朱 智 鴻

(陜西理工大學(xué)，陜西 漢中 723000)

2020年由新冠肺炎疫情引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件(以下簡稱突發(fā)事件)，給人民生命健康安全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了巨大的影響。要快速平穩(wěn)處置這一突發(fā)事件，既需要醫(yī)療疾控部門的專業(yè)應(yīng)對，更需要國家應(yīng)急治理體系發(fā)揮作用。應(yīng)急審計(jì)作為國家應(yīng)急處置管理閉環(huán)中督查評價(jià)的重要一環(huán)，對督促平穩(wěn)處置突發(fā)事件發(fā)揮著重要作用。如何把應(yīng)急審計(jì)有機(jī)嵌入到國家應(yīng)急治理體系中發(fā)揮“防不病”的免疫功能，既是全面從嚴(yán)治黨反腐倡廉的必然要求，也是國家應(yīng)急治理體系建設(shè)的題中之意，更是審計(jì)監(jiān)督助力疫情防控工作高效順暢開展的緊迫現(xiàn)實(shí)需要。

通過中國知網(wǎng)對近年來有關(guān)公共衛(wèi)生事件審計(jì)研究文獻(xiàn)的檢索，共有近30篇理論文章和10余篇學(xué)位論文。有代表性的文獻(xiàn)研究有王中信的《重大突發(fā)性公共事件全過程跟蹤審計(jì)方式探討》，重點(diǎn)圍繞開展突發(fā)事件全過程跟蹤審計(jì)具體微觀的項(xiàng)目審計(jì)方式方法、規(guī)則程序、資金績效等方面展開研究。[1]劉莉娜的《應(yīng)對突發(fā)公共事件中的國家審計(jì)問題研究》，重點(diǎn)圍繞突發(fā)事件下的國家審計(jì)職能定位、行為模型、法規(guī)制度等方面展開研究。[2]滕五曉的《新時(shí)代國家應(yīng)急管理體制：機(jī)遇、挑戰(zhàn)與創(chuàng)新》，重點(diǎn)圍繞突發(fā)事件中國家治理和應(yīng)急管理下的審計(jì)監(jiān)督的演進(jìn)思路理念等方面展開研究。[3]從檢索文獻(xiàn)的梳理情況來看，近年來有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的審計(jì)問題研究較少，以前的審計(jì)研究成果隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的日趨健全也漸趨不太符合當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢。很多研究是從審計(jì)的角度去研判突發(fā)公共事件的監(jiān)督，較少從處置突發(fā)事件的角度，倒逼審計(jì)監(jiān)督內(nèi)嵌于國家治理體系來發(fā)揮應(yīng)急監(jiān)督作用。無論是審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)程序、審計(jì)方式方法、審計(jì)準(zhǔn)則依據(jù)還是審計(jì)質(zhì)量控制、審計(jì)信息公告與披露，都囿于傳統(tǒng)經(jīng)典的審計(jì)理論架構(gòu)。按照這樣的視角形成的審計(jì)成果，在實(shí)踐中不夠契合突發(fā)事件本身的突發(fā)性、公共性等問題。同時(shí)對突發(fā)事件的審計(jì)實(shí)證研究不夠，探討公共事件特點(diǎn)、審計(jì)原則方式較多，但比較籠統(tǒng)寬泛。而針對突發(fā)事件惠民政策落實(shí)、公共財(cái)政投入、捐贈物資分配等具體問題的審計(jì)做法涉獵較少，對基層一線審計(jì)人員可操作性不強(qiáng)。而且，常規(guī)審計(jì)對突發(fā)事件的應(yīng)急處置存在目標(biāo)契合度不夠、銜接不夠順暢、處置要求不匹配等問題。因此，有必要結(jié)合此次新冠肺炎疫情防控事件，對應(yīng)急審計(jì)工作進(jìn)行再探討。

一、常規(guī)審計(jì)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中存在的問題

1.審計(jì)理念定位與突發(fā)事件處置目標(biāo)不夠契合

我們知道，審計(jì)主要履行監(jiān)督、評價(jià)和鑒證職能，旨在治已病防未病。這些功能定位從時(shí)間軸上大多是在經(jīng)濟(jì)活動已經(jīng)結(jié)束的事后回望中來實(shí)現(xiàn)，著眼于以后不再出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問題，對當(dāng)下正在發(fā)生的事情較少能夠及時(shí)進(jìn)行糾偏斧正。[4]從監(jiān)督職能的履行上大多是廣義上形成震懾的工作氛圍，并無實(shí)質(zhì)性的硬核措施內(nèi)嵌于正在進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)程中。從評價(jià)職能的履行上大多是基于事后留下的書面痕跡通過程序化取證而表達(dá)有關(guān)經(jīng)濟(jì)效果、效率、效益方面的事后結(jié)論。從鑒證職能的履行上大多是站在第三方客觀立場上運(yùn)用技術(shù)手段證明事情真的是真的或真的是假的，不解決假的怎么辦等問題。而突發(fā)事件的處置目標(biāo)要求必須在事態(tài)正在進(jìn)行時(shí)將急事以最快最優(yōu)的方式轉(zhuǎn)為常態(tài)，為此就要采取非常態(tài)化的手段、方式、方法來契合應(yīng)急處置目標(biāo)的達(dá)成。

