廖宏斌

中國農(nóng)村勞動力流動與農(nóng)村土地制度的關(guān)系一直頗受關(guān)注。學(xué)術(shù)界對此問題的研究重點主要集中在農(nóng)村土地制度對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的影響、農(nóng)村勞動力流動對于土地制度本身的影響以及農(nóng)村勞動力流動與農(nóng)地制度之間的關(guān)聯(lián)性等領(lǐng)域。(1)學(xué)術(shù)界對中國農(nóng)村土地制度有兩種不同定義：第一種采用廣義定義法，認為農(nóng)村土地制度是一個制度集或制度集合的概念，指與農(nóng)村耕地、林地、草地、集體建設(shè)用地等有關(guān)的所有制度安排；第二種采用狹義定義法，認為農(nóng)村土地制度僅指與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地主要是耕地相關(guān)的制度安排。本文采用的是狹義定義法。既有研究揭示了農(nóng)村勞動力流動與農(nóng)地制度之間的內(nèi)在張力和作用機制，提出了相應(yīng)的解決辦法，然不足在于，研究重心主要集中分析改革開放之后二者之間的相互關(guān)系，從歷史縱向整體視角考察農(nóng)村勞動力流動問題的文獻并不多見。

眾所周知，自1949年中華人民共和國成立以來，我國農(nóng)地制度經(jīng)歷了復(fù)雜、深刻的調(diào)整與變化。不同時期，國家圍繞農(nóng)村土地作出的相關(guān)制度安排，及其對農(nóng)村勞動力流動的影響是本文研究的核心議題。通過歷時性的考察，筆者發(fā)現(xiàn)，改革開放前國家重點圍繞農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)計出的相關(guān)制度彼此配合，形成了以計劃經(jīng)濟為導(dǎo)向的制度結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村勞動力基本無法流動；改革開放后國家逐步消除了附著于農(nóng)村土地之上的政策限制，確立以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向的制度，促進了農(nóng)村勞動力的有效流動。

一、計劃經(jīng)濟導(dǎo)向下的農(nóng)地制度變遷與農(nóng)村勞動力流動

中華人民共和國成立之初，面臨工業(yè)化建設(shè)資金不足的問題，國家最終選擇了最大化提取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余的道路。為此，國家通過制度改造解除了農(nóng)民對土地的所有權(quán)，并在生產(chǎn)、分配、流通和消費領(lǐng)域作出了一系列相應(yīng)的制度安排。這些制度彼此關(guān)聯(lián)、相互配合、共同作用，形成了計劃經(jīng)濟導(dǎo)向的制度結(jié)構(gòu)，阻斷了農(nóng)村生產(chǎn)要素的市場流通，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展受到嚴重抑制。

(一)國家權(quán)力的介入與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變化

中華人民共和國成立之初，中國共產(chǎn)黨已在1.6億人口的老解放區(qū)完成了土地改革。1950年6月，中央人民政府政務(wù)院決定，按照農(nóng)村與大城市郊區(qū)分類實施的原則，在3億人口的新解放區(qū)推行土地改革。同年，中央人民政府先后頒布《中華人民共和國土地改革法》(1950年6月)和《關(guān)于農(nóng)村階級成分的決定》(1950年8月)，確立了土地改革的基本原則和劃分農(nóng)村階級的依據(jù)與標準，并對一般情況和特殊情況下勞動和附帶勞動，主要勞動和非主要勞動，農(nóng)村地區(qū)土地沒收、征收與重新分配等系列問題加以詳細說明。按照既定方略，全國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)在1953年春已基本完成土地改革。這場改革消滅了封建地主階級，徹底改變了農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民生活水平得到了較大改善。(2)研究表明，土地改革前，農(nóng)民每年因租種土地而交給地主的地租約占實際產(chǎn)量的50%。而1949—1952年期間，國家向農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)正稅與附加稅分別占農(nóng)業(yè)實產(chǎn)量的13.5%、12.3%、14.5%、13.2%，農(nóng)民獲得了租地經(jīng)營實際產(chǎn)出的85%。參見周祖文：《中國農(nóng)村土地制度變遷——一個農(nóng)業(yè)剩余的視角(1949—1985)》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2012年，第63頁。

