范逢春 馬浩原

作者簡介：范逢春?男（1973-?）四川大學公共管理學院教授?博士生導師?行政管理系主任

馬浩原?男（1995-?）四川大學公共管理學院碩士研究生

摘?要：在新發(fā)展階段，“城鄉(xiāng)中國”將會成功轉(zhuǎn)型為“城市中國”，理解中國城市治理將成為理解中國國家治理的最佳窗口。城市基層治理作為國家治理的基礎，直接影響人民群眾“美好生活”的目標實現(xiàn)?？臻g正義理論與新發(fā)展階段城市基層治理有著內(nèi)在耦合，空間正義必然地成為城市基層治理的基本倫理訴求。通過對轉(zhuǎn)型期城市基層治理的城市空間權(quán)利、城市空間貧困、城市空間更新等問題的批判，未來城市基層空間治理需要遵循“人民性”的政治邏輯、“城市性”的治理邏輯以及“個體性”的技術邏輯，從“治理共同體”“協(xié)商式治理”與“精細化服務”三個層面進行制度構(gòu)建，形成邁向空間正義的城市基層治理框架。

關鍵詞：新發(fā)展階段;城市基層治理;空間正義;社會治理共同體

中圖分類號：D669.9?文獻標識碼：A?文章編號：1009-3176（2021）03-047-（11）

黨的十九屆五中全會擘畫了中國特色社會主義現(xiàn)代化發(fā)展新藍圖，昭示著我國已經(jīng)邁入全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新發(fā)展階段。在新發(fā)展階段，隨著城市化進程不斷深入推進，大批農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，我國城市化率大致以年均1%的速度提高，到2035年預計將會達到75%甚至80%左右，“城鄉(xiāng)中國”將成功轉(zhuǎn)型為“城市中國”。在此背景下，城市不僅成為解釋中國增長奇跡的關鍵機制，同時也是觀察中國特色國家治理的主要場景。從實踐層面上看，城市治理與國家治理也存在著互構(gòu)，中國的國家治理未來轉(zhuǎn)型將會以城市化變革為基礎，城市治理水平也將會在整體上定義中國國家治理效能?；诖耍斫庵袊鞘兄卫韺⒊蔀槔斫庵袊鴩抑卫淼淖罴汛翱?，“這對政治學研究提出了新的議程設置，亟須我們投入更多的精力來追蹤和跟進城市治理”[1]。

“現(xiàn)代化的建設也是城市化的發(fā)展”，城市變遷正在重構(gòu)地理空間與社會空間，未來世界必然是城市世界;與此同時，“都市現(xiàn)實的危機比某種其他的危機更為重要、更為根本” [2]。在中國經(jīng)濟社會發(fā)展由“高速度”向“高質(zhì)量”轉(zhuǎn)向的戰(zhàn)略階段，中國的城市危機會演變?yōu)樯鐣F(xiàn)實中最為根本的危機。其中，城市基層治理作為國家治理的基礎，涉及社區(qū)建設、社會治理、公共服務等具體領域，需要運用多種政策工具干預和回應社會需求，直接影響人民群眾“美好生活”的目標實現(xiàn)。城市基層作為一個多層疊加的復合場景，是諸多社會問題生成、反映和影響的關鍵場域，其治理需要同時遵循領導、管理、服務、合作、技術等多重邏輯，最容易發(fā)生所謂“治理失靈”危機，因此需要作為城市政治學研究中的新興領域給予特別關注，并利用恰當?shù)睦碚摴ぞ哌M行持續(xù)性批判與反思。后現(xiàn)代新馬克思主義理論家亨利·列斐伏爾（Henri Lefebvre）、大衛(wèi)·哈維（David Harvey）、愛德華·索亞（Edward W.Soja）深刻闡釋了空間的社會性屬性，推動了人文社會科學的“空間社會”“空間正義”“空間治理”轉(zhuǎn)向。這種“空間”轉(zhuǎn)向既是人文社會科學理論上的重要突破，也是對人類社會發(fā)展實踐的積極回應。對于新發(fā)展階段的中國城市基層治理而言，需要關注空間“物質(zhì)性”中所隱藏的“社會性”，并以此作為價值引領與理論指導做出“規(guī)定性制度安排”[3]，來推動中國社會的整體正義實現(xiàn)，從而促進未來中國經(jīng)濟社會“高質(zhì)量發(fā)展”。

一、城市基層治理的空間正義理論出場

從學術傳統(tǒng)來看，“時間優(yōu)先于空間的偏好”始終是西方主流歷史敘事，空間維度在人文社會科學領域開始得到重視僅有數(shù)十年的時間。在西方20 世紀七八十年代的政治經(jīng)濟環(huán)境下，“空間”作為新馬克思主義城市研究的核心概念橫空出世，社會批判理論就此出現(xiàn)“空間轉(zhuǎn)向”，“空間正義”也成為研究和理解當代社會的新視角。空間正義理論的核心主張與城市基層治理的內(nèi)在訴求有著內(nèi)在契合。也就是說，城市基層治理需要秉持“空間正義”作為內(nèi)在精神支撐，去構(gòu)建新型公共生活的理想空間。

