鄭石明 何裕捷

〔摘要〕 近年來中國生態(tài)文明建設(shè)成效顯著，但不同區(qū)域的環(huán)境治理成效差異明顯。為探究中國情境下區(qū)域環(huán)境的有效治理機(jī)制，本文選擇珠三角大氣污染治理作為案例，構(gòu)建“制度-激勵(lì)-行為”分析框架，從多維視角分析珠三角大氣污染防治過程與環(huán)境治理邏輯。研究發(fā)現(xiàn)：為實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治，需要完善頂層制度設(shè)計(jì)，源頭控制與末端監(jiān)管兩手抓，形成以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為基礎(chǔ)、壓力激勵(lì)為補(bǔ)充的雙重激勵(lì)環(huán)境，并充分動(dòng)員政府、公眾與企業(yè)共同參與環(huán)境治理進(jìn)程;企業(yè)缺位、社會(huì)監(jiān)督力量薄弱、地方政府激勵(lì)不足、治理手段單一等是影響區(qū)域環(huán)境治理難以取得成效的主要因素。珠三角大氣污染治理作為區(qū)域環(huán)境治理的范例，探索與分析其治理邏輯，對(duì)完善中國區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制具有重要意義。

〔關(guān)鍵詞〕 區(qū)域環(huán)境治理;制度;激勵(lì);行為;珠三角大氣污染治理

〔中圖分類號(hào)〕X51 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2021）04-0055-12

〔基金項(xiàng)目〕國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國大氣環(huán)境污染區(qū)域協(xié)同治理研究”（17ZDA063）;國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“綠色創(chuàng)新政策對(duì)環(huán)境治理績效的影響：機(jī)制、路徑及其效應(yīng)”（71673308）

〔作者簡介〕鄭石明，暨南大學(xué)公共管理學(xué)院、公共政策研究院教授，博士生導(dǎo)師;

何裕捷，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，廣東廣州 510632。

一、問題的提出

環(huán)境質(zhì)量與公眾生命健康息息相關(guān)，公眾的環(huán)保呼聲日益增強(qiáng)。綠水青山就是金山銀山，污染防治也成為全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。十九屆五中全會(huì)指出，“深入實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。”①中央對(duì)環(huán)境考核的力度不斷加大，形成了環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測垂直管理制度，環(huán)境問題被提到了前所未有的高度。近十年來，中央對(duì)環(huán)境問題越發(fā)重視，在不同領(lǐng)域采取了相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)行動(dòng)。2015年國務(wù)院出臺(tái)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（即“水十條”），成為水污染防治的綱領(lǐng)性文件。同年，《中華人民共和國大氣污染防治法》被修訂，為大氣污染防治打下了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。針對(duì)水土流失問題，《全國水土保持規(guī)劃（2015-2030年）》指出，“到2020年，基本建成與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的水土流失綜合防治體系，基本實(shí)現(xiàn)預(yù)防保護(hù)，重點(diǎn)防治地區(qū)的水土流失得到有效治理，生態(tài)進(jìn)一步趨向好轉(zhuǎn)。”②中央對(duì)大氣污染問題同樣高度關(guān)注，2013年出臺(tái)了“大氣十條”，黨的十九大進(jìn)一步指出，“堅(jiān)持全民共治、源頭防治，持續(xù)實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)?！雹弁ㄟ^一系列政策措施，中國在生態(tài)文明建設(shè)中取得了突出成就。2020年1月至11月，中國I-III類水質(zhì)斷面比例達(dá)到82.0%，同比提高5.6%，劣V類水質(zhì)比例僅為0.7%，同比下降2.1%。中國337個(gè)城市的空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例達(dá)87.9%，高出“十三五”預(yù)定目標(biāo)3.4%。④

然而，中國環(huán)境治理績效的地區(qū)不均衡特征明顯，不同區(qū)域的環(huán)境治理成效存在較大差距。雖然部分地區(qū)的環(huán)境問題有所改善，但未得到徹底解決，比如水污染明顯的海河和遼河等流域、酸雨災(zāi)害難以消除的四川盆地、水土流失嚴(yán)重的黃土高原、飽受霧霾侵?jǐn)_的京津冀地區(qū)等。也有部分地區(qū)摸索出環(huán)境治理的成功模式，比如珠三角大氣污染防治實(shí)現(xiàn)了治理機(jī)制從“失效”到“有效”的蛻變。2010年，珠三角與京津冀、長三角地區(qū)并列為開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的重點(diǎn)區(qū)域，此時(shí)珠三角大氣污染較為嚴(yán)重，治理效果并不理想，成為全國大氣污染防控的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。而到了2018年，珠三角地區(qū)PM2.5平均濃度比2014年下降23.8%，并連續(xù)四年達(dá)標(biāo)（低于35ug/m3），達(dá)標(biāo)天數(shù)比例為85.4%，在全國三個(gè)大氣污染重點(diǎn)防控區(qū)中表現(xiàn)突出，率先完成任務(wù)目標(biāo)。⑤并且，2018年2月全國環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議將珠三角從大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域名單中除名，由汾渭平原替代?？梢?，珠三角大氣治理成效有目共睹。

據(jù)此，本文運(yùn)用“制度-激勵(lì)-行為”分析框架，以珠三角大氣污染治理作為實(shí)證研究對(duì)象，探討如下問題：區(qū)域環(huán)境治理為何出現(xiàn)迥異的治理結(jié)果？應(yīng)當(dāng)如何解釋中國的區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制？珠三角大氣污染治理的演變過程可為區(qū)域環(huán)境治理提供何種反思及啟示？

二、文獻(xiàn)回顧與述評(píng)

關(guān)于區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制主要有兩類研究：一是解釋性研究，二是對(duì)未來治理機(jī)制的探索性研究。國內(nèi)的解釋性研究分為制度、激勵(lì)、行為三個(gè)視角。制度視角往往與激勵(lì)相結(jié)合，如關(guān)于事權(quán)與財(cái)權(quán)分配的研究⑥;政企關(guān)系互動(dòng)的制度性因素探究⑦;還有環(huán)境治理短期化、屬地化、部門化問題的研究⑧以及基于社會(huì)學(xué)制度主義的區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制剖析。⑨激勵(lì)視角為當(dāng)前研究主流，晉升激勵(lì)⑩、財(cái)政激勵(lì)B11、政治激勵(lì)B12等會(huì)對(duì)中國區(qū)域環(huán)境治理產(chǎn)生重要影響，還有部分學(xué)者將多種激勵(lì)因素綜合起來，形成了多因素激勵(lì)研究。B13從行為層面構(gòu)建研究框架分析中國區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制同樣形成了部分研究成果。比如，中級(jí)政府與下級(jí)政府為應(yīng)付更上級(jí)政府的環(huán)境檢查而串通起來的共謀行為。B14圍繞環(huán)境治理的具體任務(wù)指標(biāo)，下級(jí)政府在與上級(jí)政府打交道的過程中存在“正式談判博弈”“非正式談判博弈”與“準(zhǔn)退出選擇”等行為策略。B15注意力競爭理論則強(qiáng)調(diào)地方政府在面臨黨委、政府、職能部門的治理任務(wù)時(shí)，在環(huán)境治理上將表現(xiàn)出不同的行為模式。B16除此之外，行為視角還存在其他理論。B17在未來區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制的探索上，國內(nèi)研究以府際協(xié)同治理為主B18，也有學(xué)者提出政府主導(dǎo)型治理B19、市場主導(dǎo)型治理B20、多中心治理B21、混合型治理模式B22等，但發(fā)展均不夠完善。

