郭圣莉 張良 劉曉亮

作者簡介：郭圣莉?女（1964—?）華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院教授 博士生導(dǎo)師

張?良?男（1989—?）華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院博士研究生

劉曉亮?男（1980—?）華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院副教授

摘?要：當(dāng)代中國城市管理體制呈現(xiàn)出層級(jí)多、基層負(fù)擔(dān)重等特征。目前主流觀點(diǎn)認(rèn)為這與中國城市管轄范圍大、人口多、傳統(tǒng)官僚制等有關(guān)。但回溯這一體制建立之初可以發(fā)現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨是在1949年前后接管城市過程中，面對(duì)同一城市，放棄了之前的一級(jí)政府體制，建立了二級(jí)政府加街居的“四級(jí)”管理新體制，當(dāng)時(shí)已然呈現(xiàn)出機(jī)構(gòu)多、人員多，基層不堪重負(fù)等形態(tài)。本文應(yīng)用檔案等史料，聚焦于這一城市新管理體制建立的實(shí)際過程，并應(yīng)用國家政權(quán)建設(shè)理論，從政府角色、職能與結(jié)構(gòu)角度解釋了新管理體制的特征及其構(gòu)建的合理性。中國共產(chǎn)黨在國家政權(quán)建設(shè)過程中，把改造和重組社會(huì)作為自身的使命，帶來了城市政府職能的擴(kuò)張。而伴隨舊的社會(huì)組織的清除，城市政府只能依靠自身的組織體系來實(shí)現(xiàn)職能，同時(shí)面對(duì)廣大群眾，工作不得不深入推行下去，進(jìn)而選擇不斷地下設(shè)組織層級(jí)，形成了多層級(jí)的城市管理體制。

關(guān)鍵詞：國家政權(quán)建設(shè);城市管理體制;層級(jí)結(jié)構(gòu);政府職能;國家治理

中圖分類號(hào)：D63?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1009-3176（2021）03-058-（14）

一、引言

我國大城市實(shí)行的是市、區(qū)二級(jí)政府加街道辦事處、居委會(huì)的管理體制。如此多層級(jí)的城市管理體制非常罕見，“綜觀世界上的各大城市，最多也只有兩級(jí)政府，許多大城市只有一級(jí)政府也照樣管理得井井有條”[1]。但在世界范圍內(nèi)不斷強(qiáng)調(diào)扁平化管理的趨勢(shì)下，中國城市管理體制中的縱向?qū)蛹?jí)卻不減反增。如始于上海的“兩級(jí)政府三級(jí)管理四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”，將街道、社區(qū)（居委會(huì)）納入城市管理正式層級(jí)中，正式與非正式管理人員不斷增加。因?yàn)楣茌牱秶?、人口多，這一特征通常被認(rèn)為是可以理解而且必要的。如以上海和臺(tái)北比較，臺(tái)北市實(shí)行“市政府加區(qū)公所”一級(jí)政府管理體制，但其管轄范圍、人口無法與上海相提并論。臺(tái)北下轄12個(gè)區(qū)，行政區(qū)劃面積為271.8平方公里，截至2014年人口總數(shù)為270.1571萬人，平均每個(gè)區(qū)22.51萬人。上海行政區(qū)劃面積為6340.50平方公里，截至2017年，常住人口2418.33萬人，下轄16個(gè)區(qū)，平均每個(gè)區(qū)151.15萬人[2]。甚至上海有些街道規(guī)模比臺(tái)北的區(qū)還要大。但是，如果回到歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)模和人口并不是這兩個(gè)體制形成的關(guān)鍵。臺(tái)北與上海不同的城市管理體制早在1949年就形成了。當(dāng)時(shí)國民黨將其在大陸的市政體系架構(gòu)帶到了臺(tái)灣，形成了臺(tái)灣現(xiàn)有的“實(shí)市虛街”市制模式[3]。而上海在解放伊始建構(gòu)了“二級(jí)政府加街居管理”的新體制，彼時(shí)，單位體制尚未建立。這說明影響中國城市管理體制架構(gòu)的主要因素不是規(guī)模、人口等外在因素，而是政權(quán)的性質(zhì)。與此相關(guān)，有學(xué)者認(rèn)為中國城市管理體制是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的結(jié)果。但下文對(duì)這一管理體制具體構(gòu)建過程的分析可以說明，城市管理體制并非來自對(duì)蘇聯(lián)的主觀模仿。相反，當(dāng)時(shí)中央曾撤銷過老解放區(qū)的城市四級(jí)管理體制，要求建立類似于國民黨時(shí)期的一級(jí)市政府組織。但城市政府在實(shí)行一級(jí)體制的過程中，卻面臨著管理難以下沉的難題，不得不一再向下分設(shè)層級(jí)。在地方的統(tǒng)一實(shí)踐與要求下，中央最終同意在大城市設(shè)立二級(jí)政府，隨后通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》（以下簡稱“二條例”），建立了街道辦事處和居委會(huì)?？梢?，這一體制與其說是中央有意為之的設(shè)計(jì)，毋寧說反映了城市管理者的實(shí)際需要，是地方政府自下而上“倒逼”的結(jié)果。那么，對(duì)于一個(gè)個(gè)具體城市來說，在1949年前后，面對(duì)同一個(gè)城市，同樣的人群，同樣的文化與經(jīng)濟(jì)條件，為什么一級(jí)城市管理體制不再適用？這一體制變化與新政權(quán)的性質(zhì)與運(yùn)作方式有何關(guān)系？解放后的城市政府職能、職能執(zhí)行方式與角色發(fā)生了怎樣的變化，從而導(dǎo)致城市管理新體制的形成？對(duì)這些問題的回答，不僅可以看到具體的城市管理體制是如何形成的，更重要的是，通過對(duì)新中國國家政權(quán)建設(shè)邏輯及其與城市管理體制關(guān)聯(lián)的歷史分析，可以對(duì)當(dāng)下中國國家治理的文獻(xiàn)進(jìn)行歷史層面的補(bǔ)充與回應(yīng)。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

1.文獻(xiàn)回顧

目前，學(xué)界針對(duì)新中國成立初期城市管理體制形成原因有如下解釋。

第一，國情論。新中國成立之時(shí)，滿目瘡痍，資源稀缺，人口眾多。要盡快擺脫落后的局面，要在盡可能短的時(shí)期內(nèi)建立自己的工業(yè)化體系，快速發(fā)展趕上并超過發(fā)達(dá)國家的水平，必須建構(gòu)多層級(jí)單位的行政體制，實(shí)行強(qiáng)動(dòng)員與強(qiáng)資源配置[4]。第二，蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的影響。蘇聯(lián)行政區(qū)劃可分為五級(jí)：聯(lián)盟中央;加盟共和國;自治共和國、邊疆區(qū)、州、自治州;區(qū)以及村鎮(zhèn)蘇維埃[5]。新中國在建設(shè)和社會(huì)管理方面沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，當(dāng)時(shí)采取“一邊倒”的戰(zhàn)略，向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)建設(shè)社會(huì)主義的經(jīng)驗(yàn)，全面模仿高度集權(quán)的蘇聯(lián)模式，中央垂直管理體制的出現(xiàn)和傳統(tǒng)的屬地管理模式一起形成了中國條塊管理的新格局[6]?[7]。第三，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中央既要集中掌握社會(huì)資源，又要支持地方自主發(fā)展來限制部門集權(quán)[8]。最終不得不通過編制單位隸屬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)工作任務(wù)，調(diào)撥、分配人力、物力、財(cái)力等資源[9]。第四，傳統(tǒng)帝國治理的路徑依賴。這些學(xué)者認(rèn)為新中國的管理體制與自秦朝以來形成的中央集權(quán)傳統(tǒng)有關(guān)，是單一制國家結(jié)構(gòu)形式的制度安排強(qiáng)化的結(jié)果[10]。在中央集權(quán)制前期（唐代以前），中國以三級(jí)制政府為主（包含虛四級(jí)制政府）;在中央集權(quán)制中、后期，則以四級(jí)制政府為主[11]。新中國成立后，政府層級(jí)逐步過渡到五級(jí)。