1.空間正義理論的歷史演變及核心主張

20世紀 60 年代起，西方發(fā)達國家廣泛存在的社會不公引發(fā)了嚴重的城市危機，一些地理學家與城市研究學者在闡釋城市危機中推動“空間”研究由“幕后”走到“臺前”，并迅速成為政治學學科的熱點，最終形成后現(xiàn)代新馬克思主義空間政治學派。新馬克思主義空間政治學派在批判西方城市空間排斥、空間剝削與空間壓迫的過程中，歷時性地出現(xiàn)了列斐伏爾的城市權(quán)利理論、哈維的“領地再分配式正義”理論與索亞的空間正義理論三個流派，進而匯集成較為成熟的空間正義理論。

列斐伏爾最早以馬克思主義為視點，以地理學、社會學、城市經(jīng)濟學的綜合學科視角開展空間政治的研究，并系統(tǒng)闡述了城市權(quán)利理論的主要觀點，其主要思想體現(xiàn)在他1974年出版的《空間的生產(chǎn)》一書中，該書推動了“在空間中生產(chǎn)（Production in Space）”向“空間本身的生產(chǎn)（Production of Space）”轉(zhuǎn)向[4]。列斐伏爾把迄今為止的人類歷史分為“農(nóng)業(yè)時代”“工業(yè)時代”“城市時代”三個相互重疊與延續(xù)的時代。在“城市時代”，“空間是一種社會產(chǎn)物”[5]，“整個空間變成了生產(chǎn)方式再生產(chǎn)的場所”，“空間”也因此更具有具體而強烈的政治性、意識形態(tài)性。列斐伏爾認為，城市居民因其居住者的身份而享有相應的對城市空間的建設、使用的知情權(quán)、享用權(quán)、消費權(quán)。列斐伏爾的城市權(quán)利理論“突顯了空間在社會關系中的作用”，并“通過空間發(fā)現(xiàn)社會關系的形態(tài)”[6]。

哈維1973年在《社會正義與城市》中首次從空間的角度探討了正義問題。哈維指出：“所有的政治行動都必須以某種方式面對地域性和社區(qū)的議題?！?[7]哈維在威爾士規(guī)劃師布萊迪·戴維斯（Bleddyn Davies）1968年出版的《社會需要與地方服務的資源》中“領域正義”（ Territorial Justice） 概念基礎上，創(chuàng)造性地提出了“領地再分配式正義”概念。哈維以社會正義視角反思資本主義的空間生產(chǎn)問題，認為資本是城市和地區(qū)不正義、不公平的根本原因。在此基礎上，哈維以馬克思地理空間學為指導，聚焦于城市資源能否得到公平分配問題，對正義如何進行地理分配進行研究，促進了“領地再分配式正義”理論的誕生。

戈登·H·皮里（Gordon H.Pirie）1983年在《論空間正義》書中首次使用“空間正義”（Spatial Justice）的概念，但是，空間正義理論構(gòu)建最終是由索亞2010 年在《尋找空間的正義》一書中完成的。索亞首創(chuàng)了“三元辯證法”理論，指出正義包含了空間性、歷史性和社會性三大特點，并強調(diào)了“空間研究的優(yōu)先性”，需要通過“空間研究”構(gòu)建出更加合理的空間生活。索亞認為，為了實現(xiàn)“空間正義”，就必須以“反對空間生產(chǎn)不正義的反抗意識”，去“減少階級、種族、性別以其他不同社會權(quán)力源泉的壓迫和不平等”[8]，建立一個“彼此聯(lián)系、互不排斥的反抗社會”[9]。

2.空間正義理論與新發(fā)展階段城市基層治理的耦合

在空間正義理論視野里，城市空間是物質(zhì)空間、精神空間、社會空間的結(jié)合體，“各種空間的隱喻，如位置、地位、立場、地域、領域、邊界、門檻、邊緣、核心和流動等，無不透露了社會界限與抗衡的界限，以及主體建構(gòu)自我與異己的邊界”[10]。也正因此，城市治理相較其他層次的治理議題，所具有的空間特征就更為顯著。

空間正義伴隨城市化進程中的城市問題來顯示自身的理論價值。改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。黨的十八大以來，國家治理場域中的城市治理問題得到高度重視，認為“城市治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容”[11]。2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議召開，確立了“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”的發(fā)展思路，認為“推進城鎮(zhèn)化，既要優(yōu)化宏觀布局，也要搞好城市微觀空間治理”[12]。2015年12月黨中央召開城市工作會議，“城市工作”上升到中央層面進行專門研究部署，提出要“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，尊重城市發(fā)展規(guī)律，要統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理三大環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，要走出一條中國特色城市發(fā)展道路[13]。2019年11月，習近平在上?？疾鞎r強調(diào)，城市發(fā)展要“合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，走內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展路子，努力創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好環(huán)境”[14]。黨的十八大以來，這些關于城市治理的論述，都是針對城市發(fā)展中“城市病”的觀念創(chuàng)新，充滿著“空間正義”的價值追求。

