【摘 要】在深度全球化的當(dāng)下和未來(lái)，西部邊境地區(qū)基層社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越呈現(xiàn)出鮮明的跨國(guó)性、公共性、跨域性、交織性和開(kāi)放性等新特點(diǎn)，傳統(tǒng)的治理理念和方式已不能有效應(yīng)對(duì)和解決西部邊境地區(qū)基層社會(huì)的新形勢(shì)、新問(wèn)題。西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理只有樹(shù)立善治和現(xiàn)代化等多元治理新理念，基于治理主體多元化、治理內(nèi)容多向化、治理層次多級(jí)化、治理路徑協(xié)同化、治理方式網(wǎng)絡(luò)化、治理場(chǎng)域開(kāi)放化、治理隊(duì)伍專業(yè)化、治理手段智慧化、治理合作國(guó)際化等多維考量，推進(jìn)多元主體的共建共治共享，才能有效推進(jìn)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理體系化與能力現(xiàn)代化，從而最終實(shí)現(xiàn)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。

【關(guān)鍵詞】西部邊境地區(qū);基層社會(huì);多元治理;共建共治共享

【作 者】劉有軍，四川大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院中國(guó)西部邊疆安全與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心2018級(jí)博士研究生。四川成都，610064。

【中圖分類號(hào)】D63 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ?【文章編號(hào)】1004-454X（2021）03-0026-0010

邊境是國(guó)家疆域的特殊政治地理空間，發(fā)揮著對(duì)外聯(lián)通周邊、向內(nèi)緩沖屏障的獨(dú)特作用。在我國(guó)，邊境地區(qū)1一般指沿著陸地國(guó)界線向國(guó)內(nèi)領(lǐng)土縱深的縣一級(jí)行政管理區(qū)域。作為國(guó)家領(lǐng)土的西部邊緣邊遠(yuǎn)地帶，西部邊境地區(qū)是拱衛(wèi)國(guó)家核心區(qū)域發(fā)展的重要力量，更是國(guó)家推進(jìn)西部邊疆治理的前沿地帶，還是對(duì)外聯(lián)系的橋梁紐帶。西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理是國(guó)家治理的神經(jīng)末梢，也是國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展、利益與治理的“晴雨表”。當(dāng)下及未來(lái)的中國(guó)面臨百年未有之大變局，美國(guó)推行的印太戰(zhàn)略及在全球范圍內(nèi)集結(jié)反華力量圍堵、遏制中國(guó)的崛起，中印邊境沖突的常態(tài)化和長(zhǎng)期化的發(fā)展趨勢(shì)，因地緣政治博弈而導(dǎo)致的緬甸政治變局等，都會(huì)波及影響到我國(guó)的西部邊境地區(qū)，給西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理帶來(lái)諸多不確定的變數(shù)和威脅。傳統(tǒng)的管制型治理理念和政府一元主導(dǎo)的治理模式已經(jīng)越來(lái)越難以適應(yīng)新形勢(shì)下西部邊境地區(qū)基層社會(huì)各種新問(wèn)題的新挑戰(zhàn)。以往關(guān)于西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理多側(cè)重于跨境“三非”問(wèn)題、跨國(guó)犯罪、毒品走私等具體議題研究，而對(duì)這些廣泛存在于西部邊境地區(qū)的基層社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾治理等現(xiàn)實(shí)困境的基本特點(diǎn)和治理理念及方式缺少反思。新形勢(shì)下只有對(duì)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理面臨的現(xiàn)實(shí)難題和困境進(jìn)行科學(xué)的分析，總結(jié)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理的特殊性和一般規(guī)律，樹(shù)立基層社會(huì)治理體系化與能力現(xiàn)代化的新理念，探究和優(yōu)化基層社會(huì)治理的新方略和新路徑，才能有利于推進(jìn)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)的長(zhǎng)治久安和“平安社會(huì)”建設(shè)。

一、西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)困境

西部邊境地區(qū)大多自然條件惡劣，人與資源矛盾突出，歷史欠賬較多，貧困人口集中連片，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不充分。尤其突出的是，“邊疆地區(qū)處于國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理的邊緣地帶，一般是民族聚居區(qū)域，政治安全穩(wěn)定、干部隊(duì)伍建設(shè)、民生事業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)等領(lǐng)域都面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如果不能很好地處理邊疆地區(qū)穩(wěn)定、發(fā)展、改革的關(guān)系，就可能形成影響整個(gè)國(guó)家治理和發(fā)展的‘短板?！盵1]當(dāng)前西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理面臨的難題和困境主要有以下幾個(gè)方面。

（一）基層社會(huì)公共服務(wù)和社會(huì)保障不足，邊民公共精神和參與意識(shí)不強(qiáng)

1.公共服務(wù)落后極易消解基層民眾參與社會(huì)治理的積極性。公共服務(wù)主要包括看病就醫(yī)、就學(xué)就業(yè)、住房養(yǎng)老、教育文化以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面內(nèi)容。西部邊境地區(qū)大多是“老、少、邊、窮、遠(yuǎn)”地區(qū)，基層政府承擔(dān)的國(guó)家性事務(wù)多，財(cái)政收入少，缺乏足夠的人力、物力和財(cái)力發(fā)展區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)。西部邊境地區(qū)基層社會(huì)公共服務(wù)落后，既包括區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)整體水平的落后，也包括城鄉(xiāng)間公共服務(wù)供給的不平衡和不同群體間享受程度的參差不齊。這種不平衡產(chǎn)生的負(fù)面影響表現(xiàn)為西部邊境地區(qū)基層尤其是農(nóng)村基層群體的參與積極性很低。最終導(dǎo)致基層社會(huì)治理成為政府“一家獨(dú)唱”的管控和維穩(wěn)，“穩(wěn)定壓倒一切”被簡(jiǎn)單理解為“穩(wěn)定就是一切”。[2]

2.西部邊境地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展差距拉大引發(fā)邊境地區(qū)民眾的心理失衡，極易弱化邊境地區(qū)的社會(huì)整合。西部邊境地區(qū)一般離國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)較遠(yuǎn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，加之歷史上長(zhǎng)期閉塞導(dǎo)致的自身發(fā)展能力不足，多處于與東部發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展脫節(jié)的邊緣地帶。盡管與周邊多國(guó)接壤，在對(duì)外開(kāi)放上具有優(yōu)勢(shì)，但接壤國(guó)家及其邊境地區(qū)大多發(fā)展水平不高，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式相對(duì)落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的牽引力較弱。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)東部沿海地區(qū)和內(nèi)地發(fā)展加快，與西部邊境地區(qū)發(fā)展的相對(duì)差距拉大，加之境內(nèi)外反華勢(shì)力與分裂勢(shì)力的蠱惑和滲透，一些邊民產(chǎn)生“被剝奪感”，對(duì)國(guó)家的認(rèn)同出現(xiàn)弱化。經(jīng)濟(jì)落差和利益失衡導(dǎo)致社會(huì)失范行為增多，加劇了西部邊境地區(qū)社會(huì)整合的弱化。[3]

