曹永新

(湖北大學 農(nóng)村社區(qū)研究中心, 湖北 武漢 430062)

面向新時代,中央始終堅持把解決好“三農(nóng)”問題當作國計民生的頭等大事,立足優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村,全面推進鄉(xiāng)村振興,提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕、制度保障”總要求[1],完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系,將政策重心從農(nóng)村支持城市建設轉向城市及工業(yè)反哺農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的新階段,統(tǒng)籌推進新時代“五位一體”總體布局,走中國特色鄉(xiāng)村振興之路,其根本目的要解決農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定,讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè),讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè),讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的家園。但在經(jīng)濟社會轉型過程中,傳統(tǒng)的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和現(xiàn)代農(nóng)村社會的轉型跨越,農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營理念、運作方式和利益格局發(fā)生深刻變革,各種新情況、新問題相互交織,疊加呈現(xiàn),導致民事案件轉化為刑事案件①(以下簡稱“民轉刑”案件)易發(fā)多發(fā),嚴重影響農(nóng)村環(huán)境資源、公共秩序、人身安全、和諧穩(wěn)定。

本文試圖對湖北省長陽土家族自治縣檢察機關辦理從2014年至2019年發(fā)生的“民轉刑”案件展開專題調(diào)查,剖析案件的發(fā)生機理、轉化成因及影響因素,探尋新形勢下健全農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)解機制,加強平安鄉(xiāng)村建設,完善鄉(xiāng)村治理體系,提高鄉(xiāng)村善治水平,為全面推進鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造安全穩(wěn)定的社會環(huán)境。

一、農(nóng)村社會引發(fā)“民轉刑”案件的主要類型及特征

農(nóng)村具有特定的自然景觀和社會經(jīng)濟條件,指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的勞動者聚居的地方,是不同于城市、城鎮(zhèn)而從事農(nóng)業(yè)的人群聚居地[2]。據(jù)了解,湖北省長陽土家族自治縣農(nóng)村的社會結構、社會環(huán)境、社會秩序機制接近于傳統(tǒng)時期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村形態(tài),且擁有少數(shù)民族特有的共同習俗與倫理文化,村民之間關系具有農(nóng)耕特質(zhì)、山區(qū)特色、地域特點,主要在“熟人社會”場域內(nèi)居住生活,彼此之間關系更具包容、禮讓、信任等資源稟賦。但隨著社會階層的分化,社會資源配置的方式轉化和勞動產(chǎn)品分配方式的改變,導致了社會轉型期所涉及社會構成要素系統(tǒng)的相應變化,出現(xiàn)了不同利益群體和利益需求,利益格局也在進行新的重組,原有的自上而下的、單向的“統(tǒng)治”模式,向需要各種利益主體共同參與的、多向度的“治理”模式轉型,這既可以成為推動社會變革的動力,又可能引發(fā)社會矛盾甚至社會危機[3],導致農(nóng)村矛盾糾紛轉化為刑事案件增多,使社會公共秩序、公民合法權益受到不良侵害,從而給社會利益協(xié)調(diào)和人民內(nèi)部矛盾的處理提出了新的課題。據(jù)統(tǒng)計,2014年9月至2019年9月,該縣公安機關共受理社會治安案5080件5176人,涉嫌刑事案4242件4275人。其中該縣檢察院共受理刑事案812件1006人,“民轉刑”案120件151人,占立案數(shù)的14.78%和15.01%。此類案件雖然看似尋常,發(fā)生概率低,占比不算高,但涉及層面廣,牽扯人員多,激化矛盾深,后果影響大。

1.主要類型

(1)由利益引發(fā)的矛盾糾紛。

一是山林田界矛盾糾紛。山林田地等要素資源歷來是農(nóng)民經(jīng)濟來源的主要渠道,也是農(nóng)民實施生產(chǎn)勞動,獲取財產(chǎn)性收入的重要場域。但實行改革開放后,許多遠離城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村因年輕人進城打工經(jīng)商,孩子隨同讀書或謀職創(chuàng)業(yè),不少村沒有了年輕人居住,成了“留守”村、“空巢”村。起初,農(nóng)民對自己承包的山林田地用途不在意、不明確,自主性、隨意性和動議性強,主要用于種植林木、糧食、蔬菜、果樹、藥材等傳統(tǒng)作物,有的粗放經(jīng)營、廣種薄收,只種不耕、望天收;有的不愿辛苦勞動,有償無償轉包他人耕種,使土壤的生態(tài)平衡破壞,正常功能失調(diào),土壤環(huán)境質(zhì)量下降,影響作物正常生長,造成土地平整、復耕改良、集中流轉困難,引發(fā)社會對“國以民為本,民以食為天”問題的擔憂。近年來,國家為加快扶持“三農(nóng)”發(fā)展,相繼出臺了退耕還林、水土保持、土地流轉、減免稅費、發(fā)放補貼等政策措施,加之當?shù)攸h委政府為改變山區(qū)貧窮落后面貌,以發(fā)展產(chǎn)業(yè)、推動就業(yè)、增加收益、幫助脫貧為著眼點和落腳點,引進開發(fā)一些適合山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的特色項目,這樣既為振興我國農(nóng)村經(jīng)濟社會繁榮造就多元化的獨立利益主體,又為農(nóng)民主體利益的需求意向、需要目標、需要范圍,實現(xiàn)合規(guī)管理,促進城鄉(xiāng)整合提供了產(chǎn)業(yè)空間和政策保障,進而為全面推進鄉(xiāng)村振興打牢了根基。但與此同時,有少數(shù)農(nóng)民為了爭政策、爭項目帶來的利益,想方設法套取國家相關補貼而出現(xiàn)任意毀林毀草、開墾坡地、搶占田地、破壞田界的不法行為,民間糾紛也隨之日漸暴露。

