韓健 黃廖鑫芮

【摘要】隨著財政預算體制改革的深化和建設創(chuàng)新型國家步伐的加快， 科技支出績效評價再次引起了學術(shù)界的廣泛關(guān)注。 從財政科技支出績效評價來源、內(nèi)涵的差異性入手， 著重從行業(yè)屬性、綜合效率的內(nèi)涵、指標權(quán)重設置三個角度分析科技支出績效評價的度量方法， 并對區(qū)域性創(chuàng)新、企業(yè)研發(fā)投入、財政分權(quán)三個財政科技支出影響創(chuàng)新的機制進行歸納， 為進一步建立科學、客觀的科技支出績效評價體系提供理論框架。

【關(guān)鍵詞】財政科技支出;績效評價;財政績效;創(chuàng)新

【中圖分類號】 F812.45? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）11-0046-7

一、引言

科技是影響世界發(fā)展方向和宏觀經(jīng)濟運行的重要因素， 這已在大量學者的理論與實證研究中得到證實。 雖然部分學者認為科技支出作為政府行為參與科技創(chuàng)新會帶來“擠出效應”， 但更多的學者認同科技支出的正向支持作用， 著力于建立合理的科技支出績效評價體系。 如： 張馨和袁星侯[1] 從績效預算視角出發(fā)， 探討了建立科技支出“追蹤問效”的管理機制; 賈康和孫潔[2] 探討了平衡計分卡方法的應用， 為科技支出績效評價框架提供了初步設計思路。 科技支出績效評價體系的完善對于提高資源配置效率、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義， 但同時其又具有與其他財政支出不同的不確定性等特點。 正因如此， 科技支出績效評價體系可能會通過改變經(jīng)濟主體的預期來影響其科技創(chuàng)新能力和科技支出決策， 進而對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生較為深遠的影響。

在全球化經(jīng)濟背景下， 科技創(chuàng)新能力成為國家綜合實力和核心競爭力的關(guān)鍵支撐， 世界主要國家已然在新一輪的科技革命和產(chǎn)業(yè)革命中掀起了對科技創(chuàng)新能力和發(fā)展自主權(quán)的競爭浪潮。 實際上， 我國經(jīng)濟已經(jīng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段， 作為科技支出績效評價重點考核內(nèi)容的科技創(chuàng)新可為該階段的發(fā)展提供新的增長動能。 黨的十九大提出“創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力， 是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐”， 國務院于2019年頒布的《科技領域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》進一步在科技領域界定了市場與政府的功能。 由此可見， 在加大科技創(chuàng)新投入力度的同時， 建立與之相匹配的科技支出績效評價體系的需要也在日益增加。 本文所提出的財政科技支出績效評價， 主要以各國學者已有的差異化研究進程為基礎， 結(jié)合科技支出的內(nèi)涵和度量方法， 分析科技支出的影響機制， 為適應建設和完善科技支出績效評價體系的更高要求整理出有效的理論參考。

具體而言， 科技支出績效評價涉及財政預算決算政策和績效評價體系的調(diào)整， 強調(diào)績效指標的差異性和評價方法的科學性。 對于微觀主體而言， 科技支出績效評價無疑是整個財政績效評價體系的一部分， 勢必對微觀主體的支出決策和支出效率產(chǎn)生影響。 在目前的經(jīng)濟形勢下， 如何設計更加科學的績效評價指標和選取符合科技發(fā)展速度的有效評價方法， 以及如何通過績效評價結(jié)果進一步反作用于科技創(chuàng)新的推進， 關(guān)系到宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展和微觀主體的活力， 尤其是企業(yè)投資的積極性， 也關(guān)系到我國經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展的最終目標。 因此， 關(guān)注財政科技支出及其度量方法， 并對其進行系統(tǒng)梳理和客觀比較， 對于指導我國科技支出績效評價體系的構(gòu)建、績效評價指標的設計、績效評價過程的實施以及增加政府和私人部門的科技支出， 具有重要的理論意義和實踐意義。 基于對既有文獻的梳理， 本文對科技支出績效評價的內(nèi)涵及來源、度量方法、影響機制及其經(jīng)濟效應的相關(guān)文獻進行了系統(tǒng)梳理， 試圖為進一步的研究提供可參考的理論依據(jù)。