這些解釋主要是針對(duì)國家行政管理體制的，各有其合理性，但總體來說解釋力不足。第一，如果說這一管理體制是來源于傳統(tǒng)和國情，那么，解放前國民黨城市管理體制應(yīng)當(dāng)帶有同樣特征。但國民政府時(shí)期一直是市一級(jí)管理體制。第二，新中國市政體制的具體構(gòu)建是有一個(gè)反復(fù)過程的。中央在1950年有意建立一級(jí)政府管理體制，撤銷了老解放區(qū)的“市、區(qū)、街、閭”四級(jí)政府體制[12]。最后的市、區(qū)、街道、居委會(huì)體制的建構(gòu)是來自于地方的實(shí)踐并傳導(dǎo)到中央的結(jié)果。很難說這種行為是各個(gè)地方統(tǒng)一對(duì)蘇聯(lián)模仿的行為。第三，全面的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建立于1956年后，以“單位制”為特征，而四級(jí)城市管理組織架構(gòu)建立于1950年前后，當(dāng)時(shí)全面的“單位制”尚未建立?？梢?，這一起始于新中國成立初期的城市管理體制另有奧秘，需要回到這一制度建立之初去發(fā)現(xiàn)制度發(fā)生、運(yùn)行的邏輯。

2.分析框架

既往文獻(xiàn)從總體上重靜態(tài)結(jié)構(gòu)層面的宏觀描述分析，實(shí)證研究則以中央、地方上行政改革實(shí)踐為主要研究對(duì)象，缺乏對(duì)城市管理體制形成的具體歷史過程分析。結(jié)構(gòu)與功能主義的研究固然重要，但是一個(gè)體制的結(jié)構(gòu)、功能并不是憑空出現(xiàn)的，其背后是受到更為關(guān)鍵的宏觀因素影響。從歷史研究的角度分析，這些因素可以視為歷史情境。從歷史制度主義的角度分析，制度選擇擁有路徑依賴特征，當(dāng)代中國從時(shí)間上承接國民政府，但卻形成了結(jié)構(gòu)和功能上都別具特性的新體制。因此，我們需要回到當(dāng)時(shí)的具體情境去發(fā)現(xiàn)影響新體制形成的關(guān)鍵因素。1949年前后的這一段歷史時(shí)間為研究這一體制形成的關(guān)鍵因素提供了一個(gè)歷史窗口。因此，本文嘗試回到歷史進(jìn)行具體情境的制度分析，通過對(duì)1949年前后中國共產(chǎn)黨接管城市，形成新管理體制過程的回溯，對(duì)新體制的特征及影響其形成的關(guān)鍵因素進(jìn)行分析。

本文從國家政權(quán)建設(shè)及國家治理的理論視角切入，探尋新中國成立初期城市管理體制的創(chuàng)建過程及其層級(jí)結(jié)構(gòu)調(diào)試的內(nèi)在邏輯。這不僅是對(duì)城市管理體制實(shí)踐情境的考證，也是從理論上對(duì)國家治理整體邏輯進(jìn)行探討。當(dāng)代中國國家治理的特征有許多歸納和解釋，如財(cái)政聯(lián)邦制、運(yùn)動(dòng)式治理、分權(quán)化威權(quán)主義、壓力型體制與“政治錦標(biāo)賽”等。這些文獻(xiàn)均強(qiáng)調(diào)了中國國家治理具有不同于西方國家的特殊性，但文獻(xiàn)主要建立在改革開放后的現(xiàn)實(shí)上，基本的出發(fā)點(diǎn)一是回應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中國模式，二是回應(yīng)中國體制的獨(dú)特矛盾與問題。也有學(xué)者回溯歷史，認(rèn)為當(dāng)代中國國家治理的獨(dú)特性是建立在傳統(tǒng)之上的，如周黎安的“行政發(fā)包制”[13]和周雪光概括的“權(quán)威體制與有效治理之間矛盾”[14]等都追溯到中國大傳統(tǒng)，但對(duì)中國共產(chǎn)黨在新中國成立初期的國家政權(quán)建設(shè)方式對(duì)這一體制形成的關(guān)鍵性作用研究著墨不多。中國共產(chǎn)黨革命成功后進(jìn)行全新的國家建設(shè)，具有強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)色彩和明確的執(zhí)政方略。研究者多注意到當(dāng)時(shí)不斷發(fā)起的各種政治運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)國家采取政治運(yùn)動(dòng)的方式來實(shí)現(xiàn)改造社會(huì)的抱負(fù)及其影響[15]，卻忽略了這一國家政權(quán)建設(shè)方式對(duì)具體治理體制形成的關(guān)鍵作用。新中國成立初期，伴隨一波又一波的政治運(yùn)動(dòng)，新政權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)行了全方位重組，在保證新政權(quán)建設(shè)穩(wěn)定展開的同時(shí)，也囊括了越來越廣泛的社會(huì)事務(wù)。政治運(yùn)動(dòng)、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等均需要通過各級(jí)黨政體制推行下去。何況，隨著各種中間組織的清除，國家直接面對(duì)民眾，這更要求一個(gè)新的管理體制。本文以新中國成立初期城市管理體制的建構(gòu)為研究對(duì)象，試圖通過城市管理體制的建構(gòu)過程及其特征研究，解釋當(dāng)代中國城市政府職能與管理體制的關(guān)系，進(jìn)而透視國家治理體制特征的歷史邏輯。

本文具體框架如下：第一部分介紹解放前后城市新舊管理體制的差異，總結(jié)新的城市管理體制特征;第二部分通過史料展現(xiàn)新管理體制形成的具體過程;第三部分重點(diǎn)分析為什么需要一個(gè)新管理體制，是什么導(dǎo)致了城市管理者“棄‘舊立新”。全文圍繞兩個(gè)核心展開，一是新的城市管理體制形成的具體過程，以及在這一過程中中央與城市地方的互動(dòng)，二是這一多層級(jí)城市管理體制形成的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

