裴新偉

摘 要： 隨著黨政融合的發(fā)展，黨政聯(lián)合發(fā)文已經(jīng)成為黨和政府治國理政的常態(tài)化工具，廣泛存在于中國政府過程中的多個領(lǐng)域，可以依據(jù)職責(zé)權(quán)限的歸屬、聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容和聯(lián)合發(fā)文的形式等標(biāo)準(zhǔn)，劃分為不同類型。作為中國特色的黨政關(guān)系下的產(chǎn)物，黨政聯(lián)合發(fā)文的運作動能主要有“一條主線、多個系統(tǒng)”的政治網(wǎng)絡(luò)，“歸口管理”的黨政治理體制，以及橫跨黨政兩界的“領(lǐng)導(dǎo)小組”機制等。在國家治理過程中，黨政聯(lián)合發(fā)文具有明顯的功能優(yōu)勢，但也存在一些法律隱憂。因此，需要通過優(yōu)化黨政聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)的判定標(biāo)準(zhǔn)、增強黨政聯(lián)合發(fā)文的法理正當(dāng)性、加強對黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查力度與監(jiān)督力度等途徑，消弭黨政聯(lián)合發(fā)文中的法律隱憂，不斷推進國家治理體系現(xiàn)代化進程。

關(guān)鍵詞： 黨政聯(lián)合發(fā)文;國家治理;黨政關(guān)系

中圖分類號：D25

文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）09-0039-07

一、問題的提出

黨政聯(lián)合發(fā)文作為中國特色的黨政關(guān)系下的特有產(chǎn)物，從新中國成立就存續(xù)至今，并隨著黨政關(guān)系形式與內(nèi)涵的變化而發(fā)展，不斷豐富著當(dāng)代中國的治理實踐。進入新時代以來，我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟增速開始“換擋”，對改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家提出了更高要求，黨政關(guān)系由“黨政分開”進入“加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”階段[1]。為此，黨和國家通過將職能相同、相似、相近的黨政部門進行合并設(shè)立或者合署辦公，以及設(shè)立由政府相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人為成員的黨的各類工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作委員會等舉措[2]，完善黨和國家機構(gòu)職能體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國家所有機構(gòu)履行職責(zé)全過程，推動各方面協(xié)調(diào)行動、增強合力[3]。隨著黨政職能優(yōu)化和黨政部門的合并設(shè)立與合署辦公，需要黨政協(xié)同處理的公共事務(wù)更加多樣、復(fù)雜，黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象更加普遍。黨政聯(lián)合發(fā)文在一定程度上已經(jīng)成為觀察當(dāng)代中國國家治理過程和黨政關(guān)系的重要“窗口”。

相對于黨政聯(lián)合發(fā)文在當(dāng)代國家治理過程中的地位和功能而言，目前學(xué)者們對黨政聯(lián)合發(fā)文的研究明顯不足。在中國知網(wǎng)上，以“黨政聯(lián)合發(fā)文”或含“黨政聯(lián)合制文”為“主題”的文章不足百篇，且大多數(shù)文章是從法學(xué)角度或公文寫作角度進行研究，缺少從政治學(xué)角度對黨政聯(lián)合發(fā)文的相關(guān)研究。在既有從法學(xué)角度對黨政聯(lián)合發(fā)文的研究中，學(xué)者們主要圍繞黨政聯(lián)合發(fā)文的文件性質(zhì)、法律效力和是否需要備案審查進行研究①，缺乏對黨政聯(lián)合發(fā)文概念的相關(guān)辨析，對黨政聯(lián)合發(fā)文的基本類型、運作動能及其主要功能更是鮮有涉及。有鑒于此，本文基于政治學(xué)中觀層面的研究視野，以當(dāng)代國家治理過程中的黨政聯(lián)合發(fā)文為研究對象，在對黨政聯(lián)合發(fā)文進行聚類分析的基礎(chǔ)上，著重剖析黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象的運作動能及其在中國政府過程中的功能優(yōu)勢與法律隱憂，以期進一步豐富國家治理的理論體系，并為實踐中的政府職能轉(zhuǎn)變與國家機構(gòu)改革提供一定的參考。

二、黨政聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)涵及基本類型

作為中國黨和政府治國理政的有力工具，黨政聯(lián)合發(fā)文可謂數(shù)量繁多、名目繁雜。為了理清黨政聯(lián)合發(fā)文的邏輯脈絡(luò)，有必要在明晰其內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對其基本類型進行梳理歸納。

