彭勃 劉旭

摘要：剛性治理是我國城市政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的主要技術(shù)邏輯，在歷次危機(jī)治理與政府體制的動(dòng)態(tài)調(diào)整中，這種剛性邏輯趨向強(qiáng)化，造成公共危機(jī)治理體制與復(fù)雜性危機(jī)治理需求之間的失衡風(fēng)險(xiǎn)，并凸顯出我國危機(jī)治理體系碎片化、機(jī)制常態(tài)化、手段單一化等剛性特征，深刻反映了我國公共危機(jī)的復(fù)雜性特征與治理的棘手性。韌性治理是對(duì)我國公共危機(jī)剛性治理限度的超越，是提升我國城市重大突發(fā)公共事件治理效能的可行路徑?？梢詮闹贫?、組織、技術(shù)三個(gè)層面構(gòu)建公共危機(jī)韌性治理的實(shí)現(xiàn)路徑和治理策略。制度韌性是公共危機(jī)治理的制度體系，體現(xiàn)的是以政府與其他利益相關(guān)主體所組成的協(xié)作治理系統(tǒng)所具備的穩(wěn)定力、恢復(fù)力和適應(yīng)力;組織韌性是政府等組織實(shí)體在結(jié)構(gòu)與行動(dòng)兩個(gè)維度的韌性，表征為可靠性和彈性在結(jié)構(gòu)和行動(dòng)中互相結(jié)合;技術(shù)韌性是剛性技術(shù)與彈性技術(shù)的有機(jī)統(tǒng)一和緊密耦合，是組織韌性的具體實(shí)現(xiàn)方式，也是與制度和組織適配的危機(jī)治理“抓手”。統(tǒng)籌發(fā)展與安全需要韌性治理機(jī)制的設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)，不僅關(guān)乎我國城市治理危機(jī)治理績(jī)效，更是走向安全韌性城市的必由之路。

關(guān)鍵詞：城市安全;公共危機(jī);治理失衡;韌性治理

中圖分類號(hào)：D630.8? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號(hào)：1008-2991（2021）03-016-011

發(fā)展與安全是城市治理的永恒意圖。在國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，城市越來越成為一個(gè)日益復(fù)雜的巨系統(tǒng)和生命體，成為各類風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)問題集中聚集的場(chǎng)域，其脆弱性特征顯著。隨著城市規(guī)模迅速擴(kuò)大、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜化和城市功能多元化，特大城市在城市運(yùn)行、公共安全、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境等方面治理難度不斷升級(jí)。[1]一方面，城市治理外部環(huán)境日趨復(fù)雜化。城市是政府經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化活動(dòng)的中心，地域、人口和資源的集中特征使其成為“黑天鵝”與“灰犀?！钡炔煌愋惋L(fēng)險(xiǎn)交相演繹的場(chǎng)域。在城市研究的話語里，這些風(fēng)險(xiǎn)所具有的特征常被定義為“VUCA”，即復(fù)雜性（Complexity）、模糊性（Ambiguity）、不確定性（Uncertainty）、波動(dòng)性（Volatility），這些特性在城市治理中不斷激烈、交織和烈化，形成了城市風(fēng)險(xiǎn)治理的復(fù)雜外部環(huán)境。另一方面，城市治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)日趨“緊密”和“失活”。新公共管理運(yùn)動(dòng)以來，國內(nèi)外政府體制機(jī)制改革的總體方向是整合行政資源打造一整套用于控制復(fù)雜公共事務(wù)的“整體性治理”模式，即通過行政流程的優(yōu)化和再造、行政資源的匹配和對(duì)接、行政部門間的聯(lián)動(dòng)與協(xié)同，將復(fù)雜問題化約為部門化、行政化、標(biāo)準(zhǔn)化操作的行政問題的取向。在此背景下，城市公共危機(jī)治理環(huán)境復(fù)雜性與城市治理結(jié)構(gòu)與功能的失活表現(xiàn)為兩種截然不同和相互沖突的張力與對(duì)峙。在此過程中，危機(jī)治理的績(jī)效只會(huì)不斷走向?qū)α⒌姆疵?，制造出更多的風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜性，最終威脅城市系統(tǒng)的穩(wěn)定和安全。本文關(guān)注我國城市公共危機(jī)事件過程中的挑戰(zhàn)及政府應(yīng)對(duì)策略，在剖析具體問題的基礎(chǔ)上，從危機(jī)治理理論層面對(duì)當(dāng)下我國城市公共危機(jī)治理的制度邏輯作出反思和重構(gòu)。

一、城市公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的技術(shù)治理路徑

改革開放以來，技術(shù)治理已成為我國當(dāng)下城市社會(huì)治理領(lǐng)域決策和行政的主導(dǎo)邏輯[2]。學(xué)界對(duì)技術(shù)治理的定義主要有兩條路徑：一是基于政府信息化創(chuàng)新的技術(shù)治理。這一路徑聚焦于政府部門利用信息技術(shù)手段革新治理流程與部門形態(tài)的創(chuàng)新實(shí)踐;二是作為行政技術(shù)的技術(shù)治理。這一路徑強(qiáng)調(diào)政府行政的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，旨在繞過政府管理中既有的深層次難題，通過行政過程、手段和策略的復(fù)合性運(yùn)用和機(jī)制創(chuàng)新等實(shí)現(xiàn)治理目的。[3]技術(shù)治理天然地蘊(yùn)含了雙重屬性：一是工具屬性，通過理性化、科學(xué)化的信息技術(shù)創(chuàng)新亦或是行政技術(shù)達(dá)成治理目的;二是價(jià)值屬性，即技術(shù)治理不可避免地蘊(yùn)含會(huì)成為政治意志表達(dá)的載體與實(shí)現(xiàn)工具。然而，由于技術(shù)治理自身不能突破行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)在缺陷，尤其是在行政體系傳統(tǒng)弱勢(shì)領(lǐng)域即大規(guī)模預(yù)防型治理事務(wù)中，并不能有效推進(jìn)治理現(xiàn)代化，這在重大突發(fā)公共事件治理過程中表現(xiàn)得尤為明顯。[4]

在突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)行動(dòng)中，技術(shù)治理邏輯同樣主導(dǎo)著危機(jī)治理的政策實(shí)踐。從定義看，突發(fā)公共事件一般指一種危及全體社會(huì)公眾生活和利益的突發(fā)性的事件。事件的“突發(fā)性”、處置方式的“模糊性”、以及問題演進(jìn)的“不確定性”是其主要特征。因此，政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的政府治理行為天然地存在滯后性和被動(dòng)性，往往在危機(jī)發(fā)生之后才能針對(duì)危機(jī)采取最大程度上可降低危機(jī)影響的治理方式。危機(jī)治理的政府行動(dòng)愈加趨向?yàn)榭煞揽煽氐撵o態(tài)事件、將危機(jī)應(yīng)對(duì)技術(shù)視為一種由固定的流程和減災(zāi)技術(shù)的技術(shù)治理趨向。所謂公共危機(jī)的技術(shù)治理，是指在危機(jī)防控的整個(gè)流程中，政府表現(xiàn)出一種利用以政府科層為主體的治理系統(tǒng)對(duì)整個(gè)危機(jī)事件進(jìn)行精密的切割與解構(gòu)，以降解危機(jī)的復(fù)雜性和達(dá)到抑制危機(jī)的效果。在此過程中，政府部門解決危機(jī)問題的方式遵循的仍然是常態(tài)科層管理的邏輯，亦或是應(yīng)急預(yù)案編制的有限內(nèi)容，總體上使得危機(jī)治理的政策實(shí)踐呈現(xiàn)為以“確定性治理”應(yīng)對(duì)“不確定性危機(jī)”的剛性邏輯。