3.邊民公共精神和參與意識(shí)較為缺乏，影響基層社會(huì)治理的效果。西部邊境地區(qū)多為集少數(shù)民族、山區(qū)和貧困為一體的地區(qū)，自二十世紀(jì)八十年代開(kāi)始，國(guó)家在此建立居民（村民）委員會(huì)，實(shí)行居民（村民）自治。近年來(lái)西部邊境地區(qū)社會(huì)轉(zhuǎn)型逐步加快，但是受自然環(huán)境、歷史地理、傳統(tǒng)文化和風(fēng)俗習(xí)慣等因素的制約，西部邊境地區(qū)基層社會(huì)自身結(jié)構(gòu)分化不足，組織化水平低，顯現(xiàn)出板塊分割的“孤島”狀態(tài)，社會(huì)關(guān)系一般依賴于民族心理、宗教情感和族緣血親來(lái)維系。由于邊民大多生活在相對(duì)閉塞的環(huán)境中，生產(chǎn)生活自給自足，思維觀念相對(duì)保守，對(duì)與自己利害關(guān)系不大的事務(wù)缺乏參與熱情和動(dòng)力。長(zhǎng)此以往形成了整個(gè)基層社會(huì)參與治理的公共意識(shí)薄弱、觀念滯后、情況不佳的現(xiàn)狀。[4]隨著國(guó)家城市化速度的加快，大量年輕勞動(dòng)力外出謀生，西部邊境地區(qū)“空心村”的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，老人、婦女和孩子等“三留守”人員成為基層社會(huì)的主要群體。

（二）政府重管理輕治理，治理方式單一固化

1.傳統(tǒng)行政管理方式滯后于時(shí)代發(fā)展。在深度全球化時(shí)代，西部邊境地區(qū)的社會(huì)轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出社會(huì)流動(dòng)、市場(chǎng)開(kāi)放和內(nèi)外相連等顯著特征，原有的保守封閉格局被打破，但是傳統(tǒng)的行政管理體制變化不大，滯后于社會(huì)治理實(shí)踐的發(fā)展。政府以行政管理方式對(duì)社會(huì)進(jìn)行單向的從上至下的管控，缺少現(xiàn)代治理的方式方法，尤其缺少自下而上的信息通道和與社會(huì)平等協(xié)商、對(duì)話合作的開(kāi)放路徑。一方面政府重視基層社會(huì)的管控多于公共服務(wù)的提供，重視社會(huì)穩(wěn)定的結(jié)果多于社會(huì)發(fā)展的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)政府的絕對(duì)權(quán)威，行政權(quán)力以高壓態(tài)勢(shì)處于社會(huì)管理的支配地位，溝通協(xié)商合作治理較少;另一方面政府、社會(huì)和各族民眾還需增強(qiáng)有效互動(dòng)，政府多以行政命令約束基層社會(huì)，社會(huì)缺少暢通有序的權(quán)利和利益表達(dá)渠道，更無(wú)法影響政府的治理決策。單向治理路徑限制了社會(huì)治理的內(nèi)涵和外延，治理各要素關(guān)系未能完全理順，治理資源未能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，政府“大包大攬”的傳統(tǒng)管理模式在邊境地區(qū)基層社會(huì)治理中顯得乏力。

2.基層社會(huì)治理主體能力不足。西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理能力主要涉及對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理能力、公共服務(wù)的供給能力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能力和治理資源的汲取能力等。這些能力都與治理主體緊密相關(guān)，基層社會(huì)治理能力不足折射出治理主體能力的欠缺，而這很大程度上是因?yàn)闃?gòu)成其治理能力的權(quán)力只是邁克爾·曼所說(shuō)的“專制性權(quán)力”而不是“基礎(chǔ)性權(quán)力”[5]。盡管隨著邊疆治理的不斷深入，西部邊境地區(qū)政府、民眾、企業(yè)和社會(huì)組織等的動(dòng)員參與能力有很大提高，在社會(huì)安全、救災(zāi)搶險(xiǎn)和生活保障等方面成效明顯，但自主力量仍然較弱，“專制性權(quán)力”雖然化解了邊境地區(qū)社會(huì)整體性危機(jī)，但在面臨比一般社會(huì)更為紛繁復(fù)雜的邊境地區(qū)社會(huì)具體深層問(wèn)題時(shí)，“基礎(chǔ)性權(quán)力”解決民眾身邊眼前小事則無(wú)可適從。在西部邊境地區(qū)存在的毒品問(wèn)題、“三非”問(wèn)題、跨境婚姻、艾滋病、跨境賭博和軍火走私等社會(huì)治理頑疾未得到根治的背景下，基層社會(huì)有限治理能力不足以應(yīng)對(duì);公檢法干警、職業(yè)技能培訓(xùn)和社會(huì)工作等專業(yè)治理技術(shù)和人才緊缺，尤其是面臨愈加隱蔽的跨境違法犯罪的整治、富余勞動(dòng)力資源的開(kāi)發(fā)和心理失衡社會(huì)群體的安撫等治理能力滯后。[6]權(quán)力本位、碎片化信息以及職責(zé)同構(gòu)等造成的西部邊境地區(qū)府際協(xié)同困難和基層微腐敗，社會(huì)組織發(fā)展緩慢，數(shù)量較少、規(guī)模不大、質(zhì)量偏低，民眾中出現(xiàn)更多的“搭便車”和“看門人”行為，共同造就了西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理力量分散而低效的窘境。

3.法治精神踐行困難。改革開(kāi)放以來(lái)，法治已成為我國(guó)基層社會(huì)治理制度層面的共識(shí)，依法治國(guó)也已成為國(guó)家推進(jìn)現(xiàn)代治理的基本遵循，但在西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理實(shí)踐中，法治并沒(méi)有成為解決社會(huì)問(wèn)題的主要途徑，法治弱化有時(shí)甚至成為社會(huì)矛盾激化的導(dǎo)火索。首先，西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理的法制規(guī)范缺失。目前針對(duì)西部邊境地區(qū)政府、民眾、企業(yè)和社會(huì)組織等各自的權(quán)力邊界、有效參與治理路徑等地方性法規(guī)建設(shè)缺失。其次，基層社會(huì)治理權(quán)力監(jiān)督機(jī)制相對(duì)缺位。在西部邊境地區(qū)，常有粗暴執(zhí)法、司法不公、非法拆遷、非法集資等問(wèn)題發(fā)生[7]，由于缺乏社會(huì)各界對(duì)政府行政權(quán)力的有效監(jiān)督，時(shí)常釀成群體事件。再次，民族習(xí)俗與熟人關(guān)系文化濃厚造成依法治理困難。西部邊境地區(qū)基層社會(huì)存在很深厚的民族文化和傳統(tǒng)習(xí)俗，人倫血親構(gòu)成的熟人社會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)“以情替法”“以俗壓法”等現(xiàn)象，如何處理好遵循法治和尊重民俗、依賴熟人文化之間的關(guān)系成為暢通基層社會(huì)多元治理路徑的難題。

（三）多元文化認(rèn)同的張力和沖突，給邊民民族認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同的整合帶來(lái)難題