二是道路通行矛盾糾紛。由于農(nóng)村公路已明確為地方財政事權,地方政府為責任主體,國家層面更多是行業(yè)指導;隨著具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路、通客車目標實現(xiàn),農(nóng)村公路“兩通”兜底性任務完成,該縣因受地理環(huán)境、基礎條件、政府財力因素的影響制約,農(nóng)村公路網(wǎng)建設區(qū)域差異越來越大,其總體發(fā)展思路由“中央目標導向、中央投資推動”向“地方需求導向,中央支持地方”轉變,使政府在政策扶持與民間拉動、主動作為與消極應對、現(xiàn)實需求與投入可能、項目建設與運營管理之間矛盾逐漸凸現(xiàn),導致在道路修建、通行維護、資金投放、征用補償?shù)取懊褶D刑”案件屢屢發(fā)生。

三是鄰里矛盾糾紛。農(nóng)村鄰里糾紛大多是由占地、澆灌、排水、施肥,房屋宅基地改造、維修、采光、拆遷等原因相互產(chǎn)生意見分歧,因理解信任不夠,溝通交流不暢,化解糾紛不及時,使“小問題”鑄成“大麻煩”。近五年來,該縣因山林田界矛盾糾紛轉化為刑事案32件39人,占“民轉刑”案件數(shù)的26.7%和25.8%;因道路通行矛盾糾紛轉化為刑事案24件32人,占“民轉刑”案件數(shù)的20%和21.33%;因鄰里矛盾糾紛轉化為刑事案38件47人,占“民轉刑”案件數(shù)的31.7%和31.1%。

(2)由情感引發(fā)的矛盾糾紛。

隨著社會發(fā)展進步,農(nóng)村的社會關系、生活方式、行為規(guī)范、價值觀念發(fā)生了翻天覆地的變化。因所處的自然環(huán)境不同、受教育程度不同、社會背景不同,導致各人世界觀、人生觀、金錢觀、愛情觀不同,給社會、家庭和個人的利益帶來一定影響。

一是道德觀念變化造成的矛盾糾紛。因婚外戀導致的家庭糾紛日益增多。在山區(qū)農(nóng)村因非法同居、包二奶、找情人等而引發(fā)的犯罪案例已屢見不鮮。

二是家庭暴力問題造成的矛盾糾紛。一些人受封建思想影響,認為男人動粗、虐待妻子是自家的私事,別人無權干涉過問。有的人對家庭極不負責任,致使賭博、酗酒、吸毒、第三者插足等現(xiàn)象日益增多。

三是婚姻家庭關系個性化造成的矛盾糾紛。目前“性格不合”是引發(fā)家庭矛盾糾紛的重要原因。在家庭生活中過分強調(diào)個性,必然影響家庭關系的和睦、婚姻關系的存續(xù)。

四是因老人贍養(yǎng)問題造成的矛盾糾紛。近五年來,該縣檢察機關辦理上述四類案件8件10人,占“民轉刑”案件數(shù)的6.7%和6.6%。

(3)由債權債務引發(fā)的矛盾糾紛。

債權就是權利,債務就是義務。債權人有權要求債務人按照合同的約定或者依照法律的規(guī)定履行義務。

一是村民與集體之間債權債務產(chǎn)生的糾紛。前些年,由于村級財務管理制度不健全,管理監(jiān)督不到位,存在債權債務往來不清、關系不暢。如有的村集體長期拖欠農(nóng)戶各種欠款不歸還,有的則是村民欠村集體承包費、鎮(zhèn)統(tǒng)籌款、水電費、農(nóng)業(yè)稅費、以資代勞款等項目,這樣引發(fā)諸多矛盾糾紛,影響黨群干群關系、也影響農(nóng)村發(fā)展進程。

二是企業(yè)拖欠農(nóng)民工薪酬產(chǎn)生的糾紛。有的農(nóng)民工從事勞務輸出,長年累月為企業(yè)老板賣力干活,到頭來工資拖欠,侵犯了農(nóng)民合法勞動權益,影響了農(nóng)民經(jīng)濟利益。對此,勞動者很受傷害,情緒容易激動,導致利益沖突,容易誘發(fā)刑事案件。

三是民間借貸產(chǎn)生的糾紛。有的村民因建房裝修、紅白喜事、辦廠開礦、家庭養(yǎng)殖、交通運輸?shù)冉栀J明顯增多,債權債務糾紛也隨之暴露,嚴重影響出資者利益。近五年來,該縣因債權債務矛盾糾紛轉化為非法拘禁、綁架、敲詐勒索等刑事案7件10人,占“民轉刑”案件數(shù)的5.8%和6.6%。其中村民與集體之間債權債務矛盾糾紛轉化為刑事案1件1人,企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資糾紛轉化為刑事案2件2人,民間借貸的矛盾糾紛轉化為刑事案4件7人。