國外對(duì)中國區(qū)域環(huán)境治理的研究認(rèn)為，中國是有別于西方平行式治理的政府主導(dǎo)型環(huán)境治理模式，政府行為對(duì)環(huán)境影響重大，同時(shí)其他主體也會(huì)參與到影響過程中B23，中國環(huán)境治理是各方行為綜合作用的結(jié)果。B24中國區(qū)域分權(quán)的專制制度主導(dǎo)著環(huán)境治理格局B25，權(quán)威主義在環(huán)境政策實(shí)施中發(fā)揮著重要作用B26，地方官員在監(jiān)督機(jī)制與社會(huì)壓力作用下對(duì)環(huán)境治理做出回應(yīng)。B27國外還較為深入地研究了未來區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制的構(gòu)建，比如市場制度、等級(jí)制、社會(huì)組織治理模式B28，以及合作治理B29、協(xié)同治理。B30網(wǎng)絡(luò)治理模式也頗為流行。B31網(wǎng)絡(luò)治理是自治企業(yè)的集合，通過社會(huì)而非法律性的聯(lián)結(jié)方式形成隱性契約或開放式契約從事生產(chǎn)與服務(wù)。B32

整體而言，國外的探索性研究遠(yuǎn)比國內(nèi)豐富，但在解釋性研究上，國內(nèi)則比國外豐富。當(dāng)前研究多為制度、激勵(lì)或行為層面的單一視角研究，缺乏將三種視角相結(jié)合的分析框架，區(qū)域環(huán)境治理是多因素綜合影響下的結(jié)果，單一視角的分析，難以準(zhǔn)確分析中國的區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制。并且，現(xiàn)有關(guān)于制度視角研究的分析偏向宏觀層面，對(duì)微觀制度的分析相對(duì)不足。關(guān)于激勵(lì)視角的研究更為關(guān)注政府激勵(lì)，對(duì)企業(yè)激勵(lì)關(guān)注較少，企業(yè)是環(huán)境污染的主要制造者，對(duì)企業(yè)的忽視無助于全面揭示中國的區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制。關(guān)于行為視角的研究則大多強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部的行為互動(dòng)，比如黨委與政府間、上下級(jí)政府間、政府部門間，而對(duì)公眾、企業(yè)等其他主體的關(guān)注較為欠缺，并且政府內(nèi)部存在中央政府、地方政府和地方官員的分化，對(duì)于這一點(diǎn)相當(dāng)部分文獻(xiàn)在分析過程中并未涉及。所以，本文嘗試建立“制度-激勵(lì)-行為”分析框架，以珠三角大氣污染治理作為案例，從更為全面的視角闡釋中國的區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制。

三、制度、激勵(lì)與行為視角下的區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制

（一）制度：宏觀體系與微觀制度

中國環(huán)境治理制度包括宏觀體系與微觀制度兩個(gè)方面。宏觀體系強(qiáng)調(diào)區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制的頂層制度設(shè)計(jì)，本文圍繞政府與企業(yè)兩類主體，將宏觀體系分為兩類：一是政府環(huán)保體系，即地方政府環(huán)境治理所面臨的一系列制度性要求的總和;二是市場監(jiān)管體系，即約束各類市場主體行為的環(huán)境政策工具集合。宏觀體系下還包含若干微觀制度，本文以珠三角大氣污染治理為例，通過梳理中央、廣東省在大氣治理領(lǐng)域現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件48份，提煉出表1所示的制度體系。

政府環(huán)保體系圍繞規(guī)范政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任及行為展開，包括落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任、污染物防治規(guī)范、環(huán)境保護(hù)過程管理、失職處理辦法、區(qū)域環(huán)境治理協(xié)調(diào)等。市場監(jiān)管體系圍繞規(guī)范、引導(dǎo)企業(yè)行為展開，包括項(xiàng)目環(huán)評(píng)、項(xiàng)目審批、排放管理、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境信用體系、監(jiān)管制度、違規(guī)處罰、生產(chǎn)過程規(guī)范等。兩類制度體系相互補(bǔ)充，從約束政府與約束市場兩方面構(gòu)建起珠三角大氣污染防治制度體系。

（二）激勵(lì)：雙重激勵(lì)環(huán)境

中國區(qū)域環(huán)境治理存在雙重激勵(lì)環(huán)境，即地方政府與企業(yè)面臨不同的激勵(lì)環(huán)境。其中，地方政府主要面臨財(cái)政激勵(lì)與壓力激勵(lì)，而企業(yè)主要是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。雙重激勵(lì)環(huán)境對(duì)中國區(qū)域環(huán)境治理結(jié)果產(chǎn)生了重要影響。

在行政發(fā)包制下，中央政府作為委托方將各類事項(xiàng)“發(fā)包”給代理人地方政府B33，發(fā)包任務(wù)的多樣性意味著地方政府處于多重任務(wù)環(huán)境之中B34，但可以分為常規(guī)型治理與運(yùn)動(dòng)型治理兩種情況來探討。B35在常規(guī)型治理模式下，經(jīng)濟(jì)增長是地方政府最核心的工作。地方政府必須完成相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)任務(wù)，擴(kuò)大財(cái)政收入成為首要選擇：只有充足的資金作為支撐，地方政府才有更大機(jī)會(huì)在經(jīng)濟(jì)競爭中脫穎而出，由此，財(cái)政激勵(lì)成為地方政府的主要激勵(lì)。一旦轉(zhuǎn)為運(yùn)動(dòng)型治理，地方政府必須盡一切手段實(shí)現(xiàn)上級(jí)交代的運(yùn)動(dòng)治理目標(biāo)，否則將面臨嚴(yán)厲懲罰，這時(shí)地方政府主要受到壓力激勵(lì)。財(cái)政激勵(lì)與壓力激勵(lì)不是截然分離的：常規(guī)型治理也存在壓力激勵(lì)，比如計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、越級(jí)信訪等“一票否決”指標(biāo)，而在運(yùn)動(dòng)型治理下依舊有財(cái)政激勵(lì)，經(jīng)濟(jì)增長在運(yùn)動(dòng)治理時(shí)期依舊是十分重要的考核指標(biāo)，只是在常規(guī)型治理下表現(xiàn)出以財(cái)政激勵(lì)為主，而在運(yùn)動(dòng)型治理下則表現(xiàn)為以壓力激勵(lì)為主。

追求經(jīng)濟(jì)收益最大化是企業(yè)的核心目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)貫穿企業(yè)運(yùn)營始末。一方面，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與環(huán)境保護(hù)存在不兼容之處，綠色生產(chǎn)將增加企業(yè)生產(chǎn)成本，降低利潤;另一方面，當(dāng)環(huán)境保護(hù)支出被企業(yè)視為無法避免的成本計(jì)入生產(chǎn)過程時(shí)，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)將實(shí)現(xiàn)兼容。例如，政府強(qiáng)制推行綠色生產(chǎn)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)的企業(yè)將面臨嚴(yán)厲懲戒，如高額罰款、停工整頓等。此時(shí)，環(huán)境污染的外部性被內(nèi)部化，企業(yè)必須把轉(zhuǎn)型綠色生產(chǎn)帶來的額外支出視作必要的生產(chǎn)成本，否則違規(guī)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本將更高（強(qiáng)制停產(chǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)損失）。由此，在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的驅(qū)使下，不愿意承擔(dān)違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)將采取環(huán)保生產(chǎn)工藝，環(huán)境保護(hù)與企業(yè)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)實(shí)現(xiàn)兼容。

