羅平漢

法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革的進(jìn)程中，日漸認(rèn)識(shí)到法治在國(guó)家治理中的重要作用，在充分總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確提出依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)。自黨的十五大將依法治國(guó)確立為國(guó)家治理的基本方略以來(lái)，學(xué)界關(guān)于依法治國(guó)的論著已頗為不少，但大多是集中在依法治國(guó)的必要性或重要意義的探討上，而從中共黨史的視角，對(duì)依法治國(guó)緣起、形成與發(fā)展、基本經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)的成果還不是多見(jiàn)，2020年8月由人民出版社出版的《中國(guó)共產(chǎn)黨依法治國(guó)方略的歷史分析》（作者楚向紅）一書(shū)，在這方面做了很有價(jià)值的探索。

中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)人民通過(guò)革命特別是革命戰(zhàn)爭(zhēng)的方式建立全國(guó)政權(quán)的。革命無(wú)疑是對(duì)舊秩序、舊制度的摧毀與破壞，于是有人認(rèn)為，革命過(guò)程中沒(méi)有法治可言。其實(shí)，這是一種誤解。中國(guó)革命的特殊性在于走的是農(nóng)村包圍城市而非城市暴動(dòng)進(jìn)而擴(kuò)展到鄉(xiāng)村的道路，先是在農(nóng)村建立若干革命根據(jù)地，進(jìn)而將各個(gè)革命根據(jù)地連成一片，最后奪取中心城市取得全國(guó)革命的勝利。因此，革命根據(jù)地建立之后，中國(guó)共產(chǎn)黨就開(kāi)始有意識(shí)地運(yùn)用法律來(lái)維護(hù)革命秩序、鞏固紅色政權(quán)以及開(kāi)展其他各項(xiàng)革命工作。

早在開(kāi)辟井岡山革命根據(jù)地的過(guò)程中，毛澤東就嘗試以法令的形式解決農(nóng)民土地問(wèn)題，并親自起草了井岡山《土地法》，規(guī)定沒(méi)收一切土地歸蘇維埃所有，將土地分配給農(nóng)民個(gè)別耕種或共同耕種，亦可由蘇維埃政府組織模范農(nóng)場(chǎng)耕種。正如該書(shū)所言，這既是中國(guó)共產(chǎn)黨制定的第一部土地法規(guī)，也是中國(guó)土地法制史上第一部真正體現(xiàn)農(nóng)民利益的法律。可以說(shuō)開(kāi)創(chuàng)了革命根據(jù)地法制建設(shè)的先河。1929年初，毛澤東、朱德率紅四軍離開(kāi)井岡山，前往贛南、閩西開(kāi)辟新的革命根據(jù)地。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，毛澤東又主持制定了興國(guó)縣《土地法》。這個(gè)土地法與井岡山土地法相比，把“沒(méi)收一切土地”改為“沒(méi)收公共土地及地主階級(jí)土地”。這雖然只有幾個(gè)字之差，但它是對(duì)井岡山土地法的一個(gè)原則性的修訂，這樣可以集中打擊地主階級(jí)，消滅封建土地關(guān)系，因而深得農(nóng)民的擁護(hù)。

自此之后，各革命根據(jù)地都相繼制定了一批法令法規(guī)。特別是1931年11月中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府在瑞金成立后，更是制定了《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》《中華蘇維埃共和國(guó)婚姻條例》等一系列的法律。在后來(lái)的抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，各根據(jù)地（解放區(qū)）在法制建設(shè)上得到了進(jìn)一步的推進(jìn)和完善。

對(duì)各個(gè)革命時(shí)期根據(jù)地在法制建設(shè)上取得的成就與問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，該書(shū)都作了客觀(guān)的分析與評(píng)價(jià)，如認(rèn)為土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)是新民主主義革命法制的初創(chuàng)時(shí)期，初步創(chuàng)立了立法機(jī)關(guān)，制定了第一部憲法性質(zhì)的文件，開(kāi)始形成初步的革命法律體系。該書(shū)同時(shí)認(rèn)為，這一時(shí)期有一些法律存在明顯的“左”傾色彩等歷史局限。對(duì)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期解放區(qū)的法制建設(shè)的特征、成就與不足，作者也都作了深入的分析。

