祝捷 杜晞瑜

[摘? ? 要] 從概念探索到制度積累，再到制度體系的基本建成，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)自建黨以來經(jīng)歷了概念從無到有的嬗變、數(shù)量從少到多的積累、從零散到成體系的升華這三個階段的發(fā)展。回顧黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)百年歷程，中國共產(chǎn)黨始終將政治性擺在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的首位，始終將黨章作為黨內(nèi)法規(guī)的根本遵循，始終以黨的領(lǐng)導和黨的自身建設(shè)實踐作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的實踐根基，始終堅持立規(guī)和執(zhí)規(guī)并重作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本要求。在建黨100周年之際，比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)基本建立。黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)在新的階段應當持續(xù)推進黨內(nèi)高質(zhì)量立規(guī)，加快推動黨內(nèi)法規(guī)法典化進程，推動備案審查、法規(guī)解釋、實施評估機制一體建構(gòu)與黨內(nèi)法規(guī)體系同國家法律體系的進一步銜接協(xié)調(diào)。

[關(guān)鍵詞] 黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)法規(guī)制度體系;中共黨史;建黨100周年;黨章;黨的領(lǐng)導

[中圖分類號] N019? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）08-0005-07

黨內(nèi)法規(guī)制度體系是以黨章為根本遵循，由黨章、準則、條例和其他黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成的規(guī)范體系。黨內(nèi)法規(guī)制度體系是黨內(nèi)法規(guī)體系的前提和基礎(chǔ)，也是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)持續(xù)提速，重要黨內(nèi)法規(guī)相繼出臺，黨內(nèi)法規(guī)制度體系駛上快車道。2016年12月，中共中央通過《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，提出“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高”的總體目標。2018年2月，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》，再次強調(diào)“到建黨100 周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實踐發(fā)展不斷豐富完善”。按照中央總體部署，一批基礎(chǔ)性、主干性黨內(nèi)法規(guī)密集出臺，黨章實現(xiàn)了與時俱進，黨的組織法規(guī)逐漸完備，黨的領(lǐng)導法規(guī)不斷發(fā)展，黨的自身建設(shè)法規(guī)日臻完善，黨的監(jiān)督保障法規(guī)不斷強化，黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)主要領(lǐng)域都實現(xiàn)了有規(guī)可依，比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本建成。從零散的規(guī)范文本到基本完善的制度體系，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的演化發(fā)展見證了黨的建設(shè)百年歷程。本文回顧中國共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)史，以黨內(nèi)法規(guī)制度體系的萌芽、形成、成熟和發(fā)展為主線，回顧黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的百年歷程，并立基于新時代新要求，對黨內(nèi)法規(guī)制度體系未來發(fā)展作出展望。

一、百年沿革：黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的艱難歷程

在政策層面，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”是晚近出現(xiàn)的政策用語，但作為一個學術(shù)概念，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的提出則要遠早于其在政策層面的出現(xiàn)。學界對于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的探討早在“黨內(nèi)法規(guī)”概念進入學術(shù)視野時即告開始，但直至黨的十八大以后，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”才在黨中央的政策文件中獲得確立。縱觀百年黨史，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是在黨內(nèi)法規(guī)概念基礎(chǔ)上逐漸萌芽、形成、成熟起來的，經(jīng)歷了從無到有、從少到多、從零散到體系三個階段。

（一）從無到有的嬗變：黨內(nèi)法規(guī)概念初步探索（1921-1978）

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第6條之規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)一般以條款形式表現(xiàn)于外。因此，具備條款形式的規(guī)范文本是判定一份黨的文件是否為黨內(nèi)法規(guī)的外觀依據(jù)。以此標準判斷，黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》亦并非嚴格意義上的黨內(nèi)法規(guī)，而是具有黨章性質(zhì)的黨綱。黨的二大制定的第一個《中國共產(chǎn)黨章程》以條款形式表現(xiàn)于外，從而實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)從無到有的躍升。但在建黨早期，除黨章外，黨內(nèi)成文的紀律、規(guī)矩等主要以報告、決議、議案、指示等形式呈現(xiàn)。