表2總結(jié)了雙重激勵(lì)環(huán)境與地方環(huán)境治理績效的關(guān)系。在常規(guī)型治理下，地方政府主要面臨財(cái)政激勵(lì)，如果當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與環(huán)境治理不兼容，此時(shí)環(huán)境治理績效水平最低，因?yàn)檎c企業(yè)均缺乏環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力;如果企業(yè)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與環(huán)境保護(hù)相兼容，即使地方政府沒有集中投入資源與精力到環(huán)境領(lǐng)域，地方環(huán)境治理依然能取得不錯(cuò)的環(huán)境治理績效，畢竟企業(yè)是主要污染源之一，企業(yè)主動(dòng)參與環(huán)保事業(yè)，對(duì)環(huán)境保護(hù)大有裨益。如果處于運(yùn)動(dòng)型環(huán)境治理時(shí)期，環(huán)境考核將占據(jù)極其重要的地位，這時(shí)地方政府主要面臨壓力激勵(lì)，環(huán)境工作會(huì)比常規(guī)型治理時(shí)期更受重視，但如果企業(yè)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與環(huán)境保護(hù)不兼容，地方環(huán)境治理只能取得有限成效，只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與環(huán)境保護(hù)相兼容時(shí)，環(huán)境治理績效才能達(dá)到最高。

（三）行為：多方參與

圖1 環(huán)境治理行為邏輯圖

在行為視角上，不少研究提出環(huán)境治理是多方利益主體行為相互博弈的結(jié)果，如進(jìn)化博弈模型將中央政府、地方官員和舉報(bào)者作為博弈的參與者B36，還有學(xué)者將中央政府、地方政府、企業(yè)和公民視為環(huán)境治理的主要參與者。B37本文整合各類觀點(diǎn)，認(rèn)為環(huán)境治理是公眾、中央政府、地方政府、地方官員、企業(yè)五類主體行為互動(dòng)的結(jié)果，這些主體的行為邏輯存在差異。

公眾有著多元的目標(biāo)訴求，在完善醫(yī)保、增加就業(yè)、保障食品衛(wèi)生、提高收入、改善環(huán)境等方面均有訴求。B38公眾在非環(huán)境領(lǐng)域的訴求會(huì)分散地方政府環(huán)境治理的注意力，而一旦公眾對(duì)環(huán)境問題普遍不滿，環(huán)保訴求上升時(shí)，則會(huì)成為推動(dòng)環(huán)境治理的先導(dǎo)力量。中央政府以維護(hù)執(zhí)政合法性為根本，以服務(wù)公眾為實(shí)現(xiàn)路徑，其行為邏輯往往與公眾主流訴求保持一致。地方政府事務(wù)繁多、考核任務(wù)繁重，容易形成目標(biāo)替代：地方政府更加關(guān)注任務(wù)的完成情況，而非公眾利益訴求，行為邏輯明顯表現(xiàn)出任務(wù)導(dǎo)向。地方官員追求職位收益最大化。職位收益最大化指地方政府官員利用現(xiàn)有職位實(shí)現(xiàn)個(gè)人收益最大化的過程，如獲取金錢、增強(qiáng)權(quán)力、獲得晉升等。職位是實(shí)現(xiàn)職位收益最大化的基礎(chǔ)，失去職位自然無從談及增加職位收益。因而，當(dāng)環(huán)境治理成效與官員職位存續(xù)掛鉤時(shí)，地方官員必須對(duì)環(huán)境問題做出回應(yīng)及行動(dòng)，反之，當(dāng)環(huán)境治理成效與地方官員職位收益不存在直接關(guān)聯(lián)時(shí)，地方官員可能在環(huán)境治理中表現(xiàn)出選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、不執(zhí)行等消極應(yīng)對(duì)行為。企業(yè)追求利潤最大化，在通常情況下缺乏環(huán)境治理積極性，可一旦利潤與環(huán)境治理結(jié)果相聯(lián)系，企業(yè)也會(huì)加入環(huán)境治理行列。

圖1整合了五類主體的行為邏輯。公眾環(huán)保訴求的強(qiáng)弱與環(huán)境結(jié)果感知直接掛鉤，中央政府感知到公眾環(huán)保訴求后，綜合多方面因素考慮是否要將環(huán)境問題納入政策議程。如果環(huán)境問題進(jìn)入政策議程，中央將要求地方政府重視環(huán)境治理，地方政府可能表現(xiàn)出上下級(jí)談判、共謀等消極對(duì)抗行為，也可能切實(shí)采取政策工具對(duì)企業(yè)以及社會(huì)行為加以引導(dǎo)與管制。地方官員作為政策工具的執(zhí)行者，可能對(duì)違規(guī)行為“睜一只眼閉一只眼”乃至官商勾結(jié)，利用職位便利獲取收益，也可能扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)工作以謀求職位晉升。企業(yè)也會(huì)對(duì)政策工具做出回應(yīng)，但利潤最大化是回應(yīng)的出發(fā)點(diǎn)，既可能對(duì)政策工具表現(xiàn)出順從，也可能陽奉陰違。社會(huì)公眾雖是推動(dòng)政府環(huán)境治理的先導(dǎo)力量，但在環(huán)保問題上存在內(nèi)部利益分化，比如黃標(biāo)車車主、高污染行業(yè)工人及企業(yè)家群體，他們不太可能積極配合政府的環(huán)保政策。各方基于自身利益考慮所做出的行為會(huì)影響環(huán)境治理結(jié)果，形成公眾的二次感知，并改變著環(huán)保訴求強(qiáng)度。中央政府在感知到公眾訴求后，再次通過治理結(jié)構(gòu)的傳導(dǎo)，改變地方政府與地方官員的行為，進(jìn)而影響企業(yè)與社會(huì)，形成第二輪的多方行為博弈，由此循環(huán)往復(fù)，這便是中國環(huán)境治理的行為邏輯。

四、區(qū)域環(huán)境治理的典型案例：珠三角大氣污染治理

本文以珠三角大氣污染治理為例對(duì)中國的區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制做進(jìn)一步闡釋。近年來，珠三角大氣污染治理取得突出成效，率先在重點(diǎn)防控區(qū)域?qū)崿F(xiàn)達(dá)標(biāo)，取得了可圈可點(diǎn)的成績，圖2為珠三角地區(qū)主要污染物的變化趨勢，在2006-2009年，珠三角SO2有較大幅度下降，PM10長期在較高水平徘徊，O3有小幅上升態(tài)勢，NO2也沒有下降的趨勢。在2010-2012年，SO2繼續(xù)保持下降，PM10有較大幅度下降，但依舊處于較高水平，O3保持浮動(dòng)，較為穩(wěn)定，NO2沒有明顯的下降趨勢。在2013年之后，SO2保持持續(xù)下降態(tài)勢，PM10大幅下降，O3在經(jīng)歷大幅下降后于2017年再次回升，NO2在2013年后出現(xiàn)大幅下降，2015年起平穩(wěn)地保持在低位水平。通過梳理2000-2018年5月份國務(wù)院和廣東省政府發(fā)布的48份規(guī)范性文件，基于對(duì)政策文本與主要污染物數(shù)據(jù)的分析，可將珠三角大氣污染治理劃分為輕視期、控制期、全面整治期和鞏固期四個(gè)階段（詳見表3）。