2020年10月，黨的十九屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出在新發(fā)展階段，要“堅持以人民為中心”，要“實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展”，要“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，并且要“實施城市更新行動”[15]。在新發(fā)展階段，城市化快速發(fā)展過程中的空間生產(chǎn)與空間分配等問題，將會構(gòu)成未來中國城市治理的全新維度和嶄新課題。在某種意義上，新發(fā)展階段中國的城市治理的實質(zhì)，就是“一種空間資源的生產(chǎn)與分配” [16]。政府通過對各種形式空間的“生產(chǎn)”（規(guī)模擴張）與“再生產(chǎn)”（改造更新），通過對各種形式空間的“一次分配”（主要采用市場機制）與“二次分配”“再次分配”（主要采用政府機制），來實現(xiàn)對國家與社會關系的重構(gòu)。如何最有效地進行城市空間生產(chǎn)，如何最合理地進行城市空間分配，將會成為各級城市政府的關鍵職責。未來城市轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的現(xiàn)實和理論上的空間問題，為空間正義理論在新發(fā)展階段城市基層治理中的學術出場提供了充足的理由。

二、基于空間正義的轉(zhuǎn)型期城市基層治理批判

“空間正義不是為了替代社會、經(jīng)濟或者其他正義形式，而是一種利用空間批判的觀點看待正義的方式和方法。”[17]相關學者認為，“空間正義的建構(gòu)要從批判城市空間非正義著手” [18]，利用空間正義對轉(zhuǎn)型期城市治理進行反思與批判，是近年來國內(nèi)相關研究的重要內(nèi)容。目前這種研究主要集中于批判結(jié)構(gòu)主義、文化建構(gòu)主義、系統(tǒng)功能主義三種解釋范式。批判結(jié)構(gòu)主義基于權(quán)力邏輯、資本邏輯與生活邏輯之間的沖突，對城市空間生產(chǎn)、分配、消費等環(huán)節(jié)的不正義現(xiàn)象進行批判[19];文化建構(gòu)主義從文化情境、文化表征、文化符號等視角，思考空間生產(chǎn)與再生產(chǎn)空間的正義性風險;系統(tǒng)功能主義從經(jīng)濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)和人格系統(tǒng)的空間互動進行解讀，分析城市空間治理間的沖突。三種解釋范式各有千秋，然而都難以完整呈現(xiàn)不同情境下城市治理中的空間正義風險，這就需要綜合三種解釋范式，分析轉(zhuǎn)型期城市基層治理中的突出問題。

1.轉(zhuǎn)型期城市基層治理的城市空間權(quán)利問題

城市基層治理從來就不是一個簡單的技術性問題，必須從城市權(quán)利等價值性問題導入。2016年聯(lián)合國第三次住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會發(fā)布的《新城市議程》（New City Agenda），將城市權(quán)利（Right to the City）定義為“平等的使用和享受城市和人類住區(qū)，尋求促進包容性，確保所有現(xiàn)在和未來的居民，沒有任何形式的歧視，可以在正義、安全、健康、方便、能支付的、韌性和永續(xù)的城市和人類住區(qū)定居、生產(chǎn)，并提高所有人的生活質(zhì)量，促進繁榮”[20]。很顯然，城市權(quán)利的核心內(nèi)容是城市空間權(quán)利。列斐伏爾提出，“社會主義社會中的個人有接近一個空間的權(quán)利，以及擁有作為社會生活與所謂的文化活動等之重心的城市生活的權(quán)利”[21]。這意味著空間正義實際上就是不同社會主體能夠相對平等、動態(tài)地享有城市空間權(quán)利。而城市基層治理則是一種符合倫理精神的空間形態(tài)構(gòu)建與空間關系塑造。由此，如何確保民眾的城市空間權(quán)利，形成人人平等使用和共享城市的城市愿景，將成為城市基層治理的核心任務。

轉(zhuǎn)型期城市基層治理中城市空間權(quán)利出現(xiàn)了生產(chǎn)的資本化、享有的身份化以及使用的無序化三個層面的問題。城市空間權(quán)利分配的資本化問題，主要是指城市化進程過分推崇資本的作用，空間生產(chǎn)過度資本化引發(fā)空間分配不均等，城市權(quán)利被簡單地化約為資本的權(quán)利。資本邏輯宰制城市空間生產(chǎn)，“資本塑城”致使城市空間的“交換價值”優(yōu)先于“使用價值”，引發(fā)城市空間的不均衡。城市空間權(quán)利享有的身份化問題，實際上就是城市空間秩序的等級化問題。在我國城市里，長期基于戶籍制度開展社會管理，在城市里形成了市民、新市民、外來務工者、流動人口等人群分類，非市民往往遭遇“經(jīng)濟上接納、社會上歧視、文化上排斥、制度上限制”的對待。這些無法實現(xiàn)城市空間權(quán)利的“受排斥者”的存在，在很大程度上說明了人作為城市核心概念的缺位，也直接影響到了城市治理的“空間正義”。城市空間權(quán)利使用的無序化，體現(xiàn)為利益相關者利用非正義手段，來擴大自己的空間權(quán)利邊界以及逃避自身的責任邊界。一些利益相關者利用自身優(yōu)勢地位，損害城市的公共性，過分侵入與占用城市公共空間，將城市優(yōu)質(zhì)空間資源變成缺乏共享性的私用品;還有一些利益相關者則依仗自身的弱勢地位，逃避自己應盡的城市空間秩序維護責任，在使用城市空間權(quán)利時違背規(guī)范約束，導致城市基層治理成本顯著上升，城市基層治理風險凸顯。

