胡曉東

（中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京100088）

引言

近年來，基層負(fù)擔(dān)過重、壓力過大、超負(fù)荷工作等問題引起人們高度關(guān)注，中央連續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)政策為基層“減負(fù)”。比如2018年10月，中共中央辦公廳下發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》明確指出，“名目繁多、頻率過高、多頭重復(fù)、重留痕輕實(shí)績等問題，地方和基層應(yīng)接不暇、不堪重負(fù)，干部群眾反映強(qiáng)烈，既不利于集中精力抓落實(shí)，也助長了形式主義、官僚主義，損害黨群干群關(guān)系”[1]，要明晰督查檢查考核的范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)來減輕基層的超負(fù)荷問題。2019年，中共中央辦公廳再次發(fā)出《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，要求整治文山會(huì)海、改變督查檢查考核過多過頻過度留痕現(xiàn)象、完善問責(zé)制度和激勵(lì)關(guān)懷機(jī)制等方面，提出了務(wù)實(shí)管用的多項(xiàng)舉措[2]。2020年，中共中央辦公廳又印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，要求既要嚴(yán)格控制向縣級(jí)以下發(fā)文的數(shù)量，又要精減基層向上級(jí)報(bào)文報(bào)表的數(shù)量。對(duì)中央和國家機(jī)關(guān)納入計(jì)劃的督查檢查考核事項(xiàng)，不要求地方層層配套開展，要善于做到“三個(gè)區(qū)分開來”，以加大正向激勵(lì)力度[3]。從這些“減負(fù)”政策可以看出，督查檢查考核是基層負(fù)擔(dān)過重的主要來源之一，規(guī)范這些行為，也是為基層“減負(fù)”的重要舉措，但從實(shí)際效果來看，情況并不如人意，在調(diào)研中，很多基層公務(wù)員仍然表示，工作負(fù)擔(dān)很重，壓力很大，填表等形式主義問題依然存在，上級(jí)督考沒有真正減少，工作超負(fù)荷還是存在。學(xué)者周芳名認(rèn)為，基層“減負(fù)”之所以難，根本原因在于精簡了文件卻提高了標(biāo)準(zhǔn)，精簡了會(huì)議卻提高了頻次，精簡了調(diào)研卻增加了名目，精簡了慣例卻增添了新規(guī)等現(xiàn)象，以至于基層抱怨“越減越負(fù)”[4]。

基層“減負(fù)”如此之難，其根本原因在哪里？到底應(yīng)該如何“減負(fù)”才能真正減輕基層負(fù)擔(dān)、真正激發(fā)公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)的熱情和斗志？本文將從理論上給予研究與闡釋。本文的研究邏輯為，從督考行為在組織中的發(fā)生本質(zhì)出發(fā)，研究督考權(quán)在上下級(jí)政府“行動(dòng)空間”中的具體表現(xiàn)和互動(dòng)邏輯，探究督考權(quán)在上級(jí)政府與下級(jí)基層之間的運(yùn)行規(guī)律及行為趨勢，挖掘督考權(quán)在基層負(fù)擔(dān)中的問題表現(xiàn)與根本原因，最后針對(duì)基層負(fù)擔(dān)過重問題的產(chǎn)生根源提出治理方略。本文研究的理論基礎(chǔ)是，由于理想官僚制的締造者馬克斯·韋伯將權(quán)力作為一切組織的基礎(chǔ)，其他行為都是建立在權(quán)力的運(yùn)作基礎(chǔ)之上，因此，激發(fā)了我們用權(quán)力的視角來考量基層“減負(fù)”的問題。另外，督考權(quán)的運(yùn)行本質(zhì)上是一種強(qiáng)制力權(quán)力和法定性權(quán)力，但同時(shí)也具有獎(jiǎng)勵(lì)性權(quán)力的因素與特征[5]：一方面，權(quán)力主體自上而下的正式科層權(quán)力、組織制度模糊性而強(qiáng)化的個(gè)人權(quán)力所形成的雙重控制和管理者，為了維護(hù)組織和諧、增加組織成員配合度、促進(jìn)權(quán)力實(shí)現(xiàn)而采取的溝通、獎(jiǎng)賞等交換策略；另一方面，權(quán)力客體在應(yīng)對(duì)權(quán)力主體的權(quán)力時(shí)基于個(gè)人安全需要的虛假服從以及對(duì)被施予權(quán)力不滿時(shí)通過輿論、消極性行為、專業(yè)權(quán)力進(jìn)行謹(jǐn)慎反抗的反控制[6]。出于這種權(quán)力主體和權(quán)力客體之間的細(xì)膩、多樣化、不著痕跡的權(quán)力關(guān)系理論考量，我們提出假設(shè)，督考權(quán)作為組織內(nèi)部權(quán)力，是保證決策執(zhí)行力的關(guān)鍵權(quán)力之一，在權(quán)力主體與執(zhí)行客體的互動(dòng)關(guān)系中，權(quán)力主體在合法性框架下設(shè)置的督考權(quán)，其適用廣度、力度、程度和繁簡度將直接決定著執(zhí)行客體的積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，與此同時(shí)，如果督考權(quán)運(yùn)用不當(dāng)會(huì)對(duì)基層產(chǎn)生“負(fù)擔(dān)”等不利影響。本文采用政治學(xué)研究中的“模擬研究法”，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為背景，通過構(gòu)建“督考行為”與“督考權(quán)”的可視化模型，從權(quán)力主體（上級(jí)政府）和權(quán)力客體（下級(jí)基層）兩個(gè)視角，分析上級(jí)政府與下級(jí)基層之間基于督考權(quán)的運(yùn)行而產(chǎn)生的基層負(fù)擔(dān)問題；同時(shí)將督考權(quán)放入邊界視域加以考量，擺脫過去僅從內(nèi)部行政權(quán)力自我調(diào)節(jié)、自我規(guī)范等實(shí)然狀態(tài)的分析，從理論上提出對(duì)督考權(quán)加以限制的必要性和可行性，即適當(dāng)?shù)囊?guī)范和可行的救濟(jì)，以使基層負(fù)擔(dān)有所減勢的策略。

一、文獻(xiàn)綜述：關(guān)于督考權(quán)的考量

（一）關(guān)于組織內(nèi)部的行政權(quán)力

從現(xiàn)有對(duì)權(quán)力理論的研究來看，權(quán)力是組織一切活動(dòng)的基礎(chǔ)。陳傳明指出，“權(quán)力是影響他人的能力和下屬對(duì)權(quán)威的接受，存在于任何社會(huì)組織之中”[7]。正如恩格斯所言，“一方面是一定的權(quán)威，不管它是怎樣形成的，另一方面是一定的服從，這兩者都是我們不得不接受的，而不管社會(huì)組織以及生產(chǎn)和產(chǎn)品流通賴以進(jìn)行的物質(zhì)條件是怎樣的”[8]。丹尼爾·雷恩認(rèn)為，馬克斯·韋伯的官僚制組織及其制度的構(gòu)建就是建立在法定權(quán)力，傳統(tǒng)權(quán)力和超凡魅力權(quán)力的基礎(chǔ)上[9]。羅素在《權(quán)力論》中也揭示出，權(quán)力是影響、支配、控制他人的能力，只有權(quán)力才能要求他人按照自我的意愿服從，才能決定組織內(nèi)部的資源分配和組織成員的行動(dòng)[10]148?？梢?，為保證督考活動(dòng)的順利開展，則必須依靠督考權(quán)的行使。蘇東水提出，“督查、檢查、考核”（本文簡稱“督考”）是一種管理活動(dòng)，是組織為強(qiáng)化決策執(zhí)行，最大限度地避免人為因素對(duì)執(zhí)行形成干擾，以及對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行實(shí)時(shí)糾偏而采取的控制手段[11]。