針對改革過程中遇到的無地或少地農(nóng)民分得土地后勞動力、農(nóng)機具等供給不足的情形，中央人民政府決定在1950年底開展生產(chǎn)互助初級合作社建設(shè)。合作社主要有臨時性勞動互助合作社、常年固定的勞動互助合作社和初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社三種類型。其中，初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以土地、農(nóng)機農(nóng)具等生產(chǎn)資料個人所有為基本前提，至于生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)、生產(chǎn)多少，基本上由農(nóng)民自行決定，國家只負責向農(nóng)民收取部分正稅和附加稅(一般不超過農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營所得的15%)。初級合作社兼顧了國家集體與農(nóng)民個體的利益，有效緩解了解放初期農(nóng)村勞動力和生產(chǎn)工具供給不足之間的緊張關(guān)系，深受農(nóng)民的歡迎。到1955年時，全國自愿參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的農(nóng)戶已達7727萬戶，約占農(nóng)戶總數(shù)的65%。(3)廖洪樂：《中國農(nóng)村土地制度六十年——回顧與展望》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2008年，第43頁。

然而，對于所有二戰(zhàn)后通過民族主義革命形成的以主體民族為主的獨立國家，無論認同何種從宗主國舶來的“主義”，其在殖民解放、獲得獨立后的第一件事，就是追求工業(yè)化。(4)溫鐵軍：《八次危機：中國的真實經(jīng)驗》，上海：東方出版社，2013年，第11頁。中國也不例外。早在1949年9月，中共中央在《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中就明確指出，要發(fā)展國家資本主義，需要處理好工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間的關(guān)系，土地改革是國家發(fā)展生產(chǎn)力和推動工業(yè)化的必要條件。1953年2月，在毛澤東的建議下，中共中央正式提出了“過渡時期的總路線”，并決定采取“一化三改造”的政策方針。其中，“一化”就是指要實現(xiàn)社會主義國家的工業(yè)化。但是，自建設(shè)社會主義國家工業(yè)體系的宏偉藍圖確定之日起，中央政府面臨的現(xiàn)實問題是如何在小農(nóng)經(jīng)濟傳統(tǒng)深厚的中國找到推動工業(yè)化建設(shè)所需的巨額資金，即“錢從哪里來”的問題。

囿于國際環(huán)境的嚴酷約束，對于一個剛?cè)〉谜?quán)且正處于積貧積弱狀態(tài)的國家來說，掌控農(nóng)業(yè)剩余索取權(quán)便成為中央政府迫不得已的選擇。1954年，中共中央農(nóng)村工作部第二次全國農(nóng)村會議指出，工業(yè)化生產(chǎn)與分散的小農(nóng)經(jīng)濟、落后的農(nóng)業(yè)技術(shù)之間存在深刻的矛盾，解決這些矛盾的第一個方針，就是推行社會革命。在此情形下，國家加快了對農(nóng)村所有制的改造。1955年11月，全國人大常委會頒布《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》，農(nóng)村生產(chǎn)互助合作由初級社階段迅速過渡到高級社階段。1956年6月，國務(wù)院正式出臺的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，將農(nóng)民私有土地、耕畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料及其土地上附屬設(shè)施全部轉(zhuǎn)為合作社所有，并取消合作社的勞動報酬。從1958年夏季開始，全國小型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作社被合并為大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。之后，僅在短短幾個月的時間里，大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社又以鄉(xiāng)為單位組建成農(nóng)村人民公社。到1958年底，全國74萬個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社被合并為2.6萬多個農(nóng)村人民公社，入社農(nóng)戶達1.2億戶，占農(nóng)戶總數(shù)的99%。(5)廖洪樂：《中國農(nóng)村土地制度六十年——回顧與展望》，第50頁。