在輕視期，地方政府、企業(yè)和社會(huì)對(duì)環(huán)保問題均未給予充分關(guān)注，大氣污染防治工作進(jìn)展十分緩慢。不過，這一時(shí)期珠三角地區(qū)積極響應(yīng)國家號(hào)召，對(duì)黃標(biāo)車處置力度較大，發(fā)布的政策文件大多與機(jī)動(dòng)車相關(guān)，SO2減排成效較好，但整體污染情況沒有明顯減輕。

從輕視期過渡到控制期的標(biāo)志是2009年5月《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》的出臺(tái)，珠三角大氣治理開始提上日程。廣東省政府出臺(tái)了大量政策文件，主要依靠總量控制、指標(biāo)分派等方式將任務(wù)下達(dá)到各地市，對(duì)企業(yè)也采用分派指標(biāo)的方式限制排放，同時(shí)處理高污染企業(yè)并進(jìn)行機(jī)動(dòng)車污染防治。在控制期，珠三角的大氣污染防治工作逐漸得到重視，但過分依賴行政手段。在某些特定時(shí)期如亞運(yùn)會(huì)、上級(jí)檢查等，通過強(qiáng)化監(jiān)管，空氣質(zhì)量得到明顯改善，但監(jiān)管期之后，大氣污染又卷土重來。

宣告控制期轉(zhuǎn)入全面整治期的標(biāo)志性文件是《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》（2013年），又稱“大氣十條”。鑒于控制期治標(biāo)不治本的做法以及公眾污染防治呼聲的不斷高漲，“大氣十條”不再局限于行政手段，更加側(cè)重于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、企業(yè)技術(shù)改造、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策完善等，中央還與各省簽署了大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書。自2013年之后，珠三角地區(qū)的主要大氣污染物排放量明顯下降，并且成效得到長期保持。這一時(shí)期的突出特點(diǎn)是各類治理方式多管齊下，善用市場機(jī)制推動(dòng)大氣防治工作，通過目標(biāo)責(zé)任書、環(huán)境信用評(píng)估等方法對(duì)政府和企業(yè)分別給予激勵(lì)，大氣治理取得了突破性進(jìn)展。

國家為了把有益經(jīng)驗(yàn)與治理成果保留下來，開始將大氣污染防治納入法制軌道，其標(biāo)志性事件是2015年出臺(tái)的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》以及2016年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》，由此中國大氣治理進(jìn)入鞏固期。珠三角地區(qū)也頒布了《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》，建立了與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度B39，并要求企事業(yè)單位必須建立環(huán)境保護(hù)管理臺(tái)賬。B40鞏固期的顯著變化是大氣污染治理走向法制化、系統(tǒng)化和常態(tài)化。中央對(duì)前期大氣治理的有益經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，以法律形式加以確立，并將環(huán)境治理納入常態(tài)化工作，不再依靠運(yùn)動(dòng)型治理推進(jìn)。自2015年之后，珠三角地區(qū)的空氣質(zhì)量長期保持在優(yōu)良水平，大氣治理成果斐然。

五、基于多重邏輯視角的案例分析

通過深度訪談、參與式觀察、網(wǎng)上新聞媒體信息采集和政策文本分析等方法，我們收集了本文所需的研究資料。訪談對(duì)象包括珠三角地區(qū)的企業(yè)家、政府工作人員等與區(qū)域環(huán)境治理相關(guān)的群體。結(jié)合研究資料情況及文獻(xiàn)回顧結(jié)果，本文梳理出制度、激勵(lì)、行為三類邏輯，用以解釋珠三角大氣污染治理過程，并闡釋該案例所反映出的中國區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制。雖然本文是單案例研究，但也能為窺探中國區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制的一隅提供有益啟示。

（一）制度邏輯：約束政府與規(guī)范市場兩手抓

珠三角地區(qū)在制度設(shè)計(jì)上敢為人先，取得了一系列成就。在規(guī)范政府方面，珠三角地區(qū)的環(huán)境督查制度落實(shí)十分嚴(yán)格，各地市需在每年3月31日前向省政府報(bào)送上年度大氣污染防治工作的進(jìn)展情況。并且，珠三角地區(qū)還為環(huán)境主管官員設(shè)定任期及年度環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，明確規(guī)定環(huán)境主管官員任期內(nèi)的環(huán)境治理任務(wù)，將環(huán)境治理與任期結(jié)合起來，環(huán)境治理的長期目標(biāo)被分解成一個(gè)個(gè)階段性目標(biāo)，并列入每一任地方官員的任務(wù)清單中，這解決了任期短期化與環(huán)境治理長期性間的矛盾，同時(shí)強(qiáng)化了官員的環(huán)境治理責(zé)任意識(shí)。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制也正逐步推行，地方官員再也無法將環(huán)境損害留給后任，自己卸任一走了事。此外，在全國大多數(shù)地區(qū)還在為貫徹污染物削減替代制度犯愁時(shí)，珠三角地區(qū)已經(jīng)先人一步，要求實(shí)行雙倍替代而非等量替代。例如，新建一個(gè)年排放量100噸SO2的火電站意味著必須在當(dāng)年減少200噸SO2排放量。珠三角地區(qū)的環(huán)評(píng)審批同樣嚴(yán)格：

珠三角地區(qū)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境準(zhǔn)入制度，對(duì)地區(qū)及行業(yè)實(shí)行限批制度，一旦某一地區(qū)或某一行業(yè)的指標(biāo)總量超出上限，相關(guān)項(xiàng)目將被限批，并且每年有超過5%的項(xiàng)目在年度環(huán)評(píng)審批中被否決。（對(duì)廣東省環(huán)保廳高層官員A的訪談，訪談編號(hào)20200914GA）

末端監(jiān)管與源頭控制是規(guī)范市場的兩種思路。末端監(jiān)管強(qiáng)調(diào)事后整治，對(duì)違規(guī)企業(yè)進(jìn)行處罰，是珠三角地區(qū)最先嘗試的治理手段。大氣防治監(jiān)管體系的建立可以溯源至1987年的《中華人民共和國大氣污染防治法》，進(jìn)入控制期后，珠三角地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管舉措不斷完善：制定鍋爐、機(jī)動(dòng)車、火電等行業(yè)的排放規(guī)范;建立排污權(quán)交易機(jī)制;實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域防控等等。但一味強(qiáng)調(diào)監(jiān)管不具備可持續(xù)性，這也導(dǎo)致控制期的大氣治理成效不佳。珠三角地區(qū)大氣治理的轉(zhuǎn)折點(diǎn)在于由重視末端監(jiān)管到“前頭后尾”兩手抓。珠三角地區(qū)在“大氣十條”提出之后，采取了一系列末端監(jiān)管與源頭控制相結(jié)合的政策措施：加緊淘汰落后產(chǎn)能;嚴(yán)格市場準(zhǔn)入;嚴(yán)控“兩高”行業(yè)新增產(chǎn)能;加快對(duì)灰霾、臭氧形成機(jī)理和遷移規(guī)律的研究;鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)革新;培育節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè);堅(jiān)持“誰污染、誰負(fù)責(zé)，多排放、多負(fù)擔(dān)，節(jié)能減排得收益、獲補(bǔ)償”的原則;嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度等等。通過一系列制度設(shè)計(jì)，珠三角地區(qū)的大氣治理取得了顯著成效。