2.審計(jì)協(xié)同機(jī)制與突發(fā)事件處置銜接不夠順暢

常規(guī)審計(jì)為了確保監(jiān)督的獨(dú)立性立場，通常在審計(jì)人員的安排上是與其他部門、組織獨(dú)立履職的，同時(shí)為了確保取證數(shù)據(jù)信息、檔案資料的真實(shí)性和健全性，審計(jì)系統(tǒng)是單向獲取數(shù)據(jù)信息，在共享共用相關(guān)經(jīng)濟(jì)資源方面出于超脫立場通常獨(dú)立運(yùn)行。為了確保審計(jì)結(jié)論的專業(yè)性和權(quán)威性，審計(jì)各個流程、環(huán)節(jié)都是獨(dú)立于其他管理系統(tǒng)的，以此避免審計(jì)程序瑕疵、結(jié)論被干預(yù)。這些制度安排的背景都源于審計(jì)介入時(shí)點(diǎn)是事后，旨在對未來進(jìn)行糾偏和系統(tǒng)修復(fù)。而突發(fā)事件的應(yīng)急處置，需要職能部門實(shí)時(shí)干和監(jiān)督部門實(shí)時(shí)看，邊干邊看邊改邊處置。而常規(guī)審計(jì)在組織的獨(dú)立編排、人員的單打獨(dú)斗、時(shí)間的事后錯位、程序的超脫游離、數(shù)據(jù)信息的孤島封閉狀態(tài)下，顯然是與應(yīng)急處置脫節(jié)的，更談不上與應(yīng)急處置各個時(shí)點(diǎn)、層級、系統(tǒng)的緊密銜接，必然影響審計(jì)監(jiān)督服務(wù)于應(yīng)急處置的效率和效果。

3.審計(jì)項(xiàng)目內(nèi)容與突發(fā)事件處置范疇不夠協(xié)調(diào)

常規(guī)審計(jì)主要包括財(cái)政(務(wù))審計(jì)、工程審計(jì)、自然資源資產(chǎn)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和政策跟蹤審計(jì)等業(yè)務(wù)類型。這些業(yè)務(wù)審計(jì)項(xiàng)目，其共同點(diǎn)在于項(xiàng)目計(jì)劃是預(yù)先安排的，著眼點(diǎn)是宏觀的、面上的，效能發(fā)揮是滯后的、警示的，審計(jì)內(nèi)容時(shí)點(diǎn)上是靜態(tài)的、事后的，性態(tài)上是物理介質(zhì)的。亦即常規(guī)審計(jì)的項(xiàng)目及內(nèi)容是按照經(jīng)濟(jì)社會正常狀態(tài)下進(jìn)行的計(jì)劃安排。而突發(fā)事件應(yīng)急處置的主要范疇是人的生命健康安全、物的精準(zhǔn)分配使用、社會的有序管控運(yùn)行，具體地就是圍繞疫情防控政策落實(shí)情況、防疫物資接收分發(fā)情況開展工作，解決公共衛(wèi)生安全問題，圍繞財(cái)政資金撥付使用情況、捐贈款物收發(fā)分配情況進(jìn)行監(jiān)督，解決物的精準(zhǔn)使用問題，圍繞因疫情而產(chǎn)生的有關(guān)人、財(cái)、物的輿情進(jìn)行澄清披露的社會秩序維護(hù)問題。亦即突發(fā)事件應(yīng)急處置除了需要對財(cái)產(chǎn)物資進(jìn)行監(jiān)管，更需要關(guān)注人民群眾的安危冷暖和相關(guān)政策的落實(shí)情況。不難看出，常規(guī)審計(jì)無論是在審計(jì)內(nèi)容、時(shí)點(diǎn)、效果方面都與突發(fā)事件應(yīng)急處置存在若干亟待統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的方面。

4.審計(jì)專業(yè)規(guī)范與突發(fā)事件處置特點(diǎn)不夠適應(yīng)

目前《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》有關(guān)審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)的條款中，均未明確對突發(fā)事件審計(jì)的表述，相應(yīng)地在《國家審計(jì)準(zhǔn)則》中也沒有對突發(fā)事件的審計(jì)人員方案、證據(jù)記錄、信息報(bào)告、質(zhì)量控制等審計(jì)細(xì)則進(jìn)行規(guī)范，僅在第四十五條第3項(xiàng)“突發(fā)重大公共事件需要進(jìn)行審計(jì)的應(yīng)當(dāng)按照原審批程序調(diào)整”中有簡單表述。對突發(fā)事件的應(yīng)急審計(jì)對象、內(nèi)容、方法、程序和審計(jì)介入的時(shí)機(jī)、節(jié)點(diǎn)、組織形式以及審計(jì)成果等審計(jì)全流程，在審計(jì)準(zhǔn)備、實(shí)施、報(bào)告各階段適宜的審計(jì)程序框架和審計(jì)取證、質(zhì)詢、成果的專業(yè)工作細(xì)則和規(guī)范，以及對各種應(yīng)急事項(xiàng)落實(shí)情況的績效考核和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面，都沒有直觀具體的規(guī)范約束。[5]顯然在審計(jì)專業(yè)規(guī)范方面，針對突發(fā)事件的審計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)框架、審計(jì)程序和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，以及相對穩(wěn)定成熟的審計(jì)監(jiān)督工作模式，還是個空白沒有既有的遵循。嚴(yán)苛的程序、固化的模式、泛泛的表述，都無法適用于突發(fā)事件應(yīng)急處置的要求。