1.多元文化認(rèn)同張力影響社會(huì)穩(wěn)定。國(guó)家認(rèn)同是民眾在情感和理性上對(duì)國(guó)家形成的一種歸屬感，而多元社會(huì)文化對(duì)國(guó)家認(rèn)同的影響會(huì)通過(guò)社會(huì)治理得以顯現(xiàn)。西部邊境地區(qū)在長(zhǎng)期發(fā)展中孕育了宗教信仰、人倫血親、族群文化、生活生產(chǎn)習(xí)俗和人文風(fēng)情等一些不同于內(nèi)地的傳統(tǒng)文化。在新的治理理念尚未很好融入邊境地區(qū)基層社會(huì)而本土傳統(tǒng)文化又遭受各種外來(lái)文化沖擊的過(guò)程中，西部邊境地區(qū)的社會(huì)價(jià)值體系波動(dòng)不穩(wěn)，容易引發(fā)思想認(rèn)知混亂。在國(guó)際敵對(duì)勢(shì)力和反華勢(shì)力的思想文化滲透破壞之下，多民族國(guó)家的認(rèn)同根基極易遭到削弱。多元文化的異質(zhì)性引發(fā)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理規(guī)約失效主要體現(xiàn)在：一是導(dǎo)致民眾的身份認(rèn)同意識(shí)減弱，更多把自己看作“自然人”和“經(jīng)濟(jì)人”，很少把自己當(dāng)成“邊疆人”堅(jiān)守國(guó)家利益，一些邊民為了追逐利潤(rùn)鋌而走險(xiǎn)，甚至走上違法犯罪的道路，以致滑向國(guó)家認(rèn)同的對(duì)立面;二是導(dǎo)致家庭倫理道德衰敗，當(dāng)贍養(yǎng)老人、穩(wěn)定婚姻等傳統(tǒng)家庭倫理道德被沖破時(shí)，也會(huì)沖擊社會(huì)關(guān)系和社會(huì)穩(wěn)定，以致破壞共有精神家園，動(dòng)搖國(guó)家認(rèn)同的公眾心理基礎(chǔ)。

2.民族宗教認(rèn)同張力影響民族認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同的整合。長(zhǎng)期以來(lái)，在獨(dú)特的民族體貌、風(fēng)俗習(xí)慣等基礎(chǔ)上建立的民族認(rèn)同和在歷史淵源、信仰崇拜等基礎(chǔ)上形成的宗教認(rèn)同構(gòu)成西部邊境地區(qū)精神認(rèn)同的主軸，并與國(guó)家認(rèn)同形成一定張力。我國(guó)域內(nèi)民族分布呈現(xiàn)出“占全國(guó)總?cè)丝?0%的漢族，起源并主要居住于中原地區(qū)，占全國(guó)總?cè)丝?0%的其他少數(shù)民族主要居住在邊疆地區(qū)”[8]8這樣一種圖景，使得西部邊境地區(qū)的國(guó)家認(rèn)同集中體現(xiàn)為西部邊境地區(qū)各少數(shù)民族民眾對(duì)國(guó)家的支持與認(rèn)同。以云南省為例，2019年云南少數(shù)民族人口1621.26萬(wàn)人，占全省總?cè)丝诘?3.6%，這些少數(shù)民族中尤其又以跨境民族居多，共有1041萬(wàn)人居住在25個(gè)邊境縣。跨境民族具有的親緣、血緣和地緣關(guān)系，促其形成共同的較為穩(wěn)固的民族認(rèn)同，在互市通婚、交流互動(dòng)中潛意識(shí)地淡化了彼此間的國(guó)籍差異，而更多地強(qiáng)調(diào)其共同的民族身份。西部邊境地區(qū)廣泛存在的佛教、基督教、伊斯蘭教和道教等各類宗教對(duì)邊境地區(qū)民眾信仰的影響內(nèi)化于心，極易淡化他們的國(guó)家認(rèn)同。當(dāng)這些宗教認(rèn)同被境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力誤導(dǎo)利用，與國(guó)家認(rèn)同產(chǎn)生沖突而得不到及時(shí)引導(dǎo)疏解，就會(huì)對(duì)社會(huì)主義價(jià)值觀的融入與整合產(chǎn)生一定程度的排斥，甚至對(duì)建構(gòu)與中國(guó)特色社會(huì)主義道路、理論、制度、文化相契合的基層社會(huì)多元治理價(jià)值體系產(chǎn)生影響。[9]

3.一些邊民以邊疆邊境地域認(rèn)同劃界極易影響民族團(tuán)結(jié)和民族關(guān)系乃至社會(huì)穩(wěn)定。從西方現(xiàn)代民族國(guó)家的演進(jìn)來(lái)看，國(guó)家是以地域?yàn)榍疤岬?，在一?guó)地域范圍內(nèi)就屬于該國(guó)公民，但由于地域的差別，不同地區(qū)對(duì)國(guó)家的認(rèn)同有著很大差異。邊疆地處國(guó)家邊緣邊遠(yuǎn)地區(qū)，由于其特殊封閉的地理位置，自古以來(lái)就存在內(nèi)生性認(rèn)同的秩序體系，歷史上對(duì)國(guó)家的認(rèn)同較弱。西部邊境地區(qū)的情況則更為復(fù)雜，在中華人民共和國(guó)成立以前，這里存在著諸多世居民族，隨著國(guó)家對(duì)西部邊境地區(qū)治理的不斷深入，一些“直過(guò)民族”歷經(jīng)了從外部強(qiáng)化性認(rèn)同轉(zhuǎn)向內(nèi)在向心力認(rèn)同的漫長(zhǎng)過(guò)程。與現(xiàn)代化相隨的各種外來(lái)因素不斷介入，導(dǎo)致各族民眾逐漸突破原有的狹小邊境地區(qū)，在場(chǎng)缺席行為時(shí)有發(fā)生[10]，致使對(duì)國(guó)家認(rèn)同的時(shí)空?qǐng)鲇蚝颓榫丑w驗(yàn)被改變，這種變化對(duì)國(guó)家認(rèn)同建設(shè)和向心力既是機(jī)遇更是挑戰(zhàn)。一方面民眾對(duì)長(zhǎng)期生活的西部邊境地區(qū)“形成一種在場(chǎng)的情境依戀和歸屬感”[11]，這種地域認(rèn)同因受西部邊境地區(qū)特有和突出的民族宗教、地緣環(huán)境等因素的交織影響，表現(xiàn)為嚴(yán)重的懼外排外心理和一定的分離分裂思想，在境內(nèi)外反華勢(shì)力和敵對(duì)勢(shì)力的滲透破壞之下，一些極端組織甚至衍生出對(duì)領(lǐng)土的訴求或行動(dòng)，直接威脅國(guó)家安全。另一方面國(guó)家在邊疆治理過(guò)程中，突出強(qiáng)調(diào)“中心—邊緣”，通過(guò)具體的政策對(duì)西部邊疆各省區(qū)進(jìn)行對(duì)口幫扶，這在促進(jìn)其發(fā)展的同時(shí)，加大了以“中心—邊緣”為取向的邊境地域認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同之間的張力。