以珠三角為代表的地區(qū)在環(huán)境治理制度方面的有益探索，被國家以法律形式進(jìn)一步固定下來。比如“三同時(shí)”原則B41在新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中得到確認(rèn)，實(shí)質(zhì)是對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)程序的法制化與規(guī)范化。環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制也衍生出環(huán)境約談制度。法制化過程特別注重調(diào)動(dòng)市場積極性，誘導(dǎo)企業(yè)自發(fā)地改善環(huán)境，降低政府監(jiān)管成本。污染損害賠償、環(huán)境保護(hù)稅、排污許可、環(huán)境保護(hù)信用評(píng)估等制度由此應(yīng)運(yùn)而生。雖然部分不利于環(huán)境治理的制度安排依舊存在，如屬地化、部門化管理模式等。但總體而言，珠三角地區(qū)已在環(huán)境制度建設(shè)中取得重大突破。

（二）激勵(lì)邏輯：兼顧壓力激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)

革新激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)政府與企業(yè)的積極性，實(shí)現(xiàn)壓力激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)雙管齊下是珠三角地區(qū)大氣治理取得突出成效的重要原因。壓力激勵(lì)激發(fā)的關(guān)鍵在于中央和省政府對(duì)環(huán)境問題的重視：國務(wù)院明確要求到2015年珠三角空氣質(zhì)量達(dá)到或高于國家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，并與各省簽訂大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書。省政府則如法炮制，與各地市簽訂目標(biāo)責(zé)任書，明確各地的減排指標(biāo)，責(zé)任往下層層壓實(shí)。比如廣州市責(zé)任書的第九條：

嚴(yán)格限制機(jī)動(dòng)車保有量，新增或更新的公交車中新能源和清潔燃料車的比例不低于60%……2014年淘汰77680輛黃標(biāo)車及老舊車輛，到2015年底，基本淘汰黃標(biāo)車（155360輛）。（《廣州市政府大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》第九條）

事實(shí)上，珠三角地區(qū)各地市的目標(biāo)責(zé)任書在內(nèi)容上大同小異，差別主要體現(xiàn)在指標(biāo)數(shù)額上。比如黃標(biāo)車淘汰的任務(wù)指標(biāo)，廣州市要求2015年淘汰155360輛，惠州市則是48423輛，其余的文字表述幾乎一模一樣。除機(jī)動(dòng)車污染防治外，產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局、煤炭使用、清潔能源替代、燃煤鍋爐整治、重污染天氣應(yīng)對(duì)、環(huán)境信息公開等方面的任務(wù)要求也被寫入目標(biāo)責(zé)任書中。目標(biāo)責(zé)任書中時(shí)常出現(xiàn)“淘汰多少輛車”“改造多少臺(tái)鍋爐”“必須采用何種技術(shù)”等高度細(xì)化的任務(wù)指標(biāo)，明顯帶有“運(yùn)動(dòng)式治理”的色彩。這種近乎“一票否決式”的指標(biāo)使得地方政府的壓力激勵(lì)驟增，對(duì)地方政府而言，經(jīng)濟(jì)增長固然重要，但完成淘汰黃標(biāo)車與鍋爐改造等指標(biāo)同樣不容忽視。由此，地方政府的大氣治理積極性達(dá)到了前所未有的高度，F(xiàn)市S區(qū)C鎮(zhèn)曾動(dòng)員365人次對(duì)轄區(qū)內(nèi)的工廠進(jìn)行了突擊檢查。在F市不銹鋼行業(yè)從業(yè)20年的企業(yè)主劉三（化名）回憶道：

我們工廠很早前已經(jīng)辦好環(huán)保手續(xù)，因此沒有被查處。但我的另一位同伴就沒那么走運(yùn)了，他被（警察）帶走，工廠也被關(guān)停，可能是偷排（的緣故）……一般每年年末會(huì)有環(huán)保督查，但通常只會(huì)關(guān)閉極少數(shù)環(huán)境污染嚴(yán)重、影響惡劣的企業(yè)，處罰方式多為罰款及停業(yè)整頓，抓人很少見，更別說刑拘了。（對(duì)企業(yè)主劉三的訪談，訪談編號(hào)20181207QL）

F市雷厲風(fēng)行的污染防治舉措也是壓力激勵(lì)下珠三角地區(qū)其余地方政府行為的縮影，但對(duì)政府行之有效的壓力激勵(lì)，未必對(duì)企業(yè)有效：以劉三為代表的中小企業(yè)家更加關(guān)注企業(yè)利潤而非環(huán)境保護(hù)，所以當(dāng)?shù)赝蹬判袨檫€是較為普遍的。在環(huán)境檢查中，偷排漏排一旦被督查組發(fā)現(xiàn)，付出的代價(jià)將十分高昂（罰款、停業(yè)乃至刑拘）?？蓡栴}在于，督查活動(dòng)不具有長期性，一般“每年年末”才會(huì)組織一次，這自然無法約束企業(yè)在非檢查時(shí)期的行為。一旦高強(qiáng)度的監(jiān)管環(huán)境不復(fù)存在，企業(yè)在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的驅(qū)使下又回到偷排、漏排的軌道上，珠三角地區(qū)在控制期污染出現(xiàn)反復(fù)的原因正在于此。處理好經(jīng)濟(jì)激勵(lì)就成了解決問題的癥結(jié)，為此，環(huán)境補(bǔ)貼、排污權(quán)交易、環(huán)境稅、重污染企業(yè)監(jiān)管、環(huán)境信用評(píng)估等措施相繼出臺(tái)。以環(huán)境信用評(píng)估為例：

廣東省實(shí)施環(huán)境違法黑名單制度，黑名單將記錄具有環(huán)境違法行為的企業(yè)，并定期對(duì)黑名單進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。黑名單企業(yè)將受到相應(yīng)懲罰，比如增加執(zhí)法監(jiān)督次數(shù);建議銀行機(jī)構(gòu)不發(fā)放貸款;終止環(huán)保專項(xiàng)資金補(bǔ)助;并在政府采購時(shí)，對(duì)其產(chǎn)品或服務(wù)不予考慮等等。（對(duì)廣東省環(huán)保廳H部門工作人員B的訪談，訪談編號(hào)20200914GB）

