張繼紅 蔣冰晶

摘 要： 高校學生參與權的切實保障是大學善治的內(nèi)在要求。而學生參與大學治理中存在的諸多法治缺陷是學生參與不足的重要原因。學生參與機制法治水平的提升，是提高高校內(nèi)部治理水平的優(yōu)先選擇。學生參與高校治理的法治路徑包括：應充分完善學生參與的相關立法和高校章程，充分保障學生的參與主體地位;厘定學生參與的范圍和邊界，確保學生參與的廣度和深度;健全學生參與的程序制度、完善學生參與權的救濟途徑，為學生參與權的實現(xiàn)提供程序和救濟保障。

關鍵詞：學生參與權;大學治理;法治路徑

中圖分類號：D912.1 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1674-7356（2021）-02-0045-05

黨的十九屆四中全會指出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，這為大學治理提供了方向指引。大學生參與高校治理已經(jīng)成為世界高等教育民主管理的趨勢，也是大學善治的內(nèi)在要求。近年來，國內(nèi)研究者無論從理論層面還是實踐層面，都對學生參與大學治理問題進行了持續(xù)深入的研究和探索，有效推動了學生參與大學治理的法制化和本土化[1]。盡管國家從法律制度上宣告并賦予了大學生參與高校管理的權利，但學界研究普遍認為，總體而言，我國高校學生參與大學治理法制化還處在起步階段。各高校的做法、力度和效果也參差不齊[2]。學生參與高校管理仍存在參與范圍偏小、參與程度受限、參與權缺乏保障等問題，不利于學生參與權的充分實現(xiàn)和學生利益的充分表達。究其根本原因，在于學生參與機制的法治化程度較弱，而行政化程度較強，學生參與權欠缺程序保障。因而，在新時代依法治校大背景下，本文以高校治理與學生參與機制法治水平之間的相互關聯(lián)性為切入點進行分析，闡述如何克服學生參與機制的法治缺陷，進而找到完善高校學生參與大學治理的法治化路徑，有效提升學生參與高校治理的程度和學校制度性回應學生利益訴求的水平，建設和諧校園。

一、高校學生參與機制的法治水平是高校治理的關鍵切入點

高校學生參與機制，是指在校大學生作為高校治理參與主體以維護自身合法權益為主要目的，從高校正式的組織機構中分享一定的管理權，按照相關規(guī)定有序地參與到學校的管理活動中，對學校各項管理活動直接或間接發(fā)揮影響，以及最終所形成的帶有規(guī)律性的模式。因此，高校學生參與機制實質(zhì)上是一種系統(tǒng)性的行動機制，是各種參與制度共同發(fā)揮作用的系統(tǒng)模式。高校學生既是高校的核心成員[3]，又是高等教育服務的參與者和共同生產(chǎn)者。高校學生參與高校治理是國家權力的社會化趨勢[4]在大學治理過程中的呈現(xiàn)，而大學生高校管理參與權是公民行政參與權派生出來的子權利，屬于大學生政治權利中的高校管理參與權。學生參與權的有效實現(xiàn)可以促進高校民主、科學決策，并暢通高校學生利益訴求的表達。

高校學生參與機制的法治化是學生參與高校治理的關鍵切入點。高校學生參與高校治理實效性較差的原因有很多方面，比如學校的治理理念陳舊、學生的參與意識不足等等;但法律層面的原因主要在于學生權力主體地位不明確，學生組織沒有納入高校管理權力體系當中，學生參與高校管理的法律制度規(guī)定過于抽象，及學生管理參與權利遭受侵犯時缺乏法律救濟途徑等問題[5]。基于學生參與機制的上述法治缺陷，可以得到結(jié)論，即目前造成高校學生參與機制實效性差的重要原因在于學生參與機制欠缺法制化上，只有解決了學生參與高校治理的法制化問題，才能從根本上為學生參與高校治理提供法律制度保障和支持，進而推動學生參與權的實現(xiàn)。