(二)配套制度的完善與農(nóng)村勞動力流動受阻

20世紀50年代，國家先是引導(dǎo)農(nóng)村互助合作促成農(nóng)民生產(chǎn)合作，繼而又以人民公社直接取代了合作社。但國家并沒有止步于此，而是在此基礎(chǔ)上進一步主導(dǎo)了社會再生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)。

首先，在生產(chǎn)領(lǐng)域。國家不僅將農(nóng)民土地財產(chǎn)收歸集體所有，還出臺了戶籍管理制度，嚴格限制農(nóng)村勞動力的區(qū)際流動。1958年，新中國正式出臺了第一個專門針對戶籍管理的法規(guī)——《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例以居民是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為標準確立了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種戶籍，并明令規(guī)定嚴格限制農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)。(6)《中華人民共和國戶口登記條例》第10條明確規(guī)定，公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明或者城市戶口登記機關(guān)的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。此后，國家還相繼出臺專門的文件對城鄉(xiāng)之間的戶口遷移和戶籍管理作出了更加嚴格的限制性規(guī)定。(7)例如，1977年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定的通知》明確規(guī)定，凡是從小市遷入大市的，一律報遷入地的市、縣公安局審批；嚴格控制其他城市遷往北京、上海、天津三市。戶籍登記條例實施后，中國城鄉(xiāng)之間的人口自由流動被阻斷，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始形成并逐漸固化。

其次，在分配領(lǐng)域。國家直接主導(dǎo)了社會再生產(chǎn)中的分配環(huán)節(jié)。在農(nóng)村，國家對農(nóng)民實行低價征購政策，以低價供應(yīng)農(nóng)用生產(chǎn)資料和無償投資作補償，盡量壓低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品價格；在城市，國家向城市居民提供住房、醫(yī)療、教育和基本生活品等補貼，最大限度地降低城市工人的勞動成本。嚴格的戶口登記和戶籍管理制度，為國家主導(dǎo)社會再生產(chǎn)的分配環(huán)節(jié)提供了重要支撐。計劃經(jīng)濟時期，國家對城市居民的米、面、糧、油、布等基本生活用品的供應(yīng)都是嚴格按照城市登記戶口或在籍人口數(shù)進行配給，農(nóng)村居民即使敢于自行遷居城市，也無衣食住行保障。

再次，在流通領(lǐng)域。建國初期，國家從農(nóng)村提取工業(yè)化建設(shè)資金面臨的困難情形是，一方面，直接向分散居住且處于無組織狀態(tài)的4億多農(nóng)民提取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余，因交易成本過高而不可能實現(xiàn)；另一方面，又因城市人口增加和農(nóng)民維持再生產(chǎn)消費的不斷增長，國家通過征收公糧獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余非常有限。(8)資料表明，1953—1954年期間，國家需要商品糧700億，而農(nóng)業(yè)稅收只有275億，缺口達431億，國家盡全力收購余糧，但缺額仍高達87億至117億。參見周祖文：《中國農(nóng)村土地制度變遷——一個農(nóng)業(yè)剩余的視角(1949—1985)》，第79頁。為解決這一現(xiàn)實問題，1953年國家在全國范圍內(nèi)開始推行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，將糧、棉、油等主要農(nóng)產(chǎn)品資源支配絕對國家化。自此，長途販運被完全禁絕，交易市場被強制關(guān)閉，區(qū)際貿(mào)易被強力阻斷，農(nóng)村交易市場銷聲匿跡。

最后，在消費領(lǐng)域。在計劃經(jīng)濟導(dǎo)向下，消費作為經(jīng)濟活動的最后和第一個環(huán)節(jié)，也處于國家有組織、有計劃的生產(chǎn)和分配行為的支配之下。國家實施的指令性生產(chǎn)計劃直接決定了物資、產(chǎn)品和城鄉(xiāng)居民基本生活用品的供應(yīng)和消費。城鄉(xiāng)居民的消費品是國家指令性計劃生產(chǎn)出來的，消費品價格實行國家定價而非市場定價，消費種類和數(shù)量按計劃進行而且極其有限。消費的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)基本實行憑票供應(yīng)，票證又多與居民戶口和戶籍掛鉤。