二、科技支出績效評價的來源及內(nèi)涵

1. 財政科技支出績效評價源起和發(fā)展。 西方國家對于財政科技支出績效評價的研究可追溯到柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)， 其主要是對科技發(fā)展與生產(chǎn)力之間關(guān)系的簡單描述。 在此基礎上， Denison[3] 利用因素分析法對資本和勞動力要素進行考察， 研究了柯布—道格拉斯函數(shù)中科技對于經(jīng)濟增長的具體貢獻度。 Romer[4] 基于內(nèi)生增長理論將經(jīng)濟增長模型的覆蓋面拓展至科技創(chuàng)新領域， 強調(diào)科技水平提升不僅對經(jīng)濟增長具有較強的促進作用， 而且是推動科技創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵性因素。 盡管如此， 學術(shù)界對科技創(chuàng)新推進經(jīng)濟增長的機理仍存在爭議。 Hall等[5] 從R&D投入和生產(chǎn)力水平的角度對財政科技支出與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系進行了實證研究， 結(jié)果顯示兩者之間無直接的因果關(guān)系。 這一結(jié)論為科技支出與經(jīng)濟增長的相關(guān)性研究提供了新的視角。 除此之外， 學術(shù)界普遍認為科技支出增長和創(chuàng)新推動是促進一國經(jīng)濟增長的主要力量， 科技支出績效評價體系的建立將更有利于有效推動經(jīng)濟增長[6] 。 對科技支出在經(jīng)濟增長中所發(fā)揮作用的討論也進一步推動了科技支出績效評價研究的發(fā)展， 引發(fā)了對如何建立更為有效的科技支出績效評價體系的深入思考。

隨著科技支出績效評價研究的推進， 各國學者開始結(jié)合不同國家的國情， 主要在科研績效管理實踐方面進行了差異化研究。 1993年美國國會通過《政府績效與結(jié)果法案》， 從立法層面對科技支出績效評價的范圍和具體含義等進行了規(guī)范和界定。2001年歐盟頒布了14種國家科技評價指標項目， 這在某種程度上推動了科技支出績效評價研究向指標構(gòu)建的轉(zhuǎn)變， 試圖建立起更為合理、有效的評價體系。 有學者提出， 評價體系的構(gòu)建要遵循經(jīng)濟性、動態(tài)性等基本原則。 Nixon[7] 認為， 績效評價的開展要以戰(zhàn)略為導向， 在指標建立上應集中體現(xiàn)相關(guān)者利益， 達到財務因素與非財務因素的平衡等。 而在具體指標構(gòu)建層面， Nelson等[8] 選取15個典型國家， 對其科技支出績效評價水平進行研究， 將這些國家分為低、中、高收入國家三類， 采用財政科技資金配置、R&D經(jīng)費來源、高等教育程度和政府科技政策作為績效水平的評價指標。 Brignall等[9] 認為， 基于結(jié)果和主導因素構(gòu)建科技支出績效評價指標是最為行之有效的方法， 下設六個具體的一級指標， 并從考查結(jié)果和分析關(guān)鍵因素兩方面對一級指標進行再區(qū)分。 Robert[10] 則從評價下級、激勵雇員等方面將績效評價指標分為八大類， 并據(jù)此構(gòu)建出相適應的績效評價模型， 同時將績效評價活動按指標劃分為工作任務、產(chǎn)出、結(jié)果和質(zhì)量四部分。 曲昭仲等[11] 依據(jù)政府與市場的關(guān)系研究發(fā)現(xiàn)， 以政府采購和稅收激勵為主的模式能夠更大程度地增強科技支出的動力。 但以政府財政補貼為主的科技支出模式存在“適度區(qū)間”， 只有通過動態(tài)調(diào)整補貼規(guī)模及范圍找出最優(yōu)值， 才能更好地發(fā)揮科技支出的激勵作用[12] 。