二、大學生參與高校治理的法治困境分析

以下主要從學生參與高校治理的校內(nèi)外立法現(xiàn)狀、參與范圍和程度、參與程序及學生參與權的救濟等方面闡述大學生參與機制存在的法治困境。

（一）現(xiàn)行立法及大學章程等校內(nèi)外規(guī)定對大學生參與主體地位的保障不足

我國《高等教育法》第十一條規(guī)定，高等學校應實行民主管理。此條款中的“民主管理”指高校各成員共同參與高校管理之義，大學生有權參與高校管理當然也是其中應有之義。但是對于保障高校學生參與權、推進高校學生參與機制的法制化來講，這樣籠統(tǒng)的、法律層面的保障顯然是不夠的。2005年教育部的《普通高等學校學生管理規(guī)定》第四十一條規(guī)定明確宣告：學生是高校的主體，學生有民主參與高校管理的權利，學生參與高校管理是高校民主管理的基本形式。該規(guī)定首次明確宣告高校學生的參與權主體地位。2017年的《普通高等學校學生管理規(guī)定》 （以下簡稱《規(guī)定》），在促進學生參與高校管理及學生自我管理方面有了新的推進性規(guī)定[6]。第六條第（五）項新增規(guī)定，學生對學校與學生權益相關事務享有知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。第四十條規(guī)定，學校應當建立和完善學生參與管理的組織形式，支持和保障學生依法、依章程參與學校管理。其中，“依章程參與學校管理”是新規(guī)定。該規(guī)定肯定了學生參與高校管理權利的范圍——應是與學生權益相關的事務（采取了利益相關性標準[7]），同時確認了學生參與權的具體權能——包括知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權等四項權利（以下簡稱“學生參與的四項權能”）。 《規(guī)定》第十四條也確認了大學生有權參與學生考核、鑒定。以上條款表明了國家不斷支持并促進學生參與高校治理的態(tài)度，未來必然為國內(nèi)各高校章程及校內(nèi)規(guī)章制度提供統(tǒng)一的、明確的指引，也為學生參與機制的法制化奠定了國家行政立法層面的基礎和依據(jù)。然而，《規(guī)定》中關于學生參與權的規(guī)定都比較原則性，僅僅確認了學生參與管理的四種權能，卻缺乏系統(tǒng)科學的、具體的組織依托制度、程序制度，欠缺良好的權利保障和救濟制度，導致其難以落到實處。

高校章程中關于學生參與權的規(guī)定。第一階段， 《高等教育法》頒布后制定的高校章程32個文本中只有12個章程文本中規(guī)定了“在校學生參與學校管理的權利”。而且這12個文本中只規(guī)定了學生有參與學校管理的建議權，沒有參與決策權。而且學生參與的具體方式也沒有明確規(guī)定，這樣的參與權規(guī)定在章程實際運行中很難得到落實[8]。第二階段，教育部2005年《規(guī)定》實施后，各高校在章程中紛紛對學生參與學校管理權加以肯定，但學生參與權仍僅限于與“學生利益相關”的知情權和建議權，參與范圍及程度受限。如《吉林大學章程》（2015）第六十七條第六項和第八項還規(guī)定了學生參與權行使的組織保障，是學生代表大會和研究生代表大會。第三階段，2017年《規(guī)定》實施后，有的高校章程將學生參與權的權能拓寬，涵蓋了知情權、批評權、建議權，基本貫徹了《規(guī)定》中的學生參與權能。如， 《中國人民大學章程》 （2019）第9條第6項、第14條還規(guī)定了學生參與權的常設機構是學生委員會和研究生委員會。然而，高校章程中僅對《規(guī)定》第六條和第四十條進行細化規(guī)定，但是并沒有涉及參與程序、明確的參與范圍、參與權救濟等具體內(nèi)容，而且在參與權能方面，知情權、表達權、監(jiān)督權等一般參與權規(guī)定的多，參與決策權、參與執(zhí)行權等深度參與權規(guī)定的少?？傊?，各高校章程對學生參與權的保障程度不一，很難說其已經(jīng)切實成為法定的權利。

