楊 柯 張長東

（1.西安郵電大學(xué)人文與外國語學(xué)院，陜西西安710121；2.北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871）

一、問題的提出

基層社會治理是社會治理的重大問題，是國家治理效能的社會基礎(chǔ)。黨的十九屆四中全會明確提出“構(gòu)建基層社會治理新格局”的戰(zhàn)略任務(wù)，提出要完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。作為基層的重要參與主體之一，社會組織已經(jīng)成為新時代推進(jìn)我國基層治理現(xiàn)代化的重要主體。黨的十八屆三中全會提出要通過“激發(fā)社會組織活力”來“創(chuàng)新社會治理體制”。黨的十九大報告特別強(qiáng)調(diào)要“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用”。黨的十九屆四中全會更是從制度建設(shè)層面明確提出，要完善黨領(lǐng)導(dǎo)社會組織制度和推進(jìn)社會組織協(xié)商等建設(shè)。黨的十九屆五中全會則提出“發(fā)揮群團(tuán)組織和社會組織在社會治理中的作用”。近年來，隨著基層治理改革的持續(xù)深入，國內(nèi)在不同地區(qū)、不同領(lǐng)域開展了形式多樣的社會組織參與基層協(xié)商治理的創(chuàng)新探索，表現(xiàn)出了獨(dú)有的治理特征與差異化的參與模式，豐富了協(xié)商治理的內(nèi)涵。

回顧既有相關(guān)研究可以看出，關(guān)于社會組織參與基層協(xié)商治理的文獻(xiàn)主要呈現(xiàn)為三個視角：一是功能視角，學(xué)者普遍認(rèn)為社會組織參與協(xié)商對于實(shí)現(xiàn)其自主性以及獲得政策支持，提升參與的經(jīng)驗(yàn)手段，最終實(shí)現(xiàn)相互平等意義上的協(xié)商具有重要的參考價值[1-2]；二是行動視角，作為有效的組織化載體，社會組織參與協(xié)商構(gòu)成基層協(xié)商民主的重要基礎(chǔ)，其參與基層民主協(xié)商的主體地位得以確認(rèn)[3-4]；三是模式視角，社會組織首先是作為組織方構(gòu)建協(xié)商平臺的參與模式，其次是作為社區(qū)行動主體直接融入基層協(xié)商實(shí)踐的參與模式[5]。以及在社會行動視角下，社會組織嵌入社區(qū)協(xié)商治理的多層協(xié)商聯(lián)動等模式[6]?？偟膩碚f，既有研究對社會組織參與基層協(xié)商治理的分析視角或模式提出了多種路徑，但缺乏從類型學(xué)的視角對社會組織參與的模式與特征等問題進(jìn)行比較分析，以及對參與模式的差異性后果進(jìn)行合理解釋。部分成果缺乏理論上的深度提煉，也沒有提出相關(guān)分析性概念與框架。此外，相關(guān)研究成果帶有明顯的“個案傾向”，對于社會組織參與基層協(xié)商治理的創(chuàng)新實(shí)踐缺少跨案例聚類分析的系統(tǒng)性研究。

由此，本文主要討論如下研究問題：在中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能和治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，我們該如何認(rèn)識、理解并評估社會組織參與基層協(xié)商治理的實(shí)踐模式、基本類型、內(nèi)在特征和治理邏輯?為此，本文借鑒嵌入自主性理論，選取社會組織參與基層協(xié)商治理過程中的兩個關(guān)鍵屬性：“自主性”與“嵌入性”，從社會組織的自主性和嵌入性兩個維度構(gòu)建分析框架，將其劃分為強(qiáng)自主—弱嵌入、強(qiáng)自主—強(qiáng)嵌入、弱自主—強(qiáng)嵌入、弱自主—弱嵌入四種組合。同時，結(jié)合當(dāng)前我國社會組織參與基層協(xié)商治理的實(shí)際，對社會組織有效治理的參與模式類型進(jìn)行比較分析，最后基于動態(tài)發(fā)展的視角提出優(yōu)化方向和政策建議。

二、邏輯基礎(chǔ)與類型建構(gòu)