在各國學者的差異化研究進程中， 較多學者支持政府科技支出能發(fā)揮激勵作用的觀點， 但也有學者提出了不同的觀點。 Wallsten[13] 通過檢驗美國小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR）的實施效果， 指出該計劃中給予小企業(yè)的補助影響了企業(yè)自身的研發(fā)投入。 這一影響即為政府財政科技支出對企業(yè)科技投入所產(chǎn)生的擠出效應， 政府增加的科技投入將引發(fā)資源需求的增加， 由此所帶來的創(chuàng)新資源成本上升將極大地降低企業(yè)對研發(fā)投入的積極性。 此后， Gorg和Strobl[14] 研究發(fā)現(xiàn)， 大規(guī)模的補貼可能會產(chǎn)生擠出效應， 甚至造成企業(yè)以低質(zhì)量的策略性創(chuàng)新來“迎合”政策紅利， 對企業(yè)開展創(chuàng)新研究活動產(chǎn)生消極影響， 而小額的政府補貼仍然可以增加私人研發(fā)支出。 盡管造成企業(yè)研發(fā)投入偏低的主要原因并不是財政科技支出對企業(yè)產(chǎn)生的擠出效應， 而是經(jīng)濟激勵不足和人力資本約束， 但只有企業(yè)承擔更多的研發(fā)投入才能發(fā)揮政府在R&D投入中的主導作用[15] 。 企業(yè)可以借助政府的財政科技支出來有效降低研發(fā)成本， 以及降低由創(chuàng)新活動研發(fā)周期長、不確定性高帶來的風險， 從而更大程度地促進私人部門的創(chuàng)新活動。 簡兆權(quán)等[16] 認為， 這種以企業(yè)為支出主體、財政補貼為補充的科技支出模式能夠更加有效地提高企業(yè)的創(chuàng)新意識， 誘導企業(yè)增加創(chuàng)新投入， 觸發(fā)企業(yè)與公共研發(fā)投入之間的誘導效應和乘數(shù)效應。

由已有文獻可知， 關(guān)于財政科技支出的具體效用尚未形成定論， 且爭論的焦點大多集中于政府通過補貼參與科技支出的方式， 因此需要基于更多可比較的有效數(shù)據(jù)才能探索出財政科技支出的最優(yōu)模式。

近十年來， 學者們在上述擠出效應和激勵效應的基礎上， 又提出了政府財政科技支出對企業(yè)研發(fā)投入的激勵效應具有復合性、滯后性以及混合效應等新觀點。 Hakyeon Lee等[17] 將財政科技支出的正向效應闡述為， 公共研發(fā)支持可以產(chǎn)生技術(shù)能力提升效應、需求創(chuàng)造效應、研發(fā)成本降低效應和項目重疊效應， 這些效應從多個渠道激勵了企業(yè)創(chuàng)新。 并且， 在高市場化進程地區(qū)、低產(chǎn)品市場競爭性行業(yè)以及股權(quán)分散的公司中， 政府補貼與企業(yè)研發(fā)投入呈現(xiàn)出高度正相關(guān)關(guān)系[18] 。 同時， 科技支出的混合效應也受到了學者的關(guān)注， 比如李苗苗等[19] 以混合效應的區(qū)間及地區(qū)差異作為主要研究對象， 對能夠形成積極作用的科技投入?yún)^(qū)間進行界定， 從而建議政府對此設置合理的財政支持門檻。 在此基礎上， 吳翠青等[20] 認為政府補貼強度與創(chuàng)新活動呈U型關(guān)系。 王豐龍等[21] 則認為整體上財政科技支出對創(chuàng)新的影響并不明顯， 但呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域化差異， 即在東部地區(qū)和大城市財政科技支出對創(chuàng)新有顯著的推動作用， 因此建議政府科技支出聚焦于這些地區(qū)， 并集中發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)。

隨著對科技支出與創(chuàng)新之間關(guān)系的影響因素及結(jié)果研究的豐富， 對于以上觀點的學術(shù)爭論也更加深入， 這將為我國政府財政科技支出績效評價體系的建設提供諸多可借鑒的視角， 進一步為財政科技支出政策的制定、改革提供重要參考。