這種剛性的技術(shù)治理邏輯在政府行政的不同場(chǎng)景中支配著危機(jī)應(yīng)對(duì)的政府行動(dòng)。在政府危機(jī)應(yīng)對(duì)的具體行動(dòng)中，政府綜合運(yùn)用各種類型的治理技術(shù)對(duì)危機(jī)進(jìn)行控制和消解，這種取向?qū)嶋H上是圍繞“危機(jī)”這一事件要素與“科層”這一結(jié)構(gòu)要素，組合形成不同的關(guān)系類型。因此，本研究從“危機(jī)”和“行政”二元主體的角度，從“復(fù)雜性”和“治理結(jié)構(gòu)”兩個(gè)維度，對(duì)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中政府技術(shù)治理行為進(jìn)行了類型學(xué)劃分。根據(jù)治理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)間的關(guān)聯(lián)程度，可以分為松散耦合和緊密耦合兩種特征，前者代表治理系統(tǒng)各組成部門之間聯(lián)系和互嵌的程度相對(duì)較低，后者則較高;根據(jù)危機(jī)事件本身的復(fù)雜性程度，可以將危機(jī)分為高度復(fù)雜性危機(jī)與低度復(fù)雜性危機(jī)兩種類型。高度復(fù)雜性危機(jī)與低度復(fù)雜性危機(jī)相比，緊迫性、破壞性和不確定性更大，造成的社會(huì)危害后果一般也更為嚴(yán)重。從技術(shù)治理的視角觀察我國公共危機(jī)治理的實(shí)踐探索，可以將危機(jī)治理的技術(shù)工具大致劃分為壓力-動(dòng)員型技術(shù)、刺激-處置型技術(shù)、自主-協(xié)商型技術(shù)、參與-協(xié)同型技術(shù)四種類型（如下圖所示）。

其一，壓力-動(dòng)員型技術(shù)。這是緊密耦合的治理系統(tǒng)在面對(duì)復(fù)雜性危機(jī)時(shí)的一種緊急動(dòng)員的治理技術(shù)。這種治理技術(shù)針對(duì)的是波及范圍廣、威脅程度較大的公共危機(jī)類型，這類公共危機(jī)常常造成全國性的治理挑戰(zhàn)，常規(guī)治理機(jī)制不足以應(yīng)對(duì)這類危機(jī)復(fù)雜化的治理需求，需要舉國體制的壓力動(dòng)員以實(shí)現(xiàn)資源的緊急動(dòng)員和決策的統(tǒng)一執(zhí)行能力。[5]SARS和新冠等歷次席卷全國的公共衛(wèi)生危機(jī)就是這種治理技術(shù)廣泛應(yīng)用的典型案例。其二，刺激-處置型技術(shù)。這種治理技術(shù)是治理系統(tǒng)處于緊密耦合的狀態(tài)，而危機(jī)不具備太大的緊迫性等復(fù)雜特征時(shí)所采用的一種治理技術(shù)。這種技術(shù)的使用常常具有“觸發(fā)”特征，其錨定的對(duì)象多是一種長(zhǎng)期存在的治理難題，其雖表現(xiàn)出低度復(fù)雜性，但有向高復(fù)雜危機(jī)事件演變的可能性，因此也需要治理系統(tǒng)對(duì)其進(jìn)行及時(shí)識(shí)別和應(yīng)對(duì)[6]，其廣泛應(yīng)用于大多數(shù)頑疾公共問題治理或環(huán)境鄰避等集體性事件的維穩(wěn)行動(dòng)中。其三，自主-協(xié)商型技術(shù)。這是治理系統(tǒng)處于松散耦合的狀態(tài)和外部危機(jī)處于低度復(fù)雜性時(shí)采用的一種治理技術(shù)，其錨定的是與公眾日常生活相關(guān)性較大的潛在危機(jī)或有成熟應(yīng)急預(yù)案的一般化危機(jī)，其以引導(dǎo)公眾有序參與為主要特征，以提高治理的有效性和合法性為主要目標(biāo)。[7]這種治理技術(shù)主要應(yīng)用于防災(zāi)減災(zāi)等危機(jī)預(yù)防和群防群治的集體行動(dòng)中。其四，參與-協(xié)同型技術(shù)。這是危機(jī)復(fù)雜性程度較高，但治理系統(tǒng)處于松散耦合狀態(tài)時(shí)應(yīng)用的一種治理技術(shù)。這種技術(shù)錨定的是具有地域化、群體化和事件化特征的公共危機(jī)，這類危機(jī)的威脅范圍有限但烈度極大，常常造成區(qū)域性治理停擺事件的產(chǎn)生，因而需要引導(dǎo)全國市場(chǎng)、社會(huì)力量的協(xié)同參與達(dá)成及時(shí)有效的危機(jī)救援。這種治理技術(shù)主要應(yīng)用于地震、洪澇等自然災(zāi)害造成的區(qū)域性治理停擺的危機(jī)事件中。

由于公共危機(jī)具有演化特性，因而以上治理技術(shù)的類型學(xué)劃分預(yù)設(shè)了單一危機(jī)不僅僅存在一種危機(jī)治理技術(shù)的前提假設(shè)。在危機(jī)發(fā)生的不同階段或者同一階段的不同治理階段、環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，都可能存在不同技術(shù)手段的組合使用。例如，危機(jī)的響應(yīng)、應(yīng)對(duì)和災(zāi)后恢復(fù)的不同階段，對(duì)技術(shù)治理工具的要求也不盡相同。從這四種類型的分析結(jié)果看，治理系統(tǒng)的耦合程度決定了治理技術(shù)的特質(zhì)，壓力-動(dòng)員型治理和刺激-處置型治理兩種技術(shù)類型具有明顯的剛性特征，而自主-協(xié)商治理與參與-協(xié)同治理則相對(duì)地具有彈性特征。剛性治理是危機(jī)治理系統(tǒng)內(nèi)部各組成部門之間高度關(guān)聯(lián)的狀態(tài)，彼此間的協(xié)調(diào)水平和互相影響的程度都較高，適應(yīng)了突發(fā)性、緊迫性的危機(jī)治理需要。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國在危機(jī)中脆弱性更大，從過去幾十年的危機(jī)應(yīng)對(duì)歷史看，剛性治理是我國絕大部分危機(jī)治理改革的主要趨勢(shì)以及危機(jī)治理中采用的主要技術(shù)類型。例如，2003年SARS危機(jī)之后我國政府從中央到地方逐步建立起的整體性公共危機(jī)治理框架。此框架以應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制構(gòu)成的“一案三制”體系為主要內(nèi)容，提供了應(yīng)對(duì)危機(jī)的具體操作程序和辦法，引導(dǎo)了我國危機(jī)治理體系和相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)改革的轉(zhuǎn)型趨勢(shì)。有學(xué)者將這種趨勢(shì)總結(jié)為從“綜合協(xié)調(diào)體制向統(tǒng)一指揮、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效體制轉(zhuǎn)變;從多部門協(xié)同應(yīng)對(duì)向更加專業(yè)化、職業(yè)化管理轉(zhuǎn)變;從臨時(shí)性指揮機(jī)構(gòu)向常設(shè)制、常態(tài)化治理組織轉(zhuǎn)變;從側(cè)重應(yīng)急處置向危機(jī)管理的全過程轉(zhuǎn)變”。[8]但這種危機(jī)防控體系在根本上還是處于政府科層化運(yùn)作的框架內(nèi)，通過緊密耦合的治理系統(tǒng)發(fā)揮功效，相應(yīng)的治理技術(shù)以“壓力-動(dòng)員”和“刺激-處置”為主，因而跳脫不出剛性治理的制約。