2.主要特點

(1)犯罪主體集中,人員構成單純。犯罪主體特點:一是農(nóng)民身份居多,涉案人系農(nóng)民身份的135人,占“民轉刑”案件數(shù)89.4%。二是年齡偏大,涉案人年齡在45歲以上的77人,占“民轉刑”案件數(shù)50.9%。三是文化程度低,涉案人文化程度在初中以下的73人,占“民轉刑”案件數(shù)的48.3%。四是男性居多,涉案人為男性的126人,占“民轉刑”案件數(shù)的83.4%。五是患有疾病者居多,涉案人患有疾病者常年治療服藥的106人,占“民轉刑”案件數(shù)的70.2%。

圖1 2014年9月-2019年9月“民轉刑”案件犯罪年齡構成統(tǒng)計

(2)犯罪誘因簡單,作案手段單一。資料顯示,該縣“民轉刑”案件,大多由山林權屬、道路通行、家庭瑣事、鄰里糾紛、債權債務等利益而生,案件的社會背景、產(chǎn)生內(nèi)因、演進變化并不很復雜,但事實已造成不良后果,遠遠背離當事人的初衷;作案手段多為沿襲傳統(tǒng)的單一化、簡單化,有的是持農(nóng)具、菜刀、械刀作案,有的則拿磚頭、石塊、木棍襲擊傷人,或手抓腳踢,相互撕扯等帶有侮辱性、攻擊性、暴力性的故意傷害。

(3)矛盾激化突發(fā),沖動犯罪居多。該縣發(fā)生“民轉刑”案件,通常因“雞毛蒜皮”的矛盾糾紛吵鬧起來,當事人不能控制情緒、自我退縮讓步,也不服別人勸解、接受善意調(diào)和,導致“一分鐘沖動、三分鐘出手、五分鐘奪命”,使民間糾紛驟然轉化成殺人、傷害、非法侵入住宅、毀壞公私財物、破壞生產(chǎn)經(jīng)營等犯罪行為。

表1 2014年9月-2019年9月年長陽縣檢察院受理“民轉刑”案件數(shù)量

(4)社會危害性大,后果嚴重。調(diào)查認為,該縣農(nóng)村因民間糾紛而引發(fā)的故意傷害、過失傷害案件較為普遍。主觀特征方面,行為當事人往往不具有蓄謀已久或有組織實施犯罪,其多數(shù)人的惡念呈臨時性、突發(fā)性;客觀特征方面,發(fā)生家族群體、男女老少、祖孫幾代齊聚上陣、互毆械斗,造成人員傷亡、財產(chǎn)損毀,呈現(xiàn)不確定性、不穩(wěn)定性;客體方面,其行為破壞的為刑法所保護的社會關系是人的生命、健康、財產(chǎn)和社會秩序,呈現(xiàn)交織性、復雜性。

二、農(nóng)村社會“民轉刑”案件的演變機理

1.農(nóng)民利益認知的非理性化增多

進入21世紀以來,我國處于經(jīng)濟社會轉型時期,社會流動性、異質(zhì)性、個體化等突出,導致農(nóng)民對個人利益獲取的認知覺醒存在一些偏差。從現(xiàn)實角度看,市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展造就多元化的獨立利益主體,各種利益主體應受到廣泛尊重,擁有獨立性并受到平等保護。同時,因利益關系的不斷分解和利益差別的急劇性變化,導致利益沖突的公開顯現(xiàn),逐漸形成各種利益集團,成為鄉(xiāng)村振興背景下推進鄉(xiāng)村良法善治的障礙。

2.農(nóng)村自治組織糾紛治理機制匱乏

據(jù)了解,從“村民自治”到“四個民主”,許多農(nóng)村干部對基層自治民主的認識是逐步完善、逐步提高的。時下,村民自治組織的功能限于行政層面,社會、經(jīng)濟、政治、文化功能難以有效發(fā)揮;農(nóng)民專業(yè)協(xié)會的功能限于經(jīng)濟層面,難以形塑適應新時代的秩序環(huán)境和生活習慣;村規(guī)民約的功能流于形式,往往是善意的倡導,而不能強行禁止限制人們的行為,包括尊老愛幼、禮尚往來、積德行善、知書達理等,難以發(fā)揮道德倫理規(guī)范功能價值作用。此外,農(nóng)村推行民事調(diào)解機制,其行為主體有自主性,具有按自己意愿行事的動機、能力或特性,而大多缺少雙方對話溝通的引導方法與技巧,也較難以發(fā)揮其應有的能力和水平。

3.農(nóng)村利益格局調(diào)整帶來的變化

我國實行改革開放后,農(nóng)村利益關系格局發(fā)生了巨大變化,傳統(tǒng)的農(nóng)村單一集中的國家利益、集體利益至上的利益分配格局被打破,出現(xiàn)了多元化和非均衡化發(fā)展的利益關系格局,各種利益主體展開了激烈的利益博弈,農(nóng)村農(nóng)民的主體利益悄然發(fā)生變化,人民群眾對利益主體的要求越來越強烈。在未來的一個特定歷史時期內(nèi),城鄉(xiāng)之間的收入差距,包括不同地區(qū)之間的收入差距,還不可能很快縮小,甚至有可能繼續(xù)擴大。因任何收入分配公平都是一種動態(tài)的相對公平,不可能是一種靜態(tài)的絕對公平;社會收入分配的差距客觀存在,合理拉開收入差距也是必要的,但如果收入差距拉得過大,突破合理的“度”,就必然導致兩極分化,違背社會主義的本質(zhì)要求。