（四）治理場(chǎng)域延伸，治理難度加大

1.跨境人員流動(dòng)和經(jīng)貿(mào)往來(lái)頻繁，增添了治理難題。傳統(tǒng)管理追求的目標(biāo)是社會(huì)穩(wěn)定，管控過(guò)程也是在相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境中進(jìn)行的。隨著“一帶一路”深入推進(jìn)和對(duì)外開(kāi)放程度加深，西部邊境地區(qū)的社會(huì)治理環(huán)境發(fā)生巨大變化，從單一的靜態(tài)到復(fù)雜的動(dòng)態(tài)，從穩(wěn)定的同域到動(dòng)蕩的跨域，這一切加重了治理過(guò)程的壓力。綿長(zhǎng)的邊境線和天然的跨境通道多，往往為非法入境、居留、就業(yè)的“三非”跨境人口涌入埋下隱患。由于西部邊境地區(qū)與周邊國(guó)家之間的跨境人口流動(dòng)和經(jīng)貿(mào)往來(lái)越來(lái)越頻繁，跨境婚姻、艾滋病傳播、跨境販毒和走私犯罪等活動(dòng)增多?！叭恰比丝谡加梦鞑窟吘车貐^(qū)有限的自然和社會(huì)資源，影響社會(huì)秩序穩(wěn)定，加大社會(huì)多元治理難度;跨境婚姻造成計(jì)劃生育和戶籍管理困難，增加社會(huì)多元治理成本;艾滋病傳播引發(fā)社會(huì)公共衛(wèi)生安全危機(jī)，加劇社會(huì)恐慌和貧困，危及社會(huì)多元治理基礎(chǔ);跨境販毒和走私活動(dòng)危及西部邊境地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，甚至威脅國(guó)家安全?？缇迟Q(mào)易在繁榮西部邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)、激發(fā)社會(huì)發(fā)展?jié)摿驼{(diào)動(dòng)資源優(yōu)化配置的同時(shí)，也帶來(lái)周邊國(guó)家的工業(yè)廢源、有害生物、危險(xiǎn)化學(xué)品和疫病疫情等輸入風(fēng)險(xiǎn)。

2.域外力量滲透破壞，影響西部邊境地區(qū)基層社會(huì)安寧。西部邊境地區(qū)一方面是我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的前沿與通道，集人口流動(dòng)區(qū)、商品貿(mào)易區(qū)、文化交匯區(qū)于一體，另一方面發(fā)展相對(duì)落后，生態(tài)相對(duì)脆弱，周邊和境外跨國(guó)犯罪集團(tuán)的跨國(guó)犯罪和境外勢(shì)力的滲透破壞嚴(yán)重威脅西部邊境地區(qū)基層社會(huì)穩(wěn)定。如越南、老撾和緬甸等國(guó)家邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，社會(huì)矛盾復(fù)雜，社會(huì)治安失序，極易蔓延影響到我國(guó)的廣西、云南等西部邊境地區(qū)?！敖鹦窃隆薄敖鹑恰必湺炯瘓F(tuán)近年來(lái)大肆向我國(guó)境內(nèi)輸送毒品，西部邊境地區(qū)成為其必經(jīng)之地和重要中轉(zhuǎn)站，社會(huì)犯罪隨之增加，擾亂了既有社會(huì)治理體系的正常運(yùn)行。受西方勢(shì)力幕后操控的境外非政府組織打著社會(huì)救助和公益慈善等旗號(hào)，滲入我國(guó)西部邊境地區(qū)社會(huì)治理活動(dòng)，侵襲著基層社會(huì)治理的有生力量。國(guó)外反華勢(shì)力、域外恐怖主義和宗教勢(shì)力加緊對(duì)我國(guó)西部邊境地區(qū)滲透，嚴(yán)重威脅基層社會(huì)的安全穩(wěn)定。

3.非傳統(tǒng)安全問(wèn)題頻發(fā)給西部邊境地區(qū)基層社會(huì)帶來(lái)諸多顯在和潛在的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。近年來(lái)隨著全球化進(jìn)程加快，西部邊境地區(qū)社會(huì)治理場(chǎng)域呈現(xiàn)出開(kāi)放性、跨國(guó)性和要素流動(dòng)性等特點(diǎn)，跨域性的生態(tài)安全危機(jī)、恐怖主義、能源危機(jī)、疫病疫情擴(kuò)散和跨國(guó)犯罪等非傳統(tǒng)安全威脅日益增多。風(fēng)俗習(xí)慣、民族宗教、社會(huì)轉(zhuǎn)型和利益分化與域外勢(shì)力滲透等因素交織影響，西部邊境地區(qū)已成為非傳統(tǒng)安全危機(jī)爆發(fā)的高危地帶，加之社會(huì)內(nèi)生脆弱，社會(huì)結(jié)構(gòu)緊張，潛在矛盾多發(fā)，基層社會(huì)治理面臨政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)等方面的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)。[12]一是西部邊境地區(qū)傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)交織，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障滯后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距、城鄉(xiāng)發(fā)展差距、貧富收入差距和基本公共服務(wù)不均等造成的集聚效應(yīng)疊加。二是因特殊的地理構(gòu)造引發(fā)的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)條件落后引發(fā)的生產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)缺陷引發(fā)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生水平滯后引發(fā)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)以及群體性事件等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有潛在性、突發(fā)性和不確定性的特點(diǎn)，西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期存在。三是伴隨“一帶一路”深入推進(jìn)，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)深度競(jìng)合、西部邊境地區(qū)大量森林、草原和礦產(chǎn)等資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)，極易造成跨國(guó)大氣和跨國(guó)河流污染等生態(tài)安全威脅，西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理的外來(lái)風(fēng)險(xiǎn)也不斷增加。

二、西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理的理念轉(zhuǎn)型

西部邊境地區(qū)基層社會(huì)面臨的諸多現(xiàn)實(shí)困境表明，傳統(tǒng)基層社會(huì)治理理念已難以有效適應(yīng)新形勢(shì)下的新情況、新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理亟需實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代理念轉(zhuǎn)型，推動(dòng)治理主體多元化、治理路徑協(xié)同化、治理目標(biāo)共享化和治理場(chǎng)域開(kāi)放化的觀念升級(jí)，需要中央、省、市、縣級(jí)政府及民眾和市場(chǎng)的共同參與，處理好基層政府與上級(jí)政府、基層政府與各族民眾、基層政府與市場(chǎng)，以及各族民眾之間、國(guó)家之間、多主體之間的復(fù)雜利益關(guān)系，才能為西部邊境地區(qū)基層社會(huì)多元共建共治共享行動(dòng)提供思想指導(dǎo)和智力支持。

（一）治理主體多元化：從政府單一主導(dǎo)到黨委、政府、媒體、民眾和市場(chǎng)的共營(yíng)

現(xiàn)代治理理念強(qiáng)調(diào)，治理與管理區(qū)別在于由單一向度的管制向多元治理邁進(jìn)，體現(xiàn)出治理主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，治理路徑的多維復(fù)合和治理資源的嵌入互補(bǔ)。多元治理尤其突出多元主體共治，即改變傳統(tǒng)的一元主導(dǎo)，形成黨政社民企及其他治理積極力量多元共治的格局，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、媒體監(jiān)督”[13]49的六位一體治理模式。同時(shí)，既強(qiáng)調(diào)多元治理主體的共同參與，又突出黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，各方主體的角色定位也從“中心—邊緣”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣缓恕盵14]。多元治理還需要發(fā)揮西部邊境地區(qū)基層黨委、政府、民眾、市場(chǎng)以及其他治理主體的協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)基層黨委、基層政府、民眾、市場(chǎng)以及其他治理主體的力量整合，建立和完善多元治理主體權(quán)力體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理與活力迸發(fā)。西部邊境地區(qū)基層社會(huì)是一個(gè)豐富而復(fù)雜的有機(jī)整體，存在多種正式的和非正式的群體，既有基層黨委、政府等官方力量，也有企事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社會(huì)組織、城鄉(xiāng)居民自治組織等民間力量，還有各族民眾、媒體以及其他跨域力量等個(gè)體分散力量。推進(jìn)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)多元治理，必須充分發(fā)揮西部邊境地區(qū)基層黨委的政治主導(dǎo)作用，調(diào)適政府與各類群體的關(guān)系，激發(fā)社會(huì)各界參與治理的積極性，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、各族民眾自治良性互動(dòng)，以多方主體共同參與的理念創(chuàng)新西部邊境地區(qū)基層社會(huì)共建共治共享的治理新格局。