3.研究方法與資料來源

從時(shí)間上看，全國主要城市在1949年前后解放，在1950年前后就拋棄了國民政府的一級(jí)政府體制，建立了正式的二級(jí)政府加事實(shí)上的街居體制。因此，本文將1949年解放前后這一時(shí)期視為一個(gè)研究斷點(diǎn)。①1949年前后的中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面都處在巨變之中，但是具體到一個(gè)個(gè)城市，在解放后短暫時(shí)空范圍內(nèi)，無論是人口、文化、經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)格局等，均與解放前同一城市差別不大。其時(shí)，新經(jīng)濟(jì)體制、單位制等都未建立，社會(huì)格局也未發(fā)生大的變化，如新文化未建立、教育等體制變革未展開，人們的生活方式也基本延續(xù)。關(guān)鍵的變化是政權(quán)的更迭以及與此相關(guān)的重大舉措，如買辦資本的沒收，打擊敵特等。也就是說，對(duì)于新城市管理者來說，在政權(quán)更迭之時(shí)，面臨的管理人群、范圍以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)等背景均未發(fā)生大的變化。從路徑依賴和文化歷史角度，新管理者完全可以應(yīng)用接管下來的舊體制形式，當(dāng)時(shí)也接納了很多舊體制的留用人員協(xié)助接管，甚至當(dāng)時(shí)中央還明令要求建立類似舊體制的一級(jí)政府體制。然而，最終形成的卻是一個(gè)新的體制。這說明，舊體制不適應(yīng)的是新政權(quán)的要求，政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的變化都是在新政權(quán)隨后的展開過程中發(fā)生變化的。從時(shí)間上說，人口、政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等等的變化都發(fā)生在新體制之后，不可能是新體制之因。為研究新政權(quán)與城市新體制之間的關(guān)系，本文主要依據(jù)檔案等相關(guān)資料，追蹤城市新管理體制形成的具體過程，分析這一管理體制的特征與功能，進(jìn)而尋找其形成的關(guān)鍵因素。本文選取1949年前后北京、上海為主要研究對(duì)象，輔之以一些其它城市，如天津、武漢、濟(jì)南等。資料主要來自于歷史檔案和部分二手文獻(xiàn)。檔案資料主要來源于上海檔案館、上海民政局檔案、武漢檔案館的部分史料。資料的時(shí)限從1945年至1957年，但主要集中在1949-1950年前后，類別主要集中在解放后的民政檔案即解放前的社會(huì)局檔案。北京和天津的部分史料則來自于當(dāng)時(shí)的《解放日?qǐng)?bào)》《東北日?qǐng)?bào)》以及《北平的和平解放》等檔案資料。

三、縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)差異：解放前后城市管理體制特征比較

比較解放前后的城市，國民黨控制時(shí)期與中國共產(chǎn)黨接管后城市管理體制最突出的區(qū)別是同一城市，后者層級(jí)多，機(jī)構(gòu)多，管理人員數(shù)量大。下面是新中國成立前后北京、上海各層級(jí)城市管理組織的機(jī)構(gòu)、人員比較。②

1.市級(jí)層面：機(jī)構(gòu)與人員增加

以上海為例。1949年5月28日上海解放，軍管會(huì)開始接收“偽上海市政府”，到6月10日，計(jì)接收了“偽府”9個(gè)局（民政、警察、社會(huì)、財(cái)政、教育、衛(wèi)生、公用、工務(wù)、地政）、10個(gè)處室（秘書、人事、總務(wù)、會(huì)計(jì)、新聞、調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、參事、機(jī)要、外事）暨各種附屬機(jī)關(guān)和委員會(huì)等合計(jì)四十余單位，所屬員工共45280人[16]?！捌?月間，各單位都先后由軍管會(huì)名義改為逕屬市府而正式成立，計(jì)共轄1廳、9處、11局、1院。即：辦公廳、秘書處、人事處、行政處、交際處、新聞處、外僑事務(wù)處、高等教育處、房地產(chǎn)管理處、市郊行政辦事處、民政局、公安局、財(cái)政局、教育局、衛(wèi)生局、公用局、工務(wù)局、勞動(dòng)局、工商局、地政局、直接稅務(wù)局和人民法院。對(duì)比之下，新增1處，擴(kuò)大了3處。③1950年，在對(duì)接管上海1年以來的工作進(jìn)行檢討后，上海市遵照1950年1月中央所頒布的市人民政府組織通則及3月間的整編指示，決定對(duì)已形成的市府機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和改造，以文管會(huì)文藝處為基礎(chǔ)，增設(shè)市文化局。此外，計(jì)劃要增設(shè)的機(jī)構(gòu)尚有合作局、港務(wù)局、保育院及財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、人民監(jiān)察委員會(huì)、人民檢察署等，以適應(yīng)需要”[17]。從組織機(jī)構(gòu)上看，呈現(xiàn)出不斷增加機(jī)構(gòu)設(shè)置，向上對(duì)應(yīng)的趨勢(shì)。從人員上看，到1952年，市政府工作人員達(dá)到了49321人，較解放前多出了4000余人。這只是市一級(jí)層面。

2.區(qū)級(jí)層面：區(qū)級(jí)政府的正式建立與人員規(guī)模的擴(kuò)大

解放前城市沒有區(qū)政府，只在區(qū)層面設(shè)立區(qū)公所。區(qū)公所是保甲的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形式上為“自治機(jī)關(guān)”，設(shè)民政、戶政、警衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)等股，辦理保甲的領(lǐng)導(dǎo)、戶籍的登記和執(zhí)行征兵征實(shí)命令，上承市民政局領(lǐng)導(dǎo)，下控制若干保辦公處和甲長。比如，北平市④在國民黨的統(tǒng)治下共編為20個(gè)區(qū)，每區(qū)設(shè)區(qū)公所，其中設(shè)區(qū)長、秘書各1名，股長4名，助理8名，雇員、區(qū)丁各4名。根據(jù)表1可見，國民黨控制時(shí)期北平市下轄的區(qū)公所機(jī)構(gòu)少，人員數(shù)量為21人。而到1950年北京正式建立區(qū)級(jí)政府后，其組織機(jī)構(gòu)科層化，人員規(guī)模54～84人。區(qū)層級(jí)的政府人員規(guī)模即翻了一倍多。

3.基層層面：由保甲到街居

仍以北京為例。國民黨控制時(shí)期，北平基層實(shí)行保甲制度，“國民黨反動(dòng)政府以10戶至30戶為1甲，以10甲至30甲為1保”。據(jù)國民黨1948年11月的統(tǒng)計(jì)，“北平市舊有 338個(gè)保，9955個(gè)甲”[18]，保設(shè)保辦公處，其中設(shè)保長、副保長各1名。1949年3月開始，中共北平市委在基層政權(quán)建設(shè)中以街道工作組為班底，吸收群眾中的積極分子，建立了街政府并廢除保甲制度[19]。北京當(dāng)時(shí)的街政府設(shè)正、副街長各1人，各部門業(yè)務(wù)設(shè)委員3～5人及文書1人，委員有民政委員、戶政委員、財(cái)政委員、文教委員、調(diào)解委員等，其中副街長兼民政委員[20]。取消街政府之后，建立起了街道辦事處和居委會(huì)。1952年10月，北京市委提出建立統(tǒng)一的街道居民組織，即居民委員會(huì)的意見。1954年6月，開始在城區(qū)全面建立居民委員會(huì)。當(dāng)時(shí)街道居委會(huì)由委員7～17人組成，其中主任1人、副主任1～3人，設(shè)立5～7個(gè)工作委員會(huì)分工負(fù)責(zé)各項(xiàng)工作;居民委員會(huì)一般管轄“一百至六百戶居民”;居民委員會(huì)下設(shè)居民小組，居民小組管轄“十五戶至四十戶居民”[21]。1954年下半年，北京市各區(qū)“街道辦事處隨各派出所管界分批建立的居民委員會(huì)而逐步建立”[22]?？梢?，基層是變化最大的。國民黨的保號(hào)稱是自治機(jī)構(gòu)，保長是選舉產(chǎn)生，其組織由保長、副保長（幾個(gè)保共有一個(gè)保干事）組成。解放后則變成了正式政府層級(jí)，從形式上更像國民黨時(shí)期的區(qū)公所。其人員從數(shù)人增長至十?dāng)?shù)人甚至數(shù)十人，機(jī)構(gòu)則正式化。