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文的基本內(nèi)涵

在中國政治生活中，黨政聯(lián)合發(fā)文基于獨特的產(chǎn)生動力、運行邏輯和法律效力，形成了當(dāng)代中國國家治理體系中不可忽視的中介性、補充性機制。所謂“黨政聯(lián)合發(fā)文”，當(dāng)其作為名詞時，是指執(zhí)政黨與政府聯(lián)合或合署發(fā)布的通知、決定、方案、規(guī)定、綱要和意見，以及二者聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)的報告與共同作出的批復(fù)等各類規(guī)范性文件;當(dāng)其作為動詞時，是指黨政機關(guān)共同制定各類規(guī)范性文件的行為。而“黨政聯(lián)合發(fā)文機制”，則是以各類黨政聯(lián)合發(fā)文為目標(biāo)或載體而衍生出來的，并以有機整體的形式發(fā)揮作用的一系列結(jié)構(gòu)關(guān)系與運作方式的總稱。作為中觀層次的治理工具，“黨政聯(lián)合發(fā)文機制”并非一個獨立機制，而是一整套作用機制的組合，既包括黨政聯(lián)合發(fā)文自身的產(chǎn)生與運作機制，也包括黨政聯(lián)合發(fā)文與其它政治要素發(fā)生關(guān)系過程中的相互聯(lián)系與作用機制。由于中國特殊的黨政治理結(jié)構(gòu)，“黨政聯(lián)合發(fā)文機制”已然成為連接黨、政兩個政治權(quán)力結(jié)構(gòu)體系的“橋梁”，是二者發(fā)生關(guān)系的一種中介性機制，以及黨、政系統(tǒng)正式體制機制之外的補充性機制。

在當(dāng)代國家治理實踐中，無論是制度層面的“黨政聯(lián)合發(fā)文”，抑或過程層面的“黨政聯(lián)合發(fā)文機制”，都是中國特色的黨政關(guān)系下的特有產(chǎn)物，是黨政關(guān)系的側(cè)寫。“黨政關(guān)系”中的“黨”專指居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨——中國共產(chǎn)黨;“黨政關(guān)系”中的“政”，則包含人大、政協(xié)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和擔(dān)負(fù)一定“政治任務(wù)”的人民團體等政治要素[4]48。因此，“黨政聯(lián)合發(fā)文”中的“政”是宏觀層面的含義，包括行政機關(guān)、司法機關(guān)和人民團體等政治要素。值得注意的是，由于國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和獨特的黨政治理結(jié)構(gòu)影響，黨委與人大聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象比較罕見，多數(shù)情況是黨委經(jīng)過法定程序，使黨的主張上升為國家意志[5]，成為人大及其常委會制定的法律。同樣，黨委與政協(xié)聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象也較為罕見，黨委主張多數(shù)由政協(xié)內(nèi)部的黨組予以貫徹落實。

（二）黨政聯(lián)合發(fā)文的基本類型

作為黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)體系的“交叉板塊”，黨政聯(lián)合發(fā)文明目雜、數(shù)量多。為了充分理解和分析黨政聯(lián)合發(fā)文的邏輯脈絡(luò)，有必要首先對其進行聚類分析。因此，本節(jié)遵循類型學(xué)研究范式，以表象差異為依據(jù)，對黨政聯(lián)合發(fā)文進行聚類分析。

第一，根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文“職責(zé)權(quán)限的歸屬”不同，黨政聯(lián)合發(fā)文可以分為“黨委職責(zé)權(quán)限型”和“政府職責(zé)權(quán)限型”。所謂“黨委職責(zé)權(quán)限型”，是指黨政聯(lián)合發(fā)文事項的職責(zé)權(quán)限主要歸屬于黨委或黨委部門?！包h委職責(zé)權(quán)限型”黨政聯(lián)合發(fā)文主要由黨委或黨委部門提出，能夠從根本上保證黨政聯(lián)合發(fā)文的必要性，在“入口處”對黨政聯(lián)合發(fā)文進行集中把關(guān)，從而有效控制黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量。所謂“政府職責(zé)權(quán)限型”，是指黨政聯(lián)合發(fā)文事項純屬或主要屬于政府或政府部門的職責(zé)范圍。此類黨政聯(lián)合發(fā)文多數(shù)由政府或政府部門代擬和提出，一定程度上是為了擴大文件的覆蓋范圍與增強文件的執(zhí)行力度，因此其發(fā)文數(shù)量比較難以控制，并在黨政聯(lián)合發(fā)文總量中占絕大多數(shù)。

