文/本刊記者 趙苡萱

2021 年五一假期，北京西站的大客流聚集事件（2021 年5 月1 日，京廣高鐵定州市境內(nèi)因大風(fēng)天氣吹揚(yáng)地膜，致接觸網(wǎng)故障，造成京廣高鐵動(dòng)車晚點(diǎn)到達(dá)北京西站，導(dǎo)致北京西站數(shù)萬名乘客滯留）至今讓人難以忘記。巨大復(fù)雜的城市運(yùn)行系統(tǒng)，時(shí)刻不忘敲響風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害的警鐘，也不斷提出更為嚴(yán)峻的應(yīng)對考驗(yàn)。商業(yè)街區(qū)、交通樞紐、大型活動(dòng)場館等一旦出現(xiàn)短時(shí)間內(nèi)的人員聚集，該如何避免擁擠甚至踩踏，又該如何迅速疏散，已經(jīng)成為考驗(yàn)城市管理者的一大難題，更是驗(yàn)證應(yīng)急預(yù)案是否有效的關(guān)鍵砝碼。

近日，本刊記者專訪北京師范大學(xué)風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新研究中心主任張強(qiáng)教授，請他介紹如何做好大客流情況下的應(yīng)急預(yù)案，有哪些具體方式、方法可以確保應(yīng)急預(yù)案的有效性，作為管理部門應(yīng)從哪些方面提高自身應(yīng)急管理能力。

應(yīng)急預(yù)案“預(yù)”什么

采訪伊始，張強(qiáng)對記者說：“我們一般說的‘大客流’是指大規(guī)模的人員聚集。大客流場景一般分兩種，一種是物理空間概念下的大客流聚集，如交通樞紐空間。另一種是主題事件或場景下的大客流聚集，如各種活動(dòng)、賽事等。大量的人員流動(dòng)，容易導(dǎo)致人員聚集，人員大量聚集尤其是一旦超過空間或運(yùn)載體相應(yīng)的承載能力就易存在一系列安全風(fēng)險(xiǎn)，例如踩踏、公共衛(wèi)生、恐怖襲擊等?！?/p>

面對大客流聚集可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，做好應(yīng)急預(yù)案無疑是最為行之有效的措施之一。張強(qiáng)介紹，應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理動(dòng)作的起點(diǎn)，編制應(yīng)急預(yù)案的過程是對應(yīng)急管理全過程的梳理，涉及外部風(fēng)險(xiǎn)、自身狀況、應(yīng)對措施等。

編制應(yīng)急預(yù)案之時(shí)應(yīng)將梳理的關(guān)鍵點(diǎn)匯聚于哪里？張強(qiáng)認(rèn)為，首先要考慮主要的、基本的風(fēng)險(xiǎn)；其次考慮需要有哪些應(yīng)急準(zhǔn)備；最后要考慮應(yīng)對時(shí)的響應(yīng)機(jī)制，事件是否要分級(jí)分類,責(zé)任如何劃分，需要哪些部門協(xié)同管理等問題。此外，通過對應(yīng)急預(yù)案的梳理，還可以推動(dòng)一系列問題的成熟、完善，如機(jī)構(gòu)、體制機(jī)制建設(shè)等。

但從現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理理念來看，編制應(yīng)急預(yù)案的過程和風(fēng)險(xiǎn)本身存在著矛盾和沖突。張強(qiáng)對記者解釋：“我們認(rèn)為應(yīng)急預(yù)案是有效預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的方法，是因?yàn)榫幹萍巴晟茟?yīng)急預(yù)案意味著對應(yīng)急管理全過程、全鏈條的思考，但風(fēng)險(xiǎn)最重要的一個(gè)特征是不確定性，而應(yīng)急預(yù)案是將可能發(fā)生的、利益相關(guān)者能預(yù)想的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行歸納總結(jié)。然而，縱觀歷史，沒有兩個(gè)災(zāi)害是完全相同的?！?/p>