2.轉(zhuǎn)型期城市基層治理的城市空間貧困問題

所謂的城市空間貧困是指人必需的物質(zhì)空間產(chǎn)品（住房空間、交通空間、生態(tài)空間等）嚴重滿足不了需要的問題。哲學家柏拉圖曾描繪過：“任何一座城市，無論其規(guī)模多么小，事實上都是一分為二的，一個是窮人世界，另一個便是富人世界，兩者之間總是處于沖突狀態(tài)?！?[22]在世界范圍內(nèi)，城市貧困群體規(guī)模一直在持續(xù)擴大，住宅空間、小區(qū)空間、社區(qū)空間、城市社會空間的分異程度也在持續(xù)加深。在西方國家，尤其是一些欠發(fā)達國家，隨著城市人口快速膨脹，城市住房問題越發(fā)嚴重，住房質(zhì)量低劣、棚戶區(qū)、貧民窟、“灰區(qū)”等現(xiàn)象凸顯了城市空間貧困問題的嚴重性。隨著我國小康社會全面建成，在新發(fā)展階段減少城市空間貧困問題，不斷增強基層人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，提升城市建設、治理、發(fā)展的價值，實現(xiàn)“城市讓生活更美好”的理想，是城市治理中現(xiàn)實而迫切的問題。

轉(zhuǎn)型期城市基層治理的城市空間貧困主要體現(xiàn)為住宅空間不足、公共空間缺乏以及被動郊區(qū)化趨勢加強等問題。在社會轉(zhuǎn)型期，由于自然條件、教育背景、身體狀況、社會網(wǎng)絡、就業(yè)情況等原因，城市里的“傳統(tǒng)貧困”與“新貧困”群體疊加存在，共同構(gòu)成了城市貧困現(xiàn)象。當前的城市貧困現(xiàn)象具有“轉(zhuǎn)型期”的時代特征、“階層化”的貧困特征以及“聚居化”的空間特征。在城市貧困群體中，一些人在城市空間功能逐漸從“場所”轉(zhuǎn)換為“消費對象”的時候，嚴重缺乏消費能力，只能住在棚戶區(qū)與城中村里，住房面積小，住宅空間不足，居住質(zhì)量低，陷入“住房貧困”;一部分人雖然勉強購買了住房，但是成為房貸壓力巨大的“房奴”一族，生活質(zhì)量低下。城市建設的推進導致了社會空間的“斷裂”，城市空間分異還引發(fā)了部分人群公共空間缺乏問題。城市里一些地方變成了“別墅區(qū)”“富人區(qū)”“高檔社區(qū)”等，配套有綠地、廣場、公園、圖書館、購物中心等;而另一些地方則成了“被遺忘的角落”，變?yōu)椤斑吘壔鐓^(qū)”“棚戶區(qū)”“老舊小區(qū)”，居住環(huán)境差，公共休閑、消費空間極為缺乏。另外，城市空間貧困還體現(xiàn)為被動郊區(qū)化趨勢的日益加強。所謂“被動郊區(qū)化”，是指一部分城市人口，包括城市“三無”人員、下崗失業(yè)人員、在職低收入人群、流動人口等，由于自身經(jīng)濟條件有限，無法在城市中購買居住空間，只能由中心地區(qū)向城市邊緣轉(zhuǎn)移，“被動”選擇居住到房價相對便宜但是設施不完善的郊區(qū)[23]。

3.轉(zhuǎn)型期城市基層治理的城市空間更新問題

黨的十九屆五中全會首次提出“實施城市更新行動”，對進一步提升城市發(fā)展質(zhì)量做出重大決策部署。我國在經(jīng)歷了20世紀90年代到21世紀初的30年城市高速發(fā)展之后，嚴守18 億畝耕地“紅線”和“世界上最嚴厲的土地管理制度”，使得新增城市建設用地受到了嚴格的剛性約束，城市發(fā)展需要從新區(qū)建設為主向存量土地的提質(zhì)改造轉(zhuǎn)型，也就是從“增量擴張”為主向“存量挖潛”轉(zhuǎn)型[24]。出于物質(zhì)環(huán)境改善、視覺景觀美化、經(jīng)濟利益回報和社會區(qū)域置換等多重目標追求，當前全國各地都在進行大規(guī)模的城市更新;在未來一段時間內(nèi)，這種城市更新力度與范圍會進一步擴大。城市更新在釋放土地資源、打破發(fā)展瓶頸之時，對整個城市空間利益分配也產(chǎn)生了重大調(diào)整和深刻影響。