第二，根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文“內(nèi)容”的不同，黨政聯(lián)合發(fā)文可以分為“一般性”與“專題性”發(fā)文。所謂“一般性”黨政聯(lián)合發(fā)文，是指黨委（部門）與政府（部門）對重大事項發(fā)出的全局性、具有普遍約束性的意見、綱領(lǐng)和通知等規(guī)范性文件。這類文件的發(fā)文數(shù)量較少，且多出現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展的重要節(jié)點。例如， 在實施“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的開局之年，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，對如何構(gòu)建現(xiàn)代化高質(zhì)量國家綜合立體交通網(wǎng)作出了全面部署?？梢园l(fā)現(xiàn)，由于牽涉的基本面廣，這類文件的內(nèi)容多數(shù)比較寬泛、指導(dǎo)性較強。相比之下，“專題性”黨政聯(lián)合發(fā)文是黨委（部門）與政府（部門）針對特定問題聯(lián)合印發(fā)的文件，內(nèi)容較為具體且深入。當(dāng)然，“一般性”“專題性”的劃分并不是絕對的，只是對黨政聯(lián)合發(fā)文進行聚類分析的一種標(biāo)準(zhǔn)，是認(rèn)識黨政聯(lián)合發(fā)文總體邏輯脈絡(luò)的一個維度。

第三，根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文“形式”的不同，黨政聯(lián)合發(fā)文可以分為“意見型”“通知型”“方案型”“規(guī)定型”和“綱要型”?！耙庖娦汀秉h政聯(lián)合發(fā)文主要是對某項重要工作進行部署，或是對某些重大問題提出意見。例如，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》，從建立標(biāo)準(zhǔn)、實施監(jiān)管、施行處罰和堅持問責(zé)等方面，對食品安全工作作了全面部署。《關(guān)于加強知識產(chǎn)權(quán)審判領(lǐng)域改革創(chuàng)新若干問題的意見》則就知識產(chǎn)權(quán)審判領(lǐng)域改革創(chuàng)新中的訴訟制度、法院體系建設(shè)、審判隊伍建設(shè)和組織領(lǐng)導(dǎo)等問題提出了宏觀意見。目前，此類文件在黨政聯(lián)合發(fā)文中占絕大多數(shù)?！巴ㄖ汀秉h政聯(lián)合發(fā)文多數(shù)是向特定對象告知或轉(zhuǎn)達有關(guān)事項或文件。此類文件的數(shù)量僅次于“意見型”。由于此類文件偏向于操作層面，因此主要由黨委部門與政府部門聯(lián)合印發(fā)，黨委與政府聯(lián)合印發(fā)的情況比較罕見?！胺桨感汀薄耙?guī)定型”黨政聯(lián)合發(fā)文，同樣主要由黨委部門和政府部門聯(lián)合印發(fā)。但是，前者主要是為落實和實施某項具體工作而形成的文件，具有較強的技術(shù)性和指導(dǎo)性;而后者偏重于對特定范圍內(nèi)的工作和事務(wù)制定相應(yīng)措施，并要求所屬部門和下級機關(guān)貫徹執(zhí)行，具有較強的規(guī)范性和強制性?！熬V領(lǐng)型”黨政聯(lián)合發(fā)文主要是針對某一具體實踐或者具體目標(biāo)制定計劃，內(nèi)容比較宏觀。例如，《交通強國建設(shè)綱要》從基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)備、運輸服務(wù)、科技創(chuàng)新和安全保障等若干領(lǐng)域，對建設(shè)交通強國作了一個宏觀規(guī)劃。此類文件的發(fā)文主體比較廣泛，但是發(fā)文數(shù)量相對較少。

可以發(fā)現(xiàn)，以不同的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，能夠?qū)Ⅻh政聯(lián)合發(fā)文劃分為不同的類型。同時，同一個黨政聯(lián)合發(fā)文可能被劃歸為不同的類型。無論如何，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，對紛繁復(fù)雜的黨政聯(lián)合發(fā)文進行聚類分析，有助于我們深入認(rèn)識黨政聯(lián)合發(fā)文的邏輯脈絡(luò)。

三、黨政聯(lián)合發(fā)文機制的運作動能

作為當(dāng)代中國政府過程中不容忽視的治理工具，黨政聯(lián)合發(fā)文從新中國成立起便存續(xù)至今。黨政聯(lián)合發(fā)文機制的產(chǎn)生與發(fā)展，并非偶然和隨意，在現(xiàn)行政治結(jié)構(gòu)和政治體制、機制中有其合理之處。