二、從新冠肺炎疫情危機(jī)應(yīng)對(duì)看剛性治理邏輯及其限度

那么，公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中技術(shù)治理的剛性問題是如何呈現(xiàn)的呢？從新冠肺炎疫情危機(jī)防控中可見一斑。本文認(rèn)為，此次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)反映的是我國危機(jī)治理體制的剛性限度問題和危機(jī)治理體制韌性的缺失，根本癥結(jié)是治理制度、組織和技術(shù)沒有滿足公共危機(jī)中復(fù)雜的治理需求。面對(duì)新時(shí)代我國公共危機(jī)治理的挑戰(zhàn)，本文將對(duì)我國危機(jī)治理失靈的種種表現(xiàn)做一深刻剖析，并從“韌性治理”的分析視角，思考我國公共危機(jī)治理的韌性機(jī)制建構(gòu)。從此次新冠疫情危機(jī)的應(yīng)對(duì)行動(dòng)看，我國公共危機(jī)治理中的問題突出表現(xiàn)為以下幾方面。

（一）治理體系碎片化與危機(jī)防控整體化的失調(diào)

我國政府結(jié)構(gòu)是由橫向?qū)蛹?jí)政府和縱向職能部門共同構(gòu)成的“條塊”結(jié)構(gòu)，與此對(duì)應(yīng)，我國公共危機(jī)治理的制度安排也受到“條塊關(guān)系”的影響：一方面，公共危機(jī)的防控由各級(jí)政府的職能部門負(fù)責(zé)，強(qiáng)調(diào)的是危機(jī)治理的專業(yè)化面向;另一方面，各級(jí)政府又對(duì)危機(jī)處置具有屬地管理的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)的是危機(jī)治理的整體性面向?！皸l線部門”履職的專業(yè)性特征使得其在危機(jī)信息的處理上具有優(yōu)勢(shì)，公共危機(jī)治理中，“條線部門”一般負(fù)責(zé)對(duì)危機(jī)信息的收集、識(shí)別和界定。而由于層級(jí)政府在危機(jī)治理上具有屬地管理權(quán)，則最終的信息發(fā)布和危機(jī)決策的大部分權(quán)力往往都落在地方政府行動(dòng)框架內(nèi)。在理想的治理情境中，職能部門和層級(jí)政府能夠權(quán)責(zé)明確、各司其職、互相配合，對(duì)危機(jī)的信息識(shí)別、危機(jī)決策和防控處置做出專業(yè)與統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)行動(dòng)。而在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境里，條塊關(guān)系往往難以得到有效整合，從而呈現(xiàn)出“條塊分割”的碎片化特征，即由于職能部門和層級(jí)政府受有限理性、利益分割和協(xié)調(diào)困難等因素影響，二者關(guān)系往往處于一種目標(biāo)分散、不可調(diào)和、甚至互相制約的緊張狀態(tài)。由于公共危機(jī)是一種緊迫性、不確定性和復(fù)雜性的突發(fā)事件，情況復(fù)雜、涉及面廣，往往需要眾多政府部門的共同參與和應(yīng)對(duì)，因此，公共危機(jī)治理強(qiáng)調(diào)政府統(tǒng)一指揮和整體調(diào)度的制度安排。這種整體性需求與碎片化的危機(jī)管理體制顯然格格不入。當(dāng)需要政府整體性履職的危機(jī)治理安排遭遇碎片化的政府行政體制時(shí)，危機(jī)治理的整體性能效都會(huì)受到削弱，也就會(huì)發(fā)生碎片化結(jié)構(gòu)與整體性需求之間的“治理失調(diào)”現(xiàn)象。

在新冠肺炎疫情防控中，為了突破應(yīng)急管理碎片化的問題，國家與政府主要采用的是“壓力-動(dòng)員”型技術(shù)，由國務(wù)院牽頭、各地方政府響應(yīng)，成立了“應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”，“條”與“條”職能部門間的協(xié)同得以優(yōu)化，強(qiáng)化了疫情期間重點(diǎn)物資和醫(yī)療資源的統(tǒng)一調(diào)度，滿足了疫情防控的需求，對(duì)緩解危機(jī)的破壞效果和惡化升級(jí)起到了非常重要的作用。但從另外角度看，這次疫情治理“塊”與“塊”、“條”與“塊”之間的協(xié)調(diào)還存在一定程度的不足。一方面，地方政府與地方政府之間的協(xié)同程度較低，啟動(dòng)疫情響應(yīng)的時(shí)間存在不同步的現(xiàn)象，應(yīng)急物資跨地區(qū)轉(zhuǎn)運(yùn)中也存在一些摩擦和糾紛，不利于疫情的統(tǒng)一應(yīng)對(duì)和資源的精準(zhǔn)對(duì)接。另一方面，地方政府與條線衛(wèi)生部門之間的條塊障礙，也為此次危機(jī)治理帶來一定的壓力。主要表現(xiàn)在衛(wèi)生疫情的職能部門負(fù)責(zé)制與危機(jī)防控的屬地管理制之間的矛盾。例如，由于地方疾控部門與地方政府之間存在管理與被管理的關(guān)系，疫情信息沒有得到及時(shí)上報(bào)和處理，導(dǎo)致直報(bào)系統(tǒng)近乎失靈。