2. 科技支出績效評價的內(nèi)涵。 績效源于管理學概念， 指的是對所考核項目的業(yè)績和效率的綜合評估， 包含對結(jié)果和過程的考核。 隨著績效概念的推廣， 不同領域均開始圍繞規(guī)定時間內(nèi)項目的投入產(chǎn)出建立可量化的績效評價體系。 袁志明等[22] 認為， 科技支出績效內(nèi)涵主要涵蓋績效時限和績效內(nèi)容， 前者是從投入到產(chǎn)出的全過程， 后者則更加強調(diào)對社會文教衛(wèi)等行業(yè)帶來的直接或間接效益。 胡興旺等[23] 認為， 政府科技支出作為政府財政支出的組成部分， 受到政府行為變動的影響， 且依賴于社會科技活動整體的發(fā)展水平， 并將財政科技支出績效的特點總結(jié)為公共性、間接性、時滯性和分類性。 逄穎[24] 認為財政科技支出隸屬于財政支出， 因而可參照財政支出的內(nèi)涵， 從經(jīng)濟效果、社會效益和資金使用效率三方面來界定財政科技支出的內(nèi)涵， 其中經(jīng)濟效果集中體現(xiàn)在科技研發(fā)環(huán)節(jié)， 其余科技活動則需要三者形成合力以發(fā)揮效用。 徐貴麗[25] 認為， 科技支出績效是非靜態(tài)的、具有體系且受到多因素影響， 是個人、組織或區(qū)域在一定時期內(nèi)投入和產(chǎn)出的統(tǒng)一體， 并指出其內(nèi)涵包括目標、組織、政府和社會績效等方面。 田時中等[26] 認為， 科技支出績效應劃分為同時側(cè)重于效果和效益的R&D活動績效和僅側(cè)重于效益的非R&D活動績效， 值得注意的是， 非R&D活動的正外部性不僅體現(xiàn)在科技方面， 還涉及經(jīng)濟、環(huán)境等， 因而在考慮其績效評價時既要關(guān)注直接的科技效益， 又要將間接的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益等包含在內(nèi)。

科技支出所具有的外部性、技術(shù)性、復雜性等特征， 致使其與一般績效評價所強調(diào)的時效性產(chǎn)生了一定程度的背離， 而且對過程考核的評價難度較高。 因此， 在對科技支出績效評價的特殊性進行充分考慮的基礎上， 需要將其與傳統(tǒng)管理學范疇內(nèi)的績效評價加以區(qū)別， 通過建立科學評價標準和使用適當方法， 采取多維度的結(jié)果考核模式。

三、科技支出績效評價度量方法

縱觀現(xiàn)有財政科技支出績效評價的相關(guān)文獻可知， 目前普遍采用的是定性評價與定量評價相結(jié)合的評價方法， 主要包括訪談法、問卷調(diào)查法、歷史分析法、科學計量法、技術(shù)計量法等。 R&D活動效率評價方法主要有兩類： 一類是參數(shù)技術(shù)， 如隨機前沿方法; 另一類是非參數(shù)技術(shù)， 如指數(shù)法、數(shù)據(jù)包絡分析法（DEA）、層次分析法（AHP）等。 就計量研究的形式而言， 又存在普通最小二乘法（OLS）、加權(quán)最小二乘法（Weighted OLS）、固定效應（Fixed Effect）、聯(lián)立方程（Simultaneous Equation Model）等。 各類評價方法都有其優(yōu)缺點， 如DEA方法能有效揭示R&D效率的內(nèi)涵，但其本身存在不考慮隨機誤差、指標的敏感性等缺點。 由于不同績效評價度量方法的側(cè)重點不同， 存在的優(yōu)勢和短板也不同， 在科技支出績效評價過程中往往不是采用單一的績效評價方法， 而是同時采用多種方法相結(jié)合的復合績效評價方法， 結(jié)合科學合理的績效評價指標， 以得出最高可信度的績效評價結(jié)果。 根據(jù)實際應用情況的差異， 本文主要從以下三個角度對科技支出績效評價的度量方法進行梳理：

1. 行業(yè)屬性的分析逐漸深入。 基于行業(yè)屬性的績效評價是指通過整合某一個或多個行業(yè)的專家評議結(jié)果， 對科技支出進行合理的績效評估， 并提出相應的對策。 其最早可以追溯到1416年威尼斯首次采取的專利制度， 我國也在1986年成立國家自然科學基金委員會（NSFC）時， 對所提交的項目廣泛聽取了來自各行業(yè)專家和學者的意見， 最終形成有關(guān)評價標準。