毛澤東同志在黨內(nèi)最早提出“黨規(guī)”或“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。關(guān)于毛澤東同志使用的“黨規(guī)”一詞及其后續(xù)變化，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展史研究已有定論[1]：毛澤東同志在1938年黨的六屆六中全會上所提出的是“黨規(guī)”一詞，也是中國共產(chǎn)黨首次提出“黨規(guī)”的概念。中華人民共和國成立后，毛澤東同志在修訂《毛澤東選集》時，把“黨規(guī)”改為“黨內(nèi)法規(guī)”，從而把“黨內(nèi)法規(guī)”作為一個黨內(nèi)的專有名詞固定下來。在黨規(guī)或者黨內(nèi)法規(guī)及類似概念提出的早期，毛澤東同志以及黨的權(quán)威文獻并沒有對黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵和外延予以清晰的界定[2]。盡管黨內(nèi)已經(jīng)開始意識到制度文本對黨的建設(shè)的重要性，但在名稱界定上尚未獲得統(tǒng)一。劉少奇同志在《黨規(guī)黨法的報告》中使用的是“黨規(guī)黨法”一詞。而在1945年5月，劉少奇同志在《關(guān)于修改黨章的報告》中又使用了“黨的法規(guī)”一詞，并指明“黨章、黨的法規(guī)，不僅要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法，規(guī)定黨的建造的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則”[3]。

中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導黨與執(zhí)政黨，基于自身建設(shè)的需要對黨內(nèi)法規(guī)的探索趨于深入，黨內(nèi)法規(guī)的概念初具雛形，制度文本實現(xiàn)從零開始的蓄積，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的形成初步進行積累。毛澤東同志于1955年黨的全國代表會議上，再次提及“黨內(nèi)法規(guī)”一詞。毛澤東同志指出：“符合黨的原則的，比如……正確的黨內(nèi)法規(guī)，這樣一些言論、行動，當然要積極支持，打成一片?！盵4]至此，黨內(nèi)法規(guī)作為一個政策用語的地位獲得了相應固定。但是，由于當時黨的制度建設(shè)并未全面推開，依規(guī)治黨思維在黨的建設(shè)領(lǐng)域還未獲得確立，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)仍處于零散狀態(tài)，距離體系化的要求仍有很大距離。

（二）從少到多的積累：黨內(nèi)法規(guī)在量上不斷增長的階段（1978-2012）

1978年12月，鄧小平同志在黨的十一屆三中全會上提出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法?！盵5]鄧小平同志的重要論斷，明確了黨章在黨內(nèi)法規(guī)中的根本地位，開創(chuàng)性地提出在黨內(nèi)規(guī)范集合中建立起一種以黨章為最高遵循的位階秩序的構(gòu)想，為構(gòu)建以黨章為根本遵循的黨內(nèi)法規(guī)制度體系勾勒了宏觀圖景。1987年，黨的十三大提出要“在黨的建設(shè)上走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”[6]，重申了黨的制度建設(shè)在新的歷史條件下的重要意義。至1990年7月31日《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《制定程序暫行條例》）印發(fā)，“黨內(nèi)法規(guī)”概念正式“實現(xiàn)了從一個約定俗成的習慣性用語向規(guī)范性稱謂的轉(zhuǎn)變”[7]，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也在《制定程序暫行條例》的指導下駛向高速發(fā)展的軌道。

1992年黨的十四大修改黨章，正式將“黨內(nèi)法規(guī)”作為一個專門用語寫入黨章，從而在黨的根本性規(guī)定中確立了黨內(nèi)法規(guī)的地位。2006年1月，胡錦濤在十六屆中央紀委六次全會上明確提出要全面推進黨的制度建設(shè)，“加強以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平”[8]，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)成為這一時期黨的建設(shè)的重要內(nèi)容。自改革開放以來至黨的十八大以止，黨中央共計出臺準則2部、條例39部（含試行及修訂）。其中《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等一批主干性黨內(nèi)法規(guī)頒行施行，黨內(nèi)法規(guī)在量的積累過程中逐漸走向質(zhì)的飛躍。