綜上可見，計劃經(jīng)濟時期國家通過實施農(nóng)地制度改革直接取消了農(nóng)民土地財產(chǎn)所有權(quán)，并在社會再生產(chǎn)的生產(chǎn)、分配、流通和消費環(huán)節(jié)作出了一系列的制度安排。這些制度彼此聯(lián)結(jié)，相互作用，四面“合圍”，最終形成了以計劃經(jīng)濟為導(dǎo)向的制度結(jié)構(gòu)。在此情形下，國家成為集體所有制配置經(jīng)濟要素的第一決策者和支配者，農(nóng)民本身連同農(nóng)村其他的生產(chǎn)要素，長期被鎖定在農(nóng)村，基本無法自由流動。(9)20世紀50年代末的“大躍進”終于導(dǎo)致60年代初近2000萬人口重新回到農(nóng)村，從此農(nóng)村的非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化基本停滯。參見發(fā)展研究所綜合課題組：《農(nóng)民、市場和制度創(chuàng)新——包產(chǎn)到戶八年后農(nóng)村發(fā)展面臨的深層改革》，《經(jīng)濟研究》1987年第1期，第3-16頁。

二、市場經(jīng)濟導(dǎo)向下農(nóng)地制度的發(fā)展與農(nóng)村勞動力流動

計劃經(jīng)濟時期，國家圍繞農(nóng)村土地作出的系列制度安排，嚴重抑制了包括農(nóng)村勞動力在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素的自由流動，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期處于低水平狀態(tài)。改革開放后，國家推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，也是從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革入手的，但不同的是，其政策取向始終是以市場經(jīng)濟為基本導(dǎo)向的。