4.農(nóng)村矛盾糾紛化解處理不夠有力

農(nóng)村民間糾紛是人民內(nèi)部矛盾在一定歷史條件下的具體體現(xiàn),也是山區(qū)農(nóng)村貧窮落后,經(jīng)濟發(fā)展緩慢,難以擺脫和避免的一種社會現(xiàn)象。在通常情況下,以往的農(nóng)村民間糾紛是鄰里之間的糾紛,但現(xiàn)在糾紛的主體出現(xiàn)了一些變化,已發(fā)展到村民與村干部、村民與企事業(yè)單位、村民與政府及職能部門之間的矛盾糾紛,且發(fā)生日益頻繁、情況有些變化、數(shù)量逐年上升。原來的民間糾紛主要發(fā)生在婚姻存續(xù)、鄰里瑣事、債權債務、房屋改建等環(huán)節(jié),而現(xiàn)在擴展到社會經(jīng)濟生活、政治生活等多方面,如農(nóng)村的亂集資、亂攤派、土地第二輪承包、土地征用、林權改革、生產(chǎn)經(jīng)營性糾紛、資源開采利用、環(huán)境污染等糾紛。有的司法機關在受理“民轉刑”案件時,只注重實體和程序的合法性,不過多考慮雙方當事人實際情況和具體問題,沒有將天理、國法、人情融為一體,把工作著眼點和落腳點放在矛盾糾紛的化解上,使辦案的法律效果有所提高,而政治效果、社會效果卻不夠好,存在“案件難調(diào)處”“案結事未了”。有的同志談到,在山區(qū)農(nóng)村發(fā)生民事矛盾糾紛是經(jīng)常性的,有的村民只要發(fā)生口角,有對抗不滿情緒,或打架斗毆行為,便選擇報警解決問題,既有充分信任公安干警,寄希望盡快平息事端的積極一面,也存有小題大做,濫用警力,借機發(fā)泄私憤。

5.基層相關福利或政策難以有效落地

隨著鄉(xiāng)村振興、精準扶貧等多項強農(nóng)惠農(nóng)政策頒布實施,國家對農(nóng)村農(nóng)業(yè)給予了諸多福利政策傾斜,使農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了長足進步,有效改變了農(nóng)村貧困落后面貌,這對推進鄉(xiāng)村振興,穩(wěn)定脫貧攻堅成果起到積極作用,但在實踐中是否讓政策完全落地則較難界定和評判。當前,政府對農(nóng)村社會保障和救助體系不夠健全無法滿足農(nóng)民日益增長的美好生活需要,農(nóng)村自身的利益因為地區(qū)貧富不均無法得到有效保障,而一些地區(qū)盼富找富求富的欲望強烈,偏向選擇追求個人利益的最大化與國家實施“三農(nóng)”政策有明顯差距,導致部分群眾“仇富”。與此同時,現(xiàn)階段國家出臺的“三農(nóng)”政策實施,發(fā)揮了其調(diào)動大多數(shù)農(nóng)民積極性,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收,促進新農(nóng)村建設的“普惠”作用。但在政策實施過程中缺乏類型化的引導機制,只注重政策實施的統(tǒng)一性、一致性,而沒有區(qū)別對象的類型化實施機制。

三、司法機關調(diào)解農(nóng)村社會“民轉刑”案件的現(xiàn)實困境

長陽縣司法機關對“民轉刑”案件起始是以民事訴訟立案的,但隨著案件的進展,發(fā)現(xiàn)有涉及刑事方面的問題,進而轉入刑事立案處理,試圖堅持調(diào)解優(yōu)先、調(diào)處結合原則,秉持客觀、平和、謙抑、持衡原則調(diào)解,把握“能調(diào)則調(diào),當處則處”之要,以最大可能通過法治來平衡社會利益,彌合社會矛盾,減少案件訴累。

1.勸解說服難

一是不講“情”。在矛盾轉化為刑事案件后,司法機關依法介入往往是“滯后”“被動”的,即便費盡心思,苦口婆心,奉勸當事人理性對待所發(fā)生的事情,不去強人所難、提過分訴求,但涉及經(jīng)濟賠償、刑事處罰問題,大多不講情分,不會輕易作出讓步。

二是不講“理”。案件發(fā)生后,雙方當事人面對司法人員調(diào)解,多是固執(zhí)地以為自己沒有過錯、始終占理,對方這也不是、那也不好,仿佛真理就是我的,對方必須無條件認輸受罰;有的任憑司法人員怎么解釋聽不進去,怎么勸也無濟于事,弄得場面十分尷尬。

三是不講“法”。檢察官反映,“民轉刑”案件進入訴訟階段,我們試圖考慮案情和當事人實際利益,能把問題矛盾妥善解決好,可適用“寬嚴相濟制度”“認罪認罰從寬的刑事政策”,建議檢察機關依法作不訴處理的決定。但在主持具體調(diào)解時,有的當事人既不學法、不懂法,也不認真聽辦案人說“法”釋“法”。