（二）常規(guī)治理機(jī)制與復(fù)雜化危機(jī)防控任務(wù)的錯(cuò)配

在非常態(tài)性危機(jī)治理過程中，我國公共危機(jī)治理呈現(xiàn)出一個(gè)突出的特征，即整個(gè)科層體制常常以運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制取代日常行政的常規(guī)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)常態(tài)化治理中政府執(zhí)行偏差的矯正，以及對(duì)重大危機(jī)做出及時(shí)有效的回應(yīng)，并表現(xiàn)為“刺激-處置”型的技術(shù)治理邏輯。常規(guī)機(jī)制以事本主義為核心，具有剛性的結(jié)構(gòu)和流程，在流程化和模式化治理任務(wù)中，能夠?qū)I(yè)高效地處理大量治理任務(wù)。而運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制恰恰是打破常規(guī)治理機(jī)制的一種安排，常常因?yàn)槌Ｒ?guī)機(jī)制剛性失敗而被觸發(fā)。公共危機(jī)恰恰為啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)型治理提供了打破常規(guī)節(jié)奏的條件和時(shí)機(jī)，使整個(gè)官僚體制迅速調(diào)整到高效治理的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。[9]實(shí)踐中，政府是我國公共危機(jī)治理的責(zé)任主體，從中央政府到地方政府再到基層政府，運(yùn)動(dòng)型治理向常規(guī)治理的過渡常常存在一定的“時(shí)滯”，往往造成治理行動(dòng)未能及時(shí)過渡到與危機(jī)治理任務(wù)匹配的狀態(tài)。這時(shí)“治理錯(cuò)配”就產(chǎn)生了。一方面，這種治理失衡是政府治理行動(dòng)沒有跟上危機(jī)治理任務(wù)的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性，表現(xiàn)為政府各項(xiàng)功能障礙;另一方面，也是政府治理能力與危機(jī)防控需求的脫節(jié)，表現(xiàn)為政府對(duì)危機(jī)缺乏敏感性和適應(yīng)力。這種治理失衡在危機(jī)暴發(fā)初期尤為需要重視，政府對(duì)突發(fā)性的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)常常無所適從，疲于應(yīng)對(duì)，有時(shí)甚至?xí)|發(fā)組織僵化、部門主義等“科層制反功能”，造成危機(jī)進(jìn)一步升級(jí)惡化。

新冠肺炎疫情危機(jī)中，機(jī)制剛性主要表現(xiàn)為疫情初期政府危機(jī)信息交流失準(zhǔn)、危機(jī)處置方案的滯后、應(yīng)急資源動(dòng)員的缺位、資源分配和組織管理混亂等。例如，危機(jī)暴發(fā)初期，武漢市政府疫情后備資源和市區(qū)各大醫(yī)院的物資儲(chǔ)備都極為有限，而政府一時(shí)間未能依靠常規(guī)科層的資源動(dòng)員功能滿足危機(jī)暴發(fā)突然劇增的物資需求，以至于大量疫情定點(diǎn)醫(yī)院在互聯(lián)網(wǎng)上公開向社會(huì)求助。再比如，基層政府在履行一些疫情排查任務(wù)時(shí)，出現(xiàn)了“表格抗疫”等效率較低的常態(tài)治理行為，不僅增加了基層干部的工作量，也一定程度上影響疫情排查摸底和及時(shí)上報(bào)的時(shí)間，延誤危機(jī)治理的時(shí)機(jī)。一般而言，這種失衡是政府治理系統(tǒng)突然遭遇重大突發(fā)性危機(jī)時(shí)出現(xiàn)的暫時(shí)性組織延宕，在危機(jī)治理的中后期會(huì)有所緩解甚至消失。

（三）治理手段單一化與治理需求多樣化的對(duì)立

政府在危機(jī)治理狀態(tài)中的組織結(jié)構(gòu)與常態(tài)治理相比具有更加緊密耦合的特征，而同時(shí)政府又是我國危機(jī)治理的責(zé)任主體，這就導(dǎo)致了政府的一舉一動(dòng)勢(shì)必會(huì)影響整個(gè)危機(jī)治理行動(dòng)的成敗。當(dāng)政府在危機(jī)治理中具有絕對(duì)控制權(quán)時(shí)，治理手段往往具有單一化的剛性特征，整個(gè)危機(jī)治理靈活性空間也被大大壓縮，“自主-協(xié)商”和“參與-協(xié)同”的技術(shù)治理手段基本處于缺失狀態(tài)，進(jìn)而造成治理失衡。這種剛性治理帶來的治理失靈往往表現(xiàn)為兩個(gè)問題：一方面，治理主體單一。政府是公共危機(jī)治理的主體，同時(shí)也需要有市場(chǎng)和社會(huì)主體的協(xié)同。在政府采取技術(shù)治理的手段時(shí)，市場(chǎng)和社會(huì)組織的存在往往能起到很好的約束和緩和的功能;而當(dāng)市場(chǎng)和社會(huì)組織缺位，則表現(xiàn)出政府治理的過度剛性。但這并不意味著我國危機(jī)應(yīng)對(duì)中完全由政府承擔(dān)所有角色。在現(xiàn)實(shí)中，多元主體的協(xié)同與參與往往是以網(wǎng)絡(luò)和市場(chǎng)的形式介入危機(jī)治理，需要政府匹配以相應(yīng)的治理手段來協(xié)調(diào)多元主體之間的關(guān)系，以便統(tǒng)籌資源、形成合力。另一方面，治理工具單一。政府單一主體主導(dǎo)的危機(jī)治理常常為追求“快速見效”的治理效果，以追求整體統(tǒng)一的治理績(jī)效為目的，忽視公共危機(jī)的實(shí)際治理需求，一種治理工具很可能被重復(fù)使用和濫用，破壞政府治理行動(dòng)的合法性，不僅取得不了預(yù)期的治理效果，反而會(huì)徒增一些衍生性社會(huì)危機(jī)，造成危機(jī)進(jìn)一步惡化。技術(shù)剛性在新冠疫情治理中主要表現(xiàn)為“一刀切”和“層層加碼”的治理現(xiàn)象，在“停運(yùn)封路”和“表格抗疫”等問題上，都能看到地方政府剛性治理技術(shù)的使用不當(dāng)。這種情況往往與政府對(duì)實(shí)際危機(jī)動(dòng)態(tài)信息掌握不足，以及不作為和亂作為的官僚主義現(xiàn)象密切相關(guān)，主要是因?yàn)檎C(jī)治理中多元主體參與的缺位。