這一時期，中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)法規(guī)體系的認識在黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基礎(chǔ)上有了進一步的深入。隨著黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)制度體系概念的規(guī)范化，理論界開始出現(xiàn)對“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的探討，一種脫離靜態(tài)的制度體系，從制度制定、實施、監(jiān)督保障等動態(tài)視角觀察黨內(nèi)法規(guī)制度生命力的研究開始孕育。

（三）從零散到成體系的升華：黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本建成（2012-2021）

盡管黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的源頭可溯至建黨初期的制度探索，但黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)是從黨的十八大之后才開始駛上快車道的。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)持續(xù)提速，以黨章為根本遵循的黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本建成。

2013年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》形成了以黨章為根本規(guī)定，以準則為基本規(guī)定，以條例為全面規(guī)定，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則為具體規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范階層結(jié)構(gòu)。2014年10月，黨的十八屆四中全會將完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系之中，這是“黨內(nèi)法規(guī)體系”的表述在黨的文件中的首次出現(xiàn)，并被納入中國特色社會主義法治體系。2016年12月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），明確黨內(nèi)法規(guī)體系由黨內(nèi)法規(guī)制度體系、黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系三部分組成，形成黨內(nèi)法規(guī)“三大體系”的耦合結(jié)構(gòu)[9]。黨內(nèi)法規(guī)制度體系是黨內(nèi)法規(guī)“三大體系”的前提和依據(jù)，也是黨內(nèi)法規(guī)體系耦合結(jié)構(gòu)中具有基礎(chǔ)性和根本性的結(jié)構(gòu)。

黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，其內(nèi)涵進一步細化。就制度內(nèi)容而言，《意見》開創(chuàng)性地提出以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度與黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊?！?+4”基本框架從內(nèi)容角度形成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本樣式，是劃分部門黨內(nèi)法規(guī)的基本依據(jù)。2017年中共中央辦公廳法規(guī)局匯編的《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月-2016年12月）》在體例上采取了“1+4”的基本框架。2018年中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022）》亦按照“1+4”基本框架的邏輯規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)制定清單。“1+4”基本框架并不是政策的擬制物，而是基于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)百年歷程特別是黨的十八大以來的成就，在黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量不斷增長基礎(chǔ)上的必然結(jié)果，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的一次升華?！?+4”基本框架的提出，意味著黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)走出了零散立規(guī)的狀態(tài)，而形成了具有固定內(nèi)涵和外延、比較成熟的制度體系。

二、經(jīng)驗總結(jié)：黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的歷史經(jīng)驗

中國共產(chǎn)黨人對黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)并不是一蹴而就的，從對黨內(nèi)法規(guī)概念的艱難探索到如今比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本形成，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)經(jīng)歷了由規(guī)范到制度，再到制度體系初構(gòu)，進而到比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的漫長發(fā)展歷程。回顧黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的來路，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)經(jīng)歷了艱難曲折的概念初創(chuàng)與漫長縱深的制度積累。建黨百年，在一代又一代中國共產(chǎn)黨人的不懈努力之下，黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)了從無至有、從少到多的量的積累，及至從零散到成體系的質(zhì)的飛躍，矚目成就的背后鐫刻著寶貴經(jīng)驗?？疾禳h內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的百年歷程，總結(jié)既往經(jīng)驗教訓，對更好把握黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的客觀規(guī)律，推動新階段黨內(nèi)法規(guī)制度體系進一步發(fā)展，加快實現(xiàn)2025年形成更加完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的目標任務具有重要意義。