北京師范大學(xué)風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新研究中心主任張強(qiáng)

因此，應(yīng)急預(yù)案到底“預(yù)”什么，成為理論與實(shí)踐者追問的深層次問題。張強(qiáng)表示，面對風(fēng)險(xiǎn)，一方面要有務(wù)實(shí)的應(yīng)對措施、舉措和方法，盡可能地降低風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。這就要求不斷從歷史中汲取營養(yǎng)，抽取歷史場景風(fēng)險(xiǎn)或類型風(fēng)險(xiǎn)，更要善于洞穿不同時(shí)空下災(zāi)害的特點(diǎn)，總結(jié)出普遍性規(guī)律，從而采取結(jié)構(gòu)化、系統(tǒng)化的應(yīng)對措施，這也是難點(diǎn)、痛點(diǎn)所在。最為典型的案例如新冠肺炎疫情的應(yīng)對。回看歷史長河中曾多次爆發(fā)的流行病疫情，新冠肺炎病毒與任何一種都有差別，但防控防線幾乎是一致的。雖然各種病毒的發(fā)生機(jī)理不同，但對人類的沖擊卻也是相似的。因而，從歷史的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)中挖掘出背后的普遍規(guī)律，并找到結(jié)構(gòu)化、系統(tǒng)化的舉措，才是應(yīng)急預(yù)案“預(yù)”之所在。

另一方面，面對“突發(fā)事件”，編制應(yīng)急預(yù)案的各個(gè)部門應(yīng)保持一致的對突發(fā)事件處理理念，要堅(jiān)持習(xí)近平總書記提出的“人民至上、生命至上”的理念，這點(diǎn)非常重要。例如，2021 年5 月22 日，在甘肅省白銀市舉辦的2021（第四屆）黃河石林山地馬拉松百公里越野賽，遭遇極端天氣，導(dǎo)致21 人死亡（以下簡稱“甘肅白銀景泰‘5·22’黃河石林百公里越野賽公共安全責(zé)任事件”）。比賽時(shí)遭遇大風(fēng)、降水、降溫的高影響天氣，如果主辦方和組織者都能夠本著“人民至上、生命至上”的理念，并將之落在處置突發(fā)事件的實(shí)際行動(dòng)中，想必處理方式和結(jié)果會(huì)大相徑庭。

另外，張強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，人類對于災(zāi)害的認(rèn)知有3 個(gè)階段。第一個(gè)階段是應(yīng)對、減輕災(zāi)害損失，第二個(gè)階段是對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和風(fēng)險(xiǎn)管理，第三個(gè)階段是提高自身韌性。未來，應(yīng)急預(yù)案不能僅僅應(yīng)對災(zāi)害和突發(fā)事件，更應(yīng)全盤考慮減災(zāi)、降低風(fēng)險(xiǎn)和提高韌性3 個(gè)方面。

預(yù)案之前 情景構(gòu)建

談及應(yīng)急預(yù)案該如何落地，繞不開當(dāng)今公共安全領(lǐng)域最為關(guān)注的科學(xué)問題之一——情景構(gòu)建。張強(qiáng)說，當(dāng)身處大客流聚集的情況下，尤其是在特殊時(shí)段、特殊地區(qū)等極限壓力下，要想確保應(yīng)急預(yù)案能夠發(fā)揮作用，必然要求應(yīng)急預(yù)案在編制之時(shí)進(jìn)行充分的情景構(gòu)建。而在應(yīng)急預(yù)案的情景構(gòu)建中，有2 個(gè)重要的概念需要注意。

一是要考慮風(fēng)險(xiǎn)耦合和級(jí)聯(lián)效應(yīng)問題。原因在于，大部分有沖擊力的災(zāi)害都是復(fù)合型的，更有甚者還存在較為復(fù)雜的災(zāi)害鏈。這使得我們在情景構(gòu)建中，要基于災(zāi)害由多因素而非單一因素集合并導(dǎo)致的基本原理，全面考慮災(zāi)害的整個(gè)過程。