以環(huán)境信用評(píng)估制度為代表的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，將企業(yè)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與環(huán)境治理巧妙結(jié)合，把環(huán)境的外部性內(nèi)部化，激發(fā)企業(yè)環(huán)境治理的積極性。政府本身也不再需要攤大餅式的監(jiān)管，只需看好幾家重點(diǎn)企業(yè)，其余信用良好的企業(yè)不定期檢查即可，不僅監(jiān)管成本顯著降低，而且提升了監(jiān)管效率。壓力激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)相結(jié)合的激勵(lì)模式最終還以法律形式固定下來，成為持續(xù)、穩(wěn)定、常態(tài)化的存在，珠三角地區(qū)的大氣治理也取得了空前成就。

（三）行為邏輯：建立“保衛(wèi)藍(lán)天”統(tǒng)一戰(zhàn)線

行為邏輯的核心是中央政府、地方政府、地方官員、企業(yè)、社會(huì)公眾五類群體的互動(dòng)，治理的關(guān)鍵在于五類群體心往一處想、勁往一處使。在珠三角地區(qū)空氣污染顯現(xiàn)初期，政府對(duì)大氣污染防治較為輕視，甚至對(duì)違法排污行為采取容忍態(tài)度，因而企業(yè)嚴(yán)重缺乏綠色生產(chǎn)的動(dòng)力。隨著大氣污染日益嚴(yán)峻，公眾的環(huán)保呼聲越來越高。中央與省政府、省政府再與各地市政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書。各級(jí)政府還下重拳加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，地方官員濫用職權(quán)、徇私舞弊、不作為的行為將面臨嚴(yán)厲處分。國家還設(shè)立了直管監(jiān)測點(diǎn)和以機(jī)動(dòng)車為載體的流動(dòng)監(jiān)測站，地方官員偽造數(shù)據(jù)及干擾監(jiān)測結(jié)果的可能性大大降低，也更有動(dòng)力扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)工作。但企業(yè)“利潤勝于環(huán)?！钡男膽B(tài)尚未扭轉(zhuǎn)，這在F市環(huán)保突擊檢查中也可見一斑：

那次（環(huán)保突擊檢查）之后，很多不銹鋼企業(yè)停業(yè)整頓，加上當(dāng)時(shí)鋼鐵價(jià)格暴漲，成本升高，做生意越來越難。而且他們（政府）要求廠里的機(jī)器都要做環(huán)保評(píng)估，如果過不了評(píng)估，一臺(tái)都不能開工。不過，我們當(dāng)時(shí)很多（企業(yè)）只是評(píng)估新機(jī)器，舊機(jī)器私下里（無證）運(yùn)轉(zhuǎn)，等徹查時(shí)再補(bǔ)（證）。（對(duì)企業(yè)主H的訪談，訪談編號(hào)20181207QH）

大多數(shù)企業(yè)主將環(huán)保檢查視作阻礙企業(yè)盈利的洪水猛獸，為了獲得更多利潤和降低成本，常常使用環(huán)評(píng)不達(dá)標(biāo)的舊機(jī)器無證運(yùn)作，生意和利潤才是他們最關(guān)心的。中小企業(yè)尤其如此，相比于大型企業(yè)他們?nèi)狈σ?guī)模優(yōu)勢，綠色生產(chǎn)的成本更為高昂。如果政府能做到無死角、全天候的監(jiān)督也罷，關(guān)鍵就在于政府轄區(qū)內(nèi)的中小企業(yè)數(shù)量眾多，根本做不到全面管控。在短暫的特殊時(shí)期，如亞運(yùn)會(huì)、上級(jí)督查，地方政府還可以咬咬牙以運(yùn)動(dòng)式治理保持短期成效，但時(shí)間拖長，高昂的成本將迫使地方政府轉(zhuǎn)入常規(guī)型治理，企業(yè)偷排游擊戰(zhàn)又將再次上映，無法從根本上解決大氣污染問題。企業(yè)作為污染的主要制造者卻游離于統(tǒng)一戰(zhàn)線之外，這是控制期大氣治理遭遇瓶頸的根本原因。改變企業(yè)的不合作態(tài)度便成為珠三角地區(qū)推進(jìn)大氣治理的“最后一公里”。

以往保護(hù)環(huán)境主要靠政府，政府管得多，但無奈企業(yè)數(shù)量多，很多事政府根本管不過來。其實(shí)核心工作應(yīng)當(dāng)放在企業(yè)責(zé)任強(qiáng)化上，讓企業(yè)承擔(dān)起自身的環(huán)境責(zé)任，并要求企業(yè)提交相應(yīng)的環(huán)境信息，讓企業(yè)主動(dòng)參與到環(huán)境保護(hù)中來。（對(duì)亞洲清潔空氣中心北京代表處總監(jiān)G的訪談，訪談編號(hào)20200915YG）

企業(yè)缺位導(dǎo)致治理效果不佳，而不甚理想的治理結(jié)果最終引起了公眾的強(qiáng)烈不滿，在中國霧霾本就嚴(yán)重的北方地區(qū)尤其如此。2013年兩會(huì)期間，政協(xié)委員姚檀棟當(dāng)著習(xí)總書記的面背誦起《沁園春·霾》：“北京風(fēng)光，千里霧霾，萬里塵飄……空氣如此糟糕，引無數(shù)美女戴口罩?！睘榇耍?013年9月，國務(wù)院迅速出臺(tái)“大氣十條”，中央對(duì)大氣污染防治更加重視，大氣治理進(jìn)入全面整治階段。廣東省政府吸取之前的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從企業(yè)一端尋找突破口，最終形成了包括環(huán)境信用評(píng)估、排污權(quán)交易、環(huán)境稅等在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策，環(huán)境治理與企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，從此環(huán)境治理在企業(yè)眼中不再是應(yīng)付檢查的權(quán)宜之計(jì)，而是基于自身發(fā)展做出的長期選擇。地方官員在2015年推出的“環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”下，不作為、偽造數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)大大增加，切實(shí)推進(jìn)環(huán)境治理成為地方官員的最優(yōu)選擇。在“公眾呼吁、中央重視、地方監(jiān)管、官員執(zhí)行、企業(yè)配合”的治理模式下，珠三角地區(qū)的大氣治理取得了最終成功。

（四）綜合視角下的珠三角大氣污染治理

珠三角地區(qū)大氣污染治理的成功經(jīng)驗(yàn)表明：通過制度、激勵(lì)與行為三重邏輯，在經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的任務(wù)背景沒有顯著改變的情況下，大氣治理依舊能夠取得突出成績。過去有相當(dāng)部分研究對(duì)中國推進(jìn)環(huán)境治理持悲觀態(tài)度，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的任務(wù)背景下中國環(huán)境治理將舉步維艱。以此為突破口，本文基于制度、激勵(lì)與行為的綜合視角，揭示了珠三角地區(qū)將藍(lán)天白云長留下來的深層原因。三類邏輯在珠三角大氣污染防治中發(fā)揮著極其重要的作用，三者內(nèi)部推動(dòng)因素與阻礙因素的相互作用及動(dòng)態(tài)演變是珠三角大氣治理呈現(xiàn)階段性變化的重要原因（詳見表4）：