（二）大學生參與高校治理的范圍不明確，且參與程度受限

2017年的《規(guī)定》對學生參與高校管理的范圍進行了明確，限于“學校中與學生權益相關事務”享有四項參與權能，即根據(jù)高校管理事務與學生權益的相關程度來確定學生參與高校管理的范圍。但學生參與范圍還應考慮學生參與能力來確定學生參與高校管理的具體范圍。目前，學生參與權的范圍仍然缺乏具體的制度肯定和保障，存在參與范圍過小、參與程度過淺等缺陷，嚴重影響了學生參與高校管理的積極性。一是與學生利益相關但學生能力所限，只能淺層次參與的領域。如，學術性事務、教學計劃設定、課程設計及學校的日常辦公、外事活動管理等。這類領域目前基本上限制大學生的參與，即使允許學生參與，參與程度也較淺，僅限于征求意見，屬于一般參與。二是與學生利益相關且學生有完全或部分參與能力的領域，應屬深度參與。如，學生后勤管理、學生獎懲補助、教學效果評價、與學生利益相關的學校政策和校內(nèi)規(guī)章制度的制定等。學生在該領域具有一定的判斷能力，可以對管理活動提供有價值的意見和建議。學生實際上能夠參與的學校管理事務往往局限于這類領域。然而該領域?qū)W生參與程度較淺，大多是信息公布、意見征求等一般參與的內(nèi)容;參與決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)則鮮有機會可以涉足[9]。三是與學生利益密切相關且學生有能力參與的學生自治領域。如對學生組織的管理、對學生活動設施的管理。從學生班級、學生會到學生社團等各級學生組織，屬于學生自治管理范圍。然而學生工作部門、團委等學校機構對學生組織進行著全方位的干預。學生組織在保障學生參與權的時候顯得乏力。

（三）大學生參與高校治理的程序制度亟須完善

正當程序原則充分體現(xiàn)在2017年《規(guī)定》的新增條款中，這標志著我國教育法治的進步。目前， 《規(guī)定》涉及的高校學生參與權的程序制度包括：第五十五條規(guī)定，學生受到不利處罰或決定前的告知程序、聽取陳述申辯程序，及決定后的送達程序。高校校內(nèi)規(guī)章制度中的高校學生參與權的程序性權利主要包括，事前程序中的公布相關的規(guī)章制度、告知程序;事中程序包括說明理由制度、聽取學生陳述和申辯制度、聽證制度;事后程序包括送達、告知救濟途徑及時效制度。在學生參與權的程序權利中，知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權是一個整體，彼此相互聯(lián)系，互為條件。知情權是參與的前提，參與權是關鍵，表達權是核心，監(jiān)督權是保障。其中知情權包括了告知程序、信息公開程序等內(nèi)容。因而，程序制度的完善與否是學生參與權能否實現(xiàn)的關鍵和前提所在。

高校學生參與機制的程序制度的主要缺陷有：首先，高校信息公開制度存在缺陷。信息公開制度作為高校學生參與的基礎性制度，是有效的公眾參與和大學治理的前提?！陡叩葘W校信息公開辦法》已經(jīng)實施十年，然而：高校對信息公開的態(tài)度仍然審慎、保守，公開的范圍也只限于列舉的主動公開范圍內(nèi)，依申請公開的范圍保證在了可控的范圍內(nèi)。信息主動公開的意識仍然欠缺;存在信息的選擇性公開、隱蔽性公開和利我性公開。其次，聽證制度沒有明確規(guī)定。聽證是實現(xiàn)學生陳述申辯權的重要行政程序制度，有助于學生實現(xiàn)對影響自身權益的學校處理決定的參與權?！兑?guī)定》只明確了學生受到不利處分前的陳述申辯權，并未明確規(guī)定學生的聽證權利（特別是處分聽證權利），也就是未明確給予學生正式的陳述、申辯機會[10]。最后，高校的告知義務。學生管理參與權要求學生享有被告知的權利，告知義務既包括學生接受高校的不利決定之前，告知其該決定的事實根據(jù)和法律依據(jù);也包括高校系統(tǒng)、真實地告知學生有關的校務信息，這是學生行使高校管理參與權的前提和基礎。告知程序存在的缺陷：一是告知的時間不夠合理，目前存在走過場的問題;二是告知的信息內(nèi)容過濾告知或告知不充分，導致學生很難獲得充分的關涉?zhèn)€人利益的信息，進而難以充分準備證據(jù)支持自己的觀點和訴求。