1949年新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始在全國(guó)范圍執(zhí)政。還在新中國(guó)成立前的1948年10月，作為新中國(guó)法治重要奠基者的董必武就指出：“建立新的政權(quán)，自然要?jiǎng)?chuàng)建新的法律、法令、規(guī)章、制度。我們把舊的打碎了，一定要建立新的，否則就是無(wú)政府主義?！毙轮袊?guó)成立伊始，就開(kāi)始了廢除舊法統(tǒng)、建立新法制的工作，相繼頒布了一系列鞏固新生的人民民主政權(quán)、實(shí)現(xiàn)與保障人民大眾翻身解放的法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)婚姻法》《中華人民共和國(guó)土地改革法》《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》等。特別是1954年9月召開(kāi)的第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，通過(guò)了新中國(guó)第一部憲法，初步奠定了社會(huì)主義法制和依憲治國(guó)的基礎(chǔ)。據(jù)該書(shū)統(tǒng)計(jì)，從新中國(guó)成立到第一屆人大一次會(huì)議召開(kāi)，代行全國(guó)人大職權(quán)的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議和中央人民政府制定通過(guò)的法律法規(guī)有30多部，政務(wù)院通過(guò)的法律法規(guī)有300多部。從1954年9月至1957年6月兩年多的時(shí)間里，全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院制定頒布的法律法規(guī)達(dá)731件。可以說(shuō)新中國(guó)的法制建設(shè)取得了重大進(jìn)展，并且在法制建設(shè)中確立了法律面前人人平等、一切權(quán)力屬于人民、依法辦事等重要原則，初步奠定了社會(huì)主義法治的基礎(chǔ)。對(duì)這一時(shí)期我國(guó)法制建設(shè)取得的成就與形成的經(jīng)驗(yàn)，該書(shū)都作了客觀(guān)的展示與呈現(xiàn)。

黨在全國(guó)范圍執(zhí)政的情況下如何執(zhí)政，采取什么樣的方式執(zhí)政，經(jīng)歷一個(gè)艱難曲折的探索過(guò)程。毫無(wú)疑問(wèn)，新中國(guó)成立后的一段時(shí)間，在法制建設(shè)上也曾走過(guò)一段彎路，試圖以群眾運(yùn)動(dòng)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的治理，對(duì)1957年至1966年間法制建設(shè)的情況，以及“文化大革命”期間法制建設(shè)的挫折，作者也作了實(shí)事求是的介紹與分析。

在黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)前的中央工作會(huì)議上，鄧小平特別強(qiáng)調(diào)：為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制；必須使民主制度化、法律化；必須做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。這十六個(gè)字對(duì)健全社會(huì)主義法制的基本要求作了準(zhǔn)確而簡(jiǎn)潔的概括，為我國(guó)依法治國(guó)基本方略的形成奠定了基本理論基礎(chǔ)。

在推進(jìn)改革開(kāi)放的過(guò)程中，鄧小平一再明確指出：“搞四個(gè)現(xiàn)代化一定要有兩手，只有一手是不行的。所謂兩手，即一手抓建設(shè)，一手抓法制。”1986年6月的中共中央政治局常委會(huì)議上，鄧小平強(qiáng)調(diào)要在全體人民中樹(shù)立法制觀(guān)念，加強(qiáng)法制重要的是要進(jìn)行教育，根本問(wèn)題是教育人，他明確提出“法制教育要從娃娃開(kāi)始，小學(xué)、中學(xué)都要進(jìn)行這個(gè)教育，社會(huì)上也要進(jìn)行這個(gè)教育”。對(duì)黨的十一屆三中全會(huì)之后社會(huì)主義法制的恢復(fù)和快速發(fā)展的情況，該書(shū)進(jìn)行了全方面的展現(xiàn)與評(píng)析，認(rèn)為初步形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的基本框架，全民法律意識(shí)明顯提高，司法建設(shè)快速發(fā)展，確立了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)等社會(huì)主義法制建設(shè)的一系列重要原則。這一時(shí)期，黨雖然還沒(méi)有正式提出依法治國(guó)的方略，但“十六字方針”的提出和1982年憲法及一系列重要法律的修訂制訂并出臺(tái)，已經(jīng)初步形成了依法治國(guó)的基本思路和制度基礎(chǔ)。