2.調(diào)查取證難

長陽“民轉刑”案件大多發(fā)生在山區(qū)農(nóng)村,待公安干警事后到案發(fā)現(xiàn)場,有的涉案人員很快將刀具器械轉移,有的當事人、知情人早已離開現(xiàn)場,有的現(xiàn)場遭到人為消除破壞,留下作案痕跡所剩無幾,客觀上失去采集證據(jù)的最佳時機,給日后調(diào)查處理帶來諸多不利因素。

3.調(diào)處滿意難

司法機關負責調(diào)處案件,只能堅持依法調(diào)解,遵從雙方合理訴求,做到嚴而有“情”,緊而有“理”,處而有“據(jù)”,但有的當事人對沒有達到自己期望值,心里難以理解接受;有的當事人是受害方,自恃沒有過錯,得理不饒人,面對司法機關調(diào)解態(tài)度蠻橫,語言粗俗,非要爭個高低、拼個輸贏;有的對既成事實,拒不認賬,百般抵賴,企圖蒙混過關,使案件調(diào)處無疾而終、無功而返。有的雖經(jīng)多次調(diào)解,因不能強行說服壓服,即便是苦口婆心,反復耐心做工作,也很難達到雙方都服氣、都滿意的程度。還有的當事人考慮簡便快捷、經(jīng)濟因素、人為干擾不愿選擇公訴,而選擇到法院提出自訴。

4.執(zhí)行到位難

司法機關調(diào)處案件時能不能做到公允合理,檢驗辦案人員的法律水平、工作能力、辦事效率。調(diào)處既能考慮雙方當事人是否可以心平氣和地接受調(diào)處意見,還要考慮當事人的心里接受態(tài)度和經(jīng)濟承受能力。有的案件起起落落,反反復復,辦案人員用盡心思和精力,最終因變化無常難以定奪,浪費了訴訟資源;有的案件雖經(jīng)司法機關多次出面組織調(diào)解,當事人在調(diào)解協(xié)議書上簽字同意所提意見,可事后有的當事人又改口反悔,不想履行已生效的調(diào)解協(xié)議。有的當時出于司法機關威懾,被迫同意調(diào)解意見,但事后又提出沒有經(jīng)濟能力滿足賠償要求,使執(zhí)行一度擱置下來,調(diào)解工作出現(xiàn)事倍功半,難以達到預期目的。

四、實現(xiàn)農(nóng)村社會“民轉刑”案件治理有效的對策建議

2018年1月中共中央、國務院《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》,著重強調(diào)“鄉(xiāng)村振興,治理有效是基礎”[4]。2018年9月,中共中央、國務院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》[5],對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略第一個五年工作作出具體部署,認為全面建成小康社會和全面建設社會主義現(xiàn)代化強國,最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村,最廣泛最深厚的基礎在農(nóng)村,最大的潛力和后勁也在農(nóng)村。根據(jù)新時代鄉(xiāng)村振興提出治理有效的發(fā)展目標,重視化解農(nóng)村社會矛盾,確保農(nóng)村社會穩(wěn)定有序。提高預防化解社會矛盾水平,應從完善政策、健全體系、落實責任、創(chuàng)新機制等方面入手,探索因地制宜、多種形式并存的“三治”融合②農(nóng)村矛盾糾紛解決機制,通過科學引導糾紛治理向自治有力、法治有序、德治有效方向發(fā)展,堅持多措并舉、攻堅克難,加快梳理和破解農(nóng)村“民轉刑”案件調(diào)解難點、焦點、痛點、堵點,著力維護鄉(xiāng)村生活秩序和社會公平正義,積極回應群眾訴求,真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村共建共治共享,增加農(nóng)民對地方政府的信任,不斷滿足人民日益增長的美好生活需要,為全面推進鄉(xiāng)村振興開山鑿路、積勢蓄能。

1.強化農(nóng)村普法宣傳教育,筑牢治國安邦法治文化根基

“法律必須被信仰,否則它形同虛設”。農(nóng)村的思想政治建設、法治建設是一項經(jīng)常性長期性工作任務,應積極適應新形勢下人民群眾矛盾糾紛和法律需求的新變化,努力創(chuàng)新法制宣傳教育方式,讓群眾易于欣于樂于接受,構建“多形式、立體化、全覆蓋”的法制宣傳教育體系。

一是加強“三德”宣傳教育。開展多種形式的普法宣傳教育,組織開展法制宣講“進機關、進農(nóng)村、進社區(qū)、進企業(yè)、進學?！被顒?。通過舉辦法律知識專題講座,用山區(qū)農(nóng)村身邊人、熟悉事、典型案例制作農(nóng)村典型刑事案例掛圖,拍攝涉農(nóng)領域案件警示宣傳教育片,解釋法律條款,分析法律原理,宣傳法律知識,增強村民法律意識和法律素養(yǎng),逐步讓村民樹立起“遇到問題想到法、解決問題依靠法”理念。“深入挖掘農(nóng)耕文化蘊含的優(yōu)秀思想觀念、人文精神、道德規(guī)范,充分發(fā)揮其在凝聚人心、教化群眾、淳化民風中的重要作用”[6],有意識引導幫助農(nóng)村樹正氣、立新風,有助于讓“充滿煙火氣、富有人情味”的鄉(xiāng)村回到老百姓身邊。挖掘典型重大案件的文化內(nèi)涵,強化規(guī)則意識,倡導契約精神,弘揚公序良俗,引導人民群眾崇德向善;指導完善村規(guī)民約、行為守則等社會規(guī)范,借助道德習慣力量和禮儀教化作用,熔鑄人民群眾對法律的情感和信仰。