由于行業(yè)信息的復雜性和廣泛性， 評價過程無法凸顯重要內(nèi)容， 為此部分學者進行了更為深入的研究。 馬曉光等[27] 認為， 基于社會屬性、學術(shù)水平、評議水平和專家評估態(tài)度四方面行業(yè)信息進行財政科技支出績效評價， 能夠避免評價標準制定的不科學性。 李瑩等[28] 從篩選性、競爭性和參考性角度進一步規(guī)范了行業(yè)信息， 并提出了專家測度的維度模型和理論基礎。 謝虹[29] 認為具體的產(chǎn)出績效指標除了要考慮直接效益、經(jīng)濟效益和社會效益指標， 還應考慮不同行業(yè)的科技資金投入產(chǎn)出比， 以全面反映被評價對象的行業(yè)屬性。 黃進[30] 選取行為規(guī)范、能力指標和績效指標作為科學類基金項目評價過程的行業(yè)信息指標， 從“能力—行為—績效”的視角進一步優(yōu)化了科技資源配置。 此外， 還有學者認為， 參與全過程的專家也是一種行業(yè)信息， 具體可分為科研能力、投入程度、信用度等更為詳細的行業(yè)信息指標。 張愛寧等[31] 對公益類科研院所和轉(zhuǎn)制類科研院所加以區(qū)分， 前者以創(chuàng)新的屬性特征及所產(chǎn)生的成果效益為主， 后者則重點考慮政府的宏觀導向， 從而建立了差異化的績效評價體系。 於翼等[32] 從基礎信用、社會信用和評價信用三方面構(gòu)建了專家信用評價指標體系。

基于各專家提供的行業(yè)信息擁有獨立的判斷標準， 但這種評價方式帶有強烈的主觀性， 導致評價結(jié)果的差異較大。 因此， 有學者認為， 在行業(yè)信息框架下， 可將專家意見由單一行業(yè)拓展至多行業(yè)， 通過“背靠背”通信方式收集來自各領域的理論知識、實踐經(jīng)驗、方法模式等， 從而對評價指標進行綜合研判， 并賦予相應的價值。 王威[33] 基于德爾菲法， 通過對創(chuàng)新型人才的職業(yè)能力因子、創(chuàng)新因子和素質(zhì)因子等行業(yè)屬性因子進行分析， 為地方性本科高校制定創(chuàng)新人才指標提供了理論依據(jù)。 趙振洋等[34] 進一步從制度完整性、公眾參與度等八個方面細化了不同行業(yè)的評價指標。 即使是針對多領域的評價指標研究， 也可以基于行業(yè)屬性， 以社會產(chǎn)出和科技產(chǎn)出作為產(chǎn)出評價維度， 以人員投入、資本投入、技術(shù)投入作為投入評價維度， 同時， 還可以基于教育環(huán)境、技術(shù)環(huán)境、市場環(huán)境來區(qū)分行業(yè)環(huán)境的差異。 此外， 遲婧茹等[35] 對R&D人員的R&D能力、資源獲取效率等四個方面的行業(yè)信息聽取專家意見， 比較調(diào)整后建立了以德爾菲法為基礎的創(chuàng)新資源集成平臺應用績效評價體系。

科技支出績效評價的精準性離不開對行業(yè)屬性的分析， 基于此構(gòu)建的績效評價指標既具有可操作性、綜合性、專業(yè)性等優(yōu)勢， 又能夠得出對評價結(jié)果的描述性或判斷性語言， 便于參考和相關(guān)對策的提出。 同時， 以德爾菲法為代表的專家評議能夠有效表示出專家意見的離散程度、平均值、極差等數(shù)量特征， 保證了評價內(nèi)容的客觀性， 有效克服了評價專家間主觀因素彼此影響的情況。 但由于行業(yè)屬性的相關(guān)指標仍依靠專家進行評議審定， 很難達到客觀性的要求， 并且存在評價指標設定復雜、整合多專家評議結(jié)果的難度大等困難， 因而其僅適用于戰(zhàn)略層次的決策分析對象， 應用范圍較為局限[36] 。