可見，中國共產(chǎn)黨接管后的城市管理層級(jí)多，形成了事實(shí)上的四級(jí)政府，即法理上的二級(jí)政府加街居組織，且管理人員的規(guī)模較國民黨控制時(shí)期有了顯著的增長。無論是上海還是北京，其時(shí)，人口管理范圍都未發(fā)生變化，這說明，城市規(guī)模、人口等環(huán)境因素并非新舊管理體制差異的原因。那么，是否會(huì)是因人設(shè)事？革命勝利后進(jìn)城人員過多加上舊體制留用人員需要安置導(dǎo)致必須設(shè)置更多的組織機(jī)構(gòu)？但歷史文獻(xiàn)說明事實(shí)正好相反。中國共產(chǎn)黨進(jìn)城初期極度缺乏城市管理人員而不得不留用部分舊政府人員，并大量地從部隊(duì)就地轉(zhuǎn)業(yè)干部（南下干部），招募青年學(xué)生。可見，新管理體制的形成與管理規(guī)模、人口等關(guān)系不大，也非因人設(shè)事。

四、邁向多層級(jí)結(jié)構(gòu)的過程：任務(wù)壓力下地方政府的一致選擇

考察當(dāng)時(shí)城市管理體制的形成過程，中國城市管理體制的建構(gòu)存在一個(gè)反復(fù)的過程。1948年中國共產(chǎn)黨在東北、華北諸城市建立的“市-區(qū)-街-閭”四級(jí)城市管理體制。1949年5月，劉少奇批評(píng)這種政權(quán)形式造成了政出多門和低效率，與此同時(shí)，中央要求建立一級(jí)政府管理體制，全國開始取消四級(jí)政府，建立一級(jí)政府制。但是，到1950年7月，全國民政工作會(huì)議又重新確定大城市設(shè)區(qū)政權(quán)。1954年正式確立城市二級(jí)政府及街居管理體制?？梢?，從層級(jí)上來看，城市管理中的多層級(jí)體制并非自上而下設(shè)計(jì)的產(chǎn)物。

1.多層級(jí)結(jié)構(gòu)建構(gòu)的過程

從歷史過程看，當(dāng)代中國城市管理體制的路徑依賴體現(xiàn)在早期的解放區(qū)城市建立的四級(jí)體制，其延續(xù)的是農(nóng)村根據(jù)地體制，而不是國民政府時(shí)期的城市管理體制。東北、華北等地在1948年前后解放，并根據(jù)邊區(qū)的結(jié)構(gòu)建立了“市—區(qū)—街—閭”的四級(jí)管理體制。當(dāng)時(shí)北京、天津均是這一模式。這種仿照農(nóng)村的四級(jí)管理體制實(shí)行不久，就出現(xiàn)了疊床架屋、效率不高的問題。為此，劉少奇在北平建政后不久就指出，北平是個(gè)大城市，它的重要特點(diǎn)是集中，人口集中，政治、經(jīng)濟(jì)、文化集中，交通便利，這同農(nóng)村人口分散、經(jīng)濟(jì)分散，交通不便的情況不同。農(nóng)村分散的特點(diǎn)，政權(quán)組織形式是多級(jí)。北平的政權(quán)組織形式不宜多級(jí)，宜集中于市政府。因此不應(yīng)當(dāng)建立街政府，區(qū)也不應(yīng)設(shè)立區(qū)政府，而應(yīng)設(shè)立區(qū)公所，一切工作應(yīng)該集中于市人民政府來統(tǒng)一布置，以避免政出多門和低效率[23]。據(jù)此，北平市軍管會(huì)1949年6月30日作出《關(guān)于改革區(qū)街政權(quán)組織及公安局派出所的決定》（簡稱《決定》），并于7月14日發(fā)布實(shí)施。《決定》將區(qū)人民政府改為區(qū)公所，作為市人民政府的派出機(jī)關(guān)。取消街政府，改造和加強(qiáng)公安局派出所，將原有的街干部分配到派出所工作，在公安局派出所設(shè)一至二名民政干事，專門負(fù)責(zé)居民工作，稱為“警政合一”。接著各地都進(jìn)行了撤區(qū)、街的改革。但是，這一決策在實(shí)行中遇到了一定的阻力。1950年1月7日的《東北日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論《堅(jiān)決改變城市舊的組織形式與工作方法》，表述了把城市群眾組織在以市為統(tǒng)一單位的職業(yè)團(tuán)體中進(jìn)行集中領(lǐng)導(dǎo)的思路，并對(duì)東北的一些城市提出批評(píng)。東北作為老解放區(qū)，城市四級(jí)政府實(shí)施時(shí)間較長，對(duì)于取消區(qū)街政府有一定的阻力，主要的擔(dān)心是取消區(qū)街，“市級(jí)政權(quán)就沒有了‘腿，就沒有了‘抓頭”。因此，有的不愿意變，有的則拖，“‘準(zhǔn)備‘過渡了半年，仍然原封不動(dòng)?！薄坝械膭t換湯不換藥，把區(qū)街改成區(qū)公所、街公所，僅僅是換了一個(gè)牌子”[24]。這一批評(píng)說明改制不符合城市管理者的需要。雖然遭到了中央批評(píng)，但也正是在這一普遍“阻力”下，中共中央市一級(jí)政府管理體制的設(shè)計(jì)最后以失敗告終，替而代之的是二級(jí)政府加街居制管理體制，這是四級(jí)管理體制的改良版，且經(jīng)歷了一個(gè)過程。

首先，區(qū)政府的恢復(fù)與建立。這一做法最早來自于上海。1949年5月上海解放，10月民政部門開始研究上海市區(qū)域行政工作問題，按照當(dāng)時(shí)中央的要求擬定《上海市人民政府關(guān)于建立市內(nèi)區(qū)公所的指示》。然而，1949年12月13日，時(shí)任上海市民政局局長的屠基遠(yuǎn)在報(bào)告中說：上海人口高度集中，市政府要把政令推行到每一個(gè)角落，一定要和廣大市民進(jìn)行經(jīng)常的接觸，全部工作都由市局來辦理是辦不到的。報(bào)告建議要“建立市人民政府區(qū)工作委員會(huì)，作為市人民政府的行政代表執(zhí)行機(jī)關(guān)”，“作為市人民政府聯(lián)系下層、聯(lián)系群眾的機(jī)構(gòu)”[25]?？赡苁强紤]到中央政策，此時(shí)未提建立區(qū)政府。但1950年6月28日上海市區(qū)人民政府經(jīng)批準(zhǔn)正式成立。1950年11月13日，中央政務(wù)院頒布《大城市人民政府組織通則》，正式確認(rèn)大城市在市人民政府的集中領(lǐng)導(dǎo)下，需要設(shè)立區(qū)一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，從而將實(shí)行不久的區(qū)公所改回區(qū)政府。

其次，街居組織的探索與建立。街道辦事處并不是隨著區(qū)政府建立而自然而然建立的。上海軍管會(huì)在1949年6月接管上海時(shí)，按照原有的行政區(qū)域成立了30個(gè)區(qū)接管委員會(huì)，并在區(qū)下建立接管專員辦事處接管保甲。在此期間，接管專員辦事處作為區(qū)一層級(jí)的下屬工作機(jī)關(guān)。1950年7月1日，上海市軍事管制委員會(huì)宣布：“一年來，接管會(huì)任務(wù)基本完成;保甲機(jī)構(gòu)，亦經(jīng)廢除;正式成立區(qū)人民政府的條件已經(jīng)成熟，上海市人民政府決定成立區(qū)人民政府，故即日起撤銷區(qū)接管委員會(huì)”[26]。上海在區(qū)接管委員會(huì)的基礎(chǔ)上建立區(qū)政府，卻撤銷接管專員辦事處，顯然是為了符合中央“防止出現(xiàn)區(qū)下政權(quán)的傾向”的要求。但與撤銷了區(qū)政府卻不得不再恢復(fù)起來類似，撤銷了接管辦事處，但事還要有人辦。在區(qū)下不設(shè)政權(quán)組織的約束下，各城市政權(quán)為了解決工作“下基層”的問題，采取了各種不同的替代方案。在街道辦事處獲得法定地位以前，全國大致有“四種模式”：以北京為代表的“警政合一”模式;以上海為代表的街道辦事處;以天津?yàn)榇淼慕止ㄦ?zhèn)）公所;武漢等地則走得更遠(yuǎn)，直接設(shè)立街政府作為城市的基層政權(quán)[27]。