輕視期內(nèi)行為邏輯占據(jù)著主導(dǎo)地位。在這一時(shí)期，公眾雖對(duì)空氣質(zhì)量頗有微詞，但環(huán)境問題尚未達(dá)到公眾情緒的臨界點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依舊是政府與社會(huì)關(guān)注的主流議題。各方對(duì)環(huán)境治理的輕視導(dǎo)致：制度設(shè)計(jì)被長期忽視，大氣污染防治措施不健全、政府治理責(zé)任模糊、執(zhí)法不嚴(yán)格;地方政府主要受到財(cái)政激勵(lì)影響，地方官員重視經(jīng)濟(jì)績效而非環(huán)境績效，環(huán)境監(jiān)管十分松懈。值此背景，作為環(huán)境主要污染源的企業(yè)也執(zhí)著于追求利潤最大化，以成本更低但環(huán)境代價(jià)更高的傳統(tǒng)工藝進(jìn)行生產(chǎn)。此時(shí)，珠三角地區(qū)的大氣防治效果較差。

輕視期環(huán)境治理的糟糕表現(xiàn)最終引發(fā)公眾不滿，公眾環(huán)境訴求上升，政府開始重視環(huán)境問題，珠三角地區(qū)的大氣治理進(jìn)入控制期。在這一時(shí)期，國務(wù)院對(duì)珠三角地區(qū)的大氣治理提出明確目標(biāo)，目標(biāo)自省政府向下層層分解，環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制也開始落實(shí)，壓力激勵(lì)驟然劇增。珠三角地區(qū)開始對(duì)企業(yè)嚴(yán)加監(jiān)管，短期內(nèi)取得了較好成效。但由于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與環(huán)境保護(hù)不兼容，企業(yè)與政府間的偷排漏排游擊戰(zhàn)再次上演，無奈企業(yè)數(shù)量眾多、監(jiān)管成本高昂，政府無力維持長期的高壓態(tài)勢，空氣污染出現(xiàn)反復(fù)。此時(shí)激勵(lì)邏輯處于主導(dǎo)地位，但壓力激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)相對(duì)立，激勵(lì)方向處于搖擺之中，只能取得短期成效，難以維持長期績效。此外，制度邏輯的力量逐漸嶄露頭角，政府發(fā)布了大量的規(guī)范性文件并完善制度體系，但制度設(shè)計(jì)片面強(qiáng)調(diào)末端監(jiān)管與總量控制且過分依賴行政手段。

政府壓力激勵(lì)與企業(yè)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的兼容以及經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與環(huán)保目標(biāo)的兼容是全面整治期內(nèi)激勵(lì)邏輯的重大變化。國務(wù)院與各省簽訂大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書，使環(huán)境治理任務(wù)成為帶有“一票否決”性質(zhì)的硬指標(biāo)。目標(biāo)責(zé)任書層層復(fù)制，責(zé)任往下層層壓實(shí)，最終落實(shí)到具體官員身上，壓力激勵(lì)達(dá)到空前強(qiáng)度。政府再通過環(huán)境信用評(píng)級(jí)制度，將政府內(nèi)部的壓力激勵(lì)傳導(dǎo)到企業(yè)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)上：政府定期對(duì)企業(yè)的環(huán)境治理表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)級(jí)，評(píng)級(jí)過低的企業(yè)將被納入黑名單，不僅面臨更加嚴(yán)格的監(jiān)管，而且在項(xiàng)目審批上受到嚴(yán)厲限制，直至限期整改取得切實(shí)成效，這將嚴(yán)重影響企業(yè)的盈利能力。而環(huán)境信用評(píng)級(jí)高的企業(yè)將處于更加寬松的監(jiān)管環(huán)境，得到政府更多的政策照顧。由此，環(huán)境的外部性內(nèi)部化，環(huán)境成本被巧妙融入企業(yè)追求利潤最大化的過程中，形成企業(yè)保護(hù)環(huán)境的自律機(jī)制。激勵(lì)影響行為，重視環(huán)境治理成為各方共識(shí)。同時(shí)，制度體系也更加完善，政府不再一味強(qiáng)調(diào)監(jiān)管，而是末端監(jiān)管和源頭控制兩手抓，不同制度相互配合產(chǎn)生了政策協(xié)同效應(yīng)，有效提升了治理效能，比如環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度與高污染行業(yè)重點(diǎn)監(jiān)管制度的結(jié)合，確定了污染防控重點(diǎn)企業(yè)，優(yōu)化了市場管理方式，極大地提高了監(jiān)管效率，藍(lán)天白云不再是曇花一現(xiàn)。

在鞏固期，制度邏輯的力量進(jìn)一步增強(qiáng)，成為主導(dǎo)性力量，激勵(lì)邏輯與行為邏輯中原有的積極因素被法制化、規(guī)范化，其核心是將適度的壓力激勵(lì)與充分的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)納入制度框架中。比如“三同時(shí)”原則在這一時(shí)期新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中得到確認(rèn)，即“建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用”B42，實(shí)質(zhì)是對(duì)全面整治期項(xiàng)目環(huán)評(píng)程序的法制化與規(guī)范化。前一階段的環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制也衍生出環(huán)境約談制度，針對(duì)下級(jí)政府不佳的治理表現(xiàn)，上級(jí)政府將對(duì)其進(jìn)行約談，督促整改。通過常態(tài)化的環(huán)境績效考核與問責(zé)機(jī)制、壓力激勵(lì)完全融入制度體系，成為持續(xù)穩(wěn)定的存在，不再依靠運(yùn)動(dòng)式治理喚醒。鞏固期也汲取了控制期過分依賴行政手段的教訓(xùn)，借鑒全面整治期妙用市場機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)。法制化過程特別重視融入市場要素，污染損害賠償、環(huán)境保護(hù)稅、排污許可等制度相繼建立。壓力激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的兼容，實(shí)現(xiàn)了政府與企業(yè)的殊途同歸，雙方從環(huán)境監(jiān)管的博弈者轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境治理的合作者。珠三角地區(qū)的空氣質(zhì)量從此長期保持在優(yōu)良水平，成績斐然。

六、反思與啟示

珠三角地區(qū)在大氣污染治理領(lǐng)域取得的成就提供了區(qū)域環(huán)境治理的良好示范。當(dāng)前中國部分地區(qū)環(huán)境問題依舊突出，構(gòu)建有效的區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制，是建設(shè)生態(tài)文明的必由之路。珠三角大氣污染治理作為區(qū)域環(huán)境治理的典范，經(jīng)歷了“失效”向“有效”的轉(zhuǎn)型過程，為中國區(qū)域環(huán)境治理提供了重要的反思及啟示。

（一）反思：區(qū)域環(huán)境治理為何失效？

（1）企業(yè)在治理過程中長期缺位。由于缺乏有效的制度設(shè)計(jì)以及環(huán)境污染的外部性，企業(yè)在追求利潤最大化時(shí)，往往站在環(huán)境保護(hù)的對(duì)立面。環(huán)境保護(hù)支出將被企業(yè)視為生產(chǎn)過程中的多余成本，成為成本控制的優(yōu)先目標(biāo)。企業(yè)作為工業(yè)社會(huì)的重要污染源，缺席于環(huán)境治理進(jìn)程，必然導(dǎo)致治理效果不佳。

（2）社會(huì)監(jiān)督力量薄弱。社會(huì)公眾作為環(huán)境污染后果的最終承擔(dān)者，卻并沒有形成捍衛(wèi)自身利益的充分力量。社會(huì)自組織能力不足，無法對(duì)企業(yè)的偷排漏排等環(huán)境污染行為做出有效監(jiān)督與有力抵制。