（一）始終將政治性擺在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的首位

黨內(nèi)法規(guī)是兼具政治性與規(guī)范性的規(guī)則類型。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度，具有“發(fā)揮政黨政治功能、實現(xiàn)政治目標”[10]的特殊目的。制定目的的政治愿景與制定主體的特殊地位決定了黨內(nèi)法規(guī)具有區(qū)別于國家法律及其他政黨規(guī)范的鮮明的政治屬性。

“旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求”[11]，也是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的首要原則。2012年中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，將“是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸”列為中央辦公廳對報送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件審查的首要內(nèi)容，究其實質(zhì)即對黨內(nèi)法規(guī)政治性的審查。2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》出臺，明確將“政治性審查”（包括是否認真貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，是否同黨的基本理論、基本路線、基本方略相一致，是否與黨中央重大決策部署相符合，是否嚴守黨的政治紀律和政治規(guī)矩等）規(guī)定為黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件審查的第一要件，再次強調(diào)了政治性在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中的突出地位。

（二）始終將黨章作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的根本遵循

黨章是黨的根本大法，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系中具有統(tǒng)領(lǐng)性地位的根本規(guī)范。盡管黨章的歷次制定與修正中均未明確黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的最高效力，但自黨的二大以來，黨章在黨的政治生活中的根本性、權(quán)威性地位就已在實踐中逐步確立[12]。1978年，鄧小平在黨的十一屆三中全會上首次提出“黨章是最根本的黨規(guī)黨法”[5]的重要論斷，明確了黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)的根本位階秩序，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建構(gòu)搭建了基本框架。自此，中國共產(chǎn)黨正式開啟以黨章為根本遵循的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)道路。1990年，《制度程序暫行條例》出臺，規(guī)定“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，其他黨內(nèi)法規(guī)是黨章有關(guān)規(guī)定的具體化”。2013年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對黨章的根本規(guī)范地位予以再度明確，強調(diào)“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)?！边@一規(guī)定也為2019年新修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所延續(xù)，成為新時代黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的首要原則。

黨的十八大以來，黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的指導地位日益凸顯。黨的十八屆四中全會論及加強黨的制度建設(shè)時提出，“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，全黨必須一體嚴格遵行”[13]。2021年，《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》出臺，提出健全黨內(nèi)法規(guī)體系，必須以黨章為根本，以民主集中制為核心?；厮輥砺罚瑲v代黨章為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)在不同階段的發(fā)展提供了原則指引與根本遵循，建黨100周年之際，比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本形成。在穩(wěn)定的位階秩序已經(jīng)建立的背景下，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)更應堅持以黨章為根本遵循，在既有秩序框架下謀求新發(fā)展。

（三）始終以黨的領(lǐng)導和黨的自身建設(shè)作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷豐富完善的實踐根基

從零散的規(guī)范文本到基本完善的制度體系，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的演化發(fā)展見證了黨的建設(shè)百年歷程。回顧黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的三個階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)始終以實踐需要為指引和動力，適應黨的領(lǐng)導與黨的自身建設(shè)在各個歷史階段下的制度需求。

黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的。黨的領(lǐng)導覆蓋到哪里，黨的領(lǐng)導制度體系就建設(shè)到哪里。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》提出“健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導制度體系，把黨的領(lǐng)導落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”。黨的全面領(lǐng)導為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)指明方向，黨內(nèi)法規(guī)制度體系則為黨的領(lǐng)導提供規(guī)范依循。2019年《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》的出臺，即是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)對新時代黨的領(lǐng)導活動的有力回應。如果說黨的領(lǐng)導活動為黨內(nèi)法規(guī)制度體系開疆拓土，那么黨的自身建設(shè)則為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷細化提供契機。黨在不同的歷史時期面臨著不同的風險挑戰(zhàn)，不斷的自我革命是中國共產(chǎn)黨永葆生機活力的內(nèi)在動因。面對黨的自身建設(shè)的新要求，黨內(nèi)法規(guī)制度體系通常以制度內(nèi)涵的更新或制度文本的新設(shè)等形式作出回應，以適應黨的自身建設(shè)對制度規(guī)范的需求。