（二）治理路徑協(xié)同化：從強(qiáng)制命令為主走向平等對(duì)話協(xié)商合作等治理方式的多元

隨著西部邊境地區(qū)對(duì)外開(kāi)放的深入和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，利益分化導(dǎo)致的社會(huì)矛盾增多，各族民眾的權(quán)利與法治意識(shí)增強(qiáng)，傳統(tǒng)的治理機(jī)制、治理方式已經(jīng)難以適應(yīng)西部邊境社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，治理路徑從過(guò)去的行政強(qiáng)制管理開(kāi)始向法治、德治、自治相結(jié)合的平等協(xié)商、對(duì)話合作邁進(jìn)，這就需要重塑政府、民眾、市場(chǎng)、社會(huì)組織等治理主體之間的新型關(guān)系。首先，良法是善治的前提。面對(duì)西部邊境社會(huì)發(fā)展過(guò)程中凸顯出的諸多問(wèn)題和矛盾，傳統(tǒng)的行政管理手段亟待更新升級(jí)以應(yīng)對(duì)新的治理實(shí)踐。必須將依法治國(guó)的基本理念貫穿到西部邊境基層社會(huì)治理的實(shí)踐路徑中，通過(guò)法治理念和法治手段解決基層社會(huì)治理問(wèn)題。其次，德治是法治的有效補(bǔ)充。要將社會(huì)主義核心價(jià)值觀和中華民族傳統(tǒng)美德融進(jìn)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理過(guò)程，彌補(bǔ)法治手段的不足，用道德規(guī)范的力量輔助社會(huì)治理，從源頭上減少社會(huì)矛盾的產(chǎn)生，提升基層社會(huì)治理能力和水平。最后，自治是治理的重點(diǎn)?；鶎幼灾问俏鞑窟吘成鐣?huì)治理的重中之重，基層社會(huì)治理要“充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約、居民公約在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的積極作用，弘揚(yáng)公序良俗，促進(jìn)法治、德治、自治有機(jī)融合”[15]。

（三）治理目標(biāo)共享化：從政府善政到社會(huì)善治的融合

傳統(tǒng)社會(huì)管理崇尚行政管制與維護(hù)穩(wěn)定，而西部邊境地區(qū)在走向現(xiàn)代化的過(guò)程中多元主體因利益博弈呈現(xiàn)出更加復(fù)雜、多變的非均衡狀態(tài)，加劇了社會(huì)矛盾的積累。[16]傳統(tǒng)的管制維穩(wěn)思維固化了基層政府“不出事就好”的行動(dòng)邏輯[17]，無(wú)法從根源上化解西部邊境地區(qū)基層社會(huì)中的深層次矛盾，而多元治理倡導(dǎo)從傳統(tǒng)的“善政”管理目標(biāo)，轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧浦巍敝卫砟繕?biāo)。具體而言，西部邊境地區(qū)社會(huì)治理要由單純追求政府管理效率向?qū)崿F(xiàn)邊境地區(qū)社會(huì)整體公共利益轉(zhuǎn)變，同時(shí)理順治理主體、治理路徑和治理目標(biāo)等治理要素之間相互關(guān)系，更好地維護(hù)西部邊境地區(qū)社會(huì)公平公正，提升西部邊境地區(qū)民眾國(guó)家認(rèn)同，最終實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)善治。西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理要以公共利益為最高追求，強(qiáng)調(diào)邊境各族民眾的主體性價(jià)值，充分調(diào)動(dòng)基層社會(huì)整體積極性，以公共善重塑治理主體、治理過(guò)程、治理機(jī)制，推動(dòng)善治目標(biāo)下的共建、共治、共享的有效治理。[18]最終是要確保各方主體能夠共同享有邊境地區(qū)基層社會(huì)善治所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)利益，使其獲得感、滿足感、安全感不斷增強(qiáng)，鞏固和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)與邊境地區(qū)民眾福祉的共同推進(jìn)。

（四）治理場(chǎng)域開(kāi)放化：從封閉靜態(tài)走向跨域流動(dòng)的綜合考量

傳統(tǒng)治理強(qiáng)調(diào)在特定的時(shí)空內(nèi)，治理主體、治理路徑和治理目標(biāo)等要素相對(duì)明確，治理場(chǎng)域固定，治理邊界清晰，而多元治理由于其主體、路徑和目標(biāo)等治理要素面臨的新挑戰(zhàn)，使得其治理場(chǎng)域不再局限于規(guī)定的時(shí)間和固定的空間內(nèi)，各治理要素之間也不再是簡(jiǎn)單的主與客、施與受的關(guān)系，而是互為轉(zhuǎn)化、相互影響。隨著西部邊境地區(qū)對(duì)外開(kāi)放程度加深和對(duì)內(nèi)交流領(lǐng)域拓展，其社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越呈現(xiàn)出擴(kuò)散性、跨境性、流動(dòng)性、多層面和多向度等特征，不斷突破西部邊疆省區(qū)行政區(qū)域，而不受國(guó)家之間邊界和國(guó)內(nèi)行政區(qū)劃的限制，更有向周邊國(guó)家和國(guó)內(nèi)其他地區(qū)蔓延拓展的跨域態(tài)勢(shì)。這些問(wèn)題看似呈分散狀卻聯(lián)系密切，一旦治理不當(dāng)或失當(dāng)其危害性將迅速積聚遞增，造成跨域的流動(dòng)性威脅。面對(duì)復(fù)雜的跨域社會(huì)問(wèn)題，西部邊境地區(qū)基層社會(huì)的治理場(chǎng)域注定不是封閉靜態(tài)的，而是開(kāi)放跨域的。在這一開(kāi)放跨域的治理場(chǎng)域中，各治理要素要得到充分釋放，并積極有效互動(dòng)，形成黨政主導(dǎo)、政政互助、政社互動(dòng)、政民互聯(lián)、政企互通[19]以及國(guó)家間互商等既有競(jìng)爭(zhēng)也有競(jìng)合更有和合、充滿活力且靈活多變的主體在場(chǎng)情境，自上而下與自下而上、縱向行政命令與橫向平等協(xié)商、域內(nèi)協(xié)同與跨域合作復(fù)合的多維路徑架設(shè)以及從維護(hù)西部邊境地區(qū)社會(huì)正常秩序、確保社會(huì)和諧穩(wěn)定到激發(fā)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展等更高目標(biāo)的價(jià)值追求。