（四）大學生參與權的救濟缺乏

有權利必有救濟，否則不利于大學生參與權的充分保障，使得高校民主管理流于形式，嚴重影響高校治理水平的提高?，F(xiàn)行法律體系中對學生權利的救濟主要針對學生的受教育權、人身權和財產(chǎn)權等權益，主要集中在對學校處分不服時的救濟途徑的規(guī)定。目前學生權利的救濟途徑主要包括申訴和行政訴訟。而且，對于學生參與權的救濟只是隱含在其他權利救濟的程序參與權中，如陳述申辯權、告知權利等程序參與權利被包含在人身權財產(chǎn)權的救濟中，并未明確規(guī)定。首先，2017年的《規(guī)定》的校內(nèi)申訴范圍仍然偏窄?！兑?guī)定》確定的申訴范圍，限于“學生對處理或者處分決定不服提起的申訴”，但沒有明確規(guī)定對學生管理參與權的救濟。事實上學校的日常具體管理行為、關涉學生利益的抽象的校內(nèi)規(guī)章制度也常常存在侵犯學生參與權的情形，如規(guī)章制定參與權、教學參與權等。因而應擴大申訴救濟范圍，確認學校的具體管理行為、抽象的管理行為（校內(nèi)規(guī)章制度）如果侵犯了學生的處分、處理參與權，學生也可以申請校內(nèi)申訴尋求救濟，保障學生參與權。其次，應拓寬教育行政申訴受案范圍?！兑?guī)定》明確了對處理處分學生可以向?qū)W校、教育行政部門提出申訴;對學校、教職員工侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的行為，學生有權提出申訴或者依法提起訴訟。高校的日常行政管理行為也應納入行政申訴的范圍，實現(xiàn)教育行政部門對高校更全方位的內(nèi)部層級監(jiān)督，為學生管理參與權提供更全面的教育行政申訴救濟[11]。最后，教育行政訴訟與參與權。目前教育行政訴訟的受案范圍基本上局限于學生的受教育權、人身權、財產(chǎn)權受侵害時提供行政訴訟救濟。并未包含作為學生民主政治權利的參與權的救濟。這就直接導致學生參與權受損時喪失了最后一道法律救濟屏障。

三、大學生參與高校治理的法治路徑

（一）完善學生參與立法，保障大學生參與高校治理的主體地位

高校學生參與機制完善的法治路徑之關鍵，首先在于各級立法中應當完善學生參與高校管理權的規(guī)定，將“以學生為本”落實在制度規(guī)定上，才能真正落實大學生參與管理的平等主體地位[12]?！陡叩冉逃ā泛汀兑?guī)定》已經(jīng)規(guī)定了參與權的四大權能等內(nèi)容，但是仍未明確學生參與高校管理權的參與組織依托、程序和救濟等內(nèi)容。因此， 《高等教育法》應適應2017年《規(guī)定》的修改，具體明確大學生依法、依章程參與高校管理的權利，提升保障大學生參與主體地位的法源的效力等級，與時俱進地對高校學生參與權進行原則性的指引?！兑?guī)定》應當進一步明確學生參與權的組織保障、參與程序、參與范圍、參與權利救濟途徑等內(nèi)容。