（3）地方政府環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)不足。一方面，環(huán)境績效考核體系與失職懲戒機(jī)制尚不完善，地方政府缺乏環(huán)境治理的外在誘因。另一方面，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型必然要付出不菲的經(jīng)濟(jì)成本，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)激勵(lì)，導(dǎo)致維系原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的收益遠(yuǎn)高于轉(zhuǎn)型綠色發(fā)展的收益，地方政府環(huán)境治理的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力同樣不足，區(qū)域環(huán)境治理進(jìn)展緩慢。

（4）治理手段單一化。地方政府在環(huán)境治理過程中，強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)施加外部監(jiān)管壓力以控制其污染行為，過分依賴行政手段，制度體系不完善，重末端監(jiān)管、輕源頭控制，同時(shí)也不注重建立對(duì)企業(yè)的環(huán)保激勵(lì)機(jī)制，忽視經(jīng)濟(jì)手段。管理方式單一，導(dǎo)致治理效率低下，區(qū)域環(huán)境狀況無法得到根本改善。

（二）啟示：區(qū)域環(huán)境治理緣何有效？

珠三角地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明：通過制度、激勵(lì)與行為三重邏輯，在經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的任務(wù)背景沒有顯著改變的情況下，區(qū)域環(huán)境治理依舊能取得突破性進(jìn)展。首先，公共決策者需完善制度設(shè)計(jì)，政府與市場兩手抓。一方面明確政府在環(huán)境治理中的責(zé)任，將責(zé)任層層分解，落實(shí)到人，強(qiáng)化地方政府的環(huán)境責(zé)任意識(shí);另一方面加強(qiáng)對(duì)市場的監(jiān)督與引導(dǎo)，源頭控制與末端監(jiān)管相結(jié)合，行政處罰與經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)并舉，完善環(huán)境領(lǐng)域的法律體系與制度規(guī)范，推動(dòng)政策措施落實(shí)。其次，還需健全激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮政府激勵(lì)與企業(yè)激勵(lì)的合力效應(yīng)。國家應(yīng)通過提升環(huán)境績效權(quán)重、簽訂目標(biāo)責(zé)任書、細(xì)化環(huán)境考核體系等方式建立對(duì)地方政府的壓力激勵(lì)機(jī)制，并通過適當(dāng)?shù)闹贫劝才?，增?qiáng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與環(huán)境保護(hù)的兼容性，同時(shí)發(fā)揮政府壓力激勵(lì)與企業(yè)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的積極作用，形成以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為基礎(chǔ)、壓力激勵(lì)為補(bǔ)充的雙重激勵(lì)環(huán)境。最后，各主體的目標(biāo)協(xié)同與行為協(xié)調(diào)同樣重要。公共管理者應(yīng)充分動(dòng)員政府、企業(yè)、公眾參與環(huán)境治理進(jìn)程，關(guān)注公眾的環(huán)境訴求，并充分調(diào)動(dòng)中央政府、地方政府、地方官員的行政資源，引導(dǎo)企業(yè)參與環(huán)境治理，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治。

基于制度、激勵(lì)與行為邏輯對(duì)珠三角大氣污染治理案例的分析，提供了解釋中國區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制的多重視角。誠然，珠三角的區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制并非盡善盡美，還存在一些改進(jìn)空間。比如，政府與企業(yè)唱主角，公眾參與感低。如果公眾或NGO組織能夠分擔(dān)政府的環(huán)境監(jiān)督職能，形成社會(huì)監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制，區(qū)域環(huán)境治理可能會(huì)取得更大成效。此外，隨著中國環(huán)境治理走向法制化與制度化，中國司法力量也應(yīng)更多地參與到環(huán)境治理進(jìn)程中來，然而遺憾的是中國司法力量參與度低，未能在環(huán)境治理進(jìn)程中發(fā)揮充分作用。此外，本文作為單案例研究也存在局限性，對(duì)珠三角地區(qū)行之有效的治理模式可能難以直接套用至中國其他地區(qū)，不同地區(qū)還需結(jié)合具體情況探索出符合自身區(qū)域特性的環(huán)境治理模式。但無論如何，珠三角地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)豐富了中國環(huán)境治理實(shí)踐，對(duì)中國構(gòu)建有效的區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制有重要的參考意義。

① 《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》，2020年10月29日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-10/29/c_1126674147.htm，2020年12月31日。

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③ 《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日，第1版。

④ 《堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”理念促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型》，2021年1月15日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1688925169644372023&wfr=spider&for=pc，2021年1月21日。

⑤ 數(shù)據(jù)發(fā)布于2019年1月18日，廣東省生態(tài)環(huán)境廳2019年第一場例行新聞發(fā)布會(huì)。

⑥ 劉琦：《財(cái)政分權(quán)、政府激勵(lì)與環(huán)境治理》，《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》2013年第2期。

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B11 周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題——兼論“項(xiàng)目治國”》，《社會(huì)》2012年第1期;韓國高、張超：《財(cái)政分權(quán)和晉升激勵(lì)對(duì)城市環(huán)境污染的影響——兼論綠色考核對(duì)我國環(huán)境治理的重要性》，《城市問題》2018年第2期;劉炯：《生態(tài)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府環(huán)境治理的激勵(lì)效應(yīng)——基于東部六省46個(gè)地級(jí)市的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《財(cái)經(jīng)研究》2015年第2期。

B12 冉冉：《“壓力型體制”下的政治激勵(lì)與地方環(huán)境治理》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第3期。

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B14 周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期。

B15 周雪光、練宏：《政府內(nèi)部上下級(jí)部門間談判的一個(gè)分析模型——以環(huán)境政策實(shí)施為例》，《中國社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。

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B17 李永亮：《“新常態(tài)”視閾下府際協(xié)同治理霧霾的困境與出路》，《中國行政管理》2015年第9期;韓超、劉鑫穎、王海：《規(guī)制官員激勵(lì)與行為偏好——獨(dú)立性缺失下環(huán)境規(guī)制失效新解》，《管理世界》2016年第2期;孫濤、溫雪梅：《動(dòng)態(tài)演化視角下區(qū)域環(huán)境治理的府際合作網(wǎng)絡(luò)研究——以京津冀大氣治理為例》，《中國行政管理》2018年第5期。

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B36 Yang Yunpeng and Yang Weixin， “Does Whistleblowing Work for Air Pollution Control in China？ A Study Based on Three-Party Evolutionary Game Model under Incomplete Information，” Sustainability， vol.11， no.2（2019）.

B37 Grano Simona A.， “Chinas Changing Environmental Governance： Enforcement， Compliance and Conflict Resolution Mechanisms for Public Participation，” China Information， vol.30， no.2（2016）， pp.129-142.

B38 王珺紅、張磊：《財(cái)政分權(quán)、公眾偏好與社會(huì)保障支出——基于省際面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《財(cái)貿(mào)研究》2013年第4期;顏儼、姚柳楊、徐濤、趙敏娟：《空氣污染治理的公眾偏好及政策評(píng)價(jià)——以西安市霧霾治理為例》，《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2018年第4期。

B39 B40 《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》第十九條、第二十三條第二款。

B41 “三同時(shí)”原則指“建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用”。詳見《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第四十一條。

B42 《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第四十一條。

（責(zé)任編輯：陳 果）