（一）結(jié)構(gòu)性動能：“一條主線、多個系統(tǒng)”的政治網(wǎng)絡(luò)

在當(dāng)代中國，由于特殊的黨政關(guān)系，形成了“一條主線、多個系統(tǒng)”的政治網(wǎng)絡(luò)?！耙粭l主線”，著重強調(diào)在中國政府管理過程中，黨的系統(tǒng)居于領(lǐng)導(dǎo)地位?！岸鄠€系統(tǒng)”，即推進政府運行的各個系統(tǒng)，包括黨的系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、法院系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)、工會系統(tǒng)和婦聯(lián)系統(tǒng)等。在這個政治網(wǎng)絡(luò)中，黨的系統(tǒng)以外的各個系統(tǒng)內(nèi)部的上下聯(lián)系主要限于業(yè)務(wù)領(lǐng)域，系統(tǒng)之間的橫向政治聯(lián)系主要發(fā)生在與同級黨委之間。因此，這一政治網(wǎng)絡(luò)，在基本保證各個系統(tǒng)在業(yè)務(wù)上相對獨立運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，有效保證了全國、全黨在政治上的統(tǒng)一[4]334-335。

在“一條主線、多個系統(tǒng)”的政治網(wǎng)絡(luò)中，黨的系統(tǒng)以外的各個系統(tǒng)在開展業(yè)務(wù)時，都通過內(nèi)部黨組或同級黨委與黨的系統(tǒng)進行著密切聯(lián)系，從而為黨政聯(lián)合發(fā)文創(chuàng)造了作用空間：一方面，從“政”的系統(tǒng)看，由于其內(nèi)部的各個系統(tǒng)在政治網(wǎng)絡(luò)中的相對獨立性，加之部門利益的干擾，單個系統(tǒng)往往難以獲取全面信息。但是，黨的系統(tǒng)能夠通過各級黨委、各個黨組，以及各民主黨派、全國工商聯(lián)、工會、共青團和婦聯(lián)等渠道，獲取更加全面、高質(zhì)量的信息，從而為科學(xué)決策或制定政策提供依據(jù)。因此，為了增強所擬文件的科學(xué)性，“政”的系統(tǒng)往往希望黨委或黨的部門參與文件的制定。同時，屬于“政”的各個系統(tǒng)出于確保文件“政治正確”的考慮，也會希望黨的系統(tǒng)就共同管理的事項進行聯(lián)合發(fā)文。當(dāng)然，不排除個別政府部門單純?yōu)榱俗非笏鶖M文件規(guī)格更高、覆蓋范圍更廣、執(zhí)行力度更大，而向黨的系統(tǒng)提出聯(lián)合發(fā)文申請的現(xiàn)象。另一方面，從“黨”的系統(tǒng)看，黨能夠按照法定程序，通過立法手段將黨的政策主張轉(zhuǎn)換、固化為法律[6]。但是，并非黨政共管、共抓的所有事項都可以制定法律，而且法律的制定、頒發(fā)與實施往往需要相當(dāng)長的周期。在部分黨政共管、共抓且不適宜制定法律的領(lǐng)域，由于黨是一種政治社會組織，不是國家權(quán)力機構(gòu)[7]，黨組織需要通過與各類“政”的系統(tǒng)聯(lián)合立法的方式表達與落實自身的領(lǐng)導(dǎo)理念、執(zhí)政主張。因此，為了將黨的領(lǐng)導(dǎo)嵌入國家政權(quán)的方方面面，并實現(xiàn)對國家政權(quán)的統(tǒng)合與重組，“黨”的系統(tǒng)也希望就某些重大事項與“政”的系統(tǒng)聯(lián)合發(fā)文，從而以各個國家機構(gòu)為載體來實現(xiàn)治國理政。

（二）體制性動能：“歸口管理”的黨政治理體制

在當(dāng)代中國政府管理過程中，“歸口管理”與“條塊關(guān)系”相結(jié)合，構(gòu)成中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)和治理國家中極具特點的一種制度設(shè)計[8]。所謂“歸口管理”，是指為了切實加強黨對政府工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，并保證黨的領(lǐng)導(dǎo)與國家經(jīng)濟、文化和社會等方面相協(xié)調(diào)，由同級黨委分口負(fù)責(zé)政府各口，并由同級黨委各部門歸口管理政府各部門的制度。“歸口管理”的實質(zhì)是雙重領(lǐng)導(dǎo)，即針對某個事項，其職能部門在接受“政”的系統(tǒng)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的同時，還要受黨的系統(tǒng)中對口部門的政治領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在這種情況下，黨政聯(lián)合發(fā)文機制便得以產(chǎn)生與運行。