由于價值資源匱乏、空間生產(chǎn)利益化以及空間機制不健全等原因，轉(zhuǎn)型期城市空間更新出現(xiàn)了公共利益受損、城市社會矛盾激化、城市空間形式同質(zhì)化等問題?！吧鐣臻g正義應該成為中國城市更新和空間生產(chǎn)（包括空間規(guī)劃）過程中所遵循的核心價值觀?！盵25]但是，在市場語境下，推進以經(jīng)濟增長為主要訴求的城市更新行動，往往不易控制過分膨脹的“趨利性”;加上住房并非作為單純的使用價值存在，其資產(chǎn)增值功能與交換價值日益凸顯，城市更新項目往往淪為資本獲取利益的手段。政府如果過于依賴開發(fā)商，就容易導致公共利益受損，使得城市更新面臨背離初衷的困局。在一些城市更新案例中，居民缺乏話語權(quán)去保障自己的利益，甚至沒有維護自身利益的意識，導致居民權(quán)益得不到保障。近些年，國家出臺并完善了《物權(quán)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市房地產(chǎn)管理法》以及有關城市更新的專門法律法規(guī)，對城市更新行動進行制度規(guī)范，但是，在“增長主義”理念與土地財政制度選擇下，城市空間再配置困境仍然明顯。城市空間是地方歷史文化和情感記憶的載體，是“城市外在形象與精神內(nèi)質(zhì)的有機統(tǒng)一”[26]，承載著城市的文化沉淀，體現(xiàn)著城市的歷史變遷。當前城市更新中，一些地方對城市“功能”與“文化”的關系認知出現(xiàn)偏差，過于重視“國際化范式”，忽視地方的社會獨特性和文化多樣性，造成“千城一面”“萬樓一貌”的現(xiàn)象，中斷了城市的文化傳承，割斷了城市的基因延續(xù)，也損傷了城市更新中的空間正義。

三、新發(fā)展階段城市基層治理空間正義的實現(xiàn)邏輯

在新發(fā)展階段，作為具有高度復雜性的城市治理工作，需要應有的價值取向與內(nèi)在規(guī)范，促使其“合目的性”發(fā)展?！叭嗣裥缘脑捳Z包含了強大的政治勢能”[27]，城市基層治理中空間正義的實現(xiàn)，需要遵循“人民性”的政治邏輯;“城市性”深刻地揭示了城市區(qū)別于鄉(xiāng)村的特性，城市基層治理中空間正義的實現(xiàn)，需要以“城市性”作為治理邏輯;而城市空間權(quán)利最終必須落實到“個體”上，讓城市的每個個體都能公平享有其應有的權(quán)利，因此需要“個體性”的技術邏輯。以“人民性”來主導城市空間治理工作，以“城市性”來指導城市空間治理工作，以“個體性”來引導城市空間治理工作，是新發(fā)展階段城市基層治理中空間正義的邏輯遵循。

1.以“人民性”為核心的政治邏輯

“人民性”是馬克思主義社會治理思想的核心特點。黨的十八屆五中全會提出了“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”的重大命題，這是國家治理現(xiàn)代化核心宗旨的高度凝練。黨的十九大報告進一步強調(diào)“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展”。“以人民為中心”的發(fā)展思想高度契合中國共產(chǎn)黨“全心全意為人民服務”的價值立場，是中國化馬克思主義人民觀的嶄新發(fā)展，是理論價值維度、實踐價值維度與方法論價值維度的高度統(tǒng)一。黨的十九屆四中全會明確提出要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，這是對“人民性”立場的生動表達。黨的十九屆五中全會提出“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，也鮮明地指出了新發(fā)展階段城市基層空間治理要秉持“人民性”立場。

“‘人民性的論斷主要是解決了城市發(fā)展屬于誰、依靠誰和為了誰三個方面的問題?！?[28]首先，人民才是城市空間的真正主人，城市空間是屬于廣大人民的。社會主義城市空間發(fā)展的理想狀態(tài)應當是“交換價值”服從于“使用價值”。黨的十九屆五中全會提出，要“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”，這既是對社會主義城市性質(zhì)的堅持與貫徹，同時也表明未來的城市空間治理不是一種基于經(jīng)濟邏輯的權(quán)宜之計，而是一種基于政治邏輯的長久安排。其次，城市空間治理必須依靠人民，必須實現(xiàn)城市空間治理的公民參與。羅伯特·艾倫·達爾（Robert Alan Dahl）在《誰統(tǒng)治：一個美國城市的民主和權(quán)力》一書中提出了多元主義城市政治理論后，西方城市政治理論就確認了一個事實：政治資源配置的嚴重失衡往往是誘發(fā)政治沖突和政治動蕩的重要因素。因此，在未來中國社會主義城市空間建設實踐中，必須注意政治資源的均衡配置，要將民意吸納到城市空間治理的不同領域、各個環(huán)節(jié)中來。最后，人民城市為人民，要充分體現(xiàn)城市空間分配中的人之關照。習近平指出：“推進城市治理，根本目的是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感?！痹谖磥淼某鞘谢鶎又卫碇校埂安煌鐣黧w能夠相對平等、動態(tài)地享有空間權(quán)利，相對自由地進行空間生產(chǎn)和空間消費”[29]，關注邊緣空間中社會的弱勢群體及社會底層對空間的需要，縮小城市空間中的“近端 （Order Proche） ”與“遠端（ Order Lointain） ”的差距，保持資本的牟利需求與空間的實際需求之間的動態(tài)平衡。

