范逢春 周淼然

（四川大學公共管理學院，四川成都610065）

引言

通過發(fā)揮行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整在空間資源配置上的獨特作用，不僅能夠回應我國進入新時代以來社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的矛盾變化，還可以為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化構建更完善的空間基礎。改革開放后，中央為了調(diào)整地區(qū)之間的經(jīng)濟關系以促進工業(yè)化和城市化發(fā)展，將行政區(qū)劃的調(diào)整重點轉移到了城市建制上，主要采用切塊設市、多中心組合、整縣改市三種設市模式[1]。當前地級市的設置和數(shù)量已趨于穩(wěn)定，城市行政區(qū)劃的變動主要集中在縣級，其中撤縣設市實施較為頻繁，需求量一直很大。學界目前對撤縣設市的通常定義，本質更接近于整縣改市模式，其具體內(nèi)容是：將縣名更改為市，同時縣級政府駐地改為市區(qū)并作為城市的基礎，設在農(nóng)村區(qū)域原有的縣派出機關及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權保持不變?？h級市以原有縣域為市域，以縣級政府駐地的鎮(zhèn)或街道辦為中心，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落為結點，形成了一個點面結合的城鎮(zhèn)體系。

我國的撤縣設市政策自上而下推動，由行政部門主導，具有顯著的中國特色。通過中國知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫檢索發(fā)現(xiàn)，截至2021年6月17日，以“撤縣設市”為關鍵詞進行檢索得到的核心期刊文獻僅有65篇。進行文獻梳理后發(fā)現(xiàn)，撤縣設市政策的缺陷在學界早已形成了廣泛的共識，主要有兩個角度：從政策效果來看，撤縣設市的實施帶來了“假性城市化”，并未真正促進城市化的發(fā)展[2]；從政策實施來看，撤縣設市具有明顯的人為干擾特征，曾經(jīng)過快的實施速度對縣制在行政體制中的歷史地位產(chǎn)生了威脅[3]。黨的十八大以后，撤縣設市的積極作用逐漸獲得了一部分學者的認可。例如從城鄉(xiāng)融合角度來看，我國設立的縣級市內(nèi)既有城市經(jīng)濟又有農(nóng)村經(jīng)濟，是推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具[4]。從地方權力角度來看，縣在轉變?yōu)榭h級市后，配合“擴權強縣”改革帶來的經(jīng)濟自主權下放，可破除縣域城市化發(fā)展中的行政壁壘和障礙[5]。進入新時代，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、城市化狀況都有了很大的變化，就現(xiàn)有城市規(guī)模等級結構體系中縣級市的設置而言，有的不能與城市發(fā)展現(xiàn)狀及需求匹配，這一情況在發(fā)展相對滯后的中西部地區(qū)極為突出。隨著城市化進程的加快和撤縣設市的重啟，學界應當重新全面而系統(tǒng)地認識這一政策。

歷史制度主義屬于新制度主義理論的一種，自20世紀80年代開始在學界流行，強調(diào)歷史因素在制度變遷中的重要地位。歷史制度主義的分析框架主要體現(xiàn)為結構觀、歷史觀及行為觀：一方面，強調(diào)政治制度的重要作用，以及變量之間的排列方式；另一方面，追尋制度的歷史軌跡及重大事件和行為，并從中找出因果關系。歷史制度主義傾向于從中觀的角度看待研究問題，實現(xiàn)宏觀與微觀層面的銜接；又因其社會學、政治學背景的立論基礎，故能契合行政管理領域對于制度相關問題闡釋的需要，適合用來研究政治制度的變遷[6]。因此，歷史制度主義的分析框架與撤縣設市政策的變遷十分吻合，學界目前卻幾乎沒有基于此視角針對撤縣設市政策進行的研究。本文有針對性地使用歷史制度主義展開分析，梳理撤縣設市政策的變遷歷程、演化邏輯，探討政策變遷的影響機制，為撤縣設市政策的下一步展望提供一些見解。

一、制度的軌跡：撤縣設市政策的變遷歷程

我國在過去曾實行專區(qū)、地區(qū)等多種行政區(qū)劃體制，與縣平級的城市建制有專轄市、地轄市等不同的稱呼，縣級市的概念提出較晚。在行政區(qū)劃體制改革后，一個縣若進行撤縣設市，新設立的市在層級上仍屬于縣級，仍然由地級行政區(qū)代為管理。相對而言，極少有縣直接越級改為地級市，也很少出現(xiàn)一個縣被另一個縣級市或地級市吞并等情況，因此這些區(qū)劃變革不屬于本文的討論范疇。撤縣設市政策自實施以來經(jīng)過多次改革調(diào)整，在實施效果上先后歷經(jīng)探索高潮期、凍結冷靜期和規(guī)范復蘇期三個階段（如圖1），各階段內(nèi)撤縣設市的數(shù)量存在明顯差異。