“歸口管理”體制對黨政聯(lián)合發(fā)文的影響，集中表現(xiàn)在“歸口管理”體制客觀上需要黨政聯(lián)合發(fā)文。在國家治理實踐中，事關(guān)全局且相對重大的事項，往往實行黨政共管、雙重領(lǐng)導(dǎo)。但是，黨與“政”管理的事項雖然相同，管理的重點、方式和目的卻存在差異，各自擁有的人力、組織和信息等資源也不相同，黨與“政”的管理一定程度上存在互補性。因此，對于國家治理中的重大事項，需要黨政系統(tǒng)分別從自身立場出發(fā)，利用各自擁有的人力、組織和信息等資源優(yōu)勢相互協(xié)作，通過充分的討論與協(xié)商，最終作出更為科學(xué)的決策，以此增強規(guī)范性文件的科學(xué)性與民主性。黨的十九屆三中全會之后，黨和國家組建或改組了各類領(lǐng)導(dǎo)小組和委員會，并把相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會的辦事機構(gòu)設(shè)置在對口的國務(wù)院部委。此舉進一步完善了歸口管理體制，加強了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，規(guī)范了黨政聯(lián)合發(fā)文機制，黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量“井噴式增長”。

（三）機制性動能：橫跨黨政兩界的“領(lǐng)導(dǎo)小組”機制

在當(dāng)代中國政治生活中，作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組廣泛存在于各級黨政機關(guān)中，并憑借其獨特的成員構(gòu)成和組織結(jié)構(gòu)，成為黨政協(xié)作治理的重要工具，使得黨政聯(lián)合發(fā)文機制的運行成為可能。從領(lǐng)導(dǎo)小組的成員構(gòu)成看，其組長往往由同時橫跨黨政兩個系統(tǒng)的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，成員從職責(zé)相關(guān)聯(lián)的常設(shè)部門主要負(fù)責(zé)人中抽調(diào)組成[9]。此舉可以在不增設(shè)編制的情況下，為黨政系統(tǒng)就共同管理的重大事項的溝通與協(xié)調(diào)提供一個新的平臺，從而為黨政聯(lián)合發(fā)文的大眾化、科學(xué)化提供契機。從領(lǐng)導(dǎo)小組的組織結(jié)構(gòu)看，當(dāng)中央設(shè)立某個領(lǐng)導(dǎo)小組之后，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣等各級行政區(qū)劃需要設(shè)置與中央相對應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，從而為黨政聯(lián)合發(fā)文的落實提供了嚴(yán)密的組織保障。同時，在黨政聯(lián)合發(fā)文的落實階段，因為有領(lǐng)導(dǎo)小組組長的“高位推動”，領(lǐng)導(dǎo)小組各個相關(guān)部門“各領(lǐng)其命”“分頭去辦”，黨政聯(lián)合發(fā)文往往能夠得到及時、有效的落實。

黨政聯(lián)合發(fā)文之所以存續(xù)至今且日益普遍，一定程度上是黨和政府在中國特色的國家治理中基于“理性主導(dǎo)”的理性選擇?？梢哉f，黨政聯(lián)合發(fā)文機制適應(yīng)了當(dāng)代中國國家治理的內(nèi)在邏輯，其產(chǎn)生與運行契合了中國政治生活中“一條主線、多個系統(tǒng)”的政治網(wǎng)絡(luò)和“歸口管理”的黨政治理體制，并有橫跨黨政兩界的“領(lǐng)導(dǎo)小組”機制提供支撐，從而在當(dāng)代國家治理中發(fā)揮了重要作用。

四、黨政聯(lián)合發(fā)文的雙向功能

隨著黨政融合發(fā)展和黨政治理結(jié)構(gòu)變革，黨政聯(lián)合發(fā)文逐漸從一種過渡性、臨時性的政策主張的載體演變?yōu)橐环N常態(tài)化的治國理政的工具[10]。但是，黨政聯(lián)合發(fā)文是一把“雙刃劍”，雖具有顯著的功能優(yōu)勢，但在運行過程中也存在著一些法律隱憂。因此，分析黨政聯(lián)合發(fā)文的雙向功能，對于規(guī)范黨政聯(lián)合發(fā)文機制，從而推進國家治理體系現(xiàn)代化具有一定的積極意義。