雖然權(quán)力保證了組織活動(dòng)的正常高效運(yùn)轉(zhuǎn)，但必須受到一定的必要限制。孟德斯鳩稱，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”[12]。而濫用權(quán)力的目的在于謀取自身利益，錢再見、金太軍認(rèn)為，執(zhí)行主體具有謀取自身利益的廣闊天地[13]。斯圖亞特稱，“盡管外圍的官員很少明目張膽地違反法律,但是很多研究已表明,他們還是要大膽地行使權(quán)力實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo),以滿足自己組織的需要,并對(duì)付自己環(huán)境中的緊迫問題”[14]。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止，因此，必須對(duì)組織內(nèi)部的權(quán)力加以制約。胡楊認(rèn)為，制約是為了給權(quán)力一定的行使邊界，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，保證權(quán)力行使不變質(zhì)[15]。可見，學(xué)者們已經(jīng)達(dá)成一定共識(shí)。

（二）對(duì)我國督考權(quán)的研究

從現(xiàn)有文獻(xiàn)可以看出，國外關(guān)于督考及督考權(quán)問題的研究并不多。由于國外的“分級(jí)”體制是將聯(lián)邦政府、州政府、市（縣）政府、鎮(zhèn)政府的督查工作基本上限定為對(duì)本級(jí)政府部門的檢查，因此很少到下級(jí)政府去督查[16]。相較而言，我國的督考活動(dòng)則具有鮮明的中國特色。要想了解清楚督考活動(dòng)與督考權(quán)的運(yùn)行，必須建立在我國學(xué)者對(duì)權(quán)力的產(chǎn)生與設(shè)定、規(guī)范與約束、運(yùn)行與實(shí)施等本質(zhì)問題的研究和回歸的基礎(chǔ)上來探討。

督考權(quán)的本質(zhì)是一種監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督的目的在于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，而被監(jiān)督者會(huì)產(chǎn)生一定程度的對(duì)抗。韓志明認(rèn)為，監(jiān)督權(quán)的非生產(chǎn)性質(zhì)，監(jiān)督的工作不是生產(chǎn)什么事物的工作，而是預(yù)防和糾正錯(cuò)誤事物而進(jìn)行的工作[17]。監(jiān)督權(quán)的工作對(duì)象就是權(quán)力的錯(cuò)誤，其行動(dòng)軌跡就是發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、追蹤和處理失誤或錯(cuò)誤。不管監(jiān)督是基于個(gè)人和組織的控制意圖，還是為了維護(hù)和促進(jìn)公共利益，監(jiān)督對(duì)象不可避免的對(duì)抗、抵觸和規(guī)避行動(dòng)都會(huì)消解監(jiān)督權(quán)的能量。很多情況下，上下級(jí)政府在雙方利益不一致時(shí)，下級(jí)政府會(huì)選擇違背執(zhí)行上級(jí)的政策決定[18]。因此，督考權(quán)屬于一種監(jiān)督控制權(quán)，而監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行目的在于上級(jí)要使基層時(shí)刻保持在目標(biāo)一致、行動(dòng)統(tǒng)一的集體行動(dòng)框架范圍內(nèi)行事，如果上級(jí)發(fā)現(xiàn)基層行動(dòng)發(fā)生偏移時(shí)，會(huì)采取一些必要的措施加以協(xié)同。

督考的頻繁使用會(huì)增加基層負(fù)擔(dān)。李聲宇認(rèn)為，督查機(jī)制有助于上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府行為及政策執(zhí)行績效進(jìn)行監(jiān)督、控制與糾偏，督查工具被愈發(fā)倚重，但督查機(jī)制在各政策場域的頻繁使用也加重了基層治理負(fù)荷及資源損耗，從而對(duì)治理績效產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)[19]。牛彥峰、李娜認(rèn)為，考核目標(biāo)不斷提升增加基層負(fù)擔(dān)，考核主義下要求公務(wù)員在新的考核周期就只能更好，如果比上次差就意味著努力程度降低了[20]。

督考權(quán)的運(yùn)行易對(duì)組織產(chǎn)生影響，學(xué)者們提出建議和對(duì)策，以對(duì)督考權(quán)加以限制。從現(xiàn)有研究看，視野僅僅限定在有限的任務(wù)之中，缺乏對(duì)督考權(quán)整體的關(guān)注。李聲宇認(rèn)為，在低目標(biāo)沖突性領(lǐng)域，政府治理應(yīng)主要依靠科層治理，督查機(jī)制的使用需受到限制，主要定位于常規(guī)治理之外可能出現(xiàn)的突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)或臨時(shí)性任務(wù)動(dòng)員[19]。牛彥峰、李娜提出，管理要主動(dòng)管理，不能懶惰，必須積極“走動(dòng)”起來，深入到員工的工作過程中，“看、訪、查、追”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)員工工作中存在的問題，主動(dòng)與員工一起制訂績效改進(jìn)計(jì)劃，并輔導(dǎo)員工有效落實(shí)[20]。實(shí)踐中，對(duì)權(quán)力的限制表現(xiàn)出多種樣態(tài)，如程竹汝發(fā)現(xiàn)的“賢人政治”[21]，崔卓蘭等發(fā)現(xiàn)的“行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制”[22]等等，都反映了對(duì)監(jiān)督權(quán)的一種限制思想。而保證這些思想實(shí)現(xiàn)的載體往往最終依靠法律，“在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事”[23]。

可見，組織內(nèi)部行政權(quán)力是保證組織管理活動(dòng)順利進(jìn)行，達(dá)成目標(biāo)的必要手段，但其天然具有的擴(kuò)張性容易使得執(zhí)行主體濫用權(quán)力以維護(hù)自身利益，因此，必須加以限制和規(guī)定邊界。而從督考權(quán)的運(yùn)行來看，“督考權(quán)”屬于組織內(nèi)部行政權(quán)力，本質(zhì)是一種管理者的權(quán)力，也應(yīng)該給予必要的限制與規(guī)范。

二、督考權(quán)在政府上下級(jí)間的運(yùn)行與問題

基層政府的上下級(jí)之間在督考權(quán)運(yùn)行中有著特定的角色和規(guī)律，也凸顯出一些問題。

（一）權(quán)力主客體在督考權(quán)運(yùn)行中的角色擔(dān)當(dāng)