秩序與效能是我國基層社會治理關(guān)注的核心目標(biāo)。社會組織參與基層協(xié)商治理實(shí)踐的關(guān)鍵因素就在于其參與的有序性和有效性，因而可以圍繞秩序建構(gòu)以及治理效能來分析社會組織參與的邏輯基礎(chǔ)。基于這兩個角度，社會組織參與基層協(xié)商治理的討論應(yīng)當(dāng)包括自主性和嵌入性兩個維度。埃文斯(Peter Evans)在分析產(chǎn)業(yè)升級的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中，提出了著名的嵌入型自主性(embedded au?tonomy)理論[7]。嵌入型自主性是（以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級為代表的）國家能力的制度性基礎(chǔ)，包含自主性和嵌入性兩個層面：自主性本身又有兩層含義——國家內(nèi)部機(jī)構(gòu)的高度凝聚力(coherence)和相對于社會力量的獨(dú)立性；嵌入性則意味著聯(lián)系國家和社會，以及二者之間進(jìn)行政策和政策目標(biāo)協(xié)商的具體的社會聯(lián)系。與此邏輯相似但涵蓋對象不同，埃文斯還和奧斯特羅姆等人基于一系列的對國家社會關(guān)系的實(shí)證研究，共同編寫了《國家社會協(xié)同：發(fā)展過程中的政府和社會資本》一書，提出了“國家社會相互協(xié)同”的理論，認(rèn)為當(dāng)國家和各種社會群體之間有著密切聯(lián)系時，國家與社會的協(xié)同關(guān)系就可能出現(xiàn)，達(dá)成相互賦權(quán)[8]。本文不同于埃文斯之處在于我們強(qiáng)調(diào)的是社會組織的自主性而非國家的自主性的重要性，并在嵌入自主性這一靜態(tài)類型學(xué)的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)其動態(tài)變遷，試圖補(bǔ)充和修正這一重要理論。

自主性與嵌入性既影響社會組織參與基層協(xié)商治理的動機(jī)也影響其結(jié)果，而且其自身也會受結(jié)果的影響而發(fā)生變化。從參與主體的視角看，自主性是社會組織參與的前提，也是其行動能力的根本來源。從參與過程的視角看，嵌入性是社會組織參與的現(xiàn)實(shí)條件。自主性與嵌入性在現(xiàn)實(shí)中存在交互影響，二者共存構(gòu)成了基層協(xié)商治理中社會組織參與的雙重邏輯。

（一）自主性維度：社會組織參與的基礎(chǔ)性因素

“自主性”的基本涵義可以理解為組織的目標(biāo)設(shè)定及自身運(yùn)作過程中的決策方式都由其自行確定[9]。在社會組織研究領(lǐng)域，社會組織的自主性包括“政治結(jié)構(gòu)上的自主性”和“行動策略與技術(shù)層次的自主性”兩個層面，前者即國家的結(jié)構(gòu)性制度安排所允許的社會自主性水平；后者即社會組織在日常運(yùn)作中通過各種策略來創(chuàng)造的自主性[10]。這兩個層面皆指涉社會組織的行動能力，自主性是考察社會組織行動力的基礎(chǔ)性因素。在基層協(xié)商治理中，作為基層重要社會主體的社會組織在地方網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中建構(gòu)一種社會秩序。社會組織在政府和社會之間，通過社會非正式權(quán)力的自主協(xié)商和監(jiān)督來完成這一秩序的建構(gòu)，具有社會自治的特征?；谏鲜鲞壿?，社會組織的自主性主要表現(xiàn)在以下兩個方面。首先，表現(xiàn)為“組織結(jié)構(gòu)自主性”?；谧陨砝婵紤]，政府往往會尋求對社會組織在人事、財權(quán)以及日常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的掌控。當(dāng)這種掌控程度強(qiáng)時，社會組織所獲得的結(jié)構(gòu)自主性就偏弱，治理效能就會降低，反之就會提高。其次，表現(xiàn)為“協(xié)商功能自主性”，即社會組織具有協(xié)商規(guī)則制定和秩序維護(hù)的能力。在規(guī)則制定方面，社會組織建立的規(guī)則通常具有民間自發(fā)形成并普遍認(rèn)同的特點(diǎn)。基于互信互惠的基礎(chǔ)，以自身的信譽(yù)為擔(dān)保而緩解了官民的對立。在秩序維護(hù)方面，可從社會組織在基層協(xié)商治理格局中的協(xié)商地位和作用相對于政府而言是否獨(dú)立來判斷其治理效能。