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文的功能優(yōu)勢

在當(dāng)代中國豐富的治理實踐中，黨政聯(lián)合發(fā)文之所以日受重視和普遍應(yīng)用，是因為它在中國現(xiàn)實的政府過程中具有不可忽視且不可或缺的功能優(yōu)勢。具體而言，黨政聯(lián)合發(fā)文的功能優(yōu)勢主要有加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、銜接黨規(guī)與國法，以及節(jié)約、高效、快速實現(xiàn)既定目標(biāo)等。

第一，加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨政聯(lián)合發(fā)文不僅是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的直觀體現(xiàn)，而且是加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的有力工具。一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文能夠擴大黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域。在當(dāng)代中國政府管理過程中，黨的實際影響力早已超越傳統(tǒng)的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)的范疇，而是朝著經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)等更為廣闊的領(lǐng)域發(fā)展[11]。黨政聯(lián)合發(fā)文能夠使黨通過與政府共同制定相關(guān)領(lǐng)域的運行規(guī)則的方式，將黨和人民的意志貫徹于大政方針，從而實現(xiàn)黨對經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)等領(lǐng)域的有效治理。另一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文能夠提升黨的彈性治理效能。與行政規(guī)章和法律法規(guī)相比，黨政聯(lián)合發(fā)文既能全面貫徹黨和人民的意志，又具有較強的靈活性。當(dāng)面臨治理需求或社會風(fēng)險時，制度和組織可能處于“缺位”的狀態(tài)，但黨政能夠隨時隨地就有待解決的問題進行討論與協(xié)商，及時制定切實可行的規(guī)范性文件，并交由政府機關(guān)予以執(zhí)行，從而能夠有效提升黨的彈性治理效能。

第二，銜接黨規(guī)與國法。以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系與以憲法為核心的國家法律規(guī)范體系，是中國法治建設(shè)的重要制度體系，二者具有“一體兩面、互為表里”的協(xié)同關(guān)系。習(xí)近平多次強調(diào)，全面推進依法治國，必須注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接與協(xié)調(diào)[12]。但是，由于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制定主體、制定程序、適用領(lǐng)域和強制力等方面存在差異，二者間的銜接與協(xié)調(diào)一直比較困難。黨政聯(lián)合發(fā)文是由黨政就共管、共抓的領(lǐng)域共同制定出來的規(guī)范性文件，具有黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的雙重屬性，能夠有效彌補黨內(nèi)法規(guī)強制性弱的缺陷以及國家法律難以全面細(xì)致且制定周期過長的不足，成為銜接黨規(guī)國法最有效、最直接的工具。

第三，節(jié)約、高效、快速實現(xiàn)既定目標(biāo)。在中國特色的黨政治理結(jié)構(gòu)中，部分社會公共事務(wù)需要接受黨政的雙重管理。在此情況下，對于同一社會公共事務(wù)，黨政可能分別立法或發(fā)布規(guī)范性文件，此舉不僅浪費立法成本，而且可能造成雙方制定的規(guī)范性文件相互沖突、不協(xié)調(diào)。黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文恰恰能夠破解這一難題：一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文能夠節(jié)約立法成本。與黨政系統(tǒng)分別制定規(guī)范性文件相比，黨政聯(lián)合發(fā)文能夠?qū)α⒎ㄙY源進行合理配置與有益整合，并將雙方共管、共抓的事項、內(nèi)容制定成一部適用于多個領(lǐng)域的規(guī)范性文件，從而實現(xiàn)立法資源的共享，此舉能夠有效節(jié)約立法成本。另一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文能夠提高立法效能。在黨政聯(lián)合發(fā)文中，黨政機關(guān)能夠充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，統(tǒng)一調(diào)配人力、物力、財力，提高黨政聯(lián)合發(fā)文的制定與執(zhí)行效率。同時，在黨政聯(lián)合發(fā)文的執(zhí)行階段，黨政機關(guān)能夠充分討論、協(xié)調(diào)各自行為，有效避免在黨政共管事項規(guī)定上的沖突、不協(xié)調(diào)，增強規(guī)范性文件的執(zhí)行效力，從而有助于快速實現(xiàn)既定目標(biāo)。