二是要考慮次生性災(zāi)害。在災(zāi)害鏈中，由原生災(zāi)害所誘導(dǎo)的災(zāi)害稱為次生災(zāi)害。例如在大客流聚集時(shí)，如果人群中除了擁堵之外還出現(xiàn)疫情傳染，就可能導(dǎo)致次生災(zāi)害。這是應(yīng)急預(yù)案在風(fēng)險(xiǎn)階段進(jìn)行情景構(gòu)建應(yīng)考慮的問題。

應(yīng)急預(yù)案“落地”需多方考慮

“面對極限壓力，應(yīng)急預(yù)案要落地，這個(gè)問題本身是有難度的，原因很顯然，各種突發(fā)事件的情景不同?！睆垙?qiáng)對記者介紹。那么，面對紛繁復(fù)雜的突發(fā)事件，要讓應(yīng)急預(yù)案腳踏實(shí)地，需要考慮自身的“邊界”，這不僅是“事”的邊界，而且涉及如何建立人的網(wǎng)絡(luò)。對于管理部門來說，在充分了解其他兄弟部門及外部風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，與相關(guān)部門建立協(xié)作關(guān)系，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控的“網(wǎng)”，否則單兵作戰(zhàn)防控風(fēng)險(xiǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

另外，應(yīng)急預(yù)案“落地”的關(guān)鍵點(diǎn)在于抓住不同的節(jié)點(diǎn)并落實(shí)，落實(shí)要有單位、聯(lián)系人，也要有聯(lián)系人亦或單位間的日常交流，實(shí)現(xiàn)價(jià)值共識(shí)、互相信任，“網(wǎng)”的搭建水到渠成，所有環(huán)節(jié)也被連接起來。

例如，在北京西站大客流聚集事件中，作為車站一方，要預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)，需要聯(lián)動(dòng)多個(gè)部門，對外部不確定環(huán)境中可確定的風(fēng)險(xiǎn)予以落實(shí)，如當(dāng)遭遇大風(fēng)天氣，氣象部門就是車站外部的一個(gè)合作節(jié)點(diǎn)，除此之外，還需要與當(dāng)?shù)氐呐沙鏊?，醫(yī)療機(jī)構(gòu)，車站附近的公交、地鐵等交通樞紐，上一站以及下一站車站等連成節(jié)點(diǎn)。步步為營，一步步確認(rèn)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、聯(lián)絡(luò)人，才能讓應(yīng)急預(yù)案擲地有聲，真正發(fā)揮抵御風(fēng)險(xiǎn)的作用。

談起部門之間的信任問題，張強(qiáng)解釋說，因?yàn)閼?yīng)急預(yù)案和應(yīng)急響應(yīng)一定是多部門協(xié)同的工作任務(wù)，具有極強(qiáng)的系統(tǒng)性。除了加強(qiáng)主責(zé)部門的領(lǐng)導(dǎo)力外，部門之間能不能“背靠背”互相信任，這點(diǎn)很重要。如果部門之間能夠放下“小我”、相互信任，形成強(qiáng)有力的核心網(wǎng)絡(luò)，才能力保應(yīng)急預(yù)案落地及應(yīng)急響應(yīng)的有效性。

而今，我們經(jīng)常見到的是，新的突發(fā)事件出現(xiàn)了之后，部門之間互相推諉。在甘肅白銀景泰“5·22”黃河石林百公里越野賽公共安全責(zé)任事件中，白銀相關(guān)部門表示：5月21 日成功預(yù)報(bào)預(yù)警了這次大風(fēng)天氣，并通過手機(jī)短信通知了馬拉松主辦方。預(yù)警大風(fēng)天氣并不能代表預(yù)警極端天氣情況，因此，張強(qiáng)認(rèn)為，只有每個(gè)部門主動(dòng)往前“伸”一下，才能夠真正擋住風(fēng)險(xiǎn)。