三、公共危機(jī)治理機(jī)制創(chuàng)新：從剛性到韌性

（一）剛性治理的限度與邊界

無論治理體系碎片化、機(jī)制常態(tài)化還是模式單一化，都反映了剛性治理技術(shù)并不是危機(jī)應(yīng)對(duì)的“萬靈藥”，而是存在限度，一定程度上制約了危機(jī)治理整體行動(dòng)的效能，主要有以下三種表征：一是復(fù)雜危機(jī)的不可化約。剛性治理蘊(yùn)含了一種簡(jiǎn)約化治理的趨向，即政府利用常態(tài)化、流程化、單一化的行政技術(shù)試圖對(duì)危機(jī)問題的復(fù)雜性進(jìn)行降解。但這種降解過程往往表現(xiàn)出剛性結(jié)構(gòu)與復(fù)雜性治理環(huán)境之間常常存在內(nèi)在的沖突和失調(diào)。系統(tǒng)論學(xué)者阿什比提出了著名的“必要的多樣性定律”，該定律指出只有多樣性的控制器才能應(yīng)對(duì)多樣性的系統(tǒng)，換而言之，只有治理系統(tǒng)具有足夠的復(fù)雜性才能對(duì)抗外界的復(fù)雜性。顯然剛性治理的簡(jiǎn)約化趨向不足以應(yīng)對(duì)復(fù)雜危機(jī)的不確定性和多樣性所帶來的挑戰(zhàn)。在這種意義上，剛性治理的限度正體現(xiàn)為其對(duì)復(fù)雜危機(jī)的不可化約。剛性技術(shù)只適合處理常規(guī)化、清晰化和結(jié)構(gòu)化的“馴服問題”（tamed problems），是一種緊密耦合的治理模式，因而，危機(jī)治理中的科層失敗更多體現(xiàn)為超常規(guī)“復(fù)雜問題”（wicked problems），國家和社會(huì)在復(fù)雜危機(jī)中不同程度存在“治理過載”和“不可治理”的問題。二是事本主義的僵化傾向。剛性的危機(jī)治理結(jié)構(gòu)與行動(dòng)遵循著“事本主義”的取向，以規(guī)章制度為本，按部就班，循規(guī)蹈矩，忽視了社會(huì)實(shí)際承載力，對(duì)公眾訴求未能做出及時(shí)和有效的回應(yīng)，最終滑向僵化的深淵。這種治理僵化正是危機(jī)剛性治理的另一種限度，是剛性治理在組織層面對(duì)組織結(jié)構(gòu)和行動(dòng)的影響?，F(xiàn)代科層制“向上負(fù)責(zé)”、墨守陳規(guī)的僵化機(jī)制正在剛性治理中被無限放大，在具體政策執(zhí)行過程中，往往出現(xiàn)嚴(yán)重偏差和“一刀切”的問題。造成了行政資源的浪費(fèi)，加重了基層危機(jī)防控的壓力。此外，這種事本主義也嚴(yán)重影響了危機(jī)治理中的政府間協(xié)調(diào)，阻礙了跨越條塊關(guān)系的政府間協(xié)同治理。三是治理績(jī)效的內(nèi)卷化。治理績(jī)效的內(nèi)卷化是危機(jī)剛性治理的另一種限度。“內(nèi)卷化”形容的是一種沒有實(shí)質(zhì)性增長(zhǎng)的增長(zhǎng)，公共危機(jī)治理中主要表現(xiàn)為治理投入的邊際收益遞減，即各種治理資源輸入到剛性的治理系統(tǒng)，輸出的結(jié)果卻不盡人意。公共危機(jī)治理績(jī)效的內(nèi)卷化實(shí)際上又回到了前文提及的常規(guī)機(jī)制與非常態(tài)治理任務(wù)錯(cuò)配的問題。常規(guī)機(jī)制只能對(duì)危機(jī)中涌現(xiàn)的巨量資源投入做程序化和粗放式處理，對(duì)資源異質(zhì)性缺乏識(shí)別和分辨的功能與效率，往往投入與產(chǎn)出并不匹配。此外，組織僵化更是造成科層機(jī)器的進(jìn)一步阻塞，長(zhǎng)時(shí)間的危機(jī)資源消化對(duì)治理系統(tǒng)的壓力也與日俱增，最終造成內(nèi)卷化的可能。

（二）韌性治理：一種公共危機(jī)治理的可行路徑

“韌性”是復(fù)雜系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能維持存續(xù)的一種屬性、能力和狀態(tài)，始見于物理、工程學(xué)、生態(tài)學(xué)等領(lǐng)域?qū)ο到y(tǒng)狀態(tài)的分析性研究，在拉丁語里的初始含義是“一種彈性的行動(dòng)”。一個(gè)具有韌性的系統(tǒng)是一個(gè)能夠承受沖擊而不崩潰、遭受沖擊而快速恢復(fù)、學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)而不斷適應(yīng)的能動(dòng)體系。進(jìn)一步來說，國家、社會(huì)、組織、制度、個(gè)人等作為系統(tǒng)，亦具有韌性的特征。公共危機(jī)治理的韌性則可以表述為治理系統(tǒng)在危機(jī)中維持存續(xù)的能力。韌性很早就存在于公共行政學(xué)界對(duì)復(fù)雜公共問題治理機(jī)制的探討。美國公共行政學(xué)家阿倫·威爾達(dá)夫斯基和英國公共行政學(xué)家克里斯托弗·胡德對(duì)其做出了探索性研究。威爾達(dá)夫斯基最早關(guān)注到公共行政風(fēng)險(xiǎn)管理研究中風(fēng)險(xiǎn)、不確定性和公共安全治理的問題，他將“韌性”定義為“應(yīng)對(duì)非預(yù)見性致災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、并通過適應(yīng)學(xué)習(xí)而恢復(fù)常態(tài)的能力”。他主張“預(yù)防（prevention）”和“韌性（resilience）”相結(jié)合的策略治理風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)防范階段要以韌性的風(fēng)險(xiǎn)治理策略為主。[10]胡德的“韌性”研究表現(xiàn)為他對(duì)非常態(tài)治理任務(wù)中公共行政價(jià)值系統(tǒng)的反思。胡德認(rèn)為行政價(jià)值應(yīng)根據(jù)行政任務(wù)設(shè)計(jì)的不同而有差異，他提出非常態(tài)下的公共行政關(guān)注“安全與韌性”的價(jià)值，核心治理任務(wù)是維持行政系統(tǒng)的穩(wěn)健性和韌性，以避免適應(yīng)非常態(tài)復(fù)雜治理任務(wù)中的“能力陷阱”。他認(rèn)為公共行政系統(tǒng)面對(duì)威脅和挑戰(zhàn)時(shí)遭遇的系統(tǒng)性失靈、組織停擺和癱瘓狀態(tài)等失敗問題是一種韌性缺失的表現(xiàn)。為此，胡德提出“韌性”價(jià)值導(dǎo)向的公共行政組織設(shè)計(jì)框架，包括：多重目標(biāo)的組織體系;松散耦合的協(xié)調(diào)體系;關(guān)注輸入和過程的控制體系;具有凝聚力的人事管理體系;具有系統(tǒng)性思維的任務(wù)分配體系;以容錯(cuò)機(jī)制為核心的問責(zé)體系。[11]隨后，公共行政學(xué)界對(duì)韌性的內(nèi)涵和應(yīng)用更加細(xì)致和深化。蓋伊·彼得斯提出“韌性政府”是未來政府四種治理模式之一，他認(rèn)為韌性政府具備克服公共部門惰性和提供公共治理的適應(yīng)能力。[12]阿金·伯恩等學(xué)者從公共危機(jī)治理的角度提出公共組織的韌性適用性和方案設(shè)計(jì)，認(rèn)為組織韌性是在一種高度穩(wěn)定結(jié)構(gòu)中具有恢復(fù)的彈性和適應(yīng)性。[13]