5.審計(jì)方法模式與突發(fā)事件處置要求不夠匹配

審計(jì)方法模式是指為了實(shí)現(xiàn)特定的審計(jì)目標(biāo)所采取的審計(jì)策略、方式和方法的總稱?；谪?cái)務(wù)賬簿資料真實(shí)合法性的賬務(wù)基礎(chǔ)審計(jì)和基于單位內(nèi)部控制制度健全有效性的制度基礎(chǔ)審計(jì)，以及基于能夠預(yù)判可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)評估監(jiān)測的風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)，在應(yīng)對常規(guī)項(xiàng)目審計(jì)中能夠發(fā)揮較好的作用。但是應(yīng)急事件處置要求要及時(shí)監(jiān)督、實(shí)時(shí)介入，滿足信息公開、預(yù)防管控和建設(shè)性作用等功能需要。而依據(jù)事后形成的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、會計(jì)事項(xiàng)和賬目記錄形成的審計(jì)成果，和抽查測試財(cái)務(wù)規(guī)章系統(tǒng)反映出的內(nèi)控環(huán)境強(qiáng)弱等傳統(tǒng)模式方法，顯然與應(yīng)急要求是不匹配的。從程序上要嚴(yán)格遵循審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)、審前調(diào)查、方案編制、團(tuán)隊(duì)組建、通知書送達(dá)、現(xiàn)場審計(jì)、意見建議反饋、審計(jì)結(jié)論審定等若干程序，但在審計(jì)效率上無法實(shí)現(xiàn)及時(shí)高效。從審計(jì)成果的形式與運(yùn)用上，無法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)信息披露和預(yù)防管控。從審計(jì)效果(益)上，無法以旁站式、跟蹤式的狀態(tài)全程融入應(yīng)急處置的建設(shè)性進(jìn)程中。從審計(jì)方法運(yùn)用上，無法熟稔迅捷地調(diào)用信息化技術(shù)手段和大數(shù)據(jù)信息資源采用非接觸式審計(jì)，也是不能響應(yīng)應(yīng)急處置要求的重要因素。不難看出，常規(guī)審計(jì)的方法模式與應(yīng)急處置要求存在諸多不匹配的地方。

6.審計(jì)質(zhì)量控制與突發(fā)事件處置期望還有差距

審計(jì)質(zhì)量是指審計(jì)工作過程及其結(jié)果的優(yōu)劣程度，狹義的理解是指審計(jì)業(yè)務(wù)工作包括選項(xiàng)、立項(xiàng)、準(zhǔn)備、實(shí)施、報(bào)告、歸檔等一系列環(huán)節(jié)的工作效果和實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)的程度。常規(guī)審計(jì)在應(yīng)對事后揭示、糾偏和問責(zé)方面，所發(fā)揮的作用功能是不言而喻的。但在突發(fā)事件應(yīng)急處置中，由于事后監(jiān)督事后披露，往往對已經(jīng)形成的不良后果或違紀(jì)事實(shí)，雖然在后期整改中能夠起到警示震懾作用，但在當(dāng)下監(jiān)督產(chǎn)生的實(shí)時(shí)效能還不顯著，政府部門、社會組織、群眾的獲得感和存在感并不強(qiáng)烈。無論專業(yè)性有多強(qiáng)、權(quán)威性有多高，只要不能馬上解決實(shí)時(shí)問題，及時(shí)糾正不良現(xiàn)象，對輿情進(jìn)行正面引導(dǎo)，應(yīng)急審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量實(shí)效就無從談起，就必然與社會大眾對審計(jì)質(zhì)量的期望存在差距。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計(jì)相關(guān)問題概述

正是由于常規(guī)審計(jì)的理念定位、協(xié)同機(jī)制、項(xiàng)目內(nèi)容、專業(yè)規(guī)范、方法模式和質(zhì)量控制與應(yīng)急事件處置目標(biāo)不夠契合、銜接不夠順暢，與應(yīng)急事件處置特點(diǎn)不夠適應(yīng)，與應(yīng)急事件處置要求不匹配，與應(yīng)急事件處置期望有差距，因此，有必要針對應(yīng)急審計(jì)的特點(diǎn)屬性，研究建構(gòu)國家應(yīng)急審計(jì)的相關(guān)模式路徑。

(一)應(yīng)急審計(jì)的基本概念

按照委托代理關(guān)系經(jīng)典理論，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計(jì)(以下簡稱應(yīng)急審計(jì))，是對各責(zé)任相關(guān)者和利益相關(guān)者在履行受托治理責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)的盡職狀態(tài)與效果(益)的監(jiān)督活動。[6]具體來講，應(yīng)急審計(jì)是在啟動突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制時(shí)，由國家授權(quán)或接受委托的專職機(jī)構(gòu)和人員，依照國家應(yīng)急法規(guī)、審計(jì)準(zhǔn)則、特定程序方式，運(yùn)用專門的方法，對涉及突發(fā)事件應(yīng)對責(zé)任的相關(guān)政府部門財(cái)政資金、醫(yī)護(hù)機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)活動、疫情防控政策落實(shí)和社會公眾公益項(xiàng)目的真實(shí)有效性、合規(guī)合理性、效果效益性進(jìn)行監(jiān)督、鑒證、評價(jià)、披露和問責(zé)的綜合性督查活動，旨在助推突發(fā)事件高效平穩(wěn)地有序處置。

應(yīng)急審計(jì)的實(shí)施節(jié)點(diǎn)是突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制啟動之時(shí)；應(yīng)急審計(jì)依據(jù)的法規(guī)是國家應(yīng)急法規(guī)、審計(jì)準(zhǔn)則和特定程序方式；應(yīng)急審計(jì)的對象是疫情防控資金、資產(chǎn)、資源等財(cái)經(jīng)行為類活動，應(yīng)急處置機(jī)制等制度類治理體系及因疫而衍生的公共輿情信息類數(shù)據(jù)；應(yīng)急審計(jì)的功能是發(fā)揮實(shí)時(shí)監(jiān)督糾偏、見證疫情真實(shí)情況、客觀公允評估實(shí)時(shí)效果、理性及時(shí)披露輿情信息、高效啟動問責(zé)問效；應(yīng)急審計(jì)的目標(biāo)是確保財(cái)經(jīng)活動真實(shí)合規(guī)、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制合理高效、應(yīng)急處置效果滿意；應(yīng)急審計(jì)的目的是服務(wù)于突發(fā)事件快捷高效平穩(wěn)處置到位。