(一)改革開放初至1992年，探索中的農(nóng)地制度初步改革帶動了農(nóng)村勞動力流動

實踐證明，計劃經(jīng)濟時期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢，農(nóng)民增收非常困難。(10)根據(jù)國家統(tǒng)計局、國務(wù)院扶貧辦的統(tǒng)計，按當年價現(xiàn)行農(nóng)村貧困標準衡量，1978年末我國農(nóng)村貧困發(fā)生率高達97.5%，以鄉(xiāng)村戶籍人口作為總體推算，農(nóng)村貧困人口規(guī)模7.7億人。20世紀80年代初，為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、促進城鎮(zhèn)就業(yè)，中央開始考慮重啟農(nóng)村土地制度改革，并著手破解長期制約農(nóng)村發(fā)展的體制機制難題。(11)溫鐵軍：《八次危機：中國的真實經(jīng)驗》，第95頁。需要特別指出的是，這場改革直擊人民公社制“激勵失靈”的問題癥結(jié)，是通過切實賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)開始的。1980年5月3日，鄧小平就農(nóng)村政策發(fā)表重要談話，明確表示包產(chǎn)到戶不會影響集體經(jīng)濟的發(fā)展，并肯定了一些地方包產(chǎn)到戶的做法。同年9月，中共中央《〈關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題〉的通知》特別指出，邊遠山區(qū)和貧困落后地區(qū)應(yīng)當支持群眾要求，包產(chǎn)到戶，包干到戶。1982年1月，中共中央《全國農(nóng)村工作會議紀要》再次重申，包產(chǎn)到戶和包干到戶都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制。1983年1月，中共中央發(fā)布《關(guān)于〈印發(fā)當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題〉的通知》，進一步明確肯定了農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制的經(jīng)驗和做法，并要求林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)和多種經(jīng)營都實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制。1984年，中央宣布將農(nóng)民承包土地的期限延長至15年，進一步穩(wěn)定了農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的預(yù)期。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任是農(nóng)村家庭以村集體組織成員身份獲得土地，并以家庭為單位進行生產(chǎn)的一種經(jīng)營形式。它符合農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本特點和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的實際需要，一誕生便深受農(nóng)民歡迎并迅速在全國范圍內(nèi)得到推廣。1983年，全國589萬基本核算單位中，有576.4萬個實行了包干到戶，占97.9%；全國18523.2萬戶農(nóng)戶，實行包干到戶的戶為17497.7萬戶，約占農(nóng)戶總數(shù)的94.5%。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施后，我國農(nóng)村糧食產(chǎn)量增長迅速，并出現(xiàn)了大量的剩余勞動力。為暢通農(nóng)民就業(yè)渠道，國家開始逐步解除計劃經(jīng)濟時期附著于農(nóng)村土地之上的各種限制性規(guī)定。在生產(chǎn)領(lǐng)域，國家鼓勵農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)活動，提倡發(fā)展小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并承認了私人企業(yè)的合法地位，允許私人投資大型生產(chǎn)資料。1985年1月，中共中央國務(wù)院又發(fā)布了進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的10項政策，明確提出允許農(nóng)民進城開店設(shè)坊，興辦服務(wù)業(yè)，提供各種勞務(wù)，以擴大城鄉(xiāng)經(jīng)濟往來。(12)到1985年，農(nóng)民商業(yè)企業(yè)達14.7萬個，城鎮(zhèn)個體商業(yè)勞動者已達325萬個之多。發(fā)展研究所綜合課題組：《農(nóng)民、市場和制度創(chuàng)新——包產(chǎn)到戶八年后農(nóng)村發(fā)展面臨的深層改革》，《經(jīng)濟研究》1987年第1期，第3-16頁。在分配領(lǐng)域，1983年，國家開始削減農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)派的品種和范圍。1984年底，統(tǒng)派統(tǒng)購品種從1980年的183種減至38種(其中24種是中藥材)。(13)陳麗娜：《取消統(tǒng)購統(tǒng)銷，農(nóng)產(chǎn)品市場化改革的重大步驟》，《農(nóng)村工作通訊》2018年第12期，第30頁。1985年，強制征購計劃宣告終止。從此，國家不再對農(nóng)村下達指令性收購計劃，而是以“合同訂購”的方式收購糧食。在流通領(lǐng)域，國家在1980年取消了長途販運的禁止性規(guī)定，鼓勵農(nóng)民開展自由貿(mào)易和長途運輸；放開了農(nóng)村小集鎮(zhèn)，允許農(nóng)副產(chǎn)品在完成國家計劃后在市場上自由交易；允許農(nóng)民自帶口糧到城市，并通過改革大中城市企業(yè)的招工用工制度，開放城市勞動力市場，進一步促進了農(nóng)村勞動力的流動。

總體上看，20世紀80年代我國農(nóng)村勞動力開始朝兩個方向移動：一方面，伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，農(nóng)村剩余勞動力開始轉(zhuǎn)向附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)(見圖1)；另一方面，隨著城市及企業(yè)用工制度的改革、城鄉(xiāng)市場的逐步開放，農(nóng)村勞動力部分轉(zhuǎn)向城市就業(yè)。資料表明，1978—1982年間，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)人數(shù)一直維持在3000萬人左右，至1988年已增至1億人左右，到1992年已過1.1億。1979—1985年間，我國農(nóng)村有4577.2萬勞動力從農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)活動轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動；城鎮(zhèn)人口凈增12700萬，此外還約有幾十至上百萬農(nóng)民作為流動人口常年滯留城市謀求各種營生；農(nóng)村每年外出的臨時(合同)工達600萬。(14)發(fā)展研究所綜合課題組：《農(nóng)民、市場和制度創(chuàng)新——包產(chǎn)到戶八年后農(nóng)村發(fā)展面臨的深層改革》，《經(jīng)濟研究》1987年第1期，第3-16頁。1989年，我國農(nóng)民外出務(wù)工(“農(nóng)民工”)人數(shù)約1000萬人，到1990年農(nóng)民工人數(shù)也只有2000萬人左右。這一時期，農(nóng)村流動力流動的主要特征是，主要集中在農(nóng)村或城市近郊地區(qū)，屬于典型意義上的“離土不離鄉(xiāng)”式的近距離勞動力流動。到城市就業(yè)的農(nóng)民，與規(guī)模龐大的農(nóng)村適齡勞動力相比，只是其中極少的一部分(見圖2)。