圖1 政策設立以來我國撤縣設市的數(shù)量變化（1983—2020）

（一）探索高潮期：1983年—1997年

1982年中央發(fā)布第51號文件《改革地區(qū)體制，實行市領導縣體制的通知》，宣告行政區(qū)劃改革正式開始，首先在江蘇省進行試點[7]。1983年，江蘇省蘇州地區(qū)下轄的常熟縣改設為市，標志著第一個真正意義上的縣級市誕生。同年，全國有31個縣改為縣級市，說明撤縣設市政策一經(jīng)拉開序幕，就迅速進入政策實施的高峰期。這一時期，國家還沒有出臺撤縣設市的申報標準，實際操作中出現(xiàn)了一些無序現(xiàn)象。1986年，《國務院批轉民政部關于調(diào)整設市標準和市領導縣條件報告的通知》（國發(fā)〔1986〕46號）發(fā)布，首次明確了撤縣設市在人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模兩方面的指標。對于人口不足50萬的縣，其農(nóng)業(yè)人口占比不高于40%，年國民生產(chǎn)總值需大于3億元；對于人口大于50萬的縣，常住非農(nóng)業(yè)人口需大于12萬，年國民生產(chǎn)總值需大于4億元。但此次公布的設立標準不高、批復程序不難，客觀上導致更多的縣擁有了設市資格，進一步加快了設置縣級市的進程。20世紀80年代末到90年代初，隨著經(jīng)濟發(fā)展速度的一度放緩，撤縣設市的浪潮得到一定平息，但其數(shù)量每年依舊不低于10個。

1992年，撤縣設市數(shù)量再次出現(xiàn)反彈。為了進一步“降溫”，1993年《國務院批轉民政部關于調(diào)整設市標準報告的通知》（國發(fā)〔1993〕38號）出臺，這在事實上設置了更加嚴格的撤縣設市政策新標準[9]。首先，按照人口密度分為每平方公里400人以上、100-400人、100人以下共三個檔次，分別制定各自的具體指標，取代以往將總規(guī)模作為衡量人口聚集程度唯一標準的做法；其次，提升了對產(chǎn)業(yè)結構的重視程度，不僅考核國內(nèi)生產(chǎn)總值，還對工業(yè)產(chǎn)值、第三產(chǎn)業(yè)的占比加以考核，以此體現(xiàn)城市工業(yè)化和現(xiàn)代化的水平；再次，在經(jīng)濟指標中增加了地方預算、人均財政收入及總收入指標，更是引入了自來水普及率、道路鋪裝率等基礎設施指標，使設市的標準體系更加全面。雖然提高了設市標準，全國仍有近一半的縣滿足設市條件[8]。而且，按照人口密度實施不同指標，客觀上使得中西部的縣相較過去更容易達到設市標準，“設市熱”再度興起。1993年、1994年，全國進行撤縣設市的數(shù)量連續(xù)兩年達到歷史最高紀錄，均為53個。

截至1997年底，探索高潮期共有391個縣進行了撤縣設市，當年中國的縣級市數(shù)量增加到442個，達到撤縣設市正式開展之前的三倍之多。從分布地域上來看，探索高潮期的撤縣設市主要集中在東部地區(qū)，尤其在江蘇、山東、廣東等工業(yè)起步較早、經(jīng)濟基礎較好的沿海省份，中西部地區(qū)的分布較少；從分布形態(tài)來看，撤縣設市呈現(xiàn)圍繞上海、鄭州及成都等各區(qū)域的大中城市簇狀分布，以及沿京廣線、隴海線等重要鐵路線帶狀分布。

（二）凍結冷靜期：1998年—2016年

1997年3月，湖北省漢川縣改設漢川市，成為當時最后一例獲批的縣改市。自此，國務院正式凍結撤縣設市政策的實施，開啟了長達12年的空窗期。一部分原本計劃設市的縣轉而通過撤縣設區(qū)成為既有城市的一部分，以此進行城市化轉型。