(二)應(yīng)急審計(jì)與常規(guī)審計(jì)的區(qū)別

1.審計(jì)職能定位不同

常規(guī)審計(jì)以事后監(jiān)督、查錯糾弊為主，用常態(tài)化規(guī)章制度來評價(jià)規(guī)范已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)合規(guī)性，著眼于從發(fā)現(xiàn)“已病”角度去震懾“未病”不再發(fā)生。應(yīng)急審計(jì)，旨在以及時(shí)糾偏查錯為手段，圍繞高效快捷地促進(jìn)突發(fā)事件平穩(wěn)處置目標(biāo)，全程實(shí)時(shí)介入各個環(huán)節(jié)，以應(yīng)急處置工作開展的進(jìn)度、效果、效益以及促進(jìn)管理等為目的，著眼于從預(yù)防“不病”角度去發(fā)揮戰(zhàn)時(shí)免疫功能，[7]是國家應(yīng)急治理體系中責(zé)無旁貸的重要組成部分。

2.審計(jì)對象內(nèi)容更龐雜

常規(guī)審計(jì)主要是對具有物理性態(tài)的資金賬目、項(xiàng)目載體、實(shí)體物資等進(jìn)行監(jiān)管，著眼于事后的、微觀的、具體的某個事項(xiàng)、活動或人。而應(yīng)急審計(jì)的對象是涉及處理突發(fā)事件的政府各個部門、社會各個領(lǐng)域和落實(shí)各個環(huán)節(jié)中的相關(guān)責(zé)任與利益主體。審計(jì)內(nèi)容既可能是財(cái)政資金、醫(yī)護(hù)物資，還會涉及到疫情防控措施落實(shí)、應(yīng)急協(xié)同機(jī)制、干部履職狀態(tài)、財(cái)稅金融政策和社會面輿情的披露澄清等。應(yīng)急審計(jì)的內(nèi)容已經(jīng)涵蓋到社會政治領(lǐng)域、防控資金物資的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和生命健康安全的生態(tài)領(lǐng)域，極大地拓寬了審計(jì)視野，豐富了審計(jì)內(nèi)容。

3.審計(jì)方式方法更靈活

常規(guī)審計(jì)從審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)、方案制定、現(xiàn)場取證、組織實(shí)施到審計(jì)意見反饋和報(bào)告呈送等都有嚴(yán)格的業(yè)務(wù)流程、格式規(guī)范和時(shí)限要求。而應(yīng)急審計(jì)中由于事態(tài)緊迫、時(shí)間緊急，相關(guān)程序流程形式都要服務(wù)于突發(fā)和應(yīng)急總要求。在審計(jì)人員編組上、程序流程上、介入時(shí)點(diǎn)上、證據(jù)形態(tài)上、核查手段上、底稿規(guī)范上、成果形式上、問責(zé)力度上等各方面，都要為適應(yīng)應(yīng)急處置而實(shí)時(shí)調(diào)整改變，最大限度地使應(yīng)急審計(jì)模式方法適應(yīng)突發(fā)應(yīng)急特點(diǎn)。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急審計(jì)完善對策

做好應(yīng)急審計(jì)，要充分利用審計(jì)專業(yè)化優(yōu)勢和超脫部門利益局限的相對獨(dú)立的監(jiān)督地位，把審計(jì)監(jiān)督有機(jī)地嵌入到國家應(yīng)急治理體系的執(zhí)行鏈中，使之成為助推突發(fā)事件應(yīng)急處置的監(jiān)督利器，為國家審計(jì)監(jiān)督體系提供新的路徑。

(一)調(diào)整理順應(yīng)急審計(jì)理念定位，積極響應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)急處置目標(biāo)要求

由于突發(fā)事件的突發(fā)性與社會危害性等特點(diǎn)，這就要求在處置時(shí)要快捷、精準(zhǔn)、穩(wěn)妥，力求將預(yù)期不確定性和復(fù)雜情況考慮周全。因此應(yīng)急審計(jì)的理念定位，必須要服務(wù)于審計(jì)監(jiān)督實(shí)效、助力疫情防控工作高效順暢開展這一目標(biāo)，要力求把傳統(tǒng)的監(jiān)督、評價(jià)、鑒證職能延伸為預(yù)防、免疫、治理服務(wù)理念。[8]應(yīng)急審計(jì)的預(yù)案機(jī)制，要依規(guī)納入疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，應(yīng)急審計(jì)工作要嵌入聯(lián)合應(yīng)急處置機(jī)制，應(yīng)急審計(jì)進(jìn)展要接入聯(lián)席會議機(jī)制，應(yīng)急審計(jì)數(shù)據(jù)成果要融入應(yīng)急信息通報(bào)共享機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)疫情防控“一盤棋”。應(yīng)急審計(jì)參與疫情防控的時(shí)點(diǎn)，要立即介入實(shí)時(shí)跟進(jìn)，從“治已病”調(diào)整到“防不病”，確保在處置過程中不出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)問題，而不是等到已有事實(shí)后果后才按部就班地參照常態(tài)化下的審計(jì)模式事后問詢。應(yīng)急審計(jì)的工作重點(diǎn)，既要“監(jiān)”更要“督”，亦即運(yùn)用業(yè)務(wù)技能客觀公允地監(jiān)視、查看、披露工作過程，還要聯(lián)動紀(jì)委監(jiān)委全面及時(shí)地督辦、提效、問責(zé)落實(shí)效果。[9]應(yīng)急審計(jì)的對象內(nèi)容，要兼顧疫情防控資金款物使用的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)社會穩(wěn)定的政治責(zé)任兩方面履職的情況。應(yīng)急審計(jì)的方法模式，要力求將簡單管用高效體驗(yàn)滲入嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛄鞒讨?，針對不同審?jì)監(jiān)督內(nèi)容分類構(gòu)建新的應(yīng)急審計(jì)運(yùn)行模式與流程，調(diào)整相應(yīng)的應(yīng)急審計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管控措施，進(jìn)一步優(yōu)化提升監(jiān)督效能。