圖2 1983—1993年期間農(nóng)民工人數(shù)(單位：萬人)

(二)1992年到2012年，以市場為導(dǎo)向的農(nóng)地制度進一步改革加速了農(nóng)村勞動力的流動

1992年初，針對否定社會主義市場經(jīng)濟的思潮以及“‘雙軌制’格局”下計劃經(jīng)濟體制因素的重新抬頭，鄧小平在考察時發(fā)表了著名的南方談話。這次談話從根本上解除了把計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟看作社會基本制度范疇的思想束縛，使黨對計劃與市場的關(guān)系認識有了新的重大突破。(15)張士義、王祖強、沈傳寶：《從一大到十九大：中國共產(chǎn)黨全國代表大會史，1921—2017》，上海：東方出版社，2018年，第289頁。1992年10月，中共十四大以黨的最高文件的形式正式確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，標志著中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進入了新階段。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，進一步明確了社會主義市場經(jīng)濟體制的基本框架。1997年，黨的十五大進一步提出了社會主義初級階段的基本綱領(lǐng)，確定了經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略，并明確指出要加快市場經(jīng)濟體制建設(shè)，盡快建成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。2001年，中國加入世界貿(mào)易組織，標志著中國全面融入世界經(jīng)濟貿(mào)易體系，社會主義市場經(jīng)濟體制改革逐步走向深入。

社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標和發(fā)展戰(zhàn)略的確立，為進一步推進農(nóng)村市場化改革提供了正確的方向指引。1993年3月，國務(wù)院總理李鵬在第八屆全國人民代表大會第一次會議政府工作報告中指出，要深化農(nóng)村經(jīng)濟改革，促進農(nóng)村市場發(fā)展，積極發(fā)展多種形式的農(nóng)村社會化服務(wù)體系，逐步壯大集體經(jīng)濟實力。同年，中共十四屆三中全會要求將農(nóng)民土地承包經(jīng)營的期限延長至30年，提倡在承包期內(nèi)實行“增人不增地，減人不減地”的政策；在堅持土地集體所有的前提下，本著群眾自愿的原則，探索土地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)，并可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。1998年，中共中央在審議通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中指出，要切實保障農(nóng)戶的土地承包權(quán)、生產(chǎn)自主權(quán)和經(jīng)營收益權(quán)，使之成為“獨立的市場主體”；在家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，積極探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體途徑，要通過各種方式把農(nóng)產(chǎn)品的加工、生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)連成一體，形成有機結(jié)合、相互促進的組織形式和經(jīng)營機制；要有效解決千家萬戶的農(nóng)戶進入市場、運用現(xiàn)代科技和擴大經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益和市場化程度。

進入新世紀以后，中央又陸續(xù)出臺了《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》(2001年)、《農(nóng)村土地承包法》(2003年)、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(2005年)、《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(2008年)、《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》(2009年)、《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》(2010年)等系列法律法規(guī)和政策文件。到十八大以前，國家推動農(nóng)村土地市場化的改革主要集中在兩個方面：一方面圍繞農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營用地，多次重申以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的制度和農(nóng)村土地承包關(guān)系“保持穩(wěn)定并長久不變”的基本原則，進一步穩(wěn)定了農(nóng)民對土地使用權(quán)的預(yù)期，細化了對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)原則、期限、成員權(quán)等具體規(guī)定，強化了農(nóng)民的市場主體地位；另一方面，深入推進農(nóng)村土地管理制度改革，將計劃經(jīng)濟時期實行的無償劃撥制改為“招拍掛”制，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，開啟農(nóng)村集體經(jīng)濟建設(shè)用地與國有土地享有平等權(quán)益的市場化改革。

圖3 1992—2012年農(nóng)民工人數(shù)(單位：萬人)