直至2010年，云南省蒙自縣、文山縣獲批撤縣設市，意味著政策凍結狀態(tài)開始有所松動。隨后，在2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的報告中指出，要優(yōu)化行政區(qū)劃設置、完善設市標準、嚴格審批程序，具備條件的縣可有序改市。《決定》盡管未明確地提出重啟撤縣設市，卻是時隔多年后黨的中央文件首次重新提到關于縣改市的表述。2014年，中共中央、國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，提出應當將有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市。與此同時，國家逐步批復了一些縣進行撤縣設市，但數(shù)量極少，在2010—2016年間，共有14個縣改為市，具體分布如表1所示。

從表1可看出，從1998年至2009年，撤縣設市政策實施一度凍結了12年之后，才在一些特殊區(qū)域開始冷靜實施。2010—2016年，在西部地區(qū)共有10例，東北地區(qū)有3例，中部地區(qū)僅有1例。除吉林省扶余市（恢復原有縣級市建制）和江西省廬山市（旅游風景區(qū)管理需要）外，其他撤縣設市幾乎都分布在西南、東北邊境或民族自治區(qū)域。其中云南一省獨占6例，占總數(shù)的42.86%，是在這一時期我國撤縣設市最多的省份。該階段后期，撤縣設市政策的實施更多是為了促進個別地區(qū)發(fā)展而給予一定的特殊政策照顧，真正符合標準的撤縣設市申請絕大多數(shù)未能獲批。這說明政策并未實現(xiàn)全面開放。

表1 凍結冷靜期我國撤縣設市分布（1998—2016）

（三）規(guī)范復蘇期：2017年至今

在凍結冷靜期末端的2016年，民政部曾公布《行政區(qū)劃管理條例（草案征求意見稿）》，明確提出市的設立標準由民政部會同國務院其他部門共同擬訂并報國務院批準[9]。同年5月和11月，國務院相繼出臺了設立縣級市標準及縣級市申報審核程序（以上合稱“2016新標準”），所有符合標準的縣均可按照標準和程序申請，意味著撤縣設市正式解凍。2016新標準共計21項，涉及常住人口、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、資源環(huán)境與基礎設施、公共服務四大類指標。程序上則要求2016年及以前已提交但未批復的撤縣設市申報全部作廢，必須按照新的標準重新提交材料[10]。2019年1月，《行政區(qū)劃管理條例》（國務院令第704號）正式開始實施。

此次全新標準主要有五大亮點。一是定量與定性指標相結合。除16項定量指標外，還有5項定性指標。二是按不同地區(qū)制定各自相應的設市標準。在以人口密度作為衡量尺度的基礎上，人口和經(jīng)濟指標再按東部地區(qū)、中部和東北地區(qū)、西部地區(qū)分別設立三類標準。三是增加相對水平考核。不僅考核指標絕對量，更將相關指標在本省所轄縣中進行排位比較，并且不得低于全國平均水平。四是豐富并優(yōu)化基礎設施指標。不僅關注污水處理率、生活垃圾無害化處理率、社區(qū)綜合服務設施覆蓋率、家庭寬帶接入率，對建成區(qū)綠地、平均路網(wǎng)、道路面積等進行量化要求，還規(guī)定了應急避難場所、公共交通網(wǎng)絡、市政公用和安全設施需符合的標準。五是引入資源環(huán)境、基本公共服務等新指標。設立縣級市不僅要以地質地理條件適宜為前提，還要求城市用地和布局需符合土地利用規(guī)劃，以及實現(xiàn)城鎮(zhèn)低保、公共就業(yè)服務全覆蓋，并且在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化和體育等方面都需達到相應指標。

2017年4月9日，民政部集中批復6縣改設縣級市，這是依2016新標準第一次進行撤縣設市，撤縣設市自此復蘇。2020年4月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》（發(fā)改規(guī)劃〔2020〕532號），繼續(xù)提出要優(yōu)化行政區(qū)劃設置，統(tǒng)籌新生城市培育，有序推進“縣改市”等。如表2所示，自政策解凍及2016新標準實施以來，撤縣設市從前一階段的7年間14例增加到4年間31例，撤縣設市頻率顯著提高。

表2 規(guī)范復蘇期（2016新標準實行以來）我國撤縣設市獲批一覽表（2017—2020）

除2020年因疫情影響了正常審批工作外，我國撤縣設市數(shù)量總體呈穩(wěn)步上升趨勢，西部地區(qū)、中部和東北地區(qū)、東部地區(qū)三類區(qū)域的設市數(shù)量均出現(xiàn)上升。其中，中部和東北地區(qū)增加較為明顯，西部地區(qū)雖相比上一時期比例有所下降，但仍然占據(jù)近一半的比重。東部地區(qū)由于在凍結以前的高峰期早已進行過大量的撤縣設市，現(xiàn)階段設市力度明顯減弱。相較于凍結冷靜期的最后幾年，這一階段的撤縣設市分布呈現(xiàn)以“雨露均沾”為特征的、在各省分散的趨勢，且省均不超過3例。西部地區(qū)12個?。▍^(qū)、市）中共有7個省級行政區(qū)進行了撤縣設市，中部地區(qū)則全部省份均有設市，東北地區(qū)和東部地區(qū)則相對中西部地區(qū)較少，呈現(xiàn)明顯的“西多東少”局面。