街道以下的居民組織則更加形式多樣，名目繁多，如居民委員會(huì)、居民大組等。以華東區(qū)為例，1951年12月12日，華東軍政委員會(huì)民政部民政處副處長劉克牧在上海市第二屆第三次各界代表會(huì)議的報(bào)告中提到，“為了解決居民的若干生產(chǎn)、居住和生活福利上的問題，各地均先后進(jìn)行了居民的組織工作，由于缺乏集中的經(jīng)驗(yàn)和統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，因此，組織形式極為繁雜不一，集中起來有如下三種形式：第一，上海、南京以派出所范圍為主，結(jié)合自然條件如弄堂、街道，成立居民委員會(huì);第二，濟(jì)南市以派出所為范圍成立各種專門委員會(huì)，如優(yōu)撫、治安、衛(wèi)生等，直接受各種專門委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo);第三，將居民按區(qū)成立居民小組，由派出所民政干事直接領(lǐng)導(dǎo)”[28]。最終，1954年12月31日，全國人大常委會(huì)通過了關(guān)于街道與居委會(huì)的二條例，統(tǒng)一了各地街道一級(jí)的組織形式，并規(guī)定街道辦事處下設(shè)居民委員會(huì)，為群眾自治組織。

2.任務(wù)壓力下的地方政府選擇

可見，“由市而區(qū)、而街，而居委會(huì)”并非中央規(guī)劃設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，而是地方出于實(shí)際需要“倒逼”中央的結(jié)果。但地方并未置中央的要求于不顧，而是在大框架下進(jìn)行了“變通”式創(chuàng)新，最終形成了二級(jí)政府管理體制而非四級(jí)政府管理體制，在街道設(shè)立區(qū)級(jí)辦事處，居委會(huì)則規(guī)定為群眾自治組織。實(shí)踐過程中，并不存在區(qū)、街、居委會(huì)先后設(shè)立的次序，這些繁多的組織是同時(shí)成立的。只是在正式體制設(shè)置上，存在一個(gè)先后獲得中央政府承認(rèn)和統(tǒng)一的過程。從時(shí)間上看，區(qū)政府較早獲得中央的認(rèn)可，設(shè)立區(qū)公所后，只有不足一年的時(shí)間就恢復(fù)了區(qū)政府。但區(qū)下組織的摸索期較長，最終發(fā)布街道與居委會(huì)二條例，最主要的目的是為統(tǒng)一各地雜亂的、名目繁多的組織形式。為什么面對(duì)同樣的人口和區(qū)域，中國共產(chǎn)黨城市管理者需要更多的層級(jí)，更多的組織，更多的工作人員呢？考之以當(dāng)時(shí)的文獻(xiàn)，主要的說法有二：一是“聯(lián)系群眾的需要”，如上海認(rèn)為“由市一級(jí)政府來聯(lián)系群眾是辦不到的”;二是組織居民工作和解決居民生活的需要，如前述劉克牧在報(bào)告中講到的，各地建立居民組織是“為了解決居民的若干生產(chǎn)、居住和生活福利上的問題”。郭圣莉?qū)游瘯?huì)成立的研究說明，對(duì)城市管理者來說，建立居民組織的實(shí)質(zhì)是政府部門對(duì)“腿”的需要，生產(chǎn)與生活福利不過是組織居民的方式而已[29]。那么，為什么新政權(quán)管理城市必須要有“腿”？且需要層層裝“腿”，這些“腿”的職能是什么？即表面上看是地方政府“倒逼”中央進(jìn)行城市管理體制改革，選擇層層裝“腿”，深層動(dòng)因是什么？是官僚體制的內(nèi)在自我擴(kuò)張沖動(dòng)還是別有它因？

五、多層級(jí)結(jié)構(gòu)選擇的內(nèi)在動(dòng)因：城市政府職能與執(zhí)行方式的改變

任何一個(gè)組織均需要借助相應(yīng)的組織形態(tài)完成其職能。為什么在國民政府時(shí)期的一級(jí)政府加區(qū)公所體制可以勝任其職能，而同樣的城市，在新政權(quán)下一級(jí)政府就難以展開工作？中央要求建立一級(jí)政府體制的目的無非有二，一是減少成本，二是提高效率。任何官僚組織均具有自我擴(kuò)張的沖動(dòng)。從理論上說，所謂無法開展工作也可能是地方政府組織擴(kuò)張行為的反映。然而，需要注意的是，城市正式二級(jí)政府在1950年即完成，事實(shí)上的街居組織也始于新中國成立初期。官僚組織的這種自我擴(kuò)張性尚缺乏時(shí)間，而且對(duì)多層級(jí)的要求是各地方的一致行動(dòng)，很難認(rèn)為是共謀的結(jié)果。新中國成立初期，新政權(quán)還帶有鮮明的革命政權(quán)特征，“地方服從中央”“下級(jí)服從上級(jí)”，地方并無抗拒中央的主觀意圖。因此，對(duì)地方來說，問題是客觀上依賴這種簡潔體制無法推進(jìn)工作，而不得不向下分設(shè)層級(jí)。要分析這一選擇的必要性，需要從新的城市政府的職能和可資利用的組織資源著手。從職能來看，當(dāng)時(shí)城市政府面臨著舊政府完全不能比擬的眾多事務(wù)。從組織資源上看，伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的改造，舊社會(huì)團(tuán)體等中間組織不僅不是可以依賴的對(duì)象，而且構(gòu)成了職能的一部分（清除整頓社會(huì)組織）。這就導(dǎo)致了新政府不得不完全依賴“自己的組織”履行職能。職能的擴(kuò)張和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，使城市政府不得不依賴多層級(jí)結(jié)構(gòu)。

1.城市政府職能的擴(kuò)大

相比舊市政管理體制，這一新管理體制縱向上更多層級(jí)，基層任務(wù)更加繁重。從理論上說，伴隨層級(jí)機(jī)構(gòu)、人員增加，工作應(yīng)更為輕松。但實(shí)際情況是，事情不僅沒有減少，反而從上而下都忙亂不停，特別是基層。中央政務(wù)院政法委員會(huì)辦公廳在1953年派出建政組到沈陽、大連、上海、南京四城市進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)基層普遍存在：領(lǐng)導(dǎo)多頭、工作繁重、組織龐雜，稱為六多：頭多、組織多、兼職多、會(huì)議多、任務(wù)多（運(yùn)動(dòng)多）、報(bào)表多[30]。當(dāng)時(shí)，“上有千條線，下面一根針”的說法已經(jīng)出現(xiàn)[31]。從事務(wù)上看，解放初期，戰(zhàn)亂初平，確實(shí)比和平時(shí)期有著更多的事務(wù)需要處理。然而，隨著秩序的建立，這一現(xiàn)象不減反增。那么，同樣的人口和管轄規(guī)模，為什么會(huì)多出這么多的事務(wù)？多出的是哪些事務(wù)？以基層為對(duì)象，對(duì)比解放前后，可以發(fā)現(xiàn)，這些多出的公共事務(wù)主要分為以下幾類。