2. 綜合效率的內(nèi)涵不斷完善。 科技支出績效評價依賴于綜合效率指標體系的建立， 完善綜合效率的內(nèi)涵將有利于對科技支出水平進行合理評估。 陳麗佳等[37] 認為， 要通過凸顯綜合效率指標與評價目標的契合程度來反映財政科技支出的強目標性。 但只有充分考慮指標的可操作性和精準性， 才能更好地顯示這種契合度。 為此， 必須對不易獲得數(shù)據(jù)的綜合效率指標進行篩查， 同時剔除對結(jié)果僅產(chǎn)生有限微弱影響的指標， 最終形成一套高效、科學的績效評價指標體系[38] 。 羅衛(wèi)平等[39] 借助規(guī)模效益和技術(shù)效率兩大綜合效率因子， 分析了廣東省21個地市的財政科技支出綜合效率。 顧驊珊等[40] 運用R&D投入相對效率分析發(fā)現(xiàn)， 浙江省的R&D投入相對效率不高、發(fā)展不平衡， 既定的投入并未帶來最大產(chǎn)出。 賈亞男等[41] 將視角進一步擴大， 借助財政科技支出綜合效率的橫向比較數(shù)據(jù)， 對2009 ～ 2010年度全國30個省份（市、自治區(qū)）進行了研究， 發(fā)現(xiàn)包含浙江省在內(nèi)的6個省份實現(xiàn)了綜合效率、技術(shù)效率和規(guī)模效率的同時有效且達到了技術(shù)效率最佳， 在我國處于較高水平。

與此同時， 王海峰等[42] 運用超效率DEA， 引入Malmquist指數(shù)分析研發(fā)效率， 進一步豐富了綜合效率的內(nèi)涵。 還有學者在此基礎上引入DEA和EFA綜合模型、CCR模型和BBC模型， 構(gòu)建了不同地區(qū)間的科技發(fā)展綜合效率評價指標。 另有學者利用灰色關(guān)聯(lián)分析法[43] 和平衡計分卡[44] 等對綜合效率的內(nèi)涵進行了更為深入的完善和拓展。

綜合效率內(nèi)涵的完善和豐富， 為科技支出績效評價的度量開闊了視野， 提供了更為可靠、客觀的評價結(jié)果。 尤其是采用DEA方法評價科技支出綜合效率的模式， 將單一輸出評價拓展至對多輸出綜合評價， 對綜合效率評價指標體系進行了有效補充[42] 。 但評價結(jié)果仍依賴于模型相關(guān)數(shù)據(jù)的即時性、準確性等， 且現(xiàn)有文獻中進行空間跨度橫向比較和時間跨度縱向比較的研究較少， 對于科技支出績效評價結(jié)果的影響程度仍需做更進一步的研究評價。

3. 指標權(quán)重的設置不斷精準。 在進行科技支出績效評價時， 評價指標不應只限定于經(jīng)濟學和管理學中常用的績效指標， 而應結(jié)合多學科方法， 對所采用的指標進行更廣泛的拓展， 這將更有利于績效評價的進行[45] 。 為此， 白景明[46] 圍繞評價指標與經(jīng)濟體制和社會發(fā)展的關(guān)系， 提出對于符合經(jīng)濟增長體制與科技管理體制、反映社會發(fā)展狀況的績效指標， 應給予更多的權(quán)重分配。 謝福泉等[38] 認為， 不應只局限于科技系統(tǒng)和科技發(fā)展本身， 而應在綜合考慮經(jīng)濟大環(huán)境、科技支出項目的效用， 以及科技進步、區(qū)域經(jīng)濟增長和社會總體發(fā)展水平等方面的關(guān)系后， 尋找績效評價指標權(quán)重的最適比例。 科技支出績效評價由單一指標轉(zhuǎn)為多指標模式， 有效提高了科技支出績效評價的科學性。 與此同時， 隨著指標的不斷擴充， 在評價具體某一項目時需要根據(jù)不同指標重要性的差異， 對相關(guān)指標進行科學的權(quán)重分配， 以進一步滿足績效評價結(jié)果科學嚴謹?shù)囊蟆?/p>

為實現(xiàn)指標權(quán)重的精確分配， 需要利用統(tǒng)計學等學科的有效方法對不同指標加以量化。 謝虹[29] 運用層次分析法建立了財政科技支出績效評價指標體系， 對所選擇的合理指標群設置不同權(quán)重并進行了示范性評價計算。 肖鵬[47] 指出， 分層次進行決策判斷和考評的模式與預算支出績效的多元性和考評目標的多重性相契合， 具有科學性、合理性和適應性的權(quán)重賦值方法是未來科研專項績效評估指標體系研究的發(fā)展方向。 但值得注意的是， 評價結(jié)果本身并不能為決策者提供解決問題的新方案， 僅僅是在已有方案中進行比較權(quán)衡， 指標權(quán)重的賦值也會隨著指標量的增加而變化， 權(quán)重確定的復雜程度也會隨之提高[44，48] 。