（四）始終堅持立規(guī)和執(zhí)規(guī)并重作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本要求

黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于執(zhí)行，從制度制定、制度實施、制度保障的動態(tài)運行來看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不僅涉及靜態(tài)的規(guī)范體系，也應包括動態(tài)的制度實施和制度建設(shè)保障全過程。黨的十一屆三中全會以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建構(gòu)初具規(guī)模，中國共產(chǎn)黨人開始著眼對制度制定、執(zhí)行和監(jiān)督保障的探索。1990年《制定程序暫行條例》的頒布，2013年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的正式出臺與后續(xù)修訂，為黨內(nèi)法規(guī)的制定活動提供了持續(xù)的科學指引;2019年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》的出臺，為提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力、推動黨內(nèi)法規(guī)全面深入實施提供了制度保障;1997年《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（試行）》的發(fā)布，2003年《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的正式頒行及兩次修訂以及《中國共產(chǎn)黨問責條例》的出臺與修訂等，為確保黨員、黨組織執(zhí)規(guī)、守規(guī)提供了剛性約束。

黨內(nèi)法規(guī)制度的新設(shè)與更迭凝聚了共產(chǎn)黨人對立規(guī)和執(zhí)規(guī)并重的長期探索和經(jīng)驗智慧。同時也必須認識到，黨內(nèi)法規(guī)的制定與實施，仍然存在重實體輕程序的現(xiàn)象。在新的歷史階段下，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)應當加強繼續(xù)對程序性黨內(nèi)法規(guī)的制定，將立規(guī)和執(zhí)規(guī)貫穿于黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的全過程，以制度體系的完善帶動制度實施體系和制度建設(shè)保障體系的不斷優(yōu)化。

三、未來展望：邁向更高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)制度體系

2021年1月，中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》，提出到2025年，“黨內(nèi)法規(guī)體系更加完善，中國特色社會主義法治體系初步形成”的總體目標。當前，比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)基本建成，黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)領(lǐng)域“無規(guī)可依”的問題獲得根本性解決。如何建設(shè)更高質(zhì)量、更加科學的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，如何實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系和黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系聯(lián)動協(xié)調(diào)，又如何實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)在更高水平上同國家法律銜接協(xié)調(diào)，依然需要中國共產(chǎn)黨人的不懈努力。

第一，持續(xù)推進黨內(nèi)高質(zhì)量立規(guī)，為加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系筑牢根基。制度是黨內(nèi)法規(guī)體系的基石，黨內(nèi)法規(guī)體系的穩(wěn)步建設(shè)需要配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為支撐。當前，比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)基本建立，但“基礎(chǔ)主干性法規(guī)不齊全、配套法規(guī)不完善、法規(guī)制度沖突重復、疊床架屋、老化嚴重”等制度缺位、失序問題依然存在[14]。為實現(xiàn)到2025年黨內(nèi)法規(guī)體系更加完善、到2035年中國特色社會主義法治體系基本形成的總體目標，應當加快形成以黨章為根本，以民主集中制為核心的覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的更加完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，不斷完善黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)，為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提供堅實保障。