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村市場化改革漸次深入，附之于上的其他改革也隨之開啟。20世紀90年代初，國家開始推進戶籍管理制度改革。1992年，部分中小城市的農(nóng)村居民在繳納一定的“城市增容費”后即可辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，被允許從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。1994年，公安部發(fā)布《關(guān)于啟用新的戶口遷移、戶口準遷證的通知》規(guī)定，由農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)、大中城市郊區(qū)遷往市區(qū)、跨市、縣范圍的戶口遷移，經(jīng)遷入地市轄區(qū)和縣公安局簽發(fā)后，遷出地須憑準遷證辦理戶口遷移。1998年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》(國發(fā)〔1998〕24號文)明確規(guī)定，農(nóng)村居民可通過購房落戶城市。2000年以后，國家實施居住證、身份證、大城市積分落戶等系列改革，開始推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，開始探索取消公共服務(wù)與戶口掛鉤的管理制度。2003年，全國部分省市取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的規(guī)定，統(tǒng)一稱為居民戶口。2008年10月，中共中央在正式確認并通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出，要推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。到2008年底，包括江蘇、四川、廣西等在內(nèi)的13個省市取消了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”戶籍劃分，實行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度。

(三)十八大以來，與農(nóng)地制度配套的制度變革助推了農(nóng)村勞動力的流動

黨的十八大以來，新一代領(lǐng)導(dǎo)集體將全面深化改革的重點聚焦于經(jīng)濟體制改革，并將處理好政府與市場的關(guān)系作為經(jīng)濟體制改革的核心問題。2012年11月，中共十八大提出了全面建成小康社會和全面深化改革開放的總體目標，并要求加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制和積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，在更好發(fā)揮政府作用的同時，要讓“市場在資源配置中起決定性作用”。這一系列制度文件的出臺，為進一步深化農(nóng)地制度改革提供了正確的政策指引。

2013年初，中央出臺《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，要求在五年內(nèi)基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，支持并鼓勵承包經(jīng)營土地向?qū)I(yè)大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》首次提出實行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，并明確要求要維護所有權(quán)、保障承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。2016年，國家在新出臺的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020年)》以及《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》等文件中明確要求：要繼續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保護好農(nóng)戶的土地承包權(quán)，加快推進農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作；在確保農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定且保持長久不變的前提下，進一步完善“三權(quán)分置”辦法，進一步放活土地經(jīng)營權(quán)，讓新的經(jīng)營主體放心投入，穩(wěn)定經(jīng)營；要有序推動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，積極發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2018年初，中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》再次強調(diào)，要全面完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，平等保護土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包土地信息聯(lián)通共享。2018年12月，國家修訂了《農(nóng)村土地承包法》，將土地二輪承包到期后再延長30年寫入了法案。

隨著農(nóng)村土地制度改革的縱深推進，國家在其他諸領(lǐng)域的改革也全面推開。以戶籍制度改革為例，2013年11月，十共十八屆三中全會提出，要全面放開建制鎮(zhèn)和中小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件。同年，國務(wù)院出臺《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，要求改革戶口管理登記制度，建立以居民身份證號和組織機構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的統(tǒng)一社會信息代碼制度、以身份證為核心的身份識別和居住登記制度。2014年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，將“尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿”列為戶籍改革的基本原則，并要求加大戶籍改革力度，著力推動農(nóng)民工融入城市。2016年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》提出了1億非戶籍人口在城市落戶的具體目標。為督促目標落實，國家發(fā)改委還專門發(fā)布《關(guān)于督察〈推動1億非戶籍人口在城市落戶方案〉落實情況的通知》，要求建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政支持、資金補助、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制，并加大對非戶籍人口在城市落戶工作的督察力度。2018年12月，全國共有13個省級單位取消了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”性質(zhì)劃分，建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度。2020年5月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》要求繼續(xù)放開放寬城市落戶限制，探索實行城市群內(nèi)戶口通遷、居住證互認制度；推動公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務(wù)管理人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，為城市發(fā)展提供了政策指引。

圖4 2012—2020農(nóng)民工人數(shù)(單位：萬人)