二、制度的演化：撤縣設市政策的變遷邏輯

在歷史制度主義的視域中，制度是一個動態(tài)的、變化的過程，因時空的差異可以有不同的內(nèi)涵、方式和影響。歷史制度主義重視政策制度在歷史過程中的演變，強調(diào)以制度變遷的角度來思考問題，可以用來揭示撤縣設市政策的變遷邏輯。撤縣設市政策在歷經(jīng)變遷的關鍵節(jié)點后，迎來了一個又一個新的階段。最初，由于權力的非對稱性導致政策設立；隨后，在長期均衡中受外部沖擊發(fā)生制度斷裂，導致政策中止；時隔多年，又在路徑依賴的作用下完成政策的漸進轉型，并獲得重啟。

（一）政策轉折：變遷的關鍵節(jié)點

在歷史制度主義分析中，關鍵節(jié)點被認為是制度的變遷邏輯、歷史分析和事件序列的研究起點，其運用始于美國Collier夫婦的“Shaping the Po?litical Arena”一文[11]。針對關鍵節(jié)點的分析，關注三個層面：第一，厘清關鍵節(jié)點的起因和原有條件；第二，研究關鍵節(jié)點的過程機制和結構邏輯；第三，聚焦關鍵節(jié)點的后果和長期影響。通常，關鍵節(jié)點會對制度的變遷產(chǎn)生決定性作用。對我國撤縣設市政策而言，主要有以下三個關鍵節(jié)點：

第一個關鍵節(jié)點是1983年江蘇省常熟縣改設為常熟市。早在1979年，國務院因建設經(jīng)濟特區(qū)的緣由批復了廣東省提交的撤縣設市申請，分別將珠?？h、寶安縣改設珠海市、深圳市[12]。盡管后來兩地又進一步被提升為地級市，沒有停留于縣級市建制，但也為后來撤縣設市政策的落地做出了積極有益的探索。常熟市的正式獲批，是1982年起國家開始在江蘇試點行政區(qū)劃改革的產(chǎn)物，同時也是國家第一次將撤縣設市確立為了一種正式政策，引發(fā)了全國各地的跟進。

第二個關鍵節(jié)點是1997年湖北省漢川縣改設為漢川市。歷經(jīng)近15年的探索高潮期，由于缺乏經(jīng)驗、把關不嚴，撤縣設市政策一度亂象叢生。在不斷受到公眾、學者及媒體的批評和質疑后，1994年10月中央曾發(fā)函要求各級暫緩“撤縣設市”，卻未能立即遏制這一勢頭[13]。當原有的制度在沖擊之下已經(jīng)無法容納更多的壓力時，就不得不打破政策均衡的關鍵節(jié)點予以回應。最終國務院在決定漢川撤縣設市后不再受理新的申請，該政策由此進入了凍結冷靜期，在該期的后半階段，成為僅在個別地區(qū)適用的照顧政策。

第三個關鍵節(jié)點是國務院2016年設立縣級市的新版標準及程序出臺。在2016年之前，民政部雖已經(jīng)陸續(xù)批復十余例撤縣設市，但對于徹底放開撤縣設市的態(tài)度一直較為模糊。與1986年、1993年兩版標準的意義不同，2016新標準的出臺不僅是新規(guī)范的確立，更意味著撤縣設市不再像凍結冷靜期一樣局限于民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等特定區(qū)域。盡管標準和程序都更加嚴格，但全國各地滿足標準的縣都擁有了按照程序進行申報的機會，說明我國撤縣設市政策在規(guī)范化中真正轉入了全面復蘇的新時期。

（二）政策設立：縣域經(jīng)濟權力的非對稱性

在歷史制度主義視角中，制度與行動者、環(huán)境的關系是影響制度發(fā)展的核心。其中，環(huán)境包括宏觀的背景結構和歷史過程，行動者則包含了制度的各類主體。當社會經(jīng)濟狀況或政治歷史背景發(fā)生變化時，可能會對原有的結構狀態(tài)造成沖擊。尤其是當環(huán)境變化產(chǎn)生了若干新的行動者時，這些行動者可能會影響權力的對稱性運作。