(二)創(chuàng)新應(yīng)急審計(jì)體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的深度融合

在應(yīng)對新冠肺炎疫情突發(fā)事件中，國家層面成立有應(yīng)對疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，組成部門有衛(wèi)健委、交通運(yùn)輸部、公安部、發(fā)改委、財(cái)政部、宣傳部、工信部、商務(wù)部等，其主要職責(zé)是履行處置疫情防控的職能。地方各級政府成立有疫情防控指揮部，下設(shè)有綜合協(xié)調(diào)組、醫(yī)療救治與疾控組、物資與市場保障組、宣傳組、社會穩(wěn)定組等若干工作組。政府各部門和工作組按照部門職責(zé)依規(guī)履職，較好地實(shí)現(xiàn)了政策、資源、信息的一體融合聯(lián)動。各級紀(jì)委監(jiān)委也立足紀(jì)檢監(jiān)察職責(zé)定位，及時(shí)跟進(jìn)政治監(jiān)督，加強(qiáng)對公職人員履職盡責(zé)、秉公用權(quán)等情況的監(jiān)督。應(yīng)急審計(jì)要從有助于疫情防控高效開展的高度會同紀(jì)委監(jiān)委，把業(yè)務(wù)監(jiān)督融入政治監(jiān)督之中，實(shí)現(xiàn)“聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制+紀(jì)監(jiān)審計(jì)監(jiān)督機(jī)制”的應(yīng)急體制安排。在監(jiān)督機(jī)制與聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的銜接協(xié)作中，應(yīng)急審計(jì)要做好兩方面的協(xié)同。一方面是與聯(lián)防聯(lián)控工作組的業(yè)務(wù)融合對接，另一方面是做好與紀(jì)監(jiān)督導(dǎo)組的協(xié)同配合，憑借專業(yè)優(yōu)勢協(xié)同做好各項(xiàng)應(yīng)急處置的政治監(jiān)督和防控措施落實(shí)督辦工作。[10]

當(dāng)疫情防控應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制啟動時(shí)，政府審計(jì)部門要立即做出反應(yīng)。除了審計(jì)部門內(nèi)部成立傳統(tǒng)的科層制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對接外部相關(guān)機(jī)制外，宜將審計(jì)人力資源分為兩部分，推行“應(yīng)急審計(jì)+聯(lián)防聯(lián)控相關(guān)工作組”項(xiàng)目組合模式，一部分形成“1+N”應(yīng)急處置工作團(tuán)隊(duì)(“1”即一名審計(jì)人員，“N”即若干名工作組人員)，確保每一個工作小組都有一名審計(jì)人員進(jìn)行具體業(yè)務(wù)跟蹤履職，實(shí)現(xiàn)各專業(yè)審計(jì)類型的深度融合，發(fā)揮業(yè)務(wù)審計(jì)在微觀防控細(xì)節(jié)中的專業(yè)監(jiān)督作用。具體包括：涉及醫(yī)護(hù)治療的防控工作，可以依托社會保障審計(jì)科室跟進(jìn)，將社保審計(jì)人員派駐到醫(yī)療救治與疾控組，重點(diǎn)監(jiān)督醫(yī)護(hù)資金的快捷收付和疾控資源的公平分配問題；涉及防控資金的統(tǒng)籌使用工作，可以依托財(cái)政審計(jì)科室跟進(jìn)，將財(cái)政審計(jì)人員派駐到財(cái)稅保障組，重點(diǎn)監(jiān)督財(cái)政資金分配、使用、效益及實(shí)時(shí)執(zhí)行情況；涉及生活物資市場保障供應(yīng)事務(wù)，可以依托經(jīng)貿(mào)審計(jì)科室跟進(jìn)，將審計(jì)人員派駐到物資與市場保障組，重點(diǎn)監(jiān)督生活保障物資的計(jì)劃管理、合理調(diào)撥、精準(zhǔn)使用情況；涉及疫情信息和輿情反饋工作，可以依托大數(shù)據(jù)審計(jì)科室跟進(jìn)，將審計(jì)人員派駐到宣傳穩(wěn)定工作組，重點(diǎn)監(jiān)督疫情核心數(shù)據(jù)和社會不良輿論的防范、化解和辟謠情況；涉及交通運(yùn)輸物流事務(wù)，可以依托行業(yè)企業(yè)審計(jì)科室跟進(jìn)，將審計(jì)人員派駐到交通保暢工作組，重點(diǎn)監(jiān)督交通管控物流保暢實(shí)時(shí)情況。

另一部分審計(jì)人員，試行“應(yīng)急審計(jì)+紀(jì)監(jiān)督導(dǎo)組”項(xiàng)目組合模式，在對疫情防控各項(xiàng)政策措施落實(shí)情況的政治監(jiān)督中，可以依托政策審計(jì)科室跟進(jìn)，將審計(jì)人員編列入紀(jì)監(jiān)巡查督導(dǎo)工作組，重點(diǎn)監(jiān)督中省重大防控部署在基層的貫徹執(zhí)行和效果反饋情況。著重發(fā)揮審計(jì)專業(yè)優(yōu)勢和職業(yè)敏感力，以強(qiáng)監(jiān)督促強(qiáng)監(jiān)管，從宏觀上督促保障疫情防控工作的高效順暢開展。具體如圖1所示：