三、西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理的實(shí)踐路徑：共建共治共享

西部邊境地區(qū)基層社治理需要激發(fā)黨委、政府、企業(yè)、社會(huì)組織和民眾等各方潛力，厘清各自的權(quán)、責(zé)、利邊界，促成多元治理共識(shí)與共同行動(dòng)，通過(guò)基層社會(huì)善治到國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)遞進(jìn)，重塑治理主體的理念、認(rèn)同和能力，貫通體系、力量與資源多維路徑，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、綜合治理和源頭治理，才能最終推動(dòng)西部邊境地區(qū)社會(huì)整體發(fā)展和長(zhǎng)治久安。

（一）確立“基層社會(huì)善治—邊境治理方略路徑優(yōu)化—國(guó)家治理現(xiàn)代化”的共享目標(biāo)

1.以實(shí)現(xiàn)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)善治為目標(biāo)。邊境治理的目標(biāo)包括解決邊境社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)邊境社會(huì)公平正義，推進(jìn)邊境社會(huì)的發(fā)展和建設(shè)。因此，西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理需要更加注重治理價(jià)值的整合、治理制度的設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)民生的改善、國(guó)家認(rèn)同的增強(qiáng)、安全穩(wěn)定的維護(hù)、社會(huì)活力的激發(fā)，實(shí)現(xiàn)名副其實(shí)的善治。一要加強(qiáng)治理價(jià)值整合。西部邊境地區(qū)社會(huì)利益多元，觀念多樣，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)善治需要同質(zhì)性的價(jià)值體系支撐，增進(jìn)西部邊境地區(qū)民眾的國(guó)家認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效融合。二要完善治理制度設(shè)計(jì)。西部邊境地區(qū)由于各種社會(huì)問(wèn)題疊加，多樣性復(fù)雜性特征明顯，迫切需要在國(guó)家推進(jìn)邊疆治理的大局下，完善基層社會(huì)治理制度的頂層設(shè)計(jì)。三要注重經(jīng)濟(jì)民生的改善。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善是社會(huì)善治的最重要體現(xiàn)，面對(duì)西部邊境地區(qū)突出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生短板，要以提高民眾生存生活發(fā)展水平為治理的基礎(chǔ)追求。四要維護(hù)安全穩(wěn)定。針對(duì)西部邊境地區(qū)錯(cuò)綜交織的社會(huì)問(wèn)題，要分類分級(jí)治理，推動(dòng)基層矛盾化解和社會(huì)凝聚力建設(shè)，筑牢西部邊境社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理防線，確保西部邊境社會(huì)長(zhǎng)治久安。五要激發(fā)社會(huì)活力。針對(duì)西部邊境地區(qū)文化異質(zhì)性突出且多元的社會(huì)特點(diǎn)，需要深度激發(fā)各方治理主體的主動(dòng)性、自覺(jué)性與積極性，推動(dòng)形成多元共治的多方活力。

2.以推動(dòng)西部邊境整體治理方略路徑優(yōu)化為原則。西部邊境地區(qū)作為一個(gè)具有特殊“區(qū)情、社情、民情、輿情和敵情”[20]的地理、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化等多維場(chǎng)域，在推進(jìn)邊疆整體治理中具有不可或缺的地位。加強(qiáng)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理必須遵循國(guó)家對(duì)邊疆治理的總體原則和基本方向，避免西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理脫離邊疆治理而碎片化，統(tǒng)籌推進(jìn)整個(gè)邊疆地區(qū)社會(huì)治理，“走出邊疆民族地區(qū)發(fā)展不平衡的局面，形成國(guó)家整體區(qū)域均質(zhì)化發(fā)展態(tài)勢(shì)”[21]。從西部邊境地區(qū)基層社會(huì)層面而言，要在國(guó)家治邊總體要求下，以推動(dòng)西部邊境治理優(yōu)化為原則，觀照西部邊境地區(qū)的特殊性和異質(zhì)性，樹(shù)立共建共治共享新理念，突出主體共建，多方參與，凝聚合力;堅(jiān)持預(yù)判預(yù)報(bào)、預(yù)警預(yù)防與應(yīng)急處置相結(jié)合，重點(diǎn)治理和點(diǎn)面治理相統(tǒng)一。

3.以促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化為根本。邊疆邊境治理能力是國(guó)家治理能力的重要組成部分，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實(shí)踐內(nèi)容。在全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨之“四個(gè)全面”協(xié)調(diào)推進(jìn)的過(guò)程中，西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理始終處在國(guó)家治理體系主導(dǎo)的“核心—邊緣”的邊疆治理模式的最邊緣。因此，推動(dòng)西部邊境基層社會(huì)治理不僅要以國(guó)家“核心”的治理和發(fā)展支撐“邊緣”治理，發(fā)揮好“核心”的引領(lǐng)作用，更需要以西部邊境地區(qū)基層社會(huì)這一“邊緣”的治理和發(fā)展來(lái)促進(jìn)“核心”的發(fā)展，[22]在這一雙向的良性互動(dòng)過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的提升。

（二）培育“理念更新—認(rèn)同更強(qiáng)—能力更高”的共建主體

1.強(qiáng)化多元主體共同參與的治理理念。堅(jiān)持以西部邊境地區(qū)各族人民為中心，政府、民眾、市場(chǎng)、媒體和社會(huì)組織等多元主體共同介入公共領(lǐng)域、共同管理公共事務(wù)的治理理念。一方面堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)。我國(guó)邊疆社會(huì)治理是“以黨委領(lǐng)導(dǎo)為前提，以政府負(fù)責(zé)為核心，以法治保障為遵循，激發(fā)社會(huì)多元治理主體活力”[23]的“多元一核”體制架構(gòu)。西部邊境地區(qū)特殊的社會(huì)現(xiàn)狀、多元的利益主體和復(fù)雜的治理形勢(shì)，要求在基層社會(huì)多元治理中必須立足新時(shí)代各族民眾對(duì)黨和政府的新期盼，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心和政府的主體引導(dǎo)作用。要切實(shí)提高基層黨委和政府引領(lǐng)、組織和服務(wù)社會(huì)的思想認(rèn)識(shí)，通過(guò)法律、政策、民俗、宗教等社會(huì)規(guī)范促使各方主體形成統(tǒng)一的治理價(jià)值追求;引導(dǎo)各方主體平等參與、相互信任，由重管理向重服務(wù)的觀念轉(zhuǎn)變。另一方面政府、民眾、企業(yè)和媒體等都要明確“不同治理主體在社會(huì)治理中的功能定位、職責(zé)范圍、目標(biāo)訴求及其互動(dòng)關(guān)系”[24]，清晰治理邊界，分工協(xié)作，合力推進(jìn)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)多元治理。從黨委主抓、政府主導(dǎo)向黨委負(fù)責(zé)、政府引導(dǎo)過(guò)渡，再向多元協(xié)同轉(zhuǎn)化，正確處理在共建共治共享基礎(chǔ)上與社會(huì)和各族民眾等其他治理主體之間的合作關(guān)系;調(diào)動(dòng)各方主體參與治理的積極性，激發(fā)民力，匯聚民智，引導(dǎo)各族民眾在基層社會(huì)多元治理中建言獻(xiàn)策，發(fā)揮其在基層矛盾化解中的首創(chuàng)精神。其他各方主體要樹(shù)立基層社會(huì)治理的主人翁意識(shí)，主動(dòng)踐行公共精神和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，相互協(xié)同、協(xié)調(diào)和協(xié)作，與政府積極互動(dòng)、相互配合、密切合作，實(shí)現(xiàn)治理理念相互認(rèn)可、治理行動(dòng)共同協(xié)力、治理效果共享反饋。