（二）黨政聯(lián)合發(fā)文的法律隱憂

在全面深化改革挺進深水區(qū)的背景下，黨政聯(lián)合發(fā)文的功能優(yōu)勢是比較顯著的，其適度推廣也具有特定的法理正當(dāng)性和現(xiàn)實緊迫性。但是，也應(yīng)當(dāng)看到，由于配套制度、機制尚不完善，黨政聯(lián)合發(fā)文在運行中存在著自身的性質(zhì)與法理正當(dāng)性遭受爭議、責(zé)任主體與訴訟途徑比較模糊，以及可能引起監(jiān)督難題等法律隱憂。

第一，黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)和法理正當(dāng)性遭受爭議。一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)遭受爭議。不同地方對內(nèi)容相同的黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)界定不相同，即內(nèi)容相同的黨政聯(lián)合發(fā)文在甲省被認(rèn)為是黨的規(guī)范性文件，在乙省可能既是黨的規(guī)范性文件又是政府的規(guī)范性文件[13];同時，不同學(xué)者對黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)認(rèn)定也不相同，部分學(xué)者認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文是黨的規(guī)范性文件，而有的學(xué)者則認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文是政府的規(guī)范性文件，還有學(xué)者認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)判定需要具體問題具體分析，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文既是黨的規(guī)范性文件又是政府的規(guī)范性文件。另一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文的法理正當(dāng)性遭受爭議。根據(jù)《中華人民共和國立法法》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《黨政機關(guān)公文處理工作條例》等規(guī)定，黨政聯(lián)合發(fā)文由黨政兩個系統(tǒng)的多個主體聯(lián)合制定并發(fā)布，其既不符合黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件的要求，也不符合行政法規(guī)、部門規(guī)章或行政規(guī)范性文件的要求，更不符合法律的要求，其法理正當(dāng)性仍然存在爭議。

第二，黨政聯(lián)合發(fā)文的責(zé)任主體不夠明確，訴訟途徑比較模糊。根據(jù)“誰發(fā)布文件誰就對文件負(fù)責(zé)”的原則，黨政聯(lián)合發(fā)文應(yīng)該由黨和政府同時擔(dān)任責(zé)任主體。但是，由于黨與政府的性質(zhì)、組織形式和工作方式等不相同，二者承擔(dān)責(zé)任的方式，以及外界進行訴訟的途徑也不相同，從而導(dǎo)致黨政聯(lián)合發(fā)文的責(zé)任主體不夠明確，外界對黨政聯(lián)合發(fā)文進行訴訟的途徑比較模糊。在此情況下，黨政聯(lián)合發(fā)文可能成為政府機關(guān)規(guī)避《政府信息公開條例》約束、備案審查和外界訴訟的脫逸通道[14]。

第三，黨政聯(lián)合發(fā)文可能引起監(jiān)督難題。作為黨和政府治國理政的常態(tài)化工具，黨政聯(lián)合發(fā)文的制定與執(zhí)行離不開監(jiān)督。但是，由于黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)、責(zé)任主體、訴訟途徑等都不夠明確，其產(chǎn)生與運行可能引起監(jiān)督難題。一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文挑戰(zhàn)信息公開。《政府信息公開條例》規(guī)定，信息公開的范疇僅限于政府信息，黨務(wù)信息不在信息公開的范疇。同時，黨政聯(lián)合發(fā)文具有黨務(wù)信息和政府信息的雙重屬性，故而一些政府部門以黨政聯(lián)合發(fā)文具有黨務(wù)信息屬性為由，規(guī)避信息公開。另一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文挑戰(zhàn)國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督與備案審查。從法理上講，國家權(quán)力機關(guān)有權(quán)監(jiān)督政府機關(guān)行使公共權(quán)力的活動，有權(quán)撤銷政府制定的同憲法、法律相抵觸的各種行政法規(guī)、決定和命令等，但卻無權(quán)干涉黨的執(zhí)政活動及其制定的規(guī)范性文件。同時，黨政聯(lián)合發(fā)文屬于黨和政府聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，造成國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督變得復(fù)雜和困難。另外，黨政聯(lián)合發(fā)文由黨政兩個系統(tǒng)的多主體聯(lián)合發(fā)布，是否需要備案審查、對哪些內(nèi)容進行備案審查、由哪一個部門進行備案審查等都尚不明確，這些都可能引起黨政聯(lián)合發(fā)文監(jiān)督困難或監(jiān)督混亂等問題。