1.權(quán)力主體：上級(jí)政府在督考權(quán)運(yùn)行中的角色

第一，上級(jí)會(huì)通過督考權(quán)對(duì)下級(jí)工作進(jìn)行糾偏和控制。19世紀(jì)末，科學(xué)管理之父泰勒開創(chuàng)了科學(xué)管理的新領(lǐng)域，將上級(jí)決策與下級(jí)執(zhí)行嚴(yán)格區(qū)分開來，這種組織設(shè)計(jì)遵循了勞動(dòng)分工提升效率的基本原則，在實(shí)踐中使得生產(chǎn)效率大大提升。但另一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是，決策與執(zhí)行的分離使得上級(jí)與下級(jí)之間本來“親密無間”的人際交往產(chǎn)生了一定的距離感，本研究暫且把這種距離感稱之為“行動(dòng)空間”。從理論上看，上級(jí)為保證組織效率目標(biāo)，傾向于極力縮小“行動(dòng)空間”，即通過權(quán)力行使和管理行為使得下級(jí)明白上級(jí)的意圖、目標(biāo)、期望、計(jì)劃以及輔之以必要監(jiān)督和獎(jiǎng)懲等手段，而下級(jí)在上級(jí)的權(quán)力輻射范圍內(nèi)，通過自身的知識(shí)、技能、能力和素質(zhì)完成工作。但在實(shí)踐中，上級(jí)這種主動(dòng)性行為似乎很難奏效，由于下級(jí)本身是具有獨(dú)立思想、善于思考、有七情六欲的個(gè)體，他會(huì)對(duì)上級(jí)的意圖、目標(biāo)、期望、計(jì)劃以及相應(yīng)的監(jiān)督和獎(jiǎng)懲等手段形成自己的判斷。在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的前提下，個(gè)人會(huì)通過“成本-收益”分析去甄別自己的付出與所得，權(quán)衡利弊之后做出符合自己意愿的行為。而當(dāng)下級(jí)行為遠(yuǎn)離上級(jí)的意圖、目標(biāo)、期望、計(jì)劃時(shí)，“行動(dòng)空間”距離加大，這時(shí)，上級(jí)為及時(shí)修正或糾偏下級(jí)行為，常常使用兩種方法，一是約束，二是激勵(lì)。激勵(lì)常常建立在約束基礎(chǔ)之上，而在約束方式中，最為直接就是督查、檢查和考核。學(xué)者周雪光也認(rèn)為，由于在我國政府內(nèi)部的中央政府、中間（地方）政府、基層政府間“有著遼闊的行政范圍和漫長的空間距離”，上級(jí)監(jiān)督下級(jí)工作存在空間性和時(shí)間性困境，致使上級(jí)無法實(shí)時(shí)有效監(jiān)督下級(jí)，因此，督查、檢查、考核就成為上級(jí)監(jiān)督下級(jí)工作的最為有效的手段之一[24]。一般地，在上級(jí)與下級(jí)的“行動(dòng)空間”中，下級(jí)與上級(jí)的意圖、目標(biāo)、期望、計(jì)劃較為一致時(shí)，上級(jí)會(huì)“默默無聲”；而當(dāng)遭遇到“急難險(xiǎn)重”任務(wù)或發(fā)現(xiàn)“效率低下”時(shí)，為使下級(jí)符合自身的意圖、目標(biāo)、期望、計(jì)劃等，就會(huì)啟動(dòng)督考權(quán)力。然而，如果任務(wù)長期處于無法保質(zhì)保量完成的狀態(tài)時(shí)，上級(jí)一定會(huì)將督考權(quán)力應(yīng)用到極致，因?yàn)橹挥袡?quán)力才能保證組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也就是說，權(quán)力作為組織正常運(yùn)行的基礎(chǔ)，是任何組織運(yùn)行必不可少的重要資源，當(dāng)組織中一旦發(fā)生與組織不和諧的“聲音”時(shí)，權(quán)力便會(huì)出來“發(fā)聲”，以糾正一些“噪音”或“雜音”，達(dá)到糾偏控制的目的。

第二，上級(jí)督考權(quán)是工作分配權(quán)和獎(jiǎng)懲權(quán)的基礎(chǔ)。周雪光將政府上下級(jí)部門間的控制權(quán)概念化為以下三個(gè)維度:目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)[24]。而本研究認(rèn)為，這三種組織權(quán)力并非平行關(guān)系，其中有著一定的邏輯鏈接，存在鮮明特征的主導(dǎo)關(guān)系。從行政組織學(xué)來看，與上級(jí)三種權(quán)力相對(duì)應(yīng)的組織制度分別有工作分配制度、工作監(jiān)督制度和工作獎(jiǎng)懲制度。首先，工作分配制度的計(jì)劃性特點(diǎn)決定了上級(jí)組織根據(jù)下級(jí)單位的人員編制、職責(zé)規(guī)定、財(cái)政狀況、權(quán)力大小而向下級(jí)分配工作任務(wù)，它應(yīng)該建立在有限理性基礎(chǔ)上，但是當(dāng)受到不穩(wěn)定因素的擾動(dòng)時(shí)，很可能會(huì)表現(xiàn)出無理性或純感性的行為表達(dá)。其次，工作監(jiān)督制度的控制性特點(diǎn)決定了組織為使工作順利得到執(zhí)行以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，上級(jí)組織向下級(jí)單位分派工作后，一般會(huì)配以督促、檢查、考核等監(jiān)督性活動(dòng)，以保證決策的執(zhí)行力。監(jiān)督活動(dòng)使得下級(jí)按照上級(jí)的監(jiān)督內(nèi)容完成工作，而監(jiān)督內(nèi)容又來自前述的工作分配內(nèi)容，也就是說，工作分配內(nèi)容與監(jiān)督內(nèi)容成正比例關(guān)系。再次，工作獎(jiǎng)懲制度的保障性特點(diǎn)決定了當(dāng)下級(jí)就工作任務(wù)完成情況通過工作監(jiān)督考核后，業(yè)績較好的下級(jí)單位將得到獎(jiǎng)勵(lì)，反之，得到懲罰。如果把工作分配、工作監(jiān)督和工作獎(jiǎng)懲放到工作管理制度中做系統(tǒng)理解，那么，工作獎(jiǎng)懲則是激勵(lì)下級(jí)單位努力工作的約束性工具，工作監(jiān)督是這個(gè)約束性工具發(fā)揮作用的重要手段，而工作分配則是約束性工具得以實(shí)施的前提條件。在我國，1979年出臺(tái)，并在2015年修訂的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》明確規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作。其意涵為，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府對(duì)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府在工作分配、工作監(jiān)督和工作獎(jiǎng)懲等方面具有領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)，簡言之，這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)包括了多項(xiàng)工作的決策權(quán)，對(duì)工作任務(wù)的分配權(quán)、對(duì)任務(wù)執(zhí)行情況的督考權(quán)、對(duì)工作結(jié)果的獎(jiǎng)懲權(quán)等。其中，工作分配權(quán)、督考權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)嵌套入工作分配、工作監(jiān)督、工作獎(jiǎng)懲活動(dòng)中，以推動(dòng)各項(xiàng)工作的順利開展，這種明顯的嵌套關(guān)系表現(xiàn)出一定的前因后果鏈接：分配權(quán)的有效行使依賴于獎(jiǎng)懲權(quán)的存在，而獎(jiǎng)懲權(quán)的有效行使必須依賴督考權(quán)的有效行使，督考權(quán)的有效行使則成為獎(jiǎng)懲權(quán)、分配權(quán)有效行使的前導(dǎo)與基礎(chǔ)。