首先，國家發(fā)起的政治運(yùn)動(dòng)類公共事務(wù)。政治運(yùn)動(dòng)是中國共產(chǎn)黨治國理政的一個(gè)主要特征。中國共產(chǎn)黨是典型的馬克思主義使命型政黨，以人民至上為價(jià)值宗旨，以實(shí)現(xiàn)自身民族、國家的解放或發(fā)展為自覺使命，具有強(qiáng)烈的歷史主體意識(shí)[32]。馮仕政以“國家運(yùn)動(dòng)”的概念統(tǒng)稱1949年新中國成立以來的全國性、地方性和部門性的政治運(yùn)動(dòng)，并提出了“革命教化政體”，認(rèn)為這種政體對(duì)社會(huì)改造具有強(qiáng)烈的使命感，將擁有與社會(huì)改造相適應(yīng)的超凡稟賦作為自己的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)[33]。筆者在此處就1949—1950年、1951—1954年時(shí)段的政治動(dòng)員事項(xiàng)進(jìn)行簡單的歸納整理（見表2）。這些運(yùn)動(dòng)包括動(dòng)員、組織、改造等主題，反映了中國共產(chǎn)黨在打擊敵人、改造舊社會(huì)，組織群眾、構(gòu)建新社會(huì)秩序的意圖。這些運(yùn)動(dòng)由國家發(fā)起，限時(shí)完成，且要落實(shí)到每一個(gè)人，這就必須依靠自上而下層層推進(jìn)的方式進(jìn)行，也就導(dǎo)致了對(duì)“腿”的需要。

其次，增量社會(huì)管制類事務(wù)。所謂增量社會(huì)管制事務(wù)，是相對(duì)于國民黨時(shí)期市政管理范圍而言的事務(wù)，這主要是舊政府認(rèn)為不需要管理或者無法管理的事務(wù)，多屬于管制類的。這由幾個(gè)部分組成。一是舊社會(huì)組織的清理整頓。社會(huì)改造的主要事項(xiàng)之一，就是對(duì)舊社會(huì)組織的清理整頓。解放初期，各地都對(duì)解放前留下來的各類社會(huì)組織進(jìn)行了分門別類的處理。如取消舊的職業(yè)團(tuán)體，派出工作組重建自己的組織，將工會(huì)、工商聯(lián)、行業(yè)工會(huì)等納入到國家正式管理體系中。同時(shí)對(duì)宗教組織、舊式團(tuán)體進(jìn)行了全面的整頓清理[34]。二是對(duì)邊緣群體的管制。在加大對(duì)黑社會(huì)等刑事犯罪行為處理力度的同時(shí)，新政權(quán)將國民政府無心或無力管轄的一些社會(huì)過錯(cuò)行為也納入政府范圍。如流動(dòng)人員帶來流浪乞討，賣淫嫖娼，欺行霸市等。三是對(duì)城市社會(huì)事務(wù)的拓展和秩序的規(guī)制。以攤販為例，過去攤販主要是自我管理，北平解放后，政府認(rèn)為“由于散兵游勇、流亡地主及偽機(jī)關(guān)人員家屬等大量轉(zhuǎn)入商場(chǎng)，攤販劇增，達(dá)43000余戶，擁塞于前門大街、朝陽門大街、東單、西單大街等主要繁華地區(qū)，影響交通安全”，北京市公安局將整理攤販作為全市6月的中心工作之一……將43000多戶攤販遷移于指定的13個(gè)攤販?zhǔn)袌?chǎng)[35]。全國各地對(duì)攤販的管理開始時(shí)都遭遇到一定的抵制，說明新中國成立初期民眾對(duì)新管制方式的不適。這一案例不僅顯示了新政府管理社會(huì)的新內(nèi)容，也展現(xiàn)了后來一再出現(xiàn)的“中心任務(wù)”的工作方式。四是審批事項(xiàng)的擴(kuò)展。一些原屬于民間的事項(xiàng)被納入管理的同時(shí)，審批事項(xiàng)也在增加，伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)達(dá)到頂峰。如居委會(huì)一項(xiàng)主要的事務(wù)就是開證明?！皬纳剿溃瑥某缘接?，從辦婚事到辦喪事，從申報(bào)戶口到減免醫(yī)療費(fèi)用，從調(diào)換房屋到購買車船票，從處理一只死豬到購買豬藥，差不多涉及人民日常生活的問題都要里弄出證明”[36]。

最后，清除社會(huì)組織后政府接管的公共事務(wù)。解放前，很多社會(huì)事務(wù)是由社會(huì)組織承接的。如一些福利救濟(jì)、文化等社會(huì)事務(wù)。民間組織的大范圍清除，使原社會(huì)組織行使的職責(zé)轉(zhuǎn)移到政府。以上海為例。浦東同鄉(xiāng)會(huì)是上海較大的同鄉(xiāng)會(huì)，創(chuàng)辦于1932年1月，下設(shè)浦東醫(yī)院、中西醫(yī)診療所，浦東第一、二兒童救養(yǎng)院。另外還辦有清寒子弟助學(xué)金和災(zāi)害救濟(jì)、流浪街頭收容、籌款支持抗日及難民、扶助同鄉(xiāng)等臨時(shí)性救濟(jì)工作[37]。這些團(tuán)體取消后，一部分功能轉(zhuǎn)移到體制內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體，如工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、婦聯(lián)等;一部分功能被取消，如當(dāng)時(shí)同鄉(xiāng)會(huì)主要功能之一資助同鄉(xiāng)、一些社會(huì)團(tuán)體的休閑文化等;主要部分就轉(zhuǎn)移到行政部門、如解放前主要由慈善團(tuán)體負(fù)責(zé)的冬令救濟(jì)、防火等，解放后隨著各類社會(huì)團(tuán)體的式微而不得不由政府承擔(dān)。

總之，新國家的建政方式使城市政府負(fù)擔(dān)起前所未有的任務(wù)，形成了“大政府”。

2.城市政府職能執(zhí)行方式的改變

多事務(wù)給城市政權(quán)帶來了超負(fù)荷壓力。但是公共事務(wù)的擁擠，并不能充分解釋必須采取多層級(jí)城市管理體制，其結(jié)構(gòu)的變化還與職能的性質(zhì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化有關(guān)。伴隨社會(huì)的全面改造，各類舊社會(huì)組織被清除，這意味著城市政府必須完全通過自己的新組織體系履行職能。清除舊組織，建立新組織是一體兩面，其目的是為了建構(gòu)新國家的社會(huì)基礎(chǔ)，同時(shí)也是新體制賴以運(yùn)行的組織基礎(chǔ)。另一方面，新政權(quán)的職能性質(zhì)也發(fā)生很大變化。無論是來自中央的任務(wù)，還是地方自我管理的事務(wù)，背后都反映了國家政權(quán)建設(shè)的要求，有強(qiáng)烈的政治性，體現(xiàn)為運(yùn)動(dòng)性和群眾性。以當(dāng)時(shí)的文件語言來說，即要通過群眾組織將工作落實(shí)到群眾中去。面對(duì)龐大民眾，要完成諸多任務(wù)，且只能通過單一組織形態(tài)，過寬的管理幅度顯然力有不逮，唯一的方法就是建構(gòu)縱向多層級(jí)的組織，將管理幅度變窄，把工作推行下去。