圖1 應(yīng)急審計(jì)+聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制工作模式

(三)結(jié)合突發(fā)事件涵蓋的范疇特點(diǎn)，關(guān)注聚焦應(yīng)急審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容

突發(fā)公共衛(wèi)生事件審計(jì)客體內(nèi)容，按照危機(jī)事項(xiàng)處理觀的應(yīng)急審計(jì)定位，凡是與危機(jī)應(yīng)對事項(xiàng)有關(guān)的組織、個人、財(cái)產(chǎn)、物資、防控機(jī)制以及相關(guān)政策措施等，都是突發(fā)公共衛(wèi)生事件審計(jì)的客體內(nèi)容。

1.中省疫情防控政策措施落實(shí)情況

主要是對中省疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)“兩統(tǒng)籌”政策部署推進(jìn)情況，以及圍繞上述政策落實(shí)中干部擔(dān)當(dāng)作為的精神狀態(tài)和履職盡責(zé)能力表現(xiàn)等情況進(jìn)行審計(jì)。在疫情爆發(fā)初期，圍繞早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告的目標(biāo)監(jiān)督厘清傳染源、阻斷傳播途徑的防控措施落實(shí)情況。重點(diǎn)關(guān)注預(yù)防鐵路、民航、公路等交通工具傳播疫情的措施落實(shí)情況，出行篩查、閉環(huán)隔離和追蹤管理等環(huán)節(jié)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的預(yù)檢分診工作、疾控部門的流調(diào)采樣工作。在疫情防控持續(xù)期間，圍繞早隔離、早診斷、早治療的目標(biāo)監(jiān)督精準(zhǔn)隔離、科學(xué)醫(yī)治的防控措施落實(shí)情況。重點(diǎn)關(guān)注應(yīng)隔盡隔、應(yīng)治盡治的全員檢測和免費(fèi)治療政策落實(shí)情況，社區(qū)網(wǎng)格化群防群控工作開展情況、隔離點(diǎn)規(guī)范有序管理情況等。在疫情防控鞏固期間，圍繞分級分類精準(zhǔn)防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)復(fù)市的目標(biāo)監(jiān)督“兩統(tǒng)籌”“兩兼顧”的防控措施落實(shí)情況。重點(diǎn)關(guān)注隔離社區(qū)民生保障和有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策落實(shí)情況，“菜籃子”產(chǎn)供銷鏈?zhǔn)欠裢〞?、公共場所常態(tài)化消殺是否到位、復(fù)工復(fù)產(chǎn)各項(xiàng)財(cái)稅政策是否落地等。

2.疫情防控各類財(cái)政資金管理使用情況

主要是對各級財(cái)政資金用于患者救治、醫(yī)院建設(shè)、醫(yī)療設(shè)備采購、消殺防護(hù)用品購置、藥品生物試劑添置、醫(yī)護(hù)人員補(bǔ)助、獎勵和其他公益性事務(wù)的撥付支出情況進(jìn)行審計(jì)，著重審計(jì)此類防控資金的撥付及時(shí)性、投入額度充盈性、使用投向精準(zhǔn)性和支出內(nèi)控有效性幾個方面。具體包括：疫情防控經(jīng)費(fèi)保障方面，重點(diǎn)關(guān)注各級財(cái)政部門涉疫資金調(diào)度、撥付、額度配給等情況，以及用于醫(yī)護(hù)人員補(bǔ)助、患病救治費(fèi)用、醫(yī)保救治補(bǔ)貼和防控物資購置等應(yīng)急專項(xiàng)支出等情況。基層公共衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)急項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障方面，重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村和城市社區(qū)發(fā)熱門診、隔離病房、交通卡哨、口岸邊檢篩查設(shè)備設(shè)施補(bǔ)給情況?；久裆?jīng)費(fèi)保障方面，重點(diǎn)關(guān)注在疫情對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政收支不利影響下積極財(cái)政政策的儲備情況，基層保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生的轉(zhuǎn)移支付等情況。

3.相關(guān)財(cái)稅優(yōu)惠政策落實(shí)情況

主要是對涉及防控物資生產(chǎn)、醫(yī)藥生產(chǎn)流通、醫(yī)療救助服務(wù)、疫苗藥品研制等行(產(chǎn))業(yè)由政府出臺的財(cái)政貼息、專項(xiàng)紓困基金、優(yōu)惠貸款、稅費(fèi)減免緩等政策落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)，著重審計(jì)此類政策在各環(huán)節(jié)中落實(shí)的順暢精準(zhǔn)性、發(fā)揮效果顯著性、保障應(yīng)急處置有效性和服務(wù)疫情防控復(fù)工復(fù)產(chǎn)統(tǒng)籌性等。具體包括：相關(guān)稅費(fèi)減免方面，重點(diǎn)關(guān)注直接生產(chǎn)運(yùn)輸疫情防控物資的企業(yè)獲得收入免征增值稅、消費(fèi)稅等，對湖北省增值稅小規(guī)模納稅人免征和其他省減征增值稅情況以及部分新購設(shè)備允許企業(yè)所得稅稅前扣除等若干優(yōu)惠政策落實(shí)情況，延長港口建設(shè)費(fèi)和船舶油污損害賠償基金減免政策執(zhí)行期限情況；重點(diǎn)關(guān)注受疫情影響較大的交通運(yùn)輸、餐飲、住宿、旅游四大類困難企業(yè)本年度主營業(yè)務(wù)收入減半確認(rèn)應(yīng)稅所得額情況；重點(diǎn)關(guān)注疫情防治醫(yī)務(wù)人員和防疫工作者按照政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)取得的臨時(shí)性工作補(bǔ)助和獎金免征個人所得稅等情況。相關(guān)社保費(fèi)減免方面，重點(diǎn)關(guān)注中小微企業(yè)階段性減免緩繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)情況，大型企業(yè)等其他參保單位減半征收三項(xiàng)社會保險(xiǎn)繳費(fèi)情況，職工醫(yī)保單位繳費(fèi)部分減半征收、緩繳住房公積金、免征航空公司應(yīng)繳納的民航發(fā)展基金等情況。專項(xiàng)資金支持保障重點(diǎn)企業(yè)方面，重點(diǎn)關(guān)注涉疫企業(yè)保障名單審核情況，獲得專項(xiàng)再貸款商業(yè)銀行向名單內(nèi)企業(yè)提供優(yōu)惠貸款、財(cái)政貼息范圍標(biāo)準(zhǔn)、利率期限等情況。對受疫情影響個人和企業(yè)創(chuàng)業(yè)方面，重點(diǎn)關(guān)注創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息支持力度、展期期限等情況。