2.權(quán)力客體：下級(jí)基層在督考權(quán)運(yùn)行中的角色

權(quán)力的核心要義在于，主體對(duì)客體的支配力，只有當(dāng)客體接受了主體的影響，主客體之間的權(quán)力關(guān)系才能實(shí)現(xiàn)真正的過渡。從我國基層實(shí)踐看，下級(jí)基層在接受上級(jí)的意圖、目標(biāo)、期望、計(jì)劃以及相關(guān)的必要監(jiān)督和獎(jiǎng)懲等手段下行事。在“行動(dòng)空間”中，上級(jí)始終期望下級(jí)能積極工作，以高績效的水平完成工作；而下級(jí)要接受上級(jí)督考權(quán)的行使，會(huì)在其中產(chǎn)生反作用，這種反作用帶來的工作績效會(huì)受到基層公務(wù)員個(gè)性特征和督考力度的雙重影響。

第一種反作用：在基層公務(wù)員個(gè)性特征與督考承受力相匹配的情形下，績效較高。從組織行為學(xué)可知，員工行為工作積極性由公式p=F（PE）（其中，p代表績效，F(xiàn)代表函數(shù)，P代表個(gè)人特質(zhì)，E代表內(nèi)外部環(huán)境）看出，下級(jí)只有在個(gè)人特質(zhì)（P）和內(nèi)外部制度環(huán)境都相互匹配的情形下，人的積極性最高，績效也最高。而這種匹配度在組織中則表現(xiàn)出較為復(fù)雜的情形，針對(duì)本文研究重點(diǎn)，我們選取個(gè)人特質(zhì)（氣質(zhì)、性格）中所表現(xiàn)出的抗壓能力與內(nèi)部制度中的督考力度做二分研究。根據(jù)調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，抗壓能力（R）與督考力度（S）的高低可以出現(xiàn)四種情形，第一種，R高-S高，則績效高；第二種，R高-S低，則績效高；第三種，R低-S低，則績效低；第四種，R低-S高，則績效低（如圖1所示）?？梢姡诿鎸?duì)不確定的督考力度時(shí)，抗壓能力在基層公務(wù)員的能力素質(zhì)中顯得尤為重要。

圖1 公務(wù)員抗壓能力與督考力度的匹配關(guān)系

在個(gè)人的知識(shí)、技能、能力、個(gè)性、態(tài)度等個(gè)性化變量的作用下，有兩種因素可能會(huì)使個(gè)體對(duì)工作產(chǎn)生不適應(yīng)，引發(fā)工作負(fù)擔(dān)。第一種可能性是個(gè)人因素，第二種是群體性或組織因素，二者相互產(chǎn)生影響。首先，當(dāng)個(gè)體的不適應(yīng)行為發(fā)展為集體行動(dòng)后，群體壓力會(huì)演化為組織負(fù)擔(dān)；其次，當(dāng)約束或規(guī)范超過一定限度，限制了人的創(chuàng)造性和主動(dòng)性時(shí)，組織制度將成為一種枷鎖，也會(huì)引起個(gè)人的工作負(fù)擔(dān)。在我國基層公務(wù)員群體中，個(gè)人因素引發(fā)工作負(fù)擔(dān)的可能性幾乎很小。現(xiàn)階段我國基層公務(wù)員的錄用及考核已經(jīng)依照《公務(wù)員法》等法律法規(guī)經(jīng)過了多年的探索和優(yōu)化：公務(wù)員錄用環(huán)節(jié)采取公開考試、嚴(yán)格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法；政治素質(zhì)、道德品行、能力素質(zhì)、心理素質(zhì)、學(xué)習(xí)和工作表現(xiàn)、遵紀(jì)守法、廉潔自律、職位匹配度等都是公務(wù)員錄用及日?？己说膬?nèi)容。因此，除了少數(shù)極端個(gè)案外，大部分公務(wù)員不會(huì)因?yàn)閭€(gè)性等某方面的缺陷或不足而感到壓力過重。進(jìn)而，可以排除工作負(fù)擔(dān)的個(gè)人因素變量所致，那么，群體性不適應(yīng)或組織制度約束將成為個(gè)體壓力之源。

第二種反作用：在基層公務(wù)員個(gè)性特征與督考承受力不匹配的情形下，績效較低。這種不匹配主要指督考力度超過基層公務(wù)員個(gè)性特征的承受力，績效不升反降。由于支配力與人的行為密切相關(guān)，在理論上構(gòu)成了“倒U型曲線”，即約束力的增加在一定范圍內(nèi)會(huì)使得績效提高，效率提高；而當(dāng)約束力的增加超過一定閾值時(shí)，績效反而會(huì)下級(jí)，效率也會(huì)降低，這種績效的降低在現(xiàn)實(shí)中常常表現(xiàn)為客體壓力的增大，負(fù)擔(dān)的增大，負(fù)荷的增加。

在我國現(xiàn)階段，基層表現(xiàn)出的壓力和負(fù)擔(dān)就是督考力度超過了基層公務(wù)員的個(gè)體承受力所致。第一，“層層加碼”帶來基層負(fù)擔(dān)。有些地方政府利用考核權(quán)力，濫發(fā)“責(zé)任狀”和“層層加碼”現(xiàn)象，其實(shí)都是在做表面文章，眾多部門機(jī)關(guān)與干部公文往來考評(píng)檢查，表面上看似乎忙得不可開交，實(shí)際上卻是政府空轉(zhuǎn)無行政效用，于國于民皆無實(shí)際功效[26]。第二，任性問責(zé)加重基層負(fù)擔(dān)。如在督考中一些超出實(shí)際的一票否決、盲目問責(zé)[27]。第三，恣意督考增加基層負(fù)擔(dān)，如隨意督考帶來基層負(fù)擔(dān)，督考過于頻繁[28]。第四，督考不切實(shí)際引發(fā)基層負(fù)擔(dān)。督考重于痕跡，忽視實(shí)績[29]；督考關(guān)注過程，又關(guān)注結(jié)果，導(dǎo)致督考內(nèi)容多，無暇顧及[30]等等。