可見， 通過對指標賦予更為精準的權(quán)重， 不僅使科技支出績效評價的相關(guān)問題得到了更為條理化的展示， 而且解決了在多元素、多目標決策過程中專家評判標準存在差異的問題。 在全面系統(tǒng)分析的基礎上， 利用統(tǒng)計算法不僅保證了評價結(jié)果的科學合理性， 而且保障了評價體系中各指標重要程度的真實性。

四、財政科技支出對創(chuàng)新的影響機制

1. 財政科技支出與區(qū)域性創(chuàng)新。 在某個區(qū)域內(nèi)， 企業(yè)、高等院校和科研院所等根據(jù)科技投入中的不同分工或關(guān)聯(lián)關(guān)系形成了一定的組織體系， 該體系與創(chuàng)新存在相互聯(lián)動的特征。 通常來看， 政府通過科技支出的方式參與地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展， 在有效發(fā)揮協(xié)同作用的同時， 對區(qū)域創(chuàng)新效率產(chǎn)生了積極影響[49] 。 在此基礎上， 高月姣等[50] 認為， 政府對區(qū)域創(chuàng)新效率的促進作用具有滯后性， 因而要從長期來評價政府對區(qū)域性創(chuàng)新的促進作用。 李政等[51] 認為， 政府參與創(chuàng)新活動既有效提升了區(qū)域創(chuàng)新效率， 又凸顯了政府在創(chuàng)新型國家建設中的主體作用。 劉傳宇等[52] 指出， 財政補貼是政府參與區(qū)域性創(chuàng)新的重要手段， 且低于一定閾值的財政補貼具有顯著的促進作用， 但這一促進作用并不具有完全統(tǒng)一性， 其中技術(shù)改進類補貼和成果轉(zhuǎn)化類補貼對區(qū)域性創(chuàng)新具有促進作用， 而技術(shù)研發(fā)類等其他種類補貼則無明顯的促進作用。

可見， 科技支出與區(qū)域性創(chuàng)新之間的協(xié)同作用并不能簡單地概括為單一的促進作用， 而要結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段與模式、創(chuàng)新水平和政府管理水平等要素， 對不同區(qū)域?qū)嵤┯嗅槍π缘目萍贾С稣撸?避免政府對區(qū)域性創(chuàng)新活動的過度干預， 從而更大程度地提升區(qū)域創(chuàng)新效率。

2. 財政科技支出與企業(yè)R&D投入。 在國家創(chuàng)新體系框架之下， 企業(yè)是R&D活動中最重要的創(chuàng)新主體和實現(xiàn)者， 對于同樣參與這一過程的財政科技支出， 其對企業(yè)R&D投入的具體影響存在著兩種不同的觀點， 即抑制作用和激勵作用。

從企業(yè)微觀視角來看， 一是政府科技支出會抑制企業(yè)的R&D投入。 Hamberg[53] 首次利用橫截面數(shù)據(jù)研究指出， 公共部門R&D投入與私人部門R&D投入呈負相關(guān)關(guān)系， 之后有部分學者也從類似角度實證驗證了這一關(guān)系[54] 。 二是財政科技支出會促進企業(yè)加大R&D投入。 有學者基于企業(yè)實際數(shù)據(jù)， 采用對比分析法或計量方法等， 得到了科技支出對企業(yè)R&D投入產(chǎn)生正向激勵作用的結(jié)論[55] 。 在此基礎上， 郭迎鋒等[56] 認為直接的財政科技支出對企業(yè)R&D投入存在杠桿效應， 而且隨著工業(yè)化程度的提升， 財政科技支出對企業(yè)R&D投入的正向激勵作用不斷增強。 但王旭等[57] 以歐拉模型為基礎， 從企業(yè)內(nèi)部和外部融資約束角度出發(fā)， 研究發(fā)現(xiàn)科技支出對創(chuàng)新的激勵作用僅限于流動約束性大的小企業(yè)。 從國家宏觀層面來看， 學者們的不同觀點仍大量存在。 以Guellec等[58] 、蘇盛安等[59] 為代表的學者認為， 政府科技支出會削弱企業(yè)科研投入， 還有一部分學者則持相反意見， 認為政府科技支出會對企業(yè)科研投入產(chǎn)生激勵作用。