此外，高校章程應統(tǒng)領校內(nèi)規(guī)章制度的制定，為學生參與權的法制化作承上啟下的肯定、確認和保障。高校應依據(jù)《規(guī)定》有關參與權的新增內(nèi)容修訂大學章程，貫徹落實學生參與權四項權能以及肯定學生參與范圍的利益相關標準，這是目前亟須進行的高校章程及其他校內(nèi)規(guī)章制度修改工作。大學章程還應規(guī)定，學校應通過聽證會、新聞發(fā)布會以及座談會等制度，支持并鼓勵學生參加學校的民主管理，對與學生利益相關的學校工作進行監(jiān)督、提出參與建議和意見[13]。此外，學生參與學校民主管理的組織保障方面，應規(guī)定“學校定期召開學生代表大會和研究生代表大會，聽取學生代表意見和建議;在學代會和研代會閉會期間，學校支持其常設機構學生委員會、研究生委員會和執(zhí)行機構學生會、研究生會依法參與學校管理，維護自身權益?！?/p>

（二）精準厘定參與范圍，保障學生參與高校管理狀態(tài)的平衡性

根據(jù)學校管理事務與學生權益相關程度標準和學生參與能力標準二者的結(jié)合，可將學生參與高校管理分為三個層次。一是一般參與事項，該領域的學生參與主要目標在于保障參與權中的表達權和知情權等淺層次參與內(nèi)容。盡管這些領域是學生參與的邊緣領域，參與是有限度的，但是如果排除學生參與，也有很多危害，如缺乏學生參與的高校管理活動不易得到學生的理解，推行困難，影響效率。該項內(nèi)容屬于《規(guī)定》中的參與范圍，已被行政規(guī)章所確認和肯定，但應賦予其更多法制化保障，如在大學章程和校內(nèi)規(guī)章制度加以確認，并適當限制。二是深度參與，該層次的參與權能除了保障知情權、監(jiān)督權、表達權等表面的參與權能外，還要保障參與權中的決策權和執(zhí)行權等深層次參與權能。具體參與方式包括，學生參與學校各決策機構、學生參與各管理機構等。對該層次的參與，章程不應當做出限制參與的規(guī)定。針對該層次學生參與缺乏系統(tǒng)化和制度化、流于形式等特點，需要考慮參與不足的克服。三是是學生自治領域的參與。（即學生自我管理領域的全面深入?yún)⑴c）在該領域，在遵守國家法律和學校規(guī)章制度的前提下，在學校的指導下，學生自治組織可以自主制定規(guī)章制度，進行決策并執(zhí)行，實現(xiàn)該領域的學生參與權。

（三）推進正當程序原則，為學生參與權的實現(xiàn)提供程序保障

首先，高校信息公開制度的完善。高校應配合《高等學校信息公開辦法》形成校內(nèi)制度，并加強對該辦法的推廣學習，讓學生知曉信息公開的內(nèi)容和申請公開相關信息的權利，便于加強對高校信息公開工作的監(jiān)督[14]。推進高校政務公開，充分保障學生的知情權、參與權。高校應通過學習網(wǎng)站、校報校刊、校內(nèi)廣播、電子屏幕、宣傳欄張貼等多種方式公開宣傳涉及學生權益的規(guī)章制度?？傊?，校方應通過多種方式讓學生掌握關涉學生權益的規(guī)章制度，了解如何遵守規(guī)則，讓學生充分知悉違反規(guī)則將會帶來的不利后果。將學校的各種規(guī)定匯編入《學生手冊》，新生入學時人手一冊并持續(xù)更新。為學生參與高校管理提供信息支持，減少學生因信息不對稱而導致的參與不足、參與形式化。其次，明確規(guī)定關涉學生切身利益的聽證權。應當建立與學生切身利益相關的學校重大具體侵益性管理事項、重大獎勵等授益性管理事項、高校制定或修改內(nèi)部學生管理規(guī)章制度的學生聽證制度。聽證程序應當包括正式聽證程序和非正式聽證程序。如果涉及學生的基本權利、對學生權益影響重大的處理或決定，適用于正式的聽證程序。如果是高校管理、決策中涉及學生權益的重要規(guī)范性文件的制定，則需要召開非正式的聽證會[15]。最后，高校應當切實踐行其告知義務?！兑?guī)定》第五十三條規(guī)定了學校對學生做出處分，應當出具處分決定書，及該決定書應包含的告知內(nèi)容。高校應當在學籍管理規(guī)定等校內(nèi)規(guī)章制度中，明確規(guī)定對學生做出處分決定時的告知義務。即做出相關處理、處分決定之前，學校應以書面形式告知學生該決定據(jù)以做出的事實根據(jù)、法律依據(jù)及相關程序性權利;還應告知學生的申訴、訴訟救濟途徑及時效。并且學校應當注意告知的時間要合理，要考慮到學生針對告知事項的準備時間問題;告知的信息內(nèi)容應當全面、充分，不得過濾告知或選擇性告知，以便學生可以獲得充分的關涉?zhèn)€人利益的信息，進而充分準備證據(jù)支持自己的觀點和訴求。