（二）督考權(quán)在上下級(jí)政府中的運(yùn)行規(guī)律

研究表明，政策執(zhí)行者會(huì)大膽地行使權(quán)力實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，以滿足自己組織的需要，并對(duì)付自己環(huán)境中的緊迫問題[31]，工作監(jiān)督權(quán)也不例外。我國上級(jí)政府對(duì)基層的督考權(quán)從產(chǎn)生至今，經(jīng)歷了“從無到有，內(nèi)容拓展，形式歸并”的三個(gè)階段。第一，“從無到有”階段，在1979年之前，沒有專門的法律文件來具體規(guī)定督查考核等權(quán)力。第二，“內(nèi)容拓展”階段，在1979年出臺(tái)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（于2015年修訂）時(shí)明確規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作，包括了縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府對(duì)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府在工作分配、工作監(jiān)督和工作獎(jiǎng)懲等方面具有領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)，而工作監(jiān)督權(quán)是非常重要的權(quán)力之一，從而也就確認(rèn)了考核權(quán)和督查權(quán)。第三，“形式歸并”階段，由“考核權(quán)”“督查權(quán)”演變?yōu)椤岸娇紮?quán)”。在我國，首先出現(xiàn)的是“考核權(quán)”，其運(yùn)行是隨著目標(biāo)責(zé)任制的推行而產(chǎn)生的，改革開放后，全國上下“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，地方政府及官員實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制進(jìn)行考核[32]。在1988年9月召開的全國秘書長、辦公廳主任會(huì)議上，提出了秘書部門要履行查辦工作。之后，在各地辦公廳（室）內(nèi)都內(nèi)設(shè)了督查檢查室，或類似于其職能的內(nèi)設(shè)科室，從而也就確認(rèn)了督查權(quán)是上級(jí)對(duì)下級(jí)工作的督查檢查、催辦快辦的權(quán)力。2015年前后，我國黔南州、沈陽市、中山市、鞍山市等多地政府督查室探索“督考合一”的實(shí)踐模式，督查權(quán)與考核權(quán)合一（督考權(quán)），其目的在于發(fā)揮督查和績效考核的優(yōu)勢，實(shí)行考評(píng)方式的同時(shí)突出全程管理，對(duì)各單位實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、過程監(jiān)督和綜合評(píng)價(jià)。目前，我國多個(gè)地方政府正在探索督考權(quán)合一模式下的監(jiān)督工作。

關(guān)于督考權(quán)在上下級(jí)政府中的運(yùn)行規(guī)律可通過“督考行為”與“督考權(quán)”的可視化模型來呈現(xiàn)，本研究根據(jù)上級(jí)與基層工作的互動(dòng)關(guān)系，建構(gòu)了上級(jí)與基層的一般行政工作模型圖。如圖2所示，一般情形下，“上級(jí)”即區(qū)、縣級(jí)政府，“上級(jí)的上級(jí)”是市或省級(jí)政府，而基層則是指“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”，上級(jí)與基層在工作的決策與執(zhí)行中發(fā)生互動(dòng)關(guān)系。首先，“上級(jí)的上級(jí)”將工作以工作計(jì)劃的形式下達(dá)給“上級(jí)”，然后，“上級(jí)”接受工作計(jì)劃，將其列為重點(diǎn)工作，并根據(jù)職責(zé)分工將工作分解到基層?？梢钥闯觯娇贾黧w的前置工作是“工作計(jì)劃”，接著將要完成“工作下派”，進(jìn)入督考狀態(tài)，開始“工作檢查”“工作督查”“工作考核”和“結(jié)果應(yīng)用”，而當(dāng)基層接到上級(jí)任務(wù)時(shí)，則按照“接受任務(wù)”“開展工作”“應(yīng)對(duì)檢查”“接受督考”的工作流程開展工作。上級(jí)政府動(dòng)員部署諸多人力、物力實(shí)施考核檢查，而下級(jí)政府采取形形色色的手段、策略予以“應(yīng)對(duì)”，甚至應(yīng)對(duì)來自上級(jí)政府的考核檢查已成為中國政府行政管理體制中基層政府的重要工作內(nèi)容[33]。

圖2 一般行政工作運(yùn)行模型

具體來說，上級(jí)政府與下級(jí)基層在督考互動(dòng)過程中，具體包括六個(gè)環(huán)節(jié)，即“促發(fā)—連接—啟動(dòng)—反饋—發(fā)力—激勵(lì)”等，這些環(huán)節(jié)都包含了督考權(quán)的運(yùn)行。第一，當(dāng)上級(jí)接到工作任務(wù)，開始編制工作計(jì)劃，這時(shí)會(huì)將工作任務(wù)、工作要求、參加單位、主責(zé)部門、完成時(shí)間、保障條件等內(nèi)容全部列入工作計(jì)劃，通常以“工作方案”的形式呈現(xiàn)，而“工作方案”一般必須經(jīng)過一地的區(qū)長或市長辦公會(huì)方能通過?！肮ぷ鞣桨浮钡耐ㄟ^即促發(fā)督考工作開始運(yùn)行，因?yàn)榫哂卸娇紮?quán)的部門或個(gè)人已在整個(gè)工作計(jì)劃中明確被告知了自身其職責(zé)和任務(wù)安排。第二，各主責(zé)部門的分管領(lǐng)導(dǎo)會(huì)通過會(huì)議或文件的形式將所屬工作任務(wù)進(jìn)一步向下級(jí)傳達(dá)，與此同時(shí)，督考部門的分管領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)將督考任務(wù)進(jìn)行工作布置和安排，這個(gè)階段的會(huì)議或文件也就成為了督考權(quán)執(zhí)行的“連接點(diǎn)”。第三，隨著主責(zé)部門對(duì)工作的推進(jìn)開展，隨即根據(jù)工作計(jì)劃開始對(duì)參加部門開展日常工作的檢查，以發(fā)揮督促提效、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的功能。自此開始進(jìn)入檢查工作，督考權(quán)開始真正“啟動(dòng)”，需要注意的是，這個(gè)階段運(yùn)行“督考權(quán)”的部門是行業(yè)主管部門，并非是督考部門。第四，督考部門根據(jù)督考計(jì)劃所列各項(xiàng)工作開展的實(shí)際情況進(jìn)行督查，對(duì)未達(dá)到工作要求的主責(zé)或參與部門給予必要的告知，起到“反饋”作用，在必要時(shí)，會(huì)發(fā)《督查通知單》，以示正式通知，具有內(nèi)部“法律”效力。第五，隨著考核周期的臨近，督考部門會(huì)利用自身的“督考權(quán)”啟動(dòng)考核程序，組織相關(guān)考評(píng)主體對(duì)相關(guān)工作任務(wù)進(jìn)行評(píng)判打分，最終形成分?jǐn)?shù)等級(jí)，進(jìn)行排名。而在這個(gè)階段，被督考單位也最為“緊張”，因?yàn)槠涑煽兊母叩?，排名的先后，直接決定著本部門及其負(fù)責(zé)人的獎(jiǎng)懲。因此，迎考、備考的積極程度是督考“發(fā)力”的重要表征。第六，根據(jù)督考成績和排名，有關(guān)部門或領(lǐng)導(dǎo)將其運(yùn)用于干部調(diào)整、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)，或者約談、批評(píng)、問責(zé)，因此，這種結(jié)果應(yīng)用的方式也就成為了“督考”運(yùn)行的“激勵(lì)點(diǎn)”。