首先，新職能及其執(zhí)行方式要求新體制。分析當(dāng)時(shí)城市政府承擔(dān)職能的性質(zhì)，會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)城市政府的職能來自中央統(tǒng)一要求的占比相當(dāng)高。如政治運(yùn)動(dòng)、宣傳教育、處理社會(huì)組織等。新政府為完成這種日后稱為“中心工作”的任務(wù)，傾向于延續(xù)革命實(shí)踐中形成的“發(fā)動(dòng)群眾”的行動(dòng)邏輯，以至于看上去屬于城市內(nèi)部的管理事務(wù)也具有國家建構(gòu)特征。如1950年前后，全國掃盲就成為一種辦識(shí)字班的運(yùn)動(dòng)，市容衛(wèi)生變成了全市群眾衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)[38]。甚至專業(yè)性很強(qiáng)的事務(wù)，比如，稅務(wù)也采取了群眾運(yùn)動(dòng)的方式。王紹光曾詳細(xì)描述了武漢新政府成功地通過發(fā)動(dòng)群眾，展開稅務(wù)大檢查，大大強(qiáng)化了新政權(quán)的財(cái)稅汲取能力[39]。再如收容審查、加強(qiáng)管制，甚至清潔衛(wèi)生、防火防盜及管理攤販等均是在中央統(tǒng)一精神要求下，以各個(gè)城市為主體展開的。運(yùn)動(dòng)式治理由自上而下的指令啟動(dòng)，但其開展卻需要依托科層制的組織結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)[40]。當(dāng)一項(xiàng)任務(wù)必須在全市范圍內(nèi)快速展開時(shí)，需要在短時(shí)期內(nèi)集中投入大量的人力、物力等資源，就需要增加層級(jí)，構(gòu)建適當(dāng)?shù)墓芾矸取?/p>

其次，新社會(huì)結(jié)構(gòu)“倒逼”多層級(jí)組織結(jié)構(gòu)。國民黨時(shí)期的城市，除了正式體制外，尚有大量的社會(huì)組織，可以充當(dāng)政府與民眾之間的中介。市級(jí)政府除了利用區(qū)公所、保甲等正式組織，可以經(jīng)由這些社會(huì)團(tuán)體與民眾之間的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來獲得民眾對(duì)權(quán)威的認(rèn)同和服從，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其職能。新中國改造社會(huì)包含著清除舊組織，建立“自己的群眾組織”兩個(gè)方面。其意在構(gòu)建新政權(quán)運(yùn)行新的社會(huì)基礎(chǔ)。中央曾主張市級(jí)政府管理體制，并非不想要組織群眾，撤銷四級(jí)政府管理體制的基礎(chǔ)，是因?yàn)橹醒胝J(rèn)為城市的條件便于建立群眾組織，故不需要建立多層級(jí)的正式組織。當(dāng)時(shí)的設(shè)想是通過黨組織，以及工會(huì)、青聯(lián)、婦聯(lián)等團(tuán)體進(jìn)行集中領(lǐng)導(dǎo)。這是一種分門別類地將城市居民全面組織到市一級(jí)條線體系之中的高度統(tǒng)合的管理方式，希望“以有組織的群眾帶動(dòng)無組織群眾”[41]。但是結(jié)果證明這種設(shè)想過于理想化，工會(huì)等社團(tuán)也已經(jīng)體制化，類似于職能部門。武漢市在1954年前后建立過街政府，談到組織動(dòng)員困境原因時(shí)說：“當(dāng)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)上的意見，以有組織的群眾帶動(dòng)無組織的群眾。但在執(zhí)行中發(fā)生困難，全區(qū)共二十幾萬人，因沒‘腳，很多工作無法貫徹推動(dòng)，所謂以‘有組織群眾帶動(dòng)無組織群眾在街道中是空的”[42]。因此，正如前文所述，上級(jí)政府和各職能部門為完成工作不得不在基層建立大量臨時(shí)性群眾組織，反而造成了混亂，街道辦事處和居委會(huì)的設(shè)立恰是以正式化的組織方式統(tǒng)一名目繁多基層組織的結(jié)果[43]。

最后，“深入群眾”“落實(shí)到人”的職能執(zhí)行方式需要多層級(jí)的組織結(jié)構(gòu)。相對(duì)于舊城市管理，新政府管理城市方式的一個(gè)突出變化是對(duì)人的全面管理：一方面，無論是上級(jí)的任務(wù)，還是具體的城市事務(wù)都要求落實(shí)到每一個(gè)具體的人。所謂落實(shí)到人，即每項(xiàng)政策方針，每一項(xiàng)具體事務(wù)都需要老百姓知曉、配合，以保證政策的全面有效落實(shí);另一方面，社會(huì)信息，包括民眾的個(gè)人信息需要被了解掌握，逐級(jí)上達(dá)。街道、居委會(huì)的主要職能之一即成為“上情下達(dá)的橋梁”。這個(gè)橋梁上接上級(jí)政府和職能部門，下覆一個(gè)個(gè)具體的人。這一細(xì)密化管理方式的轉(zhuǎn)化，在單位制尚未建立之時(shí)，只能通過建立多層級(jí)的科層體系來完成。這就是“上有千條線，下面一根針”，基層負(fù)擔(dān)重的結(jié)構(gòu)性來源。事實(shí)上，真正起到全面管理職能的是后來建立起來的單位制。單位逐步替代了街居過重的負(fù)擔(dān)。而改革開放后單位制瓦解，以社區(qū)制為形式，再次將街道和居委會(huì)作為基層組織推向了前臺(tái)[44]。

3.新國家與城市政府的新角色

新中國國家政權(quán)建設(shè)是一個(gè)國家高度統(tǒng)合化的過程，在“央地關(guān)系”層面來看，是在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的管理體制。在國家與社會(huì)關(guān)系上，則是通過對(duì)社會(huì)的全面改造逐步將社會(huì)納入國家?！把氲仃P(guān)系”的變化，自上而下統(tǒng)一布置、統(tǒng)一行為的制度安排，對(duì)地方政府管理具有決定性的影響，使地方（城市）政府角色發(fā)生了改變，即主要不是面對(duì)地方社會(huì)的管理者，而是向中央負(fù)責(zé)的地方單位，這使得完成中央下達(dá)的任務(wù)成為地方政府的首要職能，形成了中央決策、地方執(zhí)行的管理體制。以城市來說，市級(jí)政府的角色是根據(jù)中央政策和上級(jí)要求，全面組織管理城市生活，而不是回應(yīng)地方民眾的需求。而隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，民眾也不再有多渠道的利益表達(dá)和政治參與方式?？梢姡麦w制表面上看來是地方“倒逼”中央的結(jié)果，其實(shí)質(zhì)則是地方的角色變化。中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，其最高理想和最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義，近期目標(biāo)是將中國建設(shè)成為社會(huì)主義強(qiáng)國。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅要求計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和公有制等制度建構(gòu)，還要求對(duì)社會(huì)的全面改造與重組。新中國成立初期整合社會(huì)秩序，鞏固國家政權(quán)建設(shè)，改造與重組社會(huì)就成為當(dāng)時(shí)的主要任務(wù)。這一理念的實(shí)現(xiàn)與各項(xiàng)政策的實(shí)施，建立在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下。它需要嚴(yán)密的組織體系、嚴(yán)格的層級(jí)機(jī)構(gòu)、合格的干部隊(duì)伍、可追責(zé)的執(zhí)行體制等要素配置與組合。因此，在中央理念落實(shí)的廣泛性與深入性內(nèi)在要求下，各級(jí)地方政府面臨著新職能和社會(huì)結(jié)構(gòu)的約束，不得不選擇組織體制的復(fù)制邏輯，不斷向下增設(shè)層級(jí)，并使任務(wù)層層向下傳導(dǎo)，使基層成為真正的落實(shí)者。