五、新時代黨政聯(lián)合發(fā)文的優(yōu)化路徑

實踐表明，隨著黨政融合的進一步發(fā)展，黨政聯(lián)合發(fā)文已經(jīng)成為中國政府過程中不可或缺且日益常態(tài)化的治理工具。因此，探討新時代黨政聯(lián)合發(fā)文的優(yōu)化路徑，對于消弭黨政聯(lián)合發(fā)文的法律隱憂，從而更好地發(fā)揮黨政聯(lián)合發(fā)文在國家治理中的功能優(yōu)勢具有積極意義。

（一）優(yōu)化黨政聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)的判定標(biāo)準(zhǔn)

黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)難以判定，是導(dǎo)致其存在諸多法律隱憂的根本原因，明確黨政聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)的判定標(biāo)準(zhǔn)，成為消弭黨政聯(lián)合發(fā)文諸多法律隱憂的重要前提。在現(xiàn)有研究中，部分學(xué)者主張根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文中的主送機關(guān)、發(fā)文字號等外在標(biāo)識判定黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)。此種情況下，部分政府機關(guān)可能會有意以黨的機關(guān)作為黨政聯(lián)合發(fā)文的主送機關(guān)，或者由黨的機關(guān)編制黨政聯(lián)合發(fā)文的發(fā)文字號，以此達到規(guī)避信息公開或備案審查的目的。鑒于此，可以嘗試以黨政聯(lián)合發(fā)文的實質(zhì)內(nèi)容，而非其主送機關(guān)、發(fā)文字號等外在標(biāo)識，作為黨政聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)的判定標(biāo)準(zhǔn)。對于根據(jù)其實質(zhì)內(nèi)容仍然難以定性的黨政聯(lián)合發(fā)文，統(tǒng)一歸為政府的規(guī)范性文件予以處理，以此預(yù)防部分政府機關(guān)規(guī)避信息公開或備案審查等行為的發(fā)生。

（二）增強黨政聯(lián)合發(fā)文的法理正當(dāng)性

黨政聯(lián)合發(fā)文的法理正當(dāng)性不僅事關(guān)中國特色的法治體系建設(shè)，而且影響著民眾法治觀念的養(yǎng)成。因此，可以考慮通過完善《中華人民共和國立法法》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《黨政機關(guān)公文處理工作條例》等現(xiàn)有法律法規(guī)，或是通過制定新的法律等方式，明確黨政聯(lián)合發(fā)文的適用領(lǐng)域，規(guī)范黨政聯(lián)合發(fā)文制定與執(zhí)行程序，以此增強黨政聯(lián)合發(fā)文的法理正當(dāng)性。同時，可以考慮通過完善《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》《政府信息公開條例》等現(xiàn)有國法黨規(guī)，或是通過制定新的法律等方式，明確黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開內(nèi)容，并盡量擴大黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開范圍。此外，還可以考慮建立并完善外界對黨政聯(lián)合發(fā)文的法律訴訟機制，以便在公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭到黨政聯(lián)合發(fā)文侵害時，能夠依法依規(guī)對其進行權(quán)利救濟。

（三）加強對黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查力度與監(jiān)督力度

在黨政聯(lián)合發(fā)文數(shù)量顯著增長的情形下，如果不對其加強備案審查力度與監(jiān)督力度，就可能會形成治理盲區(qū)，從而侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。因此，一方面，可以在判定黨政聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)的基礎(chǔ)上，加強對政府規(guī)范性文件或是以政府規(guī)范性文件為主要特征的黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查力度，同時可以嘗試對黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范性文件進行專項備案審查。這一方案可能會增加行政成本，但能夠在規(guī)范性文件的發(fā)源處就先行把關(guān)，從而提高文件的正確性與科學(xué)性。另一方面，在健全黨政聯(lián)合發(fā)文信息公開機制的基礎(chǔ)上，有必要明確國家權(quán)力機關(guān)、公民、法人和其他組織監(jiān)督黨政聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容、渠道、程序等，以此加強對黨政聯(lián)合發(fā)文的監(jiān)督力度。

注釋：

① ?參見：盧鴻福.對黨政聯(lián)合發(fā)文能不能進行審查？[N].檢察日報，2014-11-24（06）;滕修福.規(guī)范性文件不宜黨政聯(lián)合制發(fā)[N].人民代表報，2014-05-10（03）;孫軒柏.不應(yīng)審查黨政聯(lián)合發(fā)文[N].人民代表報，2013-07-23（03）;崔厚元.黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件需要備案審查嗎？[N].人民代表報，2012-06-28（03）。

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