（四）完善參與權的救濟途徑，為參與權的實現(xiàn)提供救濟保障

完善學生申訴制度?！兑?guī)定》第五十九條規(guī)定，學校應當成立學生申訴處理委員會，并由教師代表、學生代表、學校相關負責人、職能部門負責人以及負責法律事務的相關機構負責人等組成?！兑?guī)定》第六條第六項已經(jīng)把學校針對學生做出的所有的處理或處分納入受理范圍內(nèi)。各大高校應當進一步貫徹《規(guī)定》的指引，擴大校內(nèi)規(guī)定中申訴的受理范圍，將學校對學生的所有的處理決定都納入學生申訴處理委員會中，擴大學生自主權的深度和廣度，增強學校的自我糾錯能力。再者，學生申訴委員中學生代表的比例應當不低于三分之一。應當設立常設的學生申訴委員會，為學生申訴提供組織保障。

完善大學生管理參與權的訴訟救濟途徑，將高校管理主體侵犯大學生管理參與權引發(fā)的糾紛納入行政訴訟受案范圍。法院在審理該類案件時，既要保護大學生的合法權益，還要注意不能侵犯高校的自主管理權。但是法院審理學生提起的參與權之訴時，應當重點審查下列問題：首先，高校制定大學生參與高校管理的相關規(guī)章制度是否與國家現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)章相抵觸，有無歧視性規(guī)定。其次，高校公布參與條件后有無擅自更改，是否違背信賴保護原則。最后，重點考察糾紛中的程序是否合乎國家或高校的規(guī)定。法院的判決應當主要是維持判決和確認判決。法院不能直接代替學校做出決定，否則將會侵犯到高校的自主管理權。

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Research on the Rule of Law Path for Students to Participate in University Governance

ZHANG Jihong， JIANG Bingjing

（School of Humanities and Laws， Hebei University of Technology， Tianjin 300401， China）

Abstract： The effective guarantee of student participation right is the inherent requirement of good governance in universities. However， many legal defects in the process of students′ participation in university governance are important reasons for students′ insufficient participation. Therefore， perfecting the legal system of student participation mechanism is the first choice to improve the internal governance level in universities. The rule of law path for students to participate in the governance includes the following points： the relevant legislation and university constitution of student participation should be fully improved to protect students′ dominant role in the governance process; the scope and boundary of student participation should be determined to ensure the breadth and depth of student participation; the procedural system of student participation and the relief approaches of student participation right should be perfected to provide the procedure and relief guarantee for the realization of student participation right.

Key words： student participation right; university governance; the rule of law path

收稿日期：2020-05-26

基金項目：河北省高等學校科學研究項目（人文社科類）重點項目（SD171001）

作者簡介：張繼紅（1976—），女，內(nèi)蒙古集寧人，講師，博士，研究方向：行政法學、教育法治。