兩結(jié)合提高應(yīng)急能力

打鐵尚需自身硬。除了要編制好應(yīng)急預(yù)案，管理部門還應(yīng)該提高自身的應(yīng)急管理能力。張強(qiáng)建議從“高科技”和“低科技”相結(jié)合的角度入手。

“高科技”主要包括各種監(jiān)測預(yù)警技術(shù)、智能化、數(shù)字化技術(shù)等。目前，監(jiān)測預(yù)警技術(shù)、智能化技術(shù)在監(jiān)測人群流動(dòng)、人群特征等方面起到了大量的支持作用，同時(shí)，數(shù)字化支付也推動(dòng)了人群流動(dòng)的可控性。但由于人群構(gòu)成復(fù)雜、基礎(chǔ)健康狀況差異等問題，人群特征監(jiān)測還有待開發(fā)。未來，如果數(shù)據(jù)日益精準(zhǔn)，將成為推動(dòng)人群特征監(jiān)測等高科技監(jiān)測預(yù)警技術(shù)發(fā)展的助推劑。最為簡單的例子是，根據(jù)數(shù)據(jù)監(jiān)測出人群的基本特點(diǎn)，從而采用相應(yīng)的安全保障方式。當(dāng)然，這些發(fā)展也需要注意數(shù)據(jù)安全、倫理等問題。

現(xiàn)代社會(huì)，高科技智能化、監(jiān)測預(yù)警技術(shù)的存在必不可少，但因?yàn)椤案呖萍肌毙枰罅恳蕾嚹茉?、系統(tǒng)等外部條件，所以高科技技術(shù)本身具有脆弱性。

除了利用“高科技”技術(shù)提高應(yīng)急管理能力，還需要有一些“低科技”提高自身管理能力，俗稱“土辦法 ”。張強(qiáng)解釋說，這里的“低科技”主要是指以人為主的，不受設(shè)施和條件局限的，能夠促進(jìn)人與人之間溝通的“軟”管理能力。

例如，在5 月1 日北京西站大客流聚集事件中，數(shù)萬名乘客滯留，問題主要集中在旅客對車站反饋“冷冰冰”不滿。清華大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任、蘇世民書院院長薛瀾教授曾經(jīng)提出過一個(gè)理念——“微笑的強(qiáng)制力”，是指用很多柔性的手段來實(shí)現(xiàn)管控的方式。假若在此次事件中，車站的工作人員臨危不亂，仍然保有服務(wù)的底線，繼續(xù)為旅客提供服務(wù)，不僅可以緩解旅客的負(fù)面情緒和排斥心理，還可以確?，F(xiàn)場人員安全。鑒于此，大客流的風(fēng)險(xiǎn)雖然與人息息相關(guān)，但背后其實(shí)是秩序的深層次原因。

“要提高應(yīng)急管理能力，依靠的不僅僅是刷臉的機(jī)器，刷臉機(jī)器旁邊的工作人員也是重要的防線。當(dāng)客流可能會(huì)超出極限承受能力時(shí)，就要考慮如何利用人工消除風(fēng)險(xiǎn)?！睆垙?qiáng)解釋。

目前，對于有效干預(yù)人們行為方法的研究雖未深入但已初露頭角。這項(xiàng)研究從人員聚集時(shí)的移動(dòng)規(guī)律入手，繼而總結(jié)出人群在高度密集情況下的自然反應(yīng)和有效信息的特點(diǎn)。希望此項(xiàng)研究，能為大客流聚集條件下的應(yīng)急管理提供幫助。