二是定期進行有針對性的最新涉農(nóng)法律知識的普法宣傳。對有關土地、婚姻、老年人權益保障、拆遷補償安置等多發(fā)案件的指導和風險防范,教育農(nóng)村群眾自覺遵紀守法,依法依規(guī)辦事,通過合法途徑和訴訟程序,如實反映問題,表達利益訴求,善于利用法律武器維護自身的合法權益,而不是采取激進違法的方式維護自己的權益。

三是組織群眾參加人民法庭生動的“民轉刑”案件庭審。通過法庭教育、公正公平的司法裁判,充分體現(xiàn)人民國家之情、人民立法之義,努力讓人民群眾感受到執(zhí)法司法的溫暖;注重用山區(qū)農(nóng)村身邊人、熟悉事、典型案解釋法律相關條款,以提高法制宣傳教育的滲透力感染力,使當事人及更多的旁聽群眾懂法、知法、信法,引導幫助村民明辨是非、依法維權,培養(yǎng)村民守法、信法、依法新觀念。

四是因勢利導開展健康有益活動。大力實施村風民俗改善工程,平安建設深化工程,積極開展“建設新農(nóng)村”“文明大家談”道德講座,“十星級文明戶”評選和“鄉(xiāng)風文明提升年”活動,堅持典型引路、以點帶面,社會聯(lián)動、整體推進,提升村民文明素質(zhì),倡導農(nóng)村移風易俗,推動形成文明鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風,增強鄉(xiāng)村和諧氛圍。

2.注重源頭防范控制,加快推進鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化

深入開展農(nóng)村“民轉刑”案件調(diào)處,是農(nóng)村社會治理的重點,也是農(nóng)村基層工作的難點。須加強組織領導,理清工作思路,明晰職責任務,改進治理方式,注重源頭治理,健全治理體系,增強防范效能。

一是建立糾紛化解預警機制。以農(nóng)民為主體,結合農(nóng)村社會發(fā)展現(xiàn)狀,重視婦女、老人在糾紛化解中的主體性,設立個人調(diào)解工作室、培養(yǎng)女性領導者,發(fā)揮老人了解村莊歷史、個人威望高的優(yōu)勢,在村民間發(fā)生糾紛、矛盾時及早進行調(diào)處,使糾紛矛盾得到及時解決。在日常工作中,公安機關應密切聯(lián)系及依靠群眾,特別留意及時發(fā)現(xiàn)初起的民間糾紛,集中力量對各類可能引發(fā)“民轉刑”案件的矛盾糾紛進行定時或不定期的全面摸底排查,特別是對具有傾向性的發(fā)生性質(zhì)變化的矛盾糾紛進行預警關注,從源頭防范防控,防止矛盾轉化升級。

二是搭建智能化調(diào)解協(xié)同機制。推動矛盾糾紛數(shù)據(jù)跨部門、跨系統(tǒng)互聯(lián)互通、資源共享。探索建立多元化解智庫,線上建立調(diào)解法規(guī)、案例、調(diào)解能手等數(shù)據(jù)庫,線下建立專家智囊團等服務實體,通過創(chuàng)新“五個轉變”,加強溝通銜接,推進良性互動,為多元化解提供強大的智能支撐。推動機制由“簡”向“全”轉變。探索建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))、院落(小區(qū))、樓棟“五級微信群”,構建橫到邊、縱到底、全域覆蓋的“民轉刑”調(diào)解“云網(wǎng)格”,形成互聯(lián)互通、全員在格的閉環(huán)聯(lián)動處置機制。推動責任由“虛”向“實”轉變。按照“屬地管理、分級負責”原則,探索將縣分為五級負責體系,縣書記、縣長抓全局,縣級領導包鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)干部包村(社區(qū))、村(社區(qū))干部包院落(小區(qū))、院落(小區(qū))長包樓棟、樓棟長包住戶,并建立相應微信群,做到層層壓實責任,實現(xiàn)矛盾調(diào)解無縫對接。推動平臺由“散”向“精”轉變。探索利用區(qū)塊鏈技術,把政法系統(tǒng)的綜合治理中心、公安機關的“天網(wǎng)工程”、組織部門的村級黨員群眾服務中心等平臺有機整合,以減少資源浪費,簡化多頭管理,增強調(diào)解合力,推動力量由“弱”向“強”轉變。探索在縣級網(wǎng)格管理中建立黨小組,發(fā)揮網(wǎng)格黨員、黨小組長的引領作用,把調(diào)解骨干力量向社區(qū)下沉、向網(wǎng)格延伸,構建“黨建引領、網(wǎng)格聯(lián)動,群眾參與”的網(wǎng)格化治理格局。推動信息由“堵”向“暢”轉變。探索用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術手段,推動調(diào)解信息互聯(lián)互通,集成共享;利用“云網(wǎng)格”讓信息傳播暢通無阻,政府工作指令能直達每家每戶,實現(xiàn)“零時差”。對群眾反映的問題,堅持層級管理、分頭收集、快速處理,把社會治理觸角延伸到基層,打通聯(lián)系基層,服務群眾“最后一公里”。