4.金融支持疫情防控服務(wù)情況

主要是對財(cái)政、發(fā)改、工信、人行等重點(diǎn)保障疫情防控企業(yè)資金支持的技術(shù)改造和產(chǎn)能提升項(xiàng)目的專項(xiàng)貸款補(bǔ)助金融扶持政策落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)，關(guān)鍵點(diǎn)是對降低融資成本、續(xù)貸政策安排、延長還款期限、減免信用擔(dān)保等執(zhí)行情況，支持醫(yī)療物資重點(diǎn)保障企業(yè)復(fù)工生產(chǎn)采取措施是否有力有效等情況進(jìn)行審計(jì)。著重審計(jì)金融支持的實(shí)體企業(yè)與疫情防控的真實(shí)相關(guān)性、扶持對象力度精準(zhǔn)性、資金額度成本可接受性和金融服務(wù)對接順暢性。具體包括：融資擔(dān)保方面，重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)快放貸、不抽貸、不壓貸、不斷貸等服務(wù)效率，金融機(jī)構(gòu)為醫(yī)院、醫(yī)療科研單位和相關(guān)企業(yè)提供信貸資源情況。金融服務(wù)方面，為受疫情影響較大的地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)提供差異化優(yōu)惠的金融服務(wù)情況，對受疫情影響的個人住房按揭、信用卡還款、出險(xiǎn)理賠等社會民生領(lǐng)域的金融服務(wù)情況，對疫情防控相關(guān)醫(yī)療設(shè)備的金融租賃服務(wù)情況，線上電子支付清算通暢、個人信用記錄、客戶咨詢、投訴渠道流程等情況。

5.社會捐贈款物情況

主要是對民政和各類社會公益性非營利性組織發(fā)起募集或主動捐贈的資金款項(xiàng)、生活物資、醫(yī)護(hù)設(shè)備等的收納、分配等情況進(jìn)行審計(jì)，著重審計(jì)此類款物發(fā)起組織募集資格的真實(shí)合法性、管理運(yùn)營規(guī)范性、信息公開透明度和受助群體覆蓋面和滿意度等。具體包括：接受社會各界捐贈款物方面，重點(diǎn)關(guān)注慈善機(jī)構(gòu)和紅十字會等公益性組織的受贈主體合規(guī)性、款物收集賬務(wù)管理規(guī)范性和受贈渠道廣泛性等情況。各類捐贈款物分配使用方面，重點(diǎn)關(guān)注受贈資金是否按照捐贈意愿?？顚Ｓ眉皶r(shí)支付，救助資金是否經(jīng)過捐贈方、管理機(jī)構(gòu)代表等必要內(nèi)控程序?qū)徟?，受贈口罩、測溫設(shè)備、試劑盒、防護(hù)服、消殺洗滌等物資分發(fā)是否便利高效，受贈人員是否符合接受捐贈條件以及受贈信息是否公開透明，有無優(yōu)親厚友、假公濟(jì)私等情況。受贈需求與捐贈供給匹配方面，重點(diǎn)關(guān)注根據(jù)疫情防控需求實(shí)際，是否存在受贈地域、防控用品品名、規(guī)格、技術(shù)參數(shù)、生活物資以及數(shù)量與捐贈意愿、形式、區(qū)域和數(shù)量不匹配等問題。[11]捐贈相關(guān)政策落實(shí)方面，重點(diǎn)關(guān)注捐贈設(shè)備物資是否享受進(jìn)口環(huán)節(jié)、邊檢環(huán)節(jié)、政府采購環(huán)節(jié)以及納稅環(huán)節(jié)的免、抵、減、簡等優(yōu)惠政策等情況。捐贈款物數(shù)據(jù)信息公開透明方面，重點(diǎn)關(guān)注慈善組織、紅十字會是否做到及時(shí)匯總報(bào)送公開各類捐贈、積極回應(yīng)社會關(guān)切，慈善捐贈工作信息化程度以及精準(zhǔn)性等情況。