1992年鄧小平發(fā)表南方談話(huà)后，我國(guó)掀起了新一輪改革開(kāi)放的熱潮，并將建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制明確為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，黨對(duì)法制工作也越來(lái)越重視。1994年12月起，中共中央連續(xù)舉辦法律知識(shí)講座，明確提出要“以法治國(guó)”“依法治國(guó)”和依法辦事、依法治理國(guó)家。1997年9月召開(kāi)的黨的十五大正式提出將依法治國(guó)作為國(guó)家治理的基本方略。十五大報(bào)告指出：“依法治國(guó)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀(guān)需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障?！?999年3月，九屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案規(guī)定“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，正式將依法治國(guó)確立為憲法的基本原則，從而使“依法治國(guó)”這一基本方略有了長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性的制度基礎(chǔ)。

依法治國(guó)方略的提出，是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)的全面總結(jié)與升華。該書(shū)認(rèn)為這是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式、治國(guó)理政方式和執(zhí)政方式的重要轉(zhuǎn)變，為黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政提供了重要的理論依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)。對(duì)依法治國(guó)方略的形成與發(fā)展，該書(shū)用兩章的篇幅作了具體的介紹，從而使讀者感受到中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行改革開(kāi)放、形成和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)的歷史進(jìn)程，也是中國(guó)共產(chǎn)黨人法治思想不斷深化的過(guò)程。

在2018年8月召開(kāi)的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記講到中國(guó)古代的秦國(guó)以及漢唐法治興而國(guó)興的故事。他說(shuō)，商鞅“立木建信”，強(qiáng)調(diào)“法必明、令必行”，使秦國(guó)迅速躋身強(qiáng)國(guó)之列，最終促成了秦始皇統(tǒng)一六國(guó)。漢高祖劉邦同關(guān)中百姓“約法三章”，為其一統(tǒng)天下發(fā)揮了重要作用。漢武帝時(shí)形成的漢律60篇，兩漢沿用近400年。唐太宗以奉法為治國(guó)之重，一部《貞觀(guān)律》成就了“貞觀(guān)之治”；在《貞觀(guān)律》基礎(chǔ)上修訂而成的《唐律疏議》，為大唐盛世奠定了法律基石。這就充分說(shuō)明法治興則國(guó)興，法治強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)。

黨的十八大強(qiáng)調(diào)，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，法治是治國(guó)理政的基本方式。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視依法治國(guó)，一再?gòu)?qiáng)調(diào)必須落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。2014年2月，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上提出“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。2014年10月召開(kāi)的黨的十八屆四中全會(huì)作出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署。全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中，確立了“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”這一全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，科學(xué)系統(tǒng)地提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的基本原則、工作布局和重點(diǎn)任務(wù)，這在新中國(guó)法治建設(shè)史上具有里程碑意義。黨的十九大后，全面依法治國(guó)進(jìn)一步得以推進(jìn)，黨中央組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，擘畫(huà)了全面依法治國(guó)的時(shí)間表和路線(xiàn)圖。該書(shū)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后推進(jìn)全面依法治國(guó)取得的新進(jìn)展、新特點(diǎn)作出了比較全面的概括，認(rèn)為對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行了總體部署，強(qiáng)化了憲法意識(shí)并推進(jìn)憲法的全面貫徹實(shí)施，推進(jìn)公正司法和深化司法體制改革，在法治的軌道上全面深化改革，以全面從嚴(yán)治黨引領(lǐng)全面依法治國(guó)。

總之，《中國(guó)共產(chǎn)黨依法治國(guó)方略的歷史分析》一書(shū)在對(duì)相關(guān)史料進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，考察了不同時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)依法治國(guó)方略的探索歷程與主要成就，系統(tǒng)梳理了中國(guó)共產(chǎn)黨依法治國(guó)方略形成與發(fā)展的脈絡(luò)，分析了中國(guó)共產(chǎn)黨依法治國(guó)的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，總結(jié)了中國(guó)共產(chǎn)黨依法治國(guó)的的基本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)新時(shí)代如何貫徹全面依法治國(guó)提出作者自己的見(jiàn)解。通過(guò)閱讀該書(shū)，能夠?qū)χ袊?guó)共產(chǎn)黨法治思想和全面依法治國(guó)方略的形成與發(fā)展有個(gè)大致的了解。

（作者系中共中央黨?！磭?guó)家行政學(xué)院〉中共黨史教研部主任、教授。）