綜上可以看出，第一，在督考權(quán)的運(yùn)行過程中，上級(jí)與下級(jí)處于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級(jí)根據(jù)工作計(jì)劃，將重點(diǎn)工作納入督考范圍，進(jìn)行督考執(zhí)行，而下級(jí)則處于被動(dòng)執(zhí)行地位。第二，下級(jí)依據(jù)職責(zé)開展執(zhí)行工作，由于在管理中與上級(jí)的地位距離，加上“壓力型體制”的存在，下級(jí)幾乎沒有可能與上級(jí)就目標(biāo)是否能夠達(dá)成進(jìn)行溝通與協(xié)商。第三，上級(jí)在督考權(quán)行使中，會(huì)借助工作分配權(quán)和獎(jiǎng)懲權(quán)，對(duì)下級(jí)施加壓力，即使下級(jí)在完成目標(biāo)工作中有畏難情緒，但觀測到督考權(quán)與分配權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)的聯(lián)動(dòng)影響，也只能默許接受。第四，當(dāng)下級(jí)接受上級(jí)分配的工作后，如果明知無法在規(guī)定時(shí)間，以高質(zhì)量完成工作，他們會(huì)出于自身利益的考量，采取形式主義、完美避責(zé)等行為予以應(yīng)付上級(jí)?？傊娇紮?quán)在上下級(jí)主客體之間運(yùn)行時(shí)，上級(jí)始終處于主導(dǎo)地位，下級(jí)發(fā)生的問題大多來自上級(jí)壓力，解決下級(jí)的問題，要從上級(jí)層面來找尋出路。

（三）督考權(quán)在上下級(jí)政府運(yùn)行中存在的問題

在現(xiàn)有“督考合一”模式下，督考權(quán)由分散走向集中，由分屬部門走向統(tǒng)一部門，“督查頻率、督查范圍及問責(zé)力度均超越以往”[17]，我們通過實(shí)地調(diào)研，用數(shù)據(jù)、案例證明了督考行為表現(xiàn)出的新特征。第一，督考頻率增高。例如，在對(duì)某區(qū)的內(nèi)溝河整治工作督考情況所開展的調(diào)研訪談中，有人稱，“開展的內(nèi)溝河整治工作，涉及到屬地街道、城管局、生態(tài)環(huán)境局、住建局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利局、河長辦等眾多部門，對(duì)應(yīng)很多分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，如果每位區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、每個(gè)部門每個(gè)月都下到街道來督查一次，或者讓基層填表一次，基本上時(shí)間都不夠用”①參見本研究的訪談?dòng)涗洠?020.1。第二，督考規(guī)則不規(guī)范。例如，各地政府并未明確督查工作需要履行哪些職責(zé)，導(dǎo)致督查人員不了解規(guī)范流程，甚至對(duì)督查范圍、督查時(shí)間等都不清楚。目前，在督查工作中還未建立統(tǒng)一、規(guī)范的操作標(biāo)準(zhǔn)，往往存在著對(duì)于督查泛化簡單的傾向，督查主體隨意擴(kuò)大督查范圍，對(duì)不該督查的事項(xiàng)進(jìn)行了督查，對(duì)該督查的事項(xiàng)沒有督查到位等問題。第三，督考方式陳舊。在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，目前督考主要是通過打電話、聽匯報(bào)、查看資料等方式，然而這些方式都無法獲得較好的效果。相關(guān)部門很少嘗試通過網(wǎng)絡(luò)督查、聯(lián)合督查等更深入的方式，面對(duì)當(dāng)前的復(fù)雜形勢難免無法掌握更深入、更全面的情況。督查對(duì)象為了完成任務(wù)目標(biāo)，往往編造所謂“工作痕跡”，來應(yīng)付督查。第四，督考恣意也隨之增加。各地在督查過程中過于依賴以往經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致督查工作難以把握主動(dòng)，很大程度上依賴政府領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的感覺和判斷，存在較大的隨意性，許多本應(yīng)是對(duì)政務(wù)工作開展情況的督查工作，逐漸演變成主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行管理的手段，而很多領(lǐng)導(dǎo)安排的其他事情卻被冠以督查的名義。督查事項(xiàng)雖然很多，卻沒能真正做到針對(duì)問題、分析問題、推動(dòng)解決問題。第五，督考重復(fù)性增多。例如，在某區(qū)的區(qū)政府已經(jīng)由辦公室，各科室承接分管副區(qū)長、副秘書長的決策和指示，對(duì)線上的工作和項(xiàng)目行使政務(wù)督查工作職能；各街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和區(qū)政府組成部門也往往會(huì)對(duì)本單位或轄區(qū)的職能工作和項(xiàng)目開展政務(wù)督查工作。因此，往往會(huì)出現(xiàn)一項(xiàng)工作或一個(gè)項(xiàng)目在運(yùn)行中，區(qū)政府、街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、區(qū)直部門都先后對(duì)其開展政務(wù)督查工作的情形，造成行政浪費(fèi)和重復(fù)的現(xiàn)象。

針對(duì)以上問題，表面上看，是由于地方政府在運(yùn)用督考權(quán)時(shí)的經(jīng)驗(yàn)性、恣意性、認(rèn)知性所致，但其根本原因在于組織內(nèi)上級(jí)的督考權(quán)缺乏規(guī)范、沒有邊界與救濟(jì)空白等內(nèi)生變量所引發(fā)，而缺乏規(guī)則、規(guī)律或原則，則會(huì)對(duì)下級(jí)產(chǎn)生壓力，甚至是壓迫。馬克斯·韋伯也認(rèn)為，“實(shí)際上，由于缺乏規(guī)律性之故，源自于市場或其他之利益結(jié)合狀態(tài)的支配，比起一個(gè)其服從義務(wù)皆清楚明確固定下來的權(quán)威，有時(shí)更令人感到具有壓迫性”[34]。

第一，缺乏明確規(guī)范。在我國單一制的體制下，地方政府的權(quán)力必須得到中央政府的確認(rèn)或授權(quán)，如果缺乏中央政府的頂層設(shè)計(jì)，沒有規(guī)范性措施，地方政府很難有“自斷手腳”之勇氣，基層負(fù)擔(dān)難以減輕?；鶎迂?fù)擔(dān)的增加與上級(jí)施壓存在直接因果關(guān)系。2014年5月，習(xí)近平總書記在同基層干部群眾座談時(shí)指出，基層的形式主義,根源不在下面,而是上行下效[35]。有研究認(rèn)為，地方政府在政策執(zhí)行過程中竭盡全力，向下級(jí)施加更大任務(wù)壓力，迫使下級(jí)官員采取措施以確保完成上級(jí)交代的任務(wù)，與此同時(shí)，面對(duì)上級(jí)政府的政策壓力和對(duì)基層官員產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)，基層官員煞費(fèi)心思地采用各種應(yīng)對(duì)策略和共謀行為來敷衍或弱化政策實(shí)施[24]。這些都充分說明，在現(xiàn)有“壓力型”體制下，上級(jí)的權(quán)力行使致使基層壓力過大，需要中央從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，規(guī)范督考權(quán)的范圍與邊界。