自十八大以來，國家在農(nóng)村土地制度和戶籍制度領(lǐng)域的系列改革，較之以往，其特征主要表現(xiàn)為，縱深推進的土地確權(quán)登記強化了農(nóng)民的土地使用權(quán)，穩(wěn)定了農(nóng)民的生產(chǎn)預(yù)期，強化了農(nóng)民的市場主體地位；通過戶籍制度改革，全面放開了建制鎮(zhèn)和中小城市的落戶限制，建立起了與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相掛鉤的一體化支持機制，中等城市落戶限制逐步放開，部分城市為爭搶人口甚至掀起了“人口搶奪”大戰(zhàn)。市場經(jīng)濟導(dǎo)向的土地制度改革與日漸松動的戶籍管控相互配合，又助推了農(nóng)村勞動力的流動，促進了農(nóng)村外出務(wù)工流動人口規(guī)模的增長。資料表明，2012年，我國農(nóng)村外出務(wù)工人數(shù)增至近1.64億人。此后逐年增加，2014年，農(nóng)民工人數(shù)增至近1.68億人，到2018年又增至1.72億人。盡管自2018年以后，隨著美國對華貿(mào)易戰(zhàn)的逐步實施，我國農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)開始回落，但從總量上看，還是基本維持在1.7億人左右，約占農(nóng)村適齡勞動力總量的52%。

三、結(jié) 語

縱觀中華人民共和國成立后農(nóng)地制度變遷與農(nóng)村勞動力流動的互動過程，可以清晰發(fā)現(xiàn)，盡管農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的安排與農(nóng)村勞動力的生產(chǎn)效率有著密切的聯(lián)系，但無法充分解釋農(nóng)村勞動力流動的變化，即在改革開放之前農(nóng)民緣何被牢牢束縛在農(nóng)村而之后卻出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動。本文認為，我國農(nóng)村勞動力流動不僅與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，也與國家在農(nóng)村作出的其他制度安排緊密相連。無論是改革開放以前，還是改革開放以后，國家都是從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題入手，然后圍繞農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營展開了一系列的制度設(shè)計和政策鋪排。這些制度彼此聯(lián)結(jié)、相互配合、共同作用，形成了一體化的經(jīng)濟制度體系，并直接決定了農(nóng)村勞動力的流動。

具體而論，改革開放前，國家先是倡導(dǎo)互助合作，后又以強力推行人民公社制度的方式，穩(wěn)步并最終直接取消了農(nóng)民的土地財產(chǎn)所有權(quán)。然而，國家并未止步于此，而是以農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為核心，通過精細入微的制度設(shè)計牢牢控制住了農(nóng)村社會再生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，在農(nóng)村確立起了以計劃經(jīng)濟為導(dǎo)向的經(jīng)濟制度體系。在這一體系中，農(nóng)民受行政控制，農(nóng)業(yè)(生產(chǎn))受計劃支配，農(nóng)村封閉內(nèi)卷，農(nóng)村勞動力無法自由流通。改革開放之后，國家同樣是從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革問題入手，逐步取消了附著于農(nóng)地之上的各種限制性規(guī)定，解除了對農(nóng)村社會再生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)的控制，建立起了以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向的農(nóng)村經(jīng)濟制度體系，拓寬了所有農(nóng)村生產(chǎn)要素的流動空間，助推了我國農(nóng)村勞動力的大規(guī)模流動。

改革開放前后兩個階段，不同的經(jīng)濟制度體系和經(jīng)濟制度結(jié)構(gòu)，決定了農(nóng)村勞動力流動的規(guī)模和效率。農(nóng)民長期被迫固守農(nóng)村或出現(xiàn)大規(guī)?？鐓^(qū)域流動，都受國家整體性經(jīng)濟制度體系的支配和控制。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是影響農(nóng)村勞動力流動的關(guān)鍵，但絕非唯一因素。最后，需要特別指明的是，觀察農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷和國家圍繞農(nóng)村土地作出的相關(guān)制度安排雖然有助于理解農(nóng)村勞動力流動問題，但這些制度安排本身又受何種因素的影響或制約，還需要結(jié)合具體的歷史條件進行更深層次的考察和分析。