2.以“城市性”為基礎的治理邏輯

城市基層空間治理實際上是以黨委為核心的多元主體，在城市基層場域中共同回應基于城市性產(chǎn)生的各類公共問題的一種互動過程。理解“城市性”的本原特征是推動城市基層空間治理中空間正義實現(xiàn)的學理基礎。關于“城市性”的解讀，吳曉林有較為深刻與全面的論述，他認為“城市性”體現(xiàn)為空間特性方面規(guī)模效應與碎片化的矛盾統(tǒng)一、經(jīng)濟特性方面資本集聚與貧富極化的一體存在、社會特性方面異質(zhì)性與風險性的共生共在、組織特性方面多樣性與控制性的相生相克，是集“正面性”與“負面性”一體的復雜范疇[30]。很顯然，“空間性是理解城市性的起點?！?[31]在城市基層治理中，如何抑制“城市性”的負面性，發(fā)揮“城市性”的正面性，既是城市治理的目標所在，也是推動空間正義的治理之道。

依據(jù)上述理解，城市基層治理需要解決包容性的治理結(jié)構(gòu)再造、服務性的治理體系構(gòu)建、開放性的治理過程重塑三個核心問題，方能促進“空間正義”的實現(xiàn)。首先，要完善政府與市場、政府與社會的協(xié)力關系，建構(gòu)城市多元主體合作治理體系。包容性的城市治理不僅要包容“本地人”，更需要包容“外來者”，通過治理結(jié)構(gòu)的再造來消除制度性排斥與社會性隔離，去化解由“多樣性”差異而造成的社會沖突。其次，要把城市理解為一個公共服務體，推動城市空間共享。共享性的公共服務體系要求在空間發(fā)展機會的共享、空間生產(chǎn)方式的共享以及空間服務資源配置的共享，尤其要關注城市空間規(guī)劃及公共服務供應的協(xié)調(diào)問題。最后，城市基層治理的“空間正義”還依賴于開放性的城市治理過程。城市社會的“多元性”和“復雜性”要求在空間治理中必須建立參與式政策制定制度，通過協(xié)商對話達成政策共識。唯有如此，才能在城市空間治理的“不確定性”中實現(xiàn)“確定性”，讓各方都能享受“空間正義”。

3.以“個體性”為目標的技術邏輯

“工業(yè)革命直接催生了現(xiàn)代城市，同時也建構(gòu)了現(xiàn)代城市的大眾屬性，然而這種大眾屬性是社會的需要而非本原人性的需要?！盵32]我們必須辯證地理解個體與社會的關系，不能將“社會”“集體”“城市”定義為“一個外在于人們的實體”，這些都是“個體”與“個體”之間的關系形式。城市基層治理的空間正義話語不僅要緩釋社會整體轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性，還必須觀照到個體層面的本體性焦慮。城市基層治理必須實現(xiàn)“個體權(quán)利”和“城市認同”的平衡，消解“個體發(fā)展”與“城市發(fā)展”的張力，同步“個人狀況”與“城市狀況”的改善，協(xié)調(diào)“生活世界”與“制度體系”的矛盾。城市基層治理如果不能讓個體提升“獲得感、幸福感和安全感”，“空間正義”就會淪為空洞的政治教條。只有真正完善立足于“個體性”的技術手段，推動技術治理與城市治理的融合，才能推動“空間正義”的落地。

城市基層治理空間正義的“個體性”技術主要包含心理引導、差異服務與精準服務三個維度的技術。首先，要建立“空間正義”的心理引導技術。“空間正義”既是一種客觀狀態(tài)，也是一種心理感知。馬克思曾對個體心理失衡作過精辟論述，他認為，當一個人住在小房子且周圍都是小房子時，他是滿足的，但是當小房子旁邊聳立起一座宮殿，而且小房子與宮殿在社會前進中同步擴大時，小房子的主人就會越發(fā)覺得不舒適，越發(fā)不滿意，越發(fā)感到受壓抑[33]。十九大報告提出“加強社會心理服務體系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)”[34]，十九屆四中全會再次強調(diào)要“健全社會心理服務體系和危機干預機制” [35]。通過社會心理服務活動預防、調(diào)解、疏導、化解城市基層治理的空間利益的沖突和矛盾，是基于人性現(xiàn)實的客觀需要。其次，要建立“空間正義”的差異服務技術?！肮I(yè)文明塑造出的大眾性的社會共識造就了今天的城市面貌，而在未來城市中信息革命的價值在于重新喚起并且有能力維護不同個體的差異性?！盵36]每個個體在城市有居住、就業(yè)、教育、享受社會福利、參與管理城市等權(quán)利，這種“全過程”的權(quán)利需求是差異化的。因此，城市基層治理必須建構(gòu)體現(xiàn)差異的“識別系統(tǒng)”，在空間權(quán)利分配中體現(xiàn)出對差異性的尊重和對多元性的包容。最后，要建立“空間正義”的精準服務技術。在新技術環(huán)境下，城市基層治理要具備精細治理的理念，精確定位治理范圍和治理目標，合理分配空間資源，推動城市基層治理向智能化、數(shù)字化轉(zhuǎn)變，持續(xù)實現(xiàn)空間權(quán)利供給的個性化、公平化、品質(zhì)化。