行動者們具有天然的理性思考，他們對權力資源、利益配置都具有相當復雜的考量，會通過策略來尋求自身的有利地位。改革開放初期最顯著的成果之一就是工業(yè)化的推進帶動了社會的發(fā)展，各地區(qū)開始出現(xiàn)了一些新興城市，且隨著原有城市體系的打破，城市設置在行政體制方面的改革需求呼之欲出。為了適應新的發(fā)展態(tài)勢，1980年國務院在《全國城市規(guī)劃工作紀要》（國發(fā)〔1980〕299號）中明確提出，除了對大城市規(guī)模加以控制、中等城市進行合理發(fā)展外，還要積極探索發(fā)展小城市。隨著縣域經(jīng)濟不斷發(fā)展，一些縣級政府對經(jīng)濟決策權和審批自主權的需求越來越強，對國家、省級層面優(yōu)惠政策的需求也越來越迫切。

以撤縣設市的方式設立縣級市，符合發(fā)展小城市的愿景，獲得了中央的肯定，該政策擁有了誕生的環(huán)境；而縣級政府權力的配置邊界和其發(fā)展的實際需求不符，使得政策擁有了誕生的動力。對于在市管縣體制中所屬的地級市政府來說，一方面在城市規(guī)劃行政權力行使中往往會限制下轄縣所實施的自主規(guī)劃、審批行為，另一方面在資源分配權力中會優(yōu)先保障所在市區(qū)的利益。而對于縣來說，為了擺脫縣域經(jīng)濟發(fā)展的束縛和瓶頸，快速發(fā)展的縣在無法改變行政主導城市發(fā)展的現(xiàn)狀下，必須尋求突破。如果成為縣級市，不僅可以增加城市維護建設稅的地方財政計提比例，還能在建設城市基礎設施時更加靈活地出讓土地以獲得更高的財政收入；部分省的縣級市還具有省內(nèi)的計劃單列權限，有權向省政府直接申報投資項目，同時還可以吸引數(shù)量更多、規(guī)模更大的外貿(mào)投資[14]?？傊?，外部環(huán)境變化帶來行動者權力的不對稱，客觀上要求中央改變城市建制并擴大地方權限，由此撤縣設市政策在兩者的互動之下孕育而生。

（三）政策暫停：制度的斷裂均衡

斷裂均衡模式被Krasner引入歷史制度主義之后，成為歷史制度主義最為經(jīng)典的分析模型之一。該模型認為制度發(fā)展分為兩部分：其一，制度處于長期均衡和政策穩(wěn)定，使得政策一旦推出就很難被打破；其二，制度在短期關鍵節(jié)點引發(fā)急劇變動，這時候由行動者發(fā)揮能動作用[15]。根據(jù)斷裂均衡模式理論，制度所受的壓力會逐漸積累。在達到一定程度并于某一臨界點爆發(fā)后，現(xiàn)有的制度發(fā)生斷裂，政策就會被迫中止甚至終結。

均衡階段，撤縣設市政策在出臺后取得了一定的成果。雖然處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，但仍然會不斷進行自我調(diào)節(jié)。在改革開放全面深化、全國經(jīng)濟形勢不斷上行的情況下，撤縣設市政策曾大受歡迎，實施速度十分驚人、數(shù)量節(jié)節(jié)攀升。但在政策實際操作中，也出現(xiàn)了部分地區(qū)為了改市盲目擴大城鎮(zhèn)規(guī)模、虛報統(tǒng)計指標、拼湊設市條件，甚至出現(xiàn)了出售城市戶口給農(nóng)村居民，以推動城鎮(zhèn)人口增長的怪象[16]。繼1986年首次設立標準后，國家開始出手進行整頓、調(diào)控。1992年鄧小平發(fā)表南方談話后，各級政府城市建設的熱情高漲，不可避免地再次助推了城市的擴張。國務院不得不于1993年再次調(diào)整撤縣設市政策，提高標準、增設指標、從嚴審批，但由于種種原因收效甚微。