第二，缺乏邊界限制。在我國，上級(jí)擁有的督考權(quán)長期處于缺乏規(guī)范化、原則化、規(guī)則化的狀態(tài)，其根本原因在于沒有其他權(quán)力對(duì)其形成應(yīng)有的制約，結(jié)果使其漫無邊界地發(fā)揮作用。法國政治學(xué)家埃哈爾·費(fèi)埃德伯格認(rèn)為，如果“權(quán)力關(guān)系漫無止境的盤剝，……‘權(quán)力的濫用’ 及其必然結(jié)果，等同于社會(huì)不認(rèn)可的利益目標(biāo)的追逐”[36]對(duì)這種沒有權(quán)力制約的權(quán)力，羅素認(rèn)為，“每一個(gè)組織，當(dāng)沒有遇到抵制力量的情況下，將在規(guī)模大小和權(quán)力密度（對(duì)成員的控制程度）兩方面都有增長的傾向”[10]130。更進(jìn)一步講，督考權(quán)之所以沒有受到其他權(quán)力的制約，從根本上來說，其符合權(quán)力執(zhí)行者與被執(zhí)行者雙方的利益表達(dá)，上級(jí)更愿意在權(quán)力空間內(nèi)自行督考，而下級(jí)也愿意在權(quán)力空間內(nèi)自主應(yīng)對(duì)。美國政治學(xué)家克萊格也提出，“缺乏規(guī)范、程序、標(biāo)準(zhǔn)則給予主管和下屬許多權(quán)力施展空間”[37]。所以，無邊界的督考權(quán)有利于權(quán)力的執(zhí)行者所操作，也便于下級(jí)的執(zhí)行，在無邊界且雙方“默認(rèn)”的情形下，上級(jí)很容易忽視被管理者的承受力或接受度利用督考權(quán)對(duì)被管理者施加影響。這時(shí)，督考活動(dòng)變成“一個(gè)筐”，只要上級(jí)認(rèn)為重點(diǎn)的工作，可以不經(jīng)過與下級(jí)溝通就直接放入其中，由督考部門進(jìn)行督查考核，即使這時(shí)下級(jí)發(fā)現(xiàn)了工作的壓力已難以承受，但由于缺乏權(quán)力制約機(jī)制，一切都無濟(jì)于事。

第三，缺乏救濟(jì)機(jī)制。督考權(quán)的運(yùn)行涉及上級(jí)督考者與下級(jí)基層兩個(gè)主體，上級(jí)政府為了保證工作計(jì)劃或重點(diǎn)任務(wù)的順利完成，依據(jù)職責(zé)必須將工作向下推移，客觀上實(shí)現(xiàn)了事權(quán)的轉(zhuǎn)移；下級(jí)基層政府受到編制、資源、時(shí)間、能力等多方面的限制，有些工作在客觀上就不具備在指定的時(shí)間，以高質(zhì)量的水平完成的條件；上級(jí)政府為完成工作目標(biāo)，不得不使用督考工具作為監(jiān)督手段來督促下級(jí)政府完成；下級(jí)政府在督考?jí)毫ο虏坏貌桓哓?fù)荷工作，如果還未達(dá)成工作目標(biāo)，則受到上級(jí)政府問責(zé)、約談，甚至物質(zhì)處罰。這樣，給下級(jí)帶來了更大的壓力或相關(guān)人員心里的委屈，卻由于缺乏申訴機(jī)制使得基層無處充分說理，事實(shí)上造成了基層公務(wù)員與上級(jí)政府就督考權(quán)行使所發(fā)生的“隱形糾紛”，在現(xiàn)有法律框架下，還沒有針對(duì)這種“糾紛”的有效救濟(jì)渠道。

三、督考權(quán)治理：實(shí)踐探索與規(guī)范限權(quán)

早在2013年黨的十八屆三中全會(huì)就對(duì)深化對(duì)黨政群機(jī)構(gòu)的改革做出部署。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的相關(guān)要求，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能；要統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)的改革，理順部門職責(zé)關(guān)系，積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門體制；要優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制；嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致[38]。黨的十九屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，以更好發(fā)揮我國社會(huì)主義制度優(yōu)越性。近年來，從中央到地方針對(duì)上級(jí)與基層之間“負(fù)擔(dān)”沖突積極探索治理方式，采用了“中央限制，地方規(guī)范”的措施來探索“督考權(quán)”行使的邊界問題。首先，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》規(guī)定，“大幅度壓縮數(shù)量，對(duì)縣鄉(xiāng)村和廠礦企業(yè)學(xué)校的督查檢查考核事項(xiàng)要減少50%以上。中央和國家機(jī)關(guān)各部門原則上每年搞1次綜合性督查檢查考核，同類事項(xiàng)可合并進(jìn)行，涉及多部門的聯(lián)合組團(tuán)下去”[1]。其次，2021年2月1日起實(shí)行的《國務(wù)院督查工作條例》中規(guī)定，限制督查內(nèi)容，設(shè)置處罰程序，設(shè)置救濟(jì)程序[39]。另外，地方層面也在厘清配置基層的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范地方政府的權(quán)力運(yùn)行。如2020年1月1日，北京市出臺(tái)具有地方性法規(guī)效力的《北京市街道辦事處條例》規(guī)定，“本市建立街道辦事處職責(zé)清單制度，未經(jīng)市、區(qū)人民政府批準(zhǔn)，街道辦事處不承擔(dān)市、區(qū)人民政府工作部門下達(dá)的其他職責(zé)”[40]。可見，對(duì)督考權(quán)進(jìn)行必要的限制與規(guī)范既是中央的要求，又是基層的期望，因此，本研究認(rèn)為，在現(xiàn)有實(shí)踐基礎(chǔ)上還需要從督考權(quán)的“設(shè)置前、運(yùn)行中和使用后”三個(gè)環(huán)節(jié)加以治理。

第一，設(shè)置前：厘清督考權(quán)的權(quán)責(zé)關(guān)系。主要明晰督考權(quán)在上下級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，因?yàn)椋鶎诱趯?shí)踐中的“事權(quán)”縱向分工與“屬地”橫向管理存在著現(xiàn)實(shí)矛盾，例如街道辦事處是上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，與政府其他組成部門具有相同行政級(jí)別，但人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)都屬于上級(jí)政府。另外，政府組成部門擁有行政執(zhí)法權(quán)，而街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）由于其服務(wù)功能的特征決定了其沒有真正被賦予執(zhí)法權(quán)?？墒窃诿鎸?duì)一件需要執(zhí)法的公共事務(wù)時(shí)，按照“屬地原則”它又必須承擔(dān)責(zé)任，造成角色沖突。如果要解決執(zhí)法類公共問題，政府“條線”部門無形之中擁有了督考權(quán)，可以代表政府督考基層的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），使得原本協(xié)作關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)—服從”的督考關(guān)系，權(quán)責(zé)不一致、權(quán)責(zé)錯(cuò)亂導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)的不斷增加。因此，需要重新配置督考權(quán)責(zé)，著重需考慮三個(gè)方面的因素：一是以事權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行權(quán)責(zé)配置。厘清上級(jí)政府與基層的事權(quán)關(guān)系，主要厘清上級(jí)政府中行業(yè)主管部門與街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）在事權(quán)劃分上的關(guān)系。從基層實(shí)踐來看，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一般負(fù)責(zé)行業(yè)主管部門的基礎(chǔ)工作，如信息收集、人員登記、問題發(fā)現(xiàn)、上報(bào)請示等；而上級(jí)政府的行業(yè)主管部門主要負(fù)責(zé)審批、執(zhí)法、處置、監(jiān)督等職責(zé)。二是以工作任務(wù)為基礎(chǔ)進(jìn)行人員編制。在權(quán)責(zé)匹配的基礎(chǔ)上，應(yīng)該結(jié)合工作任務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的要求，對(duì)基層街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的人員進(jìn)行科學(xué)合理編制。確定人員編制時(shí)需要考慮任務(wù)量、工作質(zhì)量、工作定額、待遇分配等因素進(jìn)行定崗定編。三是以權(quán)責(zé)配置進(jìn)行督考。在完成前兩項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上，對(duì)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）及其公務(wù)員按照權(quán)責(zé)履行的質(zhì)量、數(shù)量、效率等設(shè)計(jì)督考體系。2015年3月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，對(duì)地方各級(jí)政府特別是一線親民管理機(jī)構(gòu)的權(quán)職進(jìn)行了規(guī)范，要求公示權(quán)力清單，明確責(zé)任范圍，并向社會(huì)公開，使得權(quán)責(zé)分明，行政效率提高，民眾監(jiān)督便利，可以借助權(quán)力清單來厘清督考清單；或者按照“屬地原則”，根據(jù)權(quán)責(zé)配置，上級(jí)政府為基層下放人權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)，對(duì)所授權(quán)的權(quán)責(zé)履行進(jìn)行督考。