從構(gòu)建公共危機(jī)治理的理想圖景看，政府公共危機(jī)治理體系的路徑拓展可以從“韌性”視角得到思路啟示。公共管理研究以理性官僚制為觀察對(duì)象，關(guān)注的是政府官僚科層的常態(tài)化運(yùn)作機(jī)制，存在著一種將現(xiàn)實(shí)世界視為受線性和概率關(guān)系支配的認(rèn)識(shí)論預(yù)設(shè)，而忽略大多數(shù)公共問題的復(fù)雜特性以及動(dòng)態(tài)變化的事實(shí)，長(zhǎng)此以往造成公共管理理論與復(fù)雜性治理現(xiàn)象之間的脫節(jié)。韌性治理機(jī)制將復(fù)雜公共問題的無序性與常態(tài)公共問題的有序性置于同樣本體論位置，試圖通過復(fù)雜因果假設(shè)的理論設(shè)計(jì)和方法工具，對(duì)我國公共治理問題的復(fù)雜因果機(jī)制作出符合中國治理現(xiàn)實(shí)和具體情境的解釋。[14]韌性治理關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)和不確定性的治理環(huán)境中政府官僚系統(tǒng)的反應(yīng)模式與運(yùn)作要求，在公共危機(jī)日益復(fù)雜化、高頻化和動(dòng)態(tài)化的現(xiàn)代“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，韌性治理為危機(jī)治理研究提供了一個(gè)新的研究切入點(diǎn)和具有潛在解釋力的理論范式。韌性治理研究的核心問題就是復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)對(duì)政府主導(dǎo)的治理系統(tǒng)造成的沖擊以及治理系統(tǒng)自我修復(fù)或適應(yīng)的過程和機(jī)制。傳統(tǒng)公共危機(jī)治理理論對(duì)公共危機(jī)的性質(zhì)或成因的研究基本上處于一種線性的因果層面，即認(rèn)為所有危機(jī)有規(guī)律性的認(rèn)識(shí)可以總結(jié)，并能在經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)公共危機(jī)做出成功治理。事實(shí)上，這種基于線性和確定性的研究范式不僅難以深度把握公共危機(jī)的核心本質(zhì)，也不利于理解政府危機(jī)治理的行動(dòng)邏輯，當(dāng)然也難以匹配危機(jī)治理的現(xiàn)實(shí)。

具有韌性的公共危機(jī)治理并不強(qiáng)調(diào)對(duì)危機(jī)的預(yù)防性投入，相反其關(guān)注的是發(fā)生危機(jī)后，政府治理如何有效吸收和控制危機(jī)，以及抑制危機(jī)的機(jī)制安排應(yīng)當(dāng)如何被建構(gòu)。從這種意義上看，韌性治理是我國公共危機(jī)治理研究和實(shí)踐的一條可行技術(shù)路徑。

首先，韌性治理提供了一種化約復(fù)雜性的危機(jī)治理價(jià)值。“韌性”作為一種應(yīng)對(duì)公共事務(wù)復(fù)雜性和不確定性挑戰(zhàn)的重要能力，對(duì)非常態(tài)下公共治理具有一定的理論解釋力，并體現(xiàn)了一定的研究持續(xù)性，這一方面反映出公共行政需要更好地理解在一個(gè)復(fù)雜性，關(guān)聯(lián)性、不確定性的世界中如何通過有效治理以防范系統(tǒng)性危機(jī)的現(xiàn)實(shí)需求;另一方面也突破以往公共行政在“效率”和“公平”等價(jià)值追求之間的搖擺，體現(xiàn)出將“韌性”納入公共危機(jī)等非常態(tài)治理情景下公共治理價(jià)值追求的思考，為我國公共危機(jī)治理的價(jià)值面向提供了啟示。換而言之，我國公共危機(jī)治理不僅要追求有效性和合法性，也需從整個(gè)公共危機(jī)治理的流程反思“韌性”對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定、安全維護(hù)和治理績(jī)效的價(jià)值維護(hù)作用。

其次，韌性治理是有別于剛性治理的一種靈活開放的公共危機(jī)治理理念。所有具有“韌性”屬性或能力的主體（政府組織、制度安排、治理機(jī)制等）都具有“承受住干擾并恢復(fù)初始狀態(tài)”的基本含義，抗擊內(nèi)外部沖擊并保持自身基本結(jié)構(gòu)功能不變是具有韌性能力的公共治理的最基本特性。這與公共危機(jī)治理抑制危機(jī)和恢復(fù)國家社會(huì)秩序的治理要義不謀而合。此外，韌性治理還將涉及到政府公共危機(jī)治理觀念的革新。與以“預(yù)防”和“控制”為主要策略的前危機(jī)管理體制不同的是，韌性的危機(jī)治理強(qiáng)調(diào)危機(jī)中期和后期的承受力、恢復(fù)力和適應(yīng)力。在我國公共危機(jī)頻發(fā)、治理情境復(fù)雜的情況下，韌性治理把“規(guī)避危機(jī)”的保守治理理念突破性地轉(zhuǎn)換到“吸收危機(jī)沖擊并與危機(jī)共生”的治理理念中來。

最后，韌性治理尤其關(guān)注公共危機(jī)中政府科層的調(diào)適，彌補(bǔ)了剛性治理機(jī)制的失效。從威爾達(dá)夫斯基、胡德和彼得斯等公共行政學(xué)者對(duì)行政韌性的研究可以看出，公共行政學(xué)界早期對(duì)韌性的研究主要關(guān)注的是外部或內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)情境下政府“治理失靈”和“能力陷阱”現(xiàn)象，這與公共危機(jī)治理的研究問題和觀察對(duì)象完全契合。從研究對(duì)象看，韌性治理尤其關(guān)注公共危機(jī)治理中政府科層體制的再造或重塑。政府是我國公共危機(jī)治理永恒的執(zhí)行組織，在危機(jī)治理中扮演著其它參與主體不可替代的角色。上文已提及，政府科層在危機(jī)治理中的流程和機(jī)制是公共危機(jī)治理研究的忽略點(diǎn)。韌性治理彌補(bǔ)了這點(diǎn)理論缺憾，在治理機(jī)制的設(shè)計(jì)和落地中，韌性治理尤其關(guān)注打造具有韌性的政府科層組織，以組織韌性維持治理韌性，以組織韌性提升治理績(jī)效。

四、公共危機(jī)的韌性治理何以可能

本文認(rèn)為，與剛性治理相比，韌性治理機(jī)制包括制度韌性、組織韌性和技術(shù)韌性三個(gè)層面的內(nèi)容，集中表現(xiàn)了作為公共危機(jī)治理體制在公共危機(jī)治理中的承載力、恢復(fù)力和適應(yīng)力。其中，制度韌性是公共危機(jī)治理的制度體系，是從頂層設(shè)計(jì)層面強(qiáng)調(diào)公共危機(jī)治理在體制、機(jī)制、法制和預(yù)案結(jié)構(gòu)的體系與危機(jī)治理的制度能力的匹配，具有規(guī)范性、整體性和實(shí)操性的基礎(chǔ)性特征。組織韌性是政府在危機(jī)應(yīng)對(duì)中的結(jié)構(gòu)維度和行動(dòng)維度，涉及組織結(jié)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)承受、危機(jī)恢復(fù)和學(xué)習(xí)適應(yīng)等層面的水平程度，是對(duì)公共危機(jī)治理韌性度的實(shí)際測(cè)量。技術(shù)韌性是實(shí)際操作層面，政府各項(xiàng)治理技術(shù)互構(gòu)程度的表征，是剛性技術(shù)與彈性技術(shù)的有機(jī)統(tǒng)一和緊密耦合，是危機(jī)韌性治理能力的體現(xiàn)。