2.提升強(qiáng)化多元主體共同參與治理的認(rèn)同意識(shí)。強(qiáng)化對(duì)政府、社會(huì)和民眾，尤其是后兩者對(duì)基層社會(huì)治理的認(rèn)同，必須理順治理主體關(guān)系，推動(dòng)邊境社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)西部邊境基層社會(huì)治理剛性制度和心理認(rèn)同的整合。首先，在治理認(rèn)知上，承認(rèn)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)一定的自治性。充分認(rèn)識(shí)到西部邊境地區(qū)在民族、宗教和文化上與內(nèi)地的巨大差異，通過(guò)一定程度非正式的、柔性的治理施加影響，使西部邊境社會(huì)在循序漸進(jìn)中強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)同。其次，在治理策略上，營(yíng)造適度靈活寬松的西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理氛圍。基層社會(huì)的治理和運(yùn)行需要在承認(rèn)基層社會(huì)一定自治性的基礎(chǔ)上，以自我適應(yīng)的理性應(yīng)對(duì)治理公權(quán)力和社會(huì)運(yùn)行之間可能出現(xiàn)的矛盾，治理行動(dòng)需要從剛性管制向柔性調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變。再次，在治理戰(zhàn)略上，強(qiáng)化西部邊境社會(huì)命運(yùn)共同體意識(shí)。通過(guò)執(zhí)政黨認(rèn)同、政府認(rèn)同、政策認(rèn)同、意識(shí)形態(tài)認(rèn)同和中華民族共同體認(rèn)同的意識(shí)培育和樹(shù)立，以國(guó)民身份和公民身份統(tǒng)攝其他身份，促進(jìn)國(guó)家命運(yùn)共同體內(nèi)西部邊境地區(qū)各族民眾之間的深度融合，凝聚多元一體共識(shí)。最后，在治理實(shí)踐上，加強(qiáng)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)積極情感與理性行動(dòng)建設(shè)。培育西部邊境地區(qū)各族民眾積極健康的社會(huì)心態(tài)，筑牢其對(duì)多元治理的情感和行動(dòng)認(rèn)同，熔鑄黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元治理主體于一體，[25]提升全民的政治參與素養(yǎng)和公共參與水平。

3.提高多元主體共同參與的治理能力。首先，加強(qiáng)西部邊境基層社會(huì)多元主體參與治理的“硬實(shí)力”建設(shè)。政府要加大西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理的人財(cái)物投入，夯實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)，加快治理技術(shù)和工具更新，采用現(xiàn)代化的人工智能、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和治理云數(shù)據(jù)分析等技術(shù)，企業(yè)和媒體要積極利用先進(jìn)技術(shù)和渠道優(yōu)勢(shì)自下而上參與“分析、反饋、服務(wù)、管理、監(jiān)督等一系列治理流程”[26]，合力實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的智慧化和數(shù)字化治理。其次，加強(qiáng)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)多元治理的“軟實(shí)力”建設(shè)。在不斷提高政府、社會(huì)和民眾自我完善、有序運(yùn)行、促進(jìn)公利的基礎(chǔ)上，積極孵化社會(huì)治理領(lǐng)域的公益組織，彌補(bǔ)多元治理關(guān)鍵力量的缺位;培養(yǎng)社會(huì)工作人才，增強(qiáng)基層社會(huì)多元治理主體實(shí)力;加強(qiáng)和社會(huì)治理領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人以及基層工作者協(xié)力合作，提高基層社會(huì)多元治理的規(guī)范化、精準(zhǔn)化水平。再次，加強(qiáng)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)多元治理的“巧實(shí)力”建設(shè)。大力推動(dòng)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)社區(qū)自治，完善各族民眾國(guó)民教育和公共精神培育，推動(dòng)家園意識(shí)教育深入邊境地區(qū)村社，逐步提高各族民眾“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我發(fā)展”的獲得體認(rèn)和自治能力。最后，加強(qiáng)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)多元治理的“反制力”建設(shè)。對(duì)于境內(nèi)外反華勢(shì)力、敵對(duì)勢(shì)力及違法犯罪集團(tuán)和犯罪分子的故意、蓄意、惡意和敵意的滲透破壞和違法犯罪，通過(guò)反制能力建設(shè)給予必要的懲戒、懲治和打擊。

（三）構(gòu)建“體系暢行—力量協(xié)同—資源嵌入”的共治路徑

1.推進(jìn)基層社會(huì)治理體系有效運(yùn)行。一方面，規(guī)范多元主體共治機(jī)制，形成多元治理協(xié)商體系。基層社會(huì)多元治理要達(dá)到預(yù)期效果，各方主體就不能各自為政，單打獨(dú)斗，而是要政府、民眾、企業(yè)和媒體等治理主體各司其職、各負(fù)其責(zé)、互通有無(wú)、協(xié)同推進(jìn)，最大化形成多元治理的合力。西部邊境地區(qū)基層政府要帶頭充分發(fā)揚(yáng)基層民主，深化落實(shí)民族區(qū)域自治、人民代表大會(huì)和基層群眾自治等法定參與制度，建立健全社會(huì)監(jiān)督、公開(kāi)聽(tīng)證和調(diào)研懇談等日常參與制度，拓展有序參與和協(xié)商治理渠道。西部邊境地區(qū)范圍內(nèi)各行各業(yè)及各族民眾要積極投身群防群策、聯(lián)防聯(lián)治，打造“黨—政—軍—警—民—企”六位一體的全民共建共治共享多元治理聯(lián)動(dòng)體系。另一方面，健全西部邊境地區(qū)社會(huì)法制規(guī)約，構(gòu)筑多元治理法治體系。明確適宜的社會(huì)治理法制是政府“良政”和社會(huì)“善治”的有效保障。要結(jié)合西部邊境地區(qū)基層社會(huì)現(xiàn)實(shí)所需，強(qiáng)化社會(huì)治理領(lǐng)域的立法建制工作?，F(xiàn)實(shí)中的西部邊境地區(qū)立法建制工作需要紓解的現(xiàn)實(shí)難題很多，其中尤以多元治理強(qiáng)調(diào)的以民生為價(jià)值取向最為突出，而西部邊境地區(qū)基層社會(huì)廣泛存在的教育、醫(yī)療、貧困以及安全等民生問(wèn)題在社會(huì)治理轉(zhuǎn)型中亟待法制規(guī)范確認(rèn)。政府應(yīng)依法依規(guī)提供科學(xué)、有效的公共服務(wù)，以法治思維和法治手段防范和化解基層社會(huì)矛盾，提高社會(huì)治理法治化和現(xiàn)代化水平。各族民眾應(yīng)自覺(jué)將法治與德治相融，涵育法治文化，把法治所提倡的價(jià)值理念與民族宗教習(xí)俗等結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)以法立德，相輔相成。同時(shí)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)立法建制還要注意少數(shù)民族習(xí)慣法和民規(guī)族約在增進(jìn)人際關(guān)系和諧、維護(hù)基層社會(huì)秩序方面的重要作用，以提升治理效益，降低治理成本。