三是完善法律服務機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所應充實人員,每人可聯(lián)系幾個村,不定期給村民宣傳法律法規(guī),答復村民的法律咨詢,及時化解矛盾糾紛,努力做到小事不出村,大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)。村委會應設專職人民調(diào)解員,司法所應根據(jù)村調(diào)解員的卷宗及時兌現(xiàn)補助,并加掛人民調(diào)解委員會牌子,讓村民熟知這一機構,有事就找村調(diào)解員。司法所聯(lián)村人員是該村的法律顧問,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應以紅頭文件明確,更好推進鄉(xiāng)村治理體系下的“民轉刑”案件調(diào)處。

四是建立鄉(xiāng)村治安形勢評估機制。建立健全鄉(xiāng)村輿情匯集和分析機制,通過各種方式和途徑,加強對各種不穩(wěn)定因素發(fā)展變化趨勢的預測,尤其是對長時間未得到及時解決的矛盾糾紛加強綜合分析研判,提高預知預防能力。

3.創(chuàng)新調(diào)解工作載體,完善農(nóng)村民事糾紛多元處置機制

建立健全民事糾紛調(diào)解機制,將風險化解在民事糾紛內(nèi),是預防和降低“民轉刑”案的重要手段,也是農(nóng)村基層組織密切聯(lián)系群眾,融洽黨群干群關系,掌握群眾利益訴求,回應社會關切的重要載體。

一是建立糾紛利益引導機制。綜合考慮糾紛的深層次原因、當事人的性格、生活環(huán)境與以往慣習,以及相互間的社會關系及變化等因素,適時摸清前因后果,建立利益表達引導機制。通過利益表達理清農(nóng)民的客觀具體利益要求,引導利益表達主體正確實現(xiàn)利益和處理利益矛盾。同時,村干部、基層政府、司法機關應堅持以人民為中心的思想,及時發(fā)現(xiàn)和有效解決矛盾糾紛“病灶”,凝聚起政府、市場、社會等多元主體的治理合力,以“基層之治”,促進鄉(xiāng)村振興。

二是完善糾紛協(xié)商治理機制。以農(nóng)村社區(qū)為單位,充分整合和“活化”社區(qū)資源稟賦。以社區(qū)的村民為主體,通過聯(lián)動基層黨組織、村民委員會、黨員、村民等力量,共同應對矛盾糾紛及社區(qū)公共性問題,在村民彼此之間以及村民和社區(qū)環(huán)境之間,建立起緊密的社會聯(lián)系,推動社區(qū)多方關系的改變。通過平等對話、理性溝通,化解糾紛雙方的矛盾點,最終能夠達成一致意見,推動社區(qū)營造良好的協(xié)商治理氛圍。

三是建立巡回民事調(diào)解工作機制。為及時掌握信訪信息,探索健全“巡回民事調(diào)解接待站”機制,實行定期巡訪制度,定期到“民轉刑”案件發(fā)案多、群眾信訪案件多、存在矛盾隱患多的鄉(xiāng)村、廠礦、企業(yè)、社區(qū)接訪,關注婚姻、家庭、鄰里、損害賠償、征地拆遷、土地流轉承包等社會熱點、重點、難點的矛盾糾紛,現(xiàn)場受理群眾的信訪事項,變“單科門診”為“專家會診”,“單打獨斗”為“協(xié)同作戰(zhàn)”,提高化解矛盾糾紛的能力。推行“一站式”多元解紛和訴訟服務工作法,堅持司法公正與司法效率并重,抓住“集約化建設、常態(tài)化融合、精準化服務、整體化聯(lián)動、高效化管理”五個關鍵,充分體現(xiàn)寓社會治理和化解糾紛于訴訟服務之中,保證“民轉刑”案件公正高效辦理?？捎墒?、縣、區(qū)政法委牽頭,明確當?shù)毓?、法院、檢察院、司法、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通等職能部門共同派員參加,指定相關人員適時負責對“民轉刑”案件進行全面梳理,進一步熟悉了解案情,掌握當事人訴求,選擇調(diào)處的重點和方式,準確把握介入的最佳時機,統(tǒng)一受理調(diào)解具體事項,約定接待當事人時間,對其民事調(diào)解事項非因特殊原因,一律實行當場協(xié)調(diào)化解,最大限度減少群眾訴累,節(jié)約司法資源,伸張公平正義,維護合法權益。