（一）危機(jī)治理的制度韌性：治理體系與能力的適配

制度主義者認(rèn)為制度不僅具備必要的功能體系，還需要與此適配以及在必要時(shí)進(jìn)行調(diào)整的能力。[15]公共危機(jī)治理的韌性體現(xiàn)的是我國國家制度韌性在治理尺度上的表現(xiàn)。我國國家制度的“韌性之謎”是海外中國研究的熱點(diǎn)議題，黎安友認(rèn)為中國的長(zhǎng)期穩(wěn)定在于威權(quán)政體能夠?qū)ι鐣?huì)需求進(jìn)行充分有效的回應(yīng)，即回應(yīng)性帶來社會(huì)需求的有效解決和穩(wěn)定預(yù)期，從而提高國家體制的穩(wěn)定性[16];韓博天則強(qiáng)調(diào)這種制度韌性來源于中國政治體制的高度適應(yīng)力，是穩(wěn)定與靈活的結(jié)合體，主要體現(xiàn)在反復(fù)實(shí)驗(yàn)的政策設(shè)計(jì)和政府執(zhí)行機(jī)制上[17];托馬斯·海貝勒從多因素視角認(rèn)為中國的制度韌性是依賴于經(jīng)濟(jì)的繁榮和持續(xù)增長(zhǎng)、確保制度調(diào)整和政策執(zhí)行靈活性的能力、成熟政治策略所支撐的合法性三大基石以及中共政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)能力[18]。從將我國國家治理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的角度看，公共危機(jī)治理制度的韌性體現(xiàn)的正是以政府與其他利益相關(guān)主體所組成的協(xié)作治理系統(tǒng)所具備的穩(wěn)定力、恢復(fù)力和適應(yīng)力。在治理的具體安排上，制度韌性是對(duì)政府科層的保守傾向與復(fù)雜危機(jī)治理張力之間的調(diào)和，需要治理能力與治理體系的互嵌和適配。

具體表現(xiàn)為以下幾方面內(nèi)容：第一，響應(yīng)機(jī)制與識(shí)別能力的適配。具有韌性的危機(jī)治理制度不僅需要有成熟的響應(yīng)機(jī)制，還要有能力在危機(jī)發(fā)生初始期對(duì)危機(jī)相關(guān)信息進(jìn)行評(píng)估和認(rèn)證的危機(jī)識(shí)別能力，這種能力可使危機(jī)狀態(tài)下的關(guān)鍵信息快速納入決策議程，強(qiáng)化了政府對(duì)危機(jī)的回應(yīng)性;第二，決策機(jī)制與決策能力的適配。政府科層內(nèi)部不僅需要設(shè)置適配常規(guī)治理任務(wù)的決策機(jī)制，同時(shí)也要對(duì)非常規(guī)治理任務(wù)的決策機(jī)制有明確的制度化建設(shè)。在此基礎(chǔ)上還要強(qiáng)化對(duì)關(guān)鍵崗位和人員決策能力的培育，能夠在緊迫性、高壓力的危機(jī)決策環(huán)境中對(duì)政策議程內(nèi)的所有政策備選方案進(jìn)行合理有效評(píng)估，挑選出最符合危機(jī)治理需求的決策方案，并通過危機(jī)治理決策機(jī)制在政府科層內(nèi)形成權(quán)威性和執(zhí)行力的政策文件。第三，協(xié)同機(jī)制與統(tǒng)籌能力的適配。治理系統(tǒng)中制度的多樣性和分權(quán)增加了治理系統(tǒng)處理復(fù)雜性的能力。多元協(xié)同機(jī)制在公共危機(jī)治理中同樣具有重要作用，與協(xié)調(diào)機(jī)制相對(duì)應(yīng)的是協(xié)調(diào)的效率問題。這需要政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的保障，以提升資源的運(yùn)用效率和多元協(xié)同的水平，保證與公共危機(jī)相關(guān)的資源和利益相關(guān)主體能夠在危機(jī)治理中貢獻(xiàn)關(guān)鍵力量。第四，適應(yīng)機(jī)制與學(xué)習(xí)能力的適配。危機(jī)適應(yīng)力是韌性治理的重要維度。危機(jī)發(fā)生后的恢復(fù)和適應(yīng)機(jī)制是提升制度韌性的重要一環(huán)，是政府治理從危機(jī)中學(xué)習(xí)以提升組織治理能力的必要條件。與危機(jī)適應(yīng)機(jī)制匹配的是政府危機(jī)學(xué)習(xí)能力的建設(shè)，其強(qiáng)調(diào)對(duì)危機(jī)治理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)與反思，并要落實(shí)到危機(jī)過后治理制度的完善和再設(shè)計(jì)中來。

（二）危機(jī)治理的組織韌性：治理結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的適配

危機(jī)治理的組織韌性是政府等組織實(shí)體在結(jié)構(gòu)與行動(dòng)兩個(gè)維度的韌性。組織理論一般將風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)和不確定下的組織視為一個(gè)“開放系統(tǒng)”，這種組織觀點(diǎn)關(guān)注的是組織與環(huán)境之間的互動(dòng)關(guān)系?！伴_放系統(tǒng)”將組織視為自我調(diào)節(jié)的“有機(jī)生命體”，其特征是在復(fù)雜動(dòng)態(tài)的環(huán)境中具有消解動(dòng)蕩功能的高度可靠的特性。[19]“開放系統(tǒng)”的組織觀點(diǎn)為公共危機(jī)治理提供了一個(gè)視角。公共危機(jī)治理的政府組織也需要在復(fù)雜環(huán)境中實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的權(quán)變性適應(yīng)得以存續(xù)和維持組織的功能，而這種對(duì)復(fù)雜環(huán)境適應(yīng)的程度就是組織韌性。湯普森從結(jié)構(gòu)權(quán)變的角度認(rèn)為組織對(duì)環(huán)境的適應(yīng)需要通過內(nèi)部結(jié)構(gòu)和流程的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)技術(shù)理性的結(jié)構(gòu)需要，通過開放的專業(yè)化邊界來處理外部環(huán)境的行動(dòng)需要，同時(shí)二者的互相調(diào)適非常關(guān)鍵。[20]

公共危機(jī)治理組織韌性同樣表征為可靠性和彈性在結(jié)構(gòu)和行動(dòng)中互相結(jié)合。其一，結(jié)構(gòu)維度是政府等組織實(shí)體危機(jī)治理的組織體系、控制體系、協(xié)調(diào)體系、任務(wù)分配體系、問責(zé)體系等具有的危機(jī)承受能力，其基本要求是組織結(jié)構(gòu)體系在危機(jī)應(yīng)對(duì)時(shí)避免出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性功能障礙或功能失調(diào)的現(xiàn)象。結(jié)構(gòu)維度的組織韌性建構(gòu)是政府等組織系統(tǒng)在危機(jī)治理中可靠性水平的體現(xiàn)。這種可靠性水平是政府等組織結(jié)構(gòu)保持基本結(jié)構(gòu)和功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一種表征，是對(duì)政府主導(dǎo)的多元參與主體對(duì)公共危機(jī)承受力的一種韌度測(cè)度。結(jié)構(gòu)維度的組織韌性與非常態(tài)治理的組織機(jī)制密切相關(guān)，是常態(tài)治理中松散耦合的治理體系向非常態(tài)治理中緊密耦合的治理體系的過度能力和結(jié)果，關(guān)乎組織功能性危機(jī)的發(fā)生與否。其二，行動(dòng)維度是政府等組織實(shí)體在應(yīng)對(duì)危機(jī)的組織過程中的韌度。危機(jī)治理行動(dòng)中的政府等組織持“開放系統(tǒng)”的組織觀點(diǎn)，注重政府對(duì)外部環(huán)境的權(quán)變性適應(yīng)，強(qiáng)調(diào)組織根據(jù)危機(jī)環(huán)境自我調(diào)節(jié)的彈性機(jī)制。因此，政府各種危機(jī)應(yīng)對(duì)行動(dòng)的彈性水平是公共危機(jī)治理中組織韌性適應(yīng)力的測(cè)度。組織的危機(jī)彈性水平具體表現(xiàn)在危機(jī)治理過程中的權(quán)變性適應(yīng)和靈活性執(zhí)行，主要表現(xiàn)為通過突破常規(guī)政府科層結(jié)構(gòu)的功能障礙來提高彈性水平的具體機(jī)制設(shè)計(jì)。彈性水平關(guān)乎政府組織主導(dǎo)的危機(jī)治理在危機(jī)過程中能否采取及時(shí)有效的行動(dòng)來遏制危機(jī)進(jìn)一步升級(jí)和控制危機(jī)的災(zāi)害后果。公共危機(jī)治理的組織韌性是結(jié)構(gòu)可靠性與行動(dòng)彈性的統(tǒng)一。