(四)修訂完善應(yīng)急審計(jì)相關(guān)法規(guī)制度規(guī)范

鑒于突發(fā)事件處置的特殊性和緊急性等特點(diǎn)，應(yīng)急審計(jì)應(yīng)在立足常規(guī)審計(jì)模式基礎(chǔ)上進(jìn)行部分審計(jì)法規(guī)準(zhǔn)則的修訂完善。建議在現(xiàn)行《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》有關(guān)審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)的條款中，增列突發(fā)事件應(yīng)急審計(jì)的條款表述，相應(yīng)地在《國家審計(jì)準(zhǔn)則》中對突發(fā)事件的審計(jì)人員、審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)公布、審計(jì)整改檢查和審計(jì)質(zhì)量控制和責(zé)任等章節(jié)進(jìn)行單列，對應(yīng)急審計(jì)的組織編排、證據(jù)記錄、信息報(bào)告、質(zhì)量控制等審計(jì)細(xì)則進(jìn)行明確和具體規(guī)范。在應(yīng)急審計(jì)準(zhǔn)則規(guī)范適用情境方面，自政府啟動突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制開始，即行啟動應(yīng)急審計(jì)程序。在應(yīng)急審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)階段，針對涉疫所有防控政策措施、財(cái)稅資金物資負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的政府部門、社會組織、企業(yè)法人以及財(cái)產(chǎn)物資都應(yīng)列入應(yīng)急審計(jì)監(jiān)督對象，由于時(shí)間緊迫不再一事一授權(quán)，統(tǒng)一由聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制一次性立項(xiàng)授權(quán)涵蓋上述所有不特定情形。在應(yīng)急審計(jì)實(shí)施階段，審計(jì)方案的制定可以在常規(guī)審計(jì)的基本框架下依托審計(jì)人員專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)判斷現(xiàn)場靈活安排，審計(jì)通知書的送達(dá)可以在主流官方媒體上進(jìn)行應(yīng)急審計(jì)公示廣而告之不特定被審對象。審計(jì)取證階段，各種工作底稿、日志記錄、質(zhì)量內(nèi)控等審計(jì)文書，可以結(jié)合時(shí)效性、可操作性等實(shí)際，不唯痕跡、不唯格式、不唯載體，實(shí)現(xiàn)電子截圖、聊天記錄、影音視頻、數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)密鑰等新型電子類證據(jù)與傳統(tǒng)書面證據(jù)同等效力。審計(jì)方法技術(shù)方面，可以積極借鑒大數(shù)據(jù)分析等信息技術(shù)，通過政務(wù)外網(wǎng)接通地方政府?dāng)?shù)據(jù)共享中心，實(shí)現(xiàn)審計(jì)需求和被審計(jì)單位提供資料的遠(yuǎn)程安全交互，盡量減少現(xiàn)場核查，力促行業(yè)之間的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)和相互印證比對。審計(jì)信息披露、報(bào)告公示、成果共享發(fā)布方面，可以依托信息化在線辦公系統(tǒng)及時(shí)報(bào)批實(shí)時(shí)發(fā)布，快捷準(zhǔn)確地做好審計(jì)信息的公告工作，同時(shí)將審計(jì)整改要求建議精準(zhǔn)推送給相關(guān)被審單位和行政主管部門。

(五)加大應(yīng)急審計(jì)督促整改落實(shí)，積極回應(yīng)應(yīng)急事件處置的社會關(guān)切

助力疫情防控工作高效順暢開展是應(yīng)急審計(jì)監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，唯有將審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題不折不扣地及時(shí)督促整改到位，才能凸顯應(yīng)急審計(jì)的監(jiān)督實(shí)效。為此，要從發(fā)現(xiàn)問題精準(zhǔn)、審計(jì)結(jié)論權(quán)威、督查震懾有力、成果共享聯(lián)動幾個方面積極回應(yīng)應(yīng)急處置的社會關(guān)切。要通過旁站式的全流程、全時(shí)段跟蹤監(jiān)督，發(fā)揮嵌入式的地緣優(yōu)勢、職業(yè)敏感的專業(yè)優(yōu)勢和超脫獨(dú)立的立場優(yōu)勢，對可能產(chǎn)生執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)而出現(xiàn)問題的關(guān)鍵人、關(guān)鍵事和關(guān)鍵環(huán)節(jié)重點(diǎn)審計(jì)，確保發(fā)現(xiàn)問題早、準(zhǔn)、實(shí)。同時(shí)對出現(xiàn)問題要結(jié)合當(dāng)時(shí)當(dāng)下情境背景，嚴(yán)格對干部在應(yīng)急處置中因缺乏經(jīng)驗(yàn)不會干而出現(xiàn)失誤的行為，因缺乏擔(dān)當(dāng)精神不想干而貽誤工作的行為，因患得患失畏手畏腳不敢干而逃避工作的行為，客觀公允地厘清問題的客觀原因和干部主觀狀態(tài)，提供專業(yè)、科學(xué)、獨(dú)到的審計(jì)結(jié)論和翔實(shí)可行的意見建議等智力支持審計(jì)服務(wù)。通過聯(lián)防聯(lián)控內(nèi)嵌機(jī)制，及時(shí)將應(yīng)急審計(jì)結(jié)論中發(fā)現(xiàn)的微觀具體問題反饋到相關(guān)應(yīng)急處置專項(xiàng)工作小組，邊督邊查邊改。憑借紀(jì)委監(jiān)委融入機(jī)制，及時(shí)將應(yīng)急審計(jì)發(fā)現(xiàn)的宏觀共性問題反饋到組織人事部門，對涉及的機(jī)制、流程、干部情況進(jìn)行政治督辦和查處問責(zé)。除了通過防控機(jī)制官媒常態(tài)化通報(bào)應(yīng)急審計(jì)的內(nèi)容、進(jìn)展和取得成效外，還要緊盯社會輿情風(fēng)向標(biāo)，聚焦對社會穩(wěn)定有影響力的、涉及公眾利益群體眾多的事件，及時(shí)運(yùn)用形式介質(zhì)多樣的新媒體矩陣實(shí)時(shí)與民眾實(shí)現(xiàn)應(yīng)急審計(jì)成果共享交流，讓群眾對因應(yīng)急審計(jì)而得到問題整改的獲得感和存在感顯著提升，積極用應(yīng)急審計(jì)監(jiān)督實(shí)效取信于民、服務(wù)于突發(fā)事件的處置。