四是完善“大調(diào)解”工作機制。我國《人民調(diào)解法》第21條規(guī)定,調(diào)解民間糾紛,應當及時就地進行,防止矛盾激化。由此可見,防止民事案件轉為刑事案件也是衡量人民調(diào)解工作的重要指標之一。作為國家治理的基石,基層治理直接影響“中國之治”的構建,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。地方黨委政府應因勢而謀、應勢而動、補齊短板,固本強基。須堅持在當?shù)攸h委統(tǒng)一領導下,加強溝通協(xié)調(diào),注重協(xié)作配合,努力集合政府部門之間的各種要素,形成相互協(xié)調(diào)、相互合作,以提高政府整體效率的運作過程,主動聯(lián)絡好人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解“三大調(diào)解”的主管部門和相關的調(diào)解組織,充分利用各自的資源和優(yōu)勢,做到優(yōu)勢互補,取長補短,力求從組織嵌入轉向功能嵌入,形塑“人人有責、人人盡責、人人享有”的基層治理共同體。各地應加快完善矛盾糾紛分層遞進化解機制,將大部分矛盾糾紛化解在訴前、審前環(huán)節(jié),不斷提高基層社會治理能力和水平。應堅持依法調(diào)解、公正調(diào)解,對能當即解決的不推不拖,不能當即解決的,約定解決具體期限,到期反饋問題處理結果。對一些申訴多年的疑難案件,司法機關應堅持公開聽證,邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等多方參與,擺事實、舉證據(jù)、釋法理,以公開促公正、用公證贏公信,讓公平正義用人民群眾可感、可觸、看得見的方式實現(xiàn)。

4.發(fā)揮基層組織作用,健全農(nóng)村民事糾紛化解相關制度

實踐證明,只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)、村組真正負起責任,做到“守一方水土,保一方平安,護一方和諧”,就可減少“民轉刑”案件發(fā)生。

一是充分發(fā)揮村兩委在化解矛盾糾紛的積極作用?；鶎咏M織農(nóng)村的黨支部和村委會是最了解本村村民的情況,要重視民間矛盾糾紛調(diào)處工作,加強以黨支部為核心的基層組織建設,充分發(fā)揮基層黨組織的協(xié)調(diào)聯(lián)動作用,構建齊抓共管的基層治理大格局。特別是基層干部應強化責任意識、服務意識、奉獻意識和憂患意識,努力拓寬社情民意了解渠道,尊重關心群眾的利益訴求,健全群眾民意訴求表達,暢通情況收集、問題反饋、信息交流、工作通報機制,提升情況排查和問題調(diào)處的及時性、針對性、經(jīng)常性,發(fā)揮基層調(diào)解民間性、自治性的優(yōu)勢,建立起矛盾糾紛化解預警的“第一道”防線,預防減少“民轉刑”案件頻發(fā)多發(fā)。

二是積極構筑縣鄉(xiāng)村組“四道”防線。充分發(fā)揮各級黨委在社會治理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用,同時強化各級政府抓社會治理責任制,以保障人民群眾根本利益為出發(fā)點和落腳點,發(fā)揮人民民主、維護社會公平正義,保障人民群眾在社會治理事務中依法實現(xiàn)自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督,形成社會治理人人參與、人人盡責、人人享有的良好局面。[7]建立共同負責、共同協(xié)助、共同把關的“民轉刑”案件治理平臺載體,既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題,堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,把非訴訟糾紛解決機制挺在前面,推動更多法治力量向引導和疏導端用力,加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控,完善預防性措施,從源頭上減少訴訟增量。

三是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組建立民事糾紛調(diào)解工作協(xié)會。吸收一些資格老、公道正派、有良好威望的鄉(xiāng)賢參加,不定期召開鄉(xiāng)賢座談會,適時通報村組社會治安形勢,認真分析近期農(nóng)民發(fā)生民事糾紛情況,有針對性地剖析原因,提出防范對策措施,增強調(diào)處民事糾紛效能。

四是建立相關的責任追究與獎勵制度。20世紀90年代初期,我國出臺了一系列鼓勵民間糾紛矛盾化解的法律法規(guī),如司法部出臺《關于進一步加強防止民間糾紛激化工作的通知》[8]。隨后,廣東、江西、寧夏、黑龍江、河北等地區(qū)也相繼出臺了《民間矛盾糾紛轉化為刑事案件過錯責任追究辦法》《防止民間糾紛激化有功集體和個人獎勵辦法》《防止民間糾紛激化有功集體和個人獎勵規(guī)定》等規(guī)定,對基層組織處置民間糾紛上進行了相應的獎懲規(guī)定,對于調(diào)動基層組織化解民事矛盾起到了至關重要的作用。因此,貫徹落實“寬嚴相濟”的司法政策,建立健全相關的法律法規(guī)制度,努力填補現(xiàn)實法律制度中的“空白點”,消除“沖突點”,以立法活動和立法效果體現(xiàn)公平、平等、民主、科學、法治的價值理念,立良善之法、善治之規(guī);充分發(fā)揮法規(guī)制度在社會治理中的特殊功能,敦促各類基層組織依法嚴密規(guī)范公正執(zhí)法,維護公平正義與認真履行崗位職責,正確利用公權力,防止以權謀私相結合,真正發(fā)揮其作用和價值,可以有效化解農(nóng)村各類矛盾糾紛,維護人民群眾合法權益,形成法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用,最大限度增加社會和諧因素,完善社會治理的“硬基礎”與“軟環(huán)境”。

注 釋:

① 我國法律規(guī)定,司法機關辦案分為:民事案件、刑事案件、行政案件、經(jīng)濟案件和非訴訟案件等五種類型;訴訟分為刑事訴訟、民事訴訟、經(jīng)濟訴訟、行政訴訟等四種類型。

② 2018年9月,浙江嘉興市在全國首創(chuàng)自治、法治、德治相結合的基層社會治理新模式,是新時代“楓橋經(jīng)驗”的精髓,也是新時期基層社會治理創(chuàng)新的發(fā)展方向,被作為社會治理先進典型在全國予以推廣。