在外部環(huán)境的影響之下，撤縣設市政策所帶來的負面效應愈發(fā)凸顯，越來越多的聲音開始質疑其合理性。一方面，撤縣設市的政策目標本是為經(jīng)濟發(fā)達、城區(qū)繁榮的縣城擴張發(fā)展時減少在行政和經(jīng)濟權限上的障礙，卻在實踐中變形為通過發(fā)展經(jīng)濟和建設縣城以提高縣政府及官員的行政級別的工具。撤縣設市變成了不計成本進行政績攀比、官員晉升的加速器，用城市化來促進行政區(qū)劃變革，造成了政策的本末倒置。另一方面，部分縣級政府過度重視城區(qū)發(fā)展使得農(nóng)村被忽視，還有些縣級政府為了設市而盲目開發(fā)土地以擴大城區(qū)面積，造成土地等資源利用率降低，甚至建設了空城。而且，“設市熱”使得行政區(qū)劃變動頻繁，在機構和編制歷經(jīng)調(diào)整后又大張旗鼓更換各類招牌名稱、地圖標注等，造成了人、財、物等資源的浪費。于是，國務院在1997年決定全面中止撤縣設市政策。這表明，隨著制度自我調(diào)節(jié)功能的失效，制度在均衡被打破后發(fā)生了斷裂。

（四）政策重啟：制度的路徑依賴

21世紀以來，漸進轉型模式在歷史制度主義領域逐漸受到重視與認同，其包括了內(nèi)生、演化、漸進、互動和轉型等方面的概念要素，具有較強的包容性。相較于外生性因素的考慮，該模型堅持內(nèi)生性因素決定變遷這一邏輯機制，突出了行動者對新觀念和新信息的學習效應，在原有的制度框架下產(chǎn)生某些新政策或導致原有制度發(fā)生某些改變[17]。漸進變遷模式特別強調(diào)，一旦形成強大的制度，變遷會留下舊體制的特征，使行動者產(chǎn)生路徑依賴。

制度的演進雖然會受外部影響，但制度建構所帶來的固定成本扮演著重要角色，會引導制度朝著既定方向運行。盡管國務院出于合理管控的需要暫停了對撤縣設市的審批，各地卻仍然源源不斷地遞交撤縣設市的申請。據(jù)統(tǒng)計，截至2016新標準出臺前的2015年底，至少有165個縣明確向民政部提出了撤縣設市的申請[18]。這充分說明小城市的行政改革需求并沒有得到釋放，現(xiàn)有的城市建制和設置體系不能與現(xiàn)狀匹配。更為重要的是，目前還沒有尋找到任何其他有效的政策來替代。與傳統(tǒng)的切塊設市、設立地級市等其他行政區(qū)劃調(diào)整政策措施相比，撤縣設市能保留完整的原有縣域，僅僅將縣改為了市，未增加縣級編制且保持原鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制不變，相對更節(jié)約行政成本。

路徑依賴的形成還與制度的自我強化機制有關，制度在按照一定軌跡變遷的同時，還受到學習效應和適應性預期的影響。在1997年被國務院凍結之前，撤縣設市政策曾密集實施長達13年，早已在不斷的自我強化中具備了一定的制度黏性。撤縣設市被列入了許多縣級政府的工作目標，這也是為何撤縣設市“屢限不止”的原因。在后來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設思路之下所設立的縣級市轄區(qū)內(nèi)，既有城市經(jīng)濟又有農(nóng)村經(jīng)濟，被認為有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。撤縣設市能引領城鎮(zhèn)周圍的特色農(nóng)業(yè)、工業(yè)形成產(chǎn)業(yè)集聚，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、發(fā)展城市反哺農(nóng)村，帶動鄉(xiāng)村地區(qū)進一步發(fā)展、脫貧致富。黨的十八屆三中全會后，撤縣設市開始重新在黨中央的會議中被提及，說明該政策仍然被認為是較為符合這一時期國情的選擇。根據(jù)新觀念和新形勢，政策行動者并非簡單重啟原有的政策，而是進一步制定了更加多元、層次分明、內(nèi)容豐富的設市標準。由此一來，撤縣設市政策通過調(diào)整而再生，在自我強化中完成了漸進轉型。

三、制度的未來：撤縣設市政策的變遷展望

就新型城鎮(zhèn)化指導思想下的撤縣設市政策，有兩種主要思路。一種思路認為，當前城市體系中代表小城市的縣級市數(shù)量明顯少于代表大中城市的地級市，需要重新加大力度消化各地的撤縣設市需求，以解決等級形態(tài)不合理的狀況[19]。另一種思路認為，由于存在一定的不適應性，不宜繼續(xù)再大規(guī)模實施撤縣設市政策，而是應當探索更先進的城市區(qū)劃建制以打破路徑依賴，甚至對現(xiàn)行的行政區(qū)劃體制進行全面變革，盡可能從根本上解決當前行政區(qū)劃管理中的陳年難題[20]?；诮?jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，現(xiàn)有的行政體系已穩(wěn)定多年，不宜進行大規(guī)模變更，但撤縣設市政策則可進一步適應我國城市的發(fā)展趨勢，以利于我國城市體制的構建。