第二，加快推動黨內(nèi)法規(guī)法典化進程，促進黨內(nèi)法規(guī)分科分類體系化排列。在制度體系基本形成、規(guī)范內(nèi)容科學有效的基礎(chǔ)上，如何對現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)進行歸類、整理或編纂，使之集中起來形成體系化排列[15]應當是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的近階段目標?；诖?，黨內(nèi)法規(guī)法典化便是在黨內(nèi)法規(guī)制度體系趨向完善的基礎(chǔ)上提出的進一步發(fā)展構(gòu)想。法典化是法律體系內(nèi)的概念，移植到黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域，即推動黨內(nèi)法規(guī)制度體系向更高程度的體系化方向發(fā)展，將各黨內(nèi)法規(guī)依照不同門類進行劃分，使之最終形成若干“法典”形式的規(guī)范文本樣態(tài)。當前黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)以“1+4”為基本框架的“四梁八柱”已經(jīng)建立，但具體到各黨內(nèi)法規(guī)的門類所屬，則仍有爭議。黨內(nèi)法規(guī)法典化的意義就在于將黨內(nèi)法規(guī)制度體系進行進一步細分，劃分明確的黨內(nèi)法規(guī)制度結(jié)構(gòu)，并清晰界定各黨內(nèi)法規(guī)的所屬類型。“法典是每個時期法律制度文明的縮影和主要表征”[16]。黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，代表著黨的制度建設(shè)、中國法治建設(shè)的樣貌，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)蓬勃發(fā)展的當下，黨內(nèi)法規(guī)法典化是勢之所趨。特別是在問題相對聚焦、體例類似性高的黨的組織法規(guī)領(lǐng)域，應當進行法典化的嘗試，為推動相近領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的法典化提供經(jīng)驗。

第三，推動備案審查、法規(guī)解釋、實施評估等多方位機制一體建構(gòu)，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部協(xié)調(diào)有序、完備一致。黨內(nèi)法規(guī)制度體系是一個精致的體系，也是有一個有著嚴格等級差序特征的規(guī)范階層結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部的有序性和一致性需要通過黨內(nèi)法規(guī)變遷機制予以保證?；仡櫧h百年，比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系主要通過立規(guī)的方式實現(xiàn)，備案審查、法規(guī)解釋、實施評估等機制尚未完全發(fā)揮作用。建設(shè)更高質(zhì)量、更加科學的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，既需要靜態(tài)的立規(guī)思維，更要樹立動態(tài)的法規(guī)變遷思維，以備案審查、法規(guī)解釋、實施評估作為新時代黨內(nèi)法規(guī)制度體系科學化的重要路徑。備案審查確保黨章和上位黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，為黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)部融貫統(tǒng)一提供評判基準。法規(guī)解釋既能夠保證黨章和黨內(nèi)法規(guī)的抽象文本在實踐中獲致廓清;又能保證黨章和黨內(nèi)法規(guī)在文本相對穩(wěn)定的情況下因時而變、與時俱進。實施評估對黨內(nèi)法規(guī)的實施情況作出分析并據(jù)此反哺制度制定，為提高規(guī)范制定水平、提升制度建設(shè)質(zhì)量提供經(jīng)驗與動力。黨內(nèi)法規(guī)體系是運行著的體系，從制度制定到備案審查、法規(guī)解釋再到實施評估，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)不再依靠單一的立規(guī)或法規(guī)修改活動，而是通過法規(guī)變遷實現(xiàn)動態(tài)發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制度體系也不斷實現(xiàn)著從靜態(tài)積累向著動態(tài)發(fā)展的再躍升。

第四，推動黨內(nèi)法規(guī)制度體系同國家法律體系更高質(zhì)量的銜接協(xié)調(diào)，促進中國特色社會主義法治體系內(nèi)部融貫。中國共產(chǎn)黨肩負執(zhí)政興國的歷史使命，既是領(lǐng)導黨，也是執(zhí)政黨，必須依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、依據(jù)國家法律治國理政，堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系是中國特色社會主義法治體系的兩大分支，規(guī)范主體與規(guī)范事項的部分重合使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律較之其他規(guī)范體系具有更為密切的聯(lián)系，同時也面臨更為艱巨的融貫使命?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》提出要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，努力形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互促進、相互保障的格局”。全面推進依法治國既要充分發(fā)揮國家法律的作用，也應重視黨內(nèi)法規(guī)在全黨內(nèi)外的影響效用，只有促進黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律體系的銜接協(xié)調(diào)，促進中國特色社會主義法治體系的內(nèi)部融貫，才能更好迸發(fā)黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律體系的制度合力，將依規(guī)治黨制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推進全面從嚴治黨和加強黨的領(lǐng)導的治理效能！

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