四、邁向空間正義的城市基層治理制度構(gòu)建

化解轉(zhuǎn)型期中國城市發(fā)展中產(chǎn)生的城市空間正義性風險，不僅需要在價值理性層面實現(xiàn)邏輯轉(zhuǎn)換，同時還需要在技術理性層面進行制度構(gòu)建，形成價值理性與技術理性的融合統(tǒng)一。在新發(fā)展階段，中國城市基層治理需要從“人民性”“城市性”與“個體性”的實踐邏輯出發(fā)，去構(gòu)建城市空間正義性風險的應對機制，完善城市空間正義的行動策略。基于“結(jié)構(gòu)—機制—方式”的框架，未來城市基層治理應當從“治理共同體”“協(xié)商式治理”與“精細化服務”三個層面進行制度構(gòu)建，形成邁向空間正義的城市基層治理框架。

1.構(gòu)建城市基層“治理共同體”，為“空間正義”提供治理結(jié)構(gòu)

斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tnnies）、埃米爾·涂爾干（mile Durkheim）、齊格蒙特·鮑曼（Zygmunt Bauman）等社會學家對“共同體”這一概念的形成與發(fā)展都做出了很大貢獻。學界目前對“共同體”概念的理解差異很大，但都認可其主要包括三個核心要素——相互的情感、彼此的依存和共同的行動[37]。依據(jù)系統(tǒng)論觀點，結(jié)構(gòu)能夠決定功能與作用，建構(gòu)“共同體”是實現(xiàn)新發(fā)展階段社會治理目標的必要前提。黨的十九屆四中全會提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[38]。“社會治理共同體”這一概念具有“共同生活”“責任分工”“自由發(fā)展”的邏輯意蘊[39]，是對單純的多元主體共治的超越，更為強調(diào)社會的有機團結(jié)?！吧鐣卫砉餐w”作為生活共同體、行動共同體與利益共同體的統(tǒng)一，為城市基層治理中“空間正義”實現(xiàn)提供了新的思考方式。

中國城市公共空間治理是一項涉及多元主體的系統(tǒng)工程，需要包括政府、社會組織、公眾等多元主體共同參與。城市基層“治理共同體”構(gòu)建需要充分發(fā)揮不同主體在空間治理中的獨特功能，來實現(xiàn)城市治理的穩(wěn)定性、持續(xù)性和有機性。首先，要發(fā)揮基層政黨建設的“政治勢能”，確立基層黨組織在空間正義集體行動中的核心地位。在城市基層治理體系中，黨組織處于核心地位，需要完善一系列制度來發(fā)揮其“元治理”的功能與作用，包含“政治上的領導功能、利益上的協(xié)調(diào)功能、社會生活的整合功能、文化思想的導向功能以及服務群眾的保障功能”[40]。其次，發(fā)揮社會組織的“協(xié)同功能”，確立社會組織在空間正義集體行動中的參與價值。在城市基層治理網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中，需要推動國家與社會的相互嵌入，為空間正義的實現(xiàn)提供“公共性”保障。當前需要完善多領域的制度，實現(xiàn)權(quán)利制度與生活以及權(quán)威與專業(yè)之間的互構(gòu)，推動空間利益主體的協(xié)同治理。最后，要完善城市空間治理的公民參與制度體系，發(fā)揮其“主人翁”作用。在城市基層治理中，居民既是治理的對象，也是治理的主體，是基層社會治理最活躍、最基本的單位。因此需要完善公民參與城市空間治理的制度體系，對城市空間治理中的居民“知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)在程序性和實體性方面進行更加有創(chuàng)造性的設計”[41]，促使城市居民自我意識的覺醒，為參與型治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建提供堅實的基礎。

2.推進城市基層“協(xié)商式治理”，為“空間正義”提供治理機制

城市空間并非如個人領域一樣是自發(fā)形成的，作為公共領域，它涉及人與人之間的關系問題，意即城市空間是帶有建構(gòu)性的，是多元利益主體進行互動和博弈的平臺?；诖?，城市空間需要明確的制度原則與規(guī)范秩序進行治理，最終實現(xiàn)多元空間主體之間的利益平衡。城市空間治理就是對空間資源的使用、收益、分配的利益協(xié)調(diào)過程，其關鍵是尋找多方利益主體的意愿和需求的最大公約數(shù)。黨的十九屆五中全會提出要“完善基層民主協(xié)商制度”[42]。民主協(xié)商具有增進價值認同、促進民主決策、化解社會矛盾、推動社會自治等功能，對于如何構(gòu)建不同主體城市空間權(quán)利訴求的差別整合機制，具有重要的指導意義。