六、結(jié)論與討論：新政權(quán)與新體制

對(duì)于城市基層管理體制的研究，一般會(huì)與單位制相聯(lián)，認(rèn)為街居為主的社區(qū)制是適應(yīng)改革后“單位”體制改革的結(jié)果。這固然是事實(shí)，但普遍被忽視的是街道-居委會(huì)體制是在單位制之前建立的，如若沒有已經(jīng)存在的街居組織，社區(qū)又怎么能被輕易地構(gòu)建出來承擔(dān)“單位”瓦解后溢出的功能呢？“單位為主、街居為輔”被想象成從解放初就建立起來的城市組織管理形式，而未注意到“社會(huì)主義改造時(shí)期”尚沒有單位制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。新國家的政權(quán)建設(shè)在城市管理上表現(xiàn)為多層級(jí)正式體制的建構(gòu)和對(duì)社會(huì)的全面接管。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和單位制的建立，單位替代街居承擔(dān)大量事務(wù)，并使其邊緣化。改革開放后單位制瓦解，社區(qū)體制的建構(gòu)不過是這一過程的“回歸”。與之不同的是，社會(huì)組織不再一刀切地被“禁止”，而是以“分類控制”[45]的方式參與到城市社會(huì)事務(wù)管理當(dāng)中。因此，離開了中國共產(chǎn)黨國家政權(quán)建設(shè)的歷史視角，難以全面解讀當(dāng)代中國國家治理的體制特征。

從本文的分析時(shí)空來看，歷史給新政權(quán)提供一個(gè)城市管理體制的選擇窗口。對(duì)新政權(quán)來說，它既可以承接舊的管理體制框架，也可以構(gòu)建新體制。管理框架本身是技術(shù)性的，并無意識(shí)形態(tài)之分。雖然兩黨的意識(shí)形態(tài)、政綱等旨趣大異，但是這并不意味著新政權(quán)不能使用舊的管理體系框架，可以“舊瓶裝新酒”，這正是中央當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)市一級(jí)城市政府管理體制的依據(jù)。但歷史選擇了另外一條路徑，在地方政府的一致選擇壓力下，一個(gè)新體制被構(gòu)建出來。這種地方（城市）政府不約而同的選擇，說明這一體制不僅不是建立在管理規(guī)模、人口、文化、傳統(tǒng)等影響之上，而且也不受地方性影響。它反映的是舊管理體制的技術(shù)特性無法滿足城市新管理者的要求，必須代之以一個(gè)新技術(shù)特性的體制。這一新技術(shù)特性符合了新國家政權(quán)建設(shè)需求，其最主要的特征在于，地方依據(jù)中央的意圖確定管理職能，并在新社會(huì)結(jié)構(gòu)下依中央統(tǒng)一要求履行其職能。這是全國各地城市不論大小、區(qū)位、地方經(jīng)濟(jì)、文化等差別，均采取了多層級(jí)組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)在動(dòng)因。它反映了中國共產(chǎn)黨國家政權(quán)的內(nèi)在屬性及其執(zhí)政理念。這一屬性延續(xù)至今，因而管理體制的層級(jí)結(jié)構(gòu)特征也承繼如一。黃道炫對(duì)抗戰(zhàn)時(shí)期中國共產(chǎn)黨權(quán)力下探的研究認(rèn)為，抗戰(zhàn)時(shí)期中國共產(chǎn)黨通過嚴(yán)密的組織，將政治力大力楔入社會(huì)的努力，已經(jīng)初步在根據(jù)地搭建了新中國成立后新社會(huì)的雛形[46]。中國共產(chǎn)黨在革命時(shí)期就形成嫻熟的治國理政藝術(shù)，其突出的特征是權(quán)力體系向下植根。這個(gè)下探過程不是單純的權(quán)力強(qiáng)制植入，而是伴隨著政治、社會(huì)、文化的全面一體化過程。在抗戰(zhàn)時(shí)期，“中共權(quán)力的下探，既有政治組織的嚴(yán)密推進(jìn)，也有文化權(quán)力的重新闡釋，還有群眾路線的全力配合”[47]。這正說明中國共產(chǎn)黨革命與國家政權(quán)建設(shè)方式的傳承性。建設(shè)社會(huì)主義強(qiáng)國是中國共產(chǎn)黨的理想，如何將黨的理念轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)全社會(huì)的方針政策，如何讓黨的方針政策能夠有效落實(shí)，從而逐步實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義新中國理想藍(lán)圖？為此，必須建構(gòu)一套與之相配合的組織管理體制，城市多層級(jí)管理體制就是在這個(gè)過程中形成的。它的形成、特征既與城市人口、規(guī)模、文化素質(zhì)等關(guān)聯(lián)不大，也與農(nóng)村或是城市無關(guān)，而是中國共產(chǎn)黨國家政權(quán)建設(shè)的要求。這種不斷地向下，全面組織、全面管理反映的是國家對(duì)社會(huì)進(jìn)行改造與重組的意圖。它是政治運(yùn)動(dòng)、宣傳教育以及社會(huì)秩序和福利的一體化過程。無論是抗戰(zhàn)時(shí)期中國共產(chǎn)黨根據(jù)地與國統(tǒng)區(qū)的比較，還是解放前后新舊城市的比較，都可以發(fā)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨主政后這種層級(jí)組織結(jié)構(gòu)的變化。可以說，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命與國家政權(quán)建設(shè)成功的奧秘之一，就是具體組織制度高度契合國家政權(quán)特性的要求。這種傳統(tǒng)根植于中國共產(chǎn)黨的組織邏輯，保證中央決策有效地全面執(zhí)行，是獨(dú)具中國特色的體制因素。但是，這一體制也有其代價(jià)，因?yàn)楦咝什灰欢ㄊ歉咝б?。層?jí)過多、人員過多、形式化以及基層的高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)等等，都是這一體制運(yùn)轉(zhuǎn)的必然成本。且國家治理的整體效益，高度依賴從中央到地方的決策層正確決策的能力。

注釋：

①從時(shí)間上看，1950年7月中央已正式批準(zhǔn)大城市建立二級(jí)政府體制，而四級(jí)管理體制及其組織架構(gòu)是在1954年正式確立的。但從城市實(shí)際管理來看，這一體制伴隨著接管展開，各城市名目不同，因?yàn)榻夥艜r(shí)間有先后，但均在接管城市期間就基本建立。為方便起見，本文稱之為1949年前后。

②國民黨和共產(chǎn)黨的管理體制均有黨的序列，對(duì)于這一研究，為了便利起見，本文主要比較解放前后市政管理機(jī)構(gòu)的政府序列。

③高等教育處是接管了舊教育部所轄的?？埔陨蠈W(xué)校，為新設(shè)機(jī)構(gòu)，交際處由舊交際科擴(kuò)組，外事處是舊外事室的擴(kuò)大，新聞處并合了新聞處和社會(huì)局新聞雜志的管理。

④1949年9月21日中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平中南海懷仁堂隆重開幕。會(huì)議通過了中華人民共和國首都設(shè)于北平市，同時(shí)將北平市改名為北京市，在此之前統(tǒng)稱為北平市。

⑤根據(jù)上海市、北京市、廣州市等大城市的經(jīng)驗(yàn)，1950年7月，全國第一次民政工作會(huì)議確定，大城市區(qū)為一級(jí)政權(quán)，表格該處呈現(xiàn)的是當(dāng)時(shí)北京的區(qū)級(jí)政府組織編制，北京區(qū)級(jí)政府組織編制數(shù)與之一致。

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