穩(wěn)健，隨財(cái)政支出分權(quán)水平的提高，會(huì)對(duì)地方政府的土地出讓金收入和出讓面積產(chǎn)生顯著的正效應(yīng)。支出分權(quán)水平的提高，表明地方政府負(fù)擔(dān)了更高水平的政府支出責(zé)任，同時(shí)也增加了地方政府獲取土地出讓金的動(dòng)力。整體來看，分權(quán)水平的提高依然會(huì)加劇地方土地財(cái)政行為。

四、實(shí)證結(jié)論與建議

本文基于2000—2016年中國(guó)279個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)，利用雙向固定效應(yīng)模型分析了中國(guó)地方政府土地財(cái)政行為與地方財(cái)政分權(quán)水平之間的關(guān)系。實(shí)證結(jié)果表明，支出分權(quán)水平的提高會(huì)顯著增加地方政府的土地出讓金收入和出讓面積。隨著地方財(cái)政支出分權(quán)水平的提高，地方政府負(fù)擔(dān)了更多的支出責(zé)任，事權(quán)水平較高。分稅制改革以來，中央一直在探索地方財(cái)政事權(quán)和財(cái)權(quán)的良性互動(dòng)。但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府的事權(quán)范圍日益擴(kuò)大，預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的增長(zhǎng)難以覆蓋不斷增長(zhǎng)的支出責(zé)任，因此地方政府需要竭力擴(kuò)大包括土地財(cái)政收入在內(nèi)的預(yù)算外“財(cái)源”。另一方面，地方收入分權(quán)水平的提高會(huì)對(duì)平均地價(jià)的提高產(chǎn)生正向作用，這一現(xiàn)象則是由于收入分權(quán)水平與城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，地方政府的收入分權(quán)水平越高，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的稟賦越好，可以提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施與市場(chǎng)環(huán)境，也就對(duì)企業(yè)部門有更大的吸引力，因此會(huì)出現(xiàn)一定的土地溢價(jià)情況。

此外，本文對(duì)晉升錦標(biāo)賽是否會(huì)影響土地財(cái)政行為進(jìn)行了再檢驗(yàn)，結(jié)果表明晉升激勵(lì)對(duì)土地出讓收入和出讓面積存在一定的負(fù)效應(yīng)。這一現(xiàn)象或許是因?yàn)榈胤焦賳T受到以GDP為考核指標(biāo)的政治晉升的激勵(lì)，希望借助控制土地要素價(jià)格吸引投資，以地引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

2020年以來，中國(guó)國(guó)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)明顯上升，要構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，中國(guó)財(cái)政政策就要更加積極有為，這樣也會(huì)在一定程度上使得地方政府面臨更加嚴(yán)峻的收支形式。在做好過緊日子、保證財(cái)政的可持續(xù)性外，地方政府也需要積極作為，保證基層運(yùn)轉(zhuǎn)。新冠肺炎疫情的沖擊可能會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政收入的大幅下降，在“六穩(wěn)六?！钡呢?zé)任之下，地方政府的財(cái)政支出缺口有擴(kuò)大的趨勢(shì)。這些新情況也表明，以往的土地財(cái)政在新時(shí)期不可持續(xù)。根據(jù)以上情況，本文認(rèn)為中國(guó)政府可以采取以下措施:一是劃分好中央和地方財(cái)政的支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的良性互動(dòng)。在中國(guó)財(cái)稅體制改革的過程中，中央可以適度下放財(cái)權(quán)，提高地方政府的稅收留存比例，并用好轉(zhuǎn)移支付工具，加強(qiáng)對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)支持。同時(shí)，中央政府可以上收部分事權(quán)，承擔(dān)部分受眾較廣的公共物品和建設(shè)職能。二是強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。擴(kuò)大績(jī)效目標(biāo)的覆蓋范圍，強(qiáng)化資金使用主體的責(zé)任觀；控制一般性財(cái)政支出，強(qiáng)化重點(diǎn)項(xiàng)目支出；加強(qiáng)對(duì)績(jī)效運(yùn)行的監(jiān)控，財(cái)政資金使用增質(zhì)提效。三是財(cái)政支出積極有為，確保減稅降費(fèi)成果。堅(jiān)持供給側(cè)改革路線，將資金重點(diǎn)用于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研攻關(guān)、教育發(fā)展等方面；用好政策組合拳，確保減稅降費(fèi)措施落實(shí)；以稅費(fèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，適度為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)松綁。