城市基層治理的民主協(xié)商機制需要從協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商平臺與協(xié)商程序多方面進行完善，形成“國家—市場—社會”的“合作的三維”，以增強各方在城市空間正義上的“獲得感”。首先，按照空間權(quán)利關聯(lián)度標準，將改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問題以及老百姓“急難愁盼”的實際問題，包括教育公平、養(yǎng)老服務、醫(yī)療資源、交通管理、鄰避沖突、環(huán)境污染等都盡量納入民主協(xié)商的議題范圍。其次，建立健全政府、企業(yè)、集體、公民個人之間的協(xié)商機制，構(gòu)建多樣化的利益協(xié)商平臺，推動資源、利益和信息的公開化和對等化，通過協(xié)商對話、溝通交流達成社會共識，化解城市空間利益沖突，實現(xiàn)城市空間權(quán)利共享。最后，構(gòu)建正規(guī)化、透明化、便利化的民主協(xié)商程序。薩繆爾·亨廷頓（Samuel Phillips Huntington）指出：“社會動員和政治參與的速度偏高，政治組織化和制度化的速度偏低，其結(jié)果只能是政治不穩(wěn)定和無秩序?！盵43]只有對基層民主協(xié)商程序予以明確規(guī)范，才能為各方提供表達自身利益訴求的渠道，保證各方的城市空間權(quán)益得到更為充分的保障。

3.實現(xiàn)城市基層“精細化服務”，為“空間正義”提供治理方式

“現(xiàn)代生活在一定程度上發(fā)軔于個體，把社會成員鑄造為個體，這是現(xiàn)代社會的特征?！?[44]城市空間治理作為一個現(xiàn)代性命題，需要因應個體化的社會趨勢，關注城市中每一個個體的生活。因此，“如何讓個體有意義，如何讓生活有意義”是城市基層治理中重建個體化的核心主旨。而一旦把空間正義的度量尺度縮小到個體層面時，傳統(tǒng)的標準化服務、無差別服務很顯然需要進行反思。標準化、無差別服務造成了對個體的淹沒，尤其是對城市中弱者的忽視，無法實現(xiàn)“差異的正義”[45]。必須建構(gòu)起以保護個體空間權(quán)利為基礎，以差異性補償弱者空間利益為重點的“精細化服務”體系，使個體空間利益與城市整體利益相容共生，才能走向城市空間、經(jīng)濟和社會系統(tǒng)一體的可持續(xù)發(fā)展之路。十九屆五中全會提出要打造“精細化服務”的基層管理服務平臺，實際上就是要求用“繡花”功夫推進城市空間治理中“個體化”的重構(gòu)。

新發(fā)展階段的城市基層治理“精細化服務”，可以從三個方面進行建設。首先，要建立全周期的城市空間治理體系。要從城市空間的生產(chǎn)、占有、利用、交換、消費等各個環(huán)節(jié)建立起精準治理政策，推動公共產(chǎn)品和公共服務的公平性空間配置。其次，要建立差異化的分層分類服務體系?！八谛院筒町愋圆粌H不會導致進一步的社會以及人的碎片化，反而會成為社會合作的前提。”[46]只有彰顯人文關懷，展現(xiàn)多元包容，在差異化邏輯指導下尋找民眾空間利益的共同點，才能真正實現(xiàn)“空間正義”。最后，要建立城市空間“微治理”體系。要以“需求政治”為主導，推動城市更新由經(jīng)濟行為轉(zhuǎn)變?yōu)楦呱鐣C合目標的空間治理行動，建立以“微單元”為空間、以“微平臺”為載體、以“微機制”為動力的城市空間治理體系，從治理尺度維度來解決城市空間治理現(xiàn)代化問題。

五、結(jié)語

劉易斯·芒福德（Lewis Mumford）說：“一座城市，象征地看，就是一個世界;而這個世界，從許多實際內(nèi)容來看，已經(jīng)變成一座城市?！盵47]在新發(fā)展階段，城市是全球化、城市化、地方化、個體化四者合一的空間，城市空間治理在某種程度上就是國家治理縮影。城市中國是“一個城市問題日益占據(jù)主導意義的時期，探討城市社會的對策具有了優(yōu)先地位”[48]。在新發(fā)展階段，要以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，空間正義必然地成為城市基層治理的基本倫理訴求。反思轉(zhuǎn)型期城市基層治理中的空間正義現(xiàn)狀，推動構(gòu)建城市基層治理中空間正義的制度實現(xiàn)，是國家治理現(xiàn)代化的題中應有之義。當然，空間正義作為自然正義與社會正義的結(jié)合體，始終是一個歷史概念，隨著時代的變化，會注入新的時代內(nèi)涵。只要始終秉持以人民為中心的發(fā)展思想，“牢牢把握我國發(fā)展的階段性特征，牢牢把握人民群眾對美好生活的向往”[49]，不斷完善共建共治共享的社會治理制度，堅持城市空間的平等性、屬人性與豐富性，就能創(chuàng)造和實現(xiàn)中國城市發(fā)展的新圖景。

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