第二，運(yùn)行中：明晰督考權(quán)的邊界限制。首先，對(duì)督考權(quán)應(yīng)給予必要的限定，從督考權(quán)的范圍、內(nèi)容、形式、數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)間以及流程、方式、方法、技術(shù)等方面做出明確規(guī)定。只有從內(nèi)容和程序上對(duì)督考權(quán)進(jìn)行必要限制，才能使其具有邊界性，才可避免引發(fā)督考權(quán)無限膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)闆]有限制的督考權(quán)就仿佛是一個(gè)沒有限度的自由裁量權(quán)，行政法學(xué)家施瓦茨提出，“無限自由裁量權(quán)是殘酷的統(tǒng)治。它比其他人為的統(tǒng)治手段對(duì)自由更具破壞性”[41]。其次，限定督考權(quán)必須在一定范圍，不能過大，也不能過小。行政權(quán)如果過小，不足以對(duì)個(gè)人的需要和發(fā)展提供保障；行政權(quán)如果過大，則會(huì)限制個(gè)人的自由空間[42]。同時(shí)，行政環(huán)境多樣性的特點(diǎn)也要求行政機(jī)構(gòu)必須留出足夠的操作空間才能將工作做好，詹姆斯·安德森提出，“行政機(jī)構(gòu)常常是在寬泛的和模棱兩可的法令下運(yùn)行的，這就給他們留下了較多的空間去決定做什么或者不做什么”[43]。再次，明晰督考權(quán)的邊界，關(guān)鍵在于處理好督考權(quán)與行政自由裁量權(quán)之間的關(guān)系。行政自由裁量權(quán)的本質(zhì)在于當(dāng)基層政府面臨許許多多復(fù)雜不確定的外部環(huán)境時(shí)，需要通過自由裁量權(quán)的行使加強(qiáng)內(nèi)部管理，以控制行政行為并輸出更符合本初的意圖。從某種程度上來說，督考權(quán)是一種限制行政自由裁量權(quán)的權(quán)力，所以，在督考權(quán)與行政自由裁量權(quán)之間需保持一定的動(dòng)態(tài)平衡，不能因?yàn)槎娇紮?quán)的行使而使得行政自由裁量權(quán)處于“無自由”狀態(tài)。

第三，使用后：澄清督考權(quán)的救濟(jì)機(jī)制。近年來，有學(xué)者也提出了對(duì)督考權(quán)的控制理論，討論基層政府在政策執(zhí)行中的控制權(quán)，將其歸納為五種類型：目標(biāo)解析權(quán)、任務(wù)“打包”權(quán)、“火警式”檢查權(quán)、信息篩選權(quán)、督查引導(dǎo)權(quán)?；鶎诱目刂茩?quán)源于執(zhí)行權(quán)所培育的實(shí)質(zhì)控制權(quán)，上級(jí)委托方的控制權(quán)來自產(chǎn)權(quán)歸屬而衍生的正式控制權(quán)，兩類控制權(quán)的出現(xiàn)使科層組織控制權(quán)發(fā)生分離，產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差行為[44]。因此，在督考權(quán)實(shí)施后，應(yīng)該對(duì)其實(shí)施必要的救濟(jì)。一是如果對(duì)該承擔(dān)行政責(zé)任的“官”的責(zé)任追究不納入法治的軌道，行政訴訟的治權(quán)目的及立法和實(shí)施就存在缺憾，也必然會(huì)給我們正在推進(jìn)的行政法治帶來極大的負(fù)面效應(yīng)[45]。二是由于被督考者在督考關(guān)系中處于較弱地位，督考者的權(quán)力很容易侵害被督考者的合法權(quán)益，因此對(duì)被督考者應(yīng)提供真正可訴的救濟(jì)渠道，保證相對(duì)人的合法權(quán)益，并給予制度上的關(guān)懷。

結(jié)語

綜上所述，管理以效率為目標(biāo)，大凡影響效率的組織活動(dòng)終將被調(diào)整、優(yōu)化或整合，即使出現(xiàn)新的問題，也不會(huì)阻止變革活動(dòng)的行進(jìn)方向，反而增加了組織變革的動(dòng)力。隨著政府公共管理事務(wù)的增多，管理幅度和范圍在增加，組織層級(jí)在延伸，這種趨勢導(dǎo)致的信息不對(duì)稱，使得處于決策端的上級(jí)很難知曉處于執(zhí)行端的基層如何實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)，或者無法及時(shí)得知基層在執(zhí)行中的問題，以及需要高層給予什么樣的支持，甚至不清楚決策旨向在多層級(jí)體制中是否能被不折不扣地向下傳達(dá)。在這種情形下，如果組織能夠像馬克斯·韋伯講的那樣，達(dá)到專業(yè)化、等級(jí)制，成為遵從法律、非人格化的理性科層制組織，那么，以上問題就可以迎刃而解。但在現(xiàn)實(shí)中，科層制組織發(fā)展的非理性化，不能完全消除組織成員的感情色彩，大量自由裁量權(quán)仍存在于空間范圍內(nèi)。處于決策層的上級(jí)仍然需要擔(dān)心下級(jí)政府在執(zhí)行中會(huì)出現(xiàn)方方面面的問題，導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏航，甚至出現(xiàn)政策根本未被執(zhí)行的情況。因此，上級(jí)政府應(yīng)采用一些必要的手段對(duì)組織執(zhí)行行為進(jìn)行控制，以防止或糾偏影響執(zhí)行的各種因素或場景。需要注意的是，來源于組織并作用于被管理者的公權(quán)力必須在必要的限度范圍內(nèi)才能發(fā)揮出有效作用。