（三）危機(jī)治理的技術(shù)韌性：剛性技術(shù)與彈性技術(shù)的適配

公共危機(jī)治理技術(shù)是政府綜合運(yùn)用各種行政工具對(duì)危機(jī)的性質(zhì)、動(dòng)態(tài)和進(jìn)程進(jìn)行控制的一種治理工具。而公共危機(jī)治理中的“技術(shù)”可以理解為政府治理在實(shí)操層面的工具性手段，具體表現(xiàn)為危機(jī)治理中政府的規(guī)章制度、政策工具、行政安排和減災(zāi)技術(shù)等。技術(shù)韌性需要?jiǎng)傂灾卫砑夹g(shù)和彈性治理技術(shù)在公共危機(jī)治理中的作用和互相配合。剛性技術(shù)是基于韋伯、泰勒和法約爾等行政學(xué)家倡導(dǎo)的理性化、分工和專業(yè)化的一種效率性的行政安排，它確保政府治理工具的高效和統(tǒng)一，往往是一種正式性和固定性特征;彈性技術(shù)是與剛性技術(shù)相對(duì)應(yīng)的范疇，它指一種非正式或臨時(shí)性的治理制度，有助于調(diào)節(jié)公共危機(jī)治理的緊張和壓力。

技術(shù)韌性內(nèi)嵌于組織結(jié)構(gòu)和行動(dòng)之中，是組織韌性的具體實(shí)現(xiàn)方式，也是與制度和組織適配的危機(jī)治理“抓手”。技術(shù)韌性是治理技術(shù)在剛性和彈性之間的靈活調(diào)適。技術(shù)的剛性特征有助于各級(jí)政府自上而下地把握公共危機(jī)信息，控制決策和資源分配，常常表現(xiàn)出理性工具特征，適合危機(jī)治理的大量資源投入和產(chǎn)出的集中性治理需求，維持著危機(jī)治理制度和組織的高效運(yùn)作;也適合大型的危機(jī)動(dòng)員、資源協(xié)調(diào)和分配以及社會(huì)管控等治理任務(wù)在一線實(shí)踐中的具體操作。與此相對(duì)應(yīng)的是技術(shù)的彈性特征。技術(shù)彈性表征為技術(shù)治理的承載力和適應(yīng)力，是自下而上將公共危機(jī)治理制度層面和組織層面不可降解的問題，化約為技術(shù)操作層面的問題，以提升危機(jī)治理行動(dòng)的靈活性，緩和危機(jī)治理體系的內(nèi)在張力。同一種治理技術(shù)同時(shí)具備剛性和彈性兩種特征，需要政府在具體的危機(jī)應(yīng)對(duì)任務(wù)中審慎使用，并實(shí)現(xiàn)韌性的技術(shù)治理。

五、結(jié)論與討論

城市安全事關(guān)國家治理的穩(wěn)定大局，黨和國家從頂層設(shè)計(jì)層面作出“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”的戰(zhàn)略部署，但如何實(shí)現(xiàn)發(fā)展與安全的統(tǒng)籌？如何在公共危機(jī)治理的集體行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)秩序與活力、剛性與彈性、穩(wěn)定和靈活的兼容并存的治理模式？對(duì)于這些問題的回答將引領(lǐng)我國城市公共危機(jī)治道變革。本文指出我國城市公共危機(jī)應(yīng)對(duì)存在“技術(shù)治理”的剛性傾向。在技術(shù)治理的剛性邏輯下，國家和政府的危機(jī)治理行動(dòng)常常將危機(jī)治理事務(wù)或涉及事務(wù)相關(guān)的結(jié)構(gòu)和流程視為靜止的常規(guī)治理任務(wù)，從治理資源的投入和輸出，采用確定性治理模型作出預(yù)估和評(píng)測(cè)，并試圖規(guī)避任何超脫常規(guī)行政職責(zé)的例外任務(wù)，奉行“事本主義”的治理邏輯。本文認(rèn)為，剛性的“技術(shù)治理”主要帶來了我國危機(jī)治理制度體系和能力的錯(cuò)配、組織結(jié)構(gòu)和行動(dòng)缺乏彈性、技術(shù)手段僵化等具體問題。在此基礎(chǔ)上，本文從制度、組織、技術(shù)三個(gè)層面構(gòu)建了公共危機(jī)韌性治理的實(shí)現(xiàn)路徑和治理策略。統(tǒng)籌發(fā)展與安全需要韌性治理機(jī)制的設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)，不僅關(guān)乎我國城市治理危機(jī)治理績(jī)效，更是走向安全韌性城市的必由之路。

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Stepping into a Safe and Resilient City： Governance Challenges and Responses to Major Public Emergencies

Peng Bo， Liu Xu

（China Institute for Urban Governance， Research Center for Public Policy and Governance， School of International and Public Affairs， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai， 200030）

Abstract： Rigid governance is the major technical logic applied by our urban government in response to public emergencies. In the dynamic adjustment of the previous crisis governance and government system， this rigid logic tends to be strengthened， making unbalanced risks between the governance system of public crisis and governance demands of complex crisis and highlighting some rigid features that the system of our countrys crisis governance has， such as the fragmentation， normalization of mechanisms， and simplification of means， which reflects profoundly the complexity of our countrys public crisis and the intractability for governance. Resilient governance transcends the rigid governance of our countrys public crisis， and it is a feasible way to improve the governance efficiency of major public emergencies in cities of our country. The realizing path and governance strategies of the resilient governance of public crisis can be constructed through institutional， organizational and technical levels. Institutional resilience is the institutional system of the governance of public crisis， which shows the stability， resilience， and adaptability of the collaborative governance system made up of the government and other stakeholders. Organizational resilience is the resilience in structure and action of the government and other organizational entities， which is reflected in the integration of reliability and flexibility in structure and action. Technical resilience is the organic unification and close coupling of rigid techniques and flexible techniques， which is a specific way to realize organizational resilience， and an important method of crisis governance that adapts to institutions and organizations. Coordinated development and safety requires the design and implementation of resilient governance mechanism， which is not only related to the effectiveness of our countrys urban governance crisis but also the only way to safe and resilient cities.

Key words： Safety of Cities; Public Crisis; Governance Imbalance; Resilient Governance

責(zé)任編輯：步 巖