2.推進(jìn)多元治理力量跨域協(xié)同。西部邊境地區(qū)社會(huì)問(wèn)題關(guān)涉邊境與內(nèi)地、我國(guó)與鄰國(guó)等眾多層面，多元治理各方主體應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)商，推進(jìn)跨國(guó)家、跨地區(qū)和跨部門的跨域協(xié)同共治，以實(shí)現(xiàn)多方位、立體化、各領(lǐng)域的系統(tǒng)有效治理。一要加強(qiáng)跨國(guó)間合作，推動(dòng)與周邊國(guó)家及地方政府達(dá)成多邊合作治理框架，倡導(dǎo)建立西部邊境地區(qū)“社會(huì)治理共同體”，推進(jìn)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)多元治理平臺(tái)共建、信息共享、人才互用與跨國(guó)共治。二要強(qiáng)化跨地區(qū)協(xié)作，強(qiáng)化跨行政區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控，在明確屬地治理責(zé)任的基礎(chǔ)上，超越地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)多元治理政策互通、資源互補(bǔ)、定期會(huì)商、協(xié)同共治。三要推動(dòng)跨部門參與，推進(jìn)西部邊境地區(qū)邊防、海關(guān)、公安、安全、交通、農(nóng)業(yè)等部門的協(xié)同，加強(qiáng)政府不同部門與科研院所、社會(huì)機(jī)構(gòu)的聯(lián)絡(luò)，推進(jìn)多元治理共同行動(dòng);實(shí)現(xiàn)與駐地部隊(duì)、口岸海關(guān)、司法部門的聯(lián)合，破除部門壁壘，形成軍地互聯(lián)、經(jīng)驗(yàn)互鑒、執(zhí)法互認(rèn)、廣泛渠道、不同形式的多元共治合力，推動(dòng)共同謀劃、共同推進(jìn)、共同享有的跨部門合作治理。[27]

3.夯實(shí)多元治理資源嵌入保障。治理資源是邊境地區(qū)基層社會(huì)多元治理的動(dòng)力支撐。在推進(jìn)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)多元治理過(guò)程中，既要重視對(duì)現(xiàn)有治理資源的有效汲取，更要注重對(duì)潛在資源的不斷挖掘，確保治理資源嵌入與治理目標(biāo)相匹配。首先，要優(yōu)化治理資源配置。將西部邊境地區(qū)基層社會(huì)各種廣泛散見(jiàn)的政策制度、文化習(xí)俗、民規(guī)族約、宗教傳統(tǒng)等正式與非正式資源匯聚到多元治理體系，實(shí)現(xiàn)治理資源與治理任務(wù)無(wú)縫銜接，將這些顯性或隱性資源激活、用好，促進(jìn)治理資源配置滿足基層社會(huì)多元治理現(xiàn)實(shí)需求。其次，要發(fā)揮治理資源價(jià)值。在充分調(diào)動(dòng)各種治理資源的基礎(chǔ)上，以資源共享、價(jià)值發(fā)揮為導(dǎo)向，尤其突出多元治理中的資源價(jià)值屬性，發(fā)揮民規(guī)族約及傳統(tǒng)文化中的善言、善德與善行的積極作用，因勢(shì)利導(dǎo)民主協(xié)商的正面功能，避免基層社會(huì)陷入“形聚神散”的低效組織化怪圈。最后，要強(qiáng)化治理資源動(dòng)員。西部邊境地區(qū)基層社會(huì)在推進(jìn)多元治理過(guò)程中必須充分重視治理資源的廣泛動(dòng)員，應(yīng)采用“情理動(dòng)員”互惠信任，“宣傳動(dòng)員”積極號(hào)召和“政治動(dòng)員”精英參與相結(jié)合，充分發(fā)揮西部邊境基層社會(huì)黨組織和黨員干部在多元治理資源嵌入中的模范帶頭作用，實(shí)現(xiàn)組織、經(jīng)濟(jì)和政治上的資源保障。

四、結(jié)語(yǔ)

邊境、邊疆是國(guó)家領(lǐng)土不可分割的組成部分，邊境地區(qū)基層社會(huì)治理是邊疆地區(qū)基層社會(huì)治理的一個(gè)縮影也是一個(gè)核心，關(guān)涉整個(gè)國(guó)家的安全和發(fā)展。西部邊境地區(qū)邊境線漫長(zhǎng)、民族眾多，資源豐富，是我國(guó)與周邊乃至域外環(huán)境能量交換最直接、最頻繁、最復(fù)雜、最敏感的地方，也是國(guó)家對(duì)外開(kāi)放和影響力輻射的“前線”或“前沿”，既是中國(guó)與周邊等外部世界構(gòu)建利益、命運(yùn)與責(zé)任共同體的重要空間，也是與周邊密切合作的重要平臺(tái)，還是國(guó)家利益外溢的重要載體，[28]與國(guó)家安全密切相關(guān)。西部邊境地區(qū)基層社會(huì)的民族團(tuán)結(jié)、反分裂斗爭(zhēng)、邊境管理和跨境貿(mào)易、精準(zhǔn)扶貧和民生改善、資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)保護(hù)等，關(guān)乎國(guó)家統(tǒng)一、領(lǐng)土完整、民族尊嚴(yán)和國(guó)家安全;事關(guān)改革開(kāi)放發(fā)展的梯次推進(jìn)、重大戰(zhàn)略資源的開(kāi)發(fā)利用和有效參與國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)新秩序的建構(gòu)，關(guān)系到“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和中華民族的偉大復(fù)興，直接影響到國(guó)家未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展和安全。因此西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理是一個(gè)綜合的系統(tǒng)工程，本文更多的是從中宏觀視角探究西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理的理念轉(zhuǎn)變與方略路徑的優(yōu)化，學(xué)界仍需結(jié)合具體議題、典型案例和最新數(shù)據(jù)推進(jìn)西部邊境地區(qū)基層社會(huì)治理體系和能力現(xiàn)代化的精深化、精細(xì)化與精準(zhǔn)化研究。

（本文在修改和發(fā)表過(guò)程中得到四川大學(xué)羅中樞教授、浙江大學(xué)謝貴平教授、四川大學(xué)楊鹍飛副研究員、丁忠毅教授的悉心指導(dǎo)和幫助，特此一并致謝！）

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THE REALISTIC PREDICAMENTS， CONCEPT TRANSFORMATION

AND PRACTICE APPROACH OF GRASSROOTS SOCIAL

GOVERNANCE IN WESTERN BORDER AREAS

Liu Youjun

Abstract：In the current and future of deep globalization， the grassroots social issues in western border areas are increasingly showing new characteristics such as transnationality， publicity， trans-regional， interweaving and openness， and traditional governance concepts and methods are no longer effectively respond and solve the new situation and new problems of the grassroots society in the western border areas. ?The grassroots social governance in the western border areas can only establish new concepts of good governance and modernization， which are based on multi-dimensional considerations such as the diversification of governance bodies， the diversification of governance content， the diversification of governance levels， the coordination of governance paths， the networking of governance methods， and the openness of governance fields， the professionalization of governance teams， the intelligentization of governance methods， and the internationalization of governance cooperation， to promote the co-construction， co-governance and sharing of multiple entities. Only in this way can be effectively promote the systematization and capacity modernization of grassroots social governance in the western border areas， and finally achieve the harmony， stability and long-term stability of the grassroots society in the western border areas.

Keywords：the western border areas; grassroots society; pluralistic governance; co-construction; co-governance and sharing

〔責(zé)任編輯：陸 ?露〕