應(yīng)對大客流風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)手段

“十四五”期間，上海市城市運(yùn)行管理中心開發(fā)的上海城市運(yùn)行一網(wǎng)統(tǒng)管將會(huì)成為城市智能化的重要手段。這是通過城市運(yùn)營管理中心實(shí)現(xiàn)信息統(tǒng)籌，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)營的智能化。這個(gè)思路就是通過技術(shù)革新驅(qū)動(dòng)管理變革。

簡單地說，具體實(shí)施過程是通過對城市運(yùn)行態(tài)勢的全面感知，趨勢的智能預(yù)判，資源統(tǒng)籌調(diào)度，以及在行動(dòng)上的人機(jī)協(xié)同助力城市治理和應(yīng)急管理。當(dāng)事故災(zāi)難發(fā)生時(shí)，通過各類終端將實(shí)時(shí)現(xiàn)場視頻、圖像等信息匯聚至應(yīng)急指揮中心，依托“城市大腦”進(jìn)行分析研判，智能匹配應(yīng)急預(yù)案，輔助領(lǐng)導(dǎo)處置決策的一種信息統(tǒng)籌。

“城市運(yùn)行一網(wǎng)統(tǒng)管”“城市大腦”等信息統(tǒng)籌的思路可以有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行信息傳達(dá)，促進(jìn)部門聯(lián)動(dòng)，但對于目前來說還有一定難度。張強(qiáng)解釋道，難度在于，一方面搜索的相關(guān)基礎(chǔ)信息和相應(yīng)的鏈路是否準(zhǔn)確，因?yàn)樾畔⒔y(tǒng)籌類似于大腦，將所有信息匯總到一起，然后再對這些信息進(jìn)行判斷和調(diào)度，這個(gè)過程的精準(zhǔn)性是有不少前置條件的。另一方面，信息統(tǒng)籌的過程就像大腦一樣，對相關(guān)信息要能夠識(shí)別并啟動(dòng)應(yīng)對程序。由于“城市大腦”中包括了所有數(shù)據(jù)，但預(yù)警時(shí)間、預(yù)警“點(diǎn)”如何確定，尚無定論。預(yù)警“點(diǎn)”設(shè)得太低，容易造成恐慌，設(shè)得太高容易導(dǎo)致大的災(zāi)難和事故。最后，所有數(shù)據(jù)都匯集到“城市大腦”中，如果基層沒有數(shù)據(jù)，會(huì)存在基層等著“城市大腦”指揮，不指揮就不工作的情況發(fā)生。

要解決這些問題，張強(qiáng)建議：“核心的方法是利用有效的動(dòng)力驅(qū)動(dòng)責(zé)任傳遞和責(zé)任承擔(dān)。”動(dòng)力來源一要有清晰的責(zé)任劃分機(jī)制；二要有清晰的問責(zé)機(jī)制；三需要建立容錯(cuò)機(jī)制。鼓勵(lì)大家在面對風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件時(shí)有所擔(dān)當(dāng)、找到突破點(diǎn)。

當(dāng)下，“災(zāi)后學(xué)習(xí)機(jī)制” 較為“時(shí)髦”，是指通過對災(zāi)難的學(xué)習(xí)，總結(jié)、歸納出一些經(jīng)驗(yàn)和措施。這個(gè)機(jī)制目前面臨著“有些災(zāi)難無法復(fù)盤并總結(jié)問題”的困難，其中不乏當(dāng)?shù)卣芸?，使得事件真相不得而知的原因，這對于完善進(jìn)程中的應(yīng)急管理來說，無疑是巨大的傷害。顯而易見，不恢復(fù)或還原當(dāng)時(shí)的災(zāi)害情景，就沒辦法總結(jié)歸納經(jīng)驗(yàn)和措施，更不可能為規(guī)避同類風(fēng)險(xiǎn)提供借鑒。因此，張強(qiáng)極力建議，要深諳災(zāi)后學(xué)習(xí)機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案的高度相關(guān)性，重視歷史災(zāi)難，實(shí)事求是地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，才能逐步完善應(yīng)急預(yù)案，做到有備無患。