（一）嚴格執(zhí)行設立的程序標準

盡管撤縣設市政策在過去曾經(jīng)出現(xiàn)過事與愿違的情況，但其中也不乏成功案例。如上文提到的全國第一個撤縣設市的江蘇省常熟市，長期名列全國百強縣前五名，人均國民生產(chǎn)總值甚至與省會南京相當，城市化水平提升效果顯著。這說明撤縣設市本身并不是一個沒有價值的政策，只是在實際執(zhí)行過程中有許多地方并沒有貫徹實事求是的原則，出現(xiàn)了背離發(fā)展城市的初衷轉而尋求其他利益的情況，比如官員晉升中的投機現(xiàn)象、政績工程、面子工程等。如今為了解決“大城市病”，發(fā)展中小城市的必要性越來越凸顯。如果城市人口過于集中，會在人口流出地出現(xiàn)許多“空心化”地區(qū)，帶來老齡化、留守子女等社會問題。而撤縣設市可以從行政層面打破束縛，給予合格的縣更大的權力，使之更好地進行自主發(fā)展。通過發(fā)展中小城市，進而減少跨地區(qū)、跨省的流動人口，一方面可以疏解大城市的壓力，另一方面還可以提高當?shù)鼐蜆I(yè)以促進經(jīng)濟發(fā)展，形成良性循環(huán)。

在將來的政策實施時，要注意不能像探索高潮期時以“井噴”式的速度予以批復，甚至不嚴格執(zhí)行標準，這樣將會重蹈覆轍；要總結經(jīng)驗、吸取教訓，制定高質量、高要求、因地制宜的標準，遵循合理而高效的程序，在堅持原則的基礎上推進規(guī)范化、有序化設市，堅決杜絕“假性城市化”出現(xiàn)。堅持撤縣設市工作的政策方向是正確的，特別是在以往進行撤縣設市較少的東北和中西部地區(qū)，應針對符合條件的縣按照科學的標準、嚴格的程序進行調(diào)研和審批。

（二）適時調(diào)整申請的報送限制

出于防止撤縣設市過熱、過猛的考慮，政策重啟之時民政部對各個省每次申報的數(shù)量進行了嚴格的規(guī)定：根據(jù)筆者對民政部和云南省的調(diào)研得知，每個省級行政區(qū)在提交國務院關于設立縣級市的申請時，一次只能上報一個縣級市，而且已上報的縣級市在沒有獲得辦理結果之前，不允許繼續(xù)呈報新的請示①參見《大理白族自治州人民政府關于云南省第十三屆人大二次會議第0602號建議的答復》，大理白族自治州人民政府官網(wǎng)，http://www.dali.gov.cn/dlrmzf/c100005/201909/f10d9c6660ff46bea1be56a1c70c91eb.shtml，訪問日期：2021年5月24日。。這一限制的初衷是好的，但是實際上可能會帶來一些負面的影響。例如，某省已經(jīng)提交甲縣撤縣設市的申請而暫未審批成功，同樣符合條件的乙縣只能等待、擱置。但采用同一個標準的另一省丙縣，其城市化水平、達標狀況都比乙縣要低，卻因為在該省中處于第一順位，優(yōu)先獲得審批的資格，繼而率先撤縣設市。這樣的情況，對于乙縣來說是缺乏公平性的。這種做法可能會產(chǎn)生一定消極影響。一方面，這會對一些積極推進城市化發(fā)展且已經(jīng)達標的縣造成一定打擊，削減了同一省內(nèi)撤縣設市政策的激勵效果。如果符合條件的縣因為申報程序受阻，而發(fā)展水平弱于自己的縣卻能先獲成功，會帶來極大的不平衡感。另一方面，還加劇了同省的縣域之間的沖突，使得競爭大于合作，不利于區(qū)域城市之間的良性互動，甚至破壞城市群統(tǒng)籌發(fā)展的大局。

應在時機合適時探索突破現(xiàn)行的“一省一件一報”限制，以避免撤縣設市的申報程序在各省內(nèi)部產(chǎn)生消極影響。還可以嘗試直接取消以省為單元的劃分標準，按照現(xiàn)行撤縣設市標準中的地區(qū)劃分，以區(qū)域為單元對西部、中部、東北、東部四大區(qū)域，分別設置報送總數(shù)量限制。