無論是從微觀層面還是從宏觀層面出發(fā)， 都無法為對政府科技支出對企業(yè)R&D投入的影響得出統(tǒng)一結(jié)論， 但可以看到， 在完全不依賴財政科技支出的情況下， 企業(yè)從事R&D活動的風險高， 積極性相應減弱， 創(chuàng)新效率和程度也將相應降低。 因此， 財政科技支出以改變企業(yè)R&D投入的形式影響了創(chuàng)新。

3. 財政科技支出與財政分權(quán)。 財政分權(quán)渠道的影響機理是， 權(quán)力下放會影響生產(chǎn)者效率、消費者效率和地區(qū)資源分配等因素， 進而影響創(chuàng)新效率。 一般情況下， 財政分權(quán)會對技術(shù)效率產(chǎn)生促進作用[60] 。 宣燁等[61] 通過構(gòu)建Tobit模型， 對省際數(shù)據(jù)進行分析， 發(fā)現(xiàn)地方政府并不會因創(chuàng)新活動的外溢性和長期性等特性而減少對創(chuàng)新的支持力度， 反而會依托科技支出有效促進創(chuàng)新效率的提升。 這種促進作用的效果是顯著的， 具體表現(xiàn)為地方政府由“為增長而競爭”向“為創(chuàng)新而競爭”的邏輯轉(zhuǎn)變。 這是由于中央政府全面實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略， 將創(chuàng)新績效指標納入地方政府科技支出績效評價體系， 因而地方政府做出“為創(chuàng)新而競爭”的應對， 鼓勵科技投入， 進而有利于科技創(chuàng)新活動的開展。 余泳澤等[62] 認為， 在中國式財政分權(quán)體制下， 科技支出的“資源優(yōu)配”作用大于其“要素扭曲”作用， 從而形成了總體上的“競優(yōu)”作用， 這意味著中國式財政分權(quán)顯著提高了中國全要素生產(chǎn)率。 楊志安等[63] 進一步發(fā)現(xiàn)， 財政分權(quán)與科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展呈倒U型關(guān)系， 運用31個?。ㄊ?、自治區(qū)）的動態(tài)面板數(shù)據(jù)賦值測算出的最優(yōu)科技支出驅(qū)動創(chuàng)新效應值為1.56。

可見， 財政分權(quán)背景下的地方政府科技支出決策確實維持了區(qū)域創(chuàng)新活力、改善了區(qū)域創(chuàng)新績效， 在通過影響消費者和生產(chǎn)者效率、地區(qū)資源分配、經(jīng)濟穩(wěn)定等因素而影響整體經(jīng)濟的同時， 也對有利于經(jīng)濟增長的創(chuàng)新活動產(chǎn)生了影響。

五、結(jié)語

本文在進一步深化財政預算體制改革的背景下， 分析了財政科技支出績效評價的度量方法及影響創(chuàng)新的機制， 從宏觀層面出發(fā)， 分別對績效評價來源、內(nèi)涵的差異性、度量方法的變化、影響機制的多樣性進行了闡釋， 在促進科技支出績效評價體系完善的同時， 為我國提升科技創(chuàng)新水平與科技決策能力以及建立高效協(xié)調(diào)的發(fā)展機制提供了可靠的理論依據(jù)。

本文所研究的問題具有重要的現(xiàn)實意義， 但在實踐過程中， 財政科技支出的規(guī)范和績效評價體系的完善過程與理論分析存在差異， 容易受到評價指標設計、評價方法選取等因素的影響， 無法完全契合本文的梳理結(jié)果，因此本文仍存在一定的局限性， 需要在后續(xù)研究中不斷進行完善。 對于財政科技支出績效評價的研究， 除宏觀角度外， 還可以借助模型進行實證分析， 進一步豐富績效評價方法， 完善評價體系， 使研究結(jié)果更具可靠性。

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