（三）探索新型設市模式的經(jīng)驗與局限

研究和探索其他設市類型，一方面可減輕撤縣設市需求的壓力，另一方面也有助于為撤縣設市政策的優(yōu)化完善提供借鑒和參考。實踐中曾有過“縣下設市”和撤鎮(zhèn)設市（縣級）的探索。

民國時期的江蘇曾實行“縣下設市”的探索，即原來的鎮(zhèn)成為鎮(zhèn)級市，仍由縣進行管轄[21]。設立鎮(zhèn)級市不僅能促進縣域行政區(qū)劃的穩(wěn)定，減少行政區(qū)分割，更能節(jié)省縣域政府行政開支；既可以克服傳統(tǒng)切塊設市的弊端，又可以克服撤縣設市的不足。但在當前我國現(xiàn)有的城市體系中，直轄市（省級）、地級市、縣級市的各類級別設置已十分復雜，鎮(zhèn)級市的推出難免會使體系更為混亂?！翱h下設市”意味著縣對市（鎮(zhèn)級市）擁有了管轄權，在當前我國憲法及相關條例中也沒有相關法律依據(jù)，仍需進一步謹慎研究。

撤鎮(zhèn)設市作為另一種設市模式在近年來得以重啟。2019年8月，國務院正式批復浙江省撤銷蒼南縣龍港鎮(zhèn)成立縣級龍港市，這是自1998年甘肅省合作市掛牌成立以來，時隔21年又一次進行的撤鎮(zhèn)設市，設市政策有了新的動向[22]。撤鎮(zhèn)設市是指將地區(qū)內(nèi)的中心或重點城鎮(zhèn)脫離原縣管轄，直接從鎮(zhèn)升格為新的縣級市，由各省下轄的地級行政單位代為管理。在我國，縣級行政區(qū)除了城鎮(zhèn)之外，還有更為廣大的農(nóng)村地區(qū)。鎮(zhèn)的管轄范圍相較于縣要小得多，在人口和產(chǎn)業(yè)集聚方面更加具有點狀特征，更符合市的本意及特點。因此一旦達到設市標準，實際城市面積占該鎮(zhèn)全域面積的比重已經(jīng)相當大，比整縣設市情況下的城市化水平及質量可能更高。而且，撤鎮(zhèn)設市還能較好地保留原縣域的名稱、保留原縣級行政單位，避免出現(xiàn)縣制消失的問題，減少對當?shù)貧v史文化傳承的負面影響。

撤鎮(zhèn)設市存在的一些問題，需要在科學論證的基礎上進一步探索。其一，目前實行的撤鎮(zhèn)設市方案，改制后將升為縣級，這就意味著增加了縣級行政單位，從而導致總的行政成本增加。這與我國目前削減政府行政開支的要求不符，使得撤鎮(zhèn)設市很難得到縣、市級政府的支持。其二，撤鎮(zhèn)設市后形成的城市腹地范圍較小，未來可開發(fā)利用的土地有限。若周邊土地屬于鄰接的其他縣級行政區(qū)管轄，則在法律和行政規(guī)則上都無法直接納入該市的開發(fā)范圍，城市的擴張發(fā)展存在諸多限制。筆者認為，撤鎮(zhèn)設市成功的關鍵在于：標準和要求要更嚴格，必須是大鎮(zhèn)、強鎮(zhèn)，最好已在該縣域內(nèi)形成區(qū)域中心的地位，并且一定不能是縣級政府駐地，否則就是重走“切塊設市”的老路，造成城鄉(xiāng)割裂、縣市同構。

結語

撤縣設市政策在過去的實施中，曾因造成惡性競爭、引發(fā)“假性城市化”違背政策初衷而一度被暫停實施。就撤縣設市本身而言，該政策并非無合理性，而是具有一定的優(yōu)勢。現(xiàn)階段應該用辯證的眼光看待撤縣設市政策，結合實際情況發(fā)揮正面影響，同時規(guī)避其負面效應，將它作為一個有力的政策工具來支持新時代中小城市的發(fā)展。以歷史制度主義的視角展開對撤縣設市政策變遷邏輯的闡釋，有助于立足新時代的經(jīng)濟社會狀況重新認識、全面理解這一政策。未來可以嘗試聚焦于對具體的縣級市進行針對性研究，比如利用案例的研究及比較，更好地發(fā)揮歷史制度主義分析視角的優(yōu)勢。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，從政府職能轉變或公共資源配置的視角聚焦撤縣設市，或許是未來行政管理領域相關研究的重要方向。