（二）嵌入性維度：社會組織參與的現(xiàn)實(shí)性因素

盡管社會組織的自主性是考察組織行為驅(qū)動力的基礎(chǔ)視角，然而不完全的自主性是現(xiàn)實(shí)中社會組織的實(shí)然狀態(tài)，社會組織的行動力還受到嵌入性因素的影響。埃文斯對嵌入性的定義則是國家積極主動地與特定社會群體之間建立的連接和網(wǎng)絡(luò)，在這個網(wǎng)絡(luò)中他們能夠和社會中的私人部門保持聯(lián)系，對于政策及其目標(biāo)提供制度化的協(xié)商和談判渠道，從中尋求信息與合作。此處所提“嵌入性”的基本涵義則進(jìn)一步借鑒社會資本理論，強(qiáng)調(diào)是社會個體在多大程度上嵌入于一個網(wǎng)絡(luò)（或社會結(jié)構(gòu)）的內(nèi)部。其中行動主體對社會網(wǎng)絡(luò)的嵌入結(jié)構(gòu)包括兩個層面：一是關(guān)系性嵌入，強(qiáng)調(diào)互動雙方的行為策略受兩者關(guān)系的強(qiáng)弱影響；二是結(jié)構(gòu)性嵌入，強(qiáng)調(diào)行動主體在網(wǎng)絡(luò)中的位置影響信息流動或資源獲取[11]?！扒度胄浴弊鳛橐粋€網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)概念，已經(jīng)被用來研究中國農(nóng)村基層政府的公共物品[12]。作為用來描述政府與社會組織互動關(guān)系的一個重要概念，嵌入性是考察社會組織行動力的現(xiàn)實(shí)性因素。在基層協(xié)商治理中，社會組織現(xiàn)實(shí)中嵌入到地方治理結(jié)構(gòu)和社會網(wǎng)絡(luò)之中，其行動受到地方政府和社會關(guān)系的影響與制約?；谏鲜鲞壿?，社會組織的嵌入性主要表現(xiàn)在以下兩個方面。其一，“政治關(guān)系嵌入”，即社會組織的領(lǐng)導(dǎo)人是否曾經(jīng)或者正在擔(dān)任政府或政黨官員。對于社會組織而言，政治精英的嵌入能夠在社會組織中隱性融入地方政府的政治或行政資源，擴(kuò)大組織影響力，有助于提升其協(xié)商行動。其二，“政治結(jié)構(gòu)嵌入”，主要體現(xiàn)為基層政府部門與社會組織聯(lián)合行動。社會組織與基層政府的聯(lián)動性使得社會組織的威望實(shí)際上潛在嵌入了政府強(qiáng)制力的權(quán)威，有助于促進(jìn)治理效能的提升。與此同時，地方政府主導(dǎo)有利于確保社會組織始終在有序參與的軌道上運(yùn)行。

上述這兩種參與特征如果從單一維度來分析，都存在不可避免的片面性和單一性。自主性維度突出了參與的主體性和主動性，但是對其外在的參與網(wǎng)絡(luò)重視不夠；嵌入性維度重視社會組織參與的過程性和協(xié)作性，但又相對忽視了參與的主體性和主動性。因此，我們試圖整合上述兩種參與維度，將社會組織參與基層協(xié)商治理的微觀層面和宏觀層面、靜態(tài)視角與動態(tài)視角相結(jié)合，建構(gòu)一種“自主性—嵌入性”的分析框架，對基層協(xié)商治理中的社會組織實(shí)踐模式展開分析。

（三）分析框架：類型學(xué)與演化路徑

我們認(rèn)為，將自主性和嵌入性作為討論社會組織參與基層協(xié)商治理的模式類型具有邏輯上的合理性。這種整合性分析從協(xié)商治理的基層社會邏輯出發(fā)，包括兩個大的問題：一是基層協(xié)商治理中社會組織的自主性維度，即組織結(jié)構(gòu)自主性所決定的參與主體性問題，協(xié)商功能自主性所決定的參與主動性問題；二是基層協(xié)商治理中社會組織參與的嵌入性維度，即政治關(guān)系嵌入所決定的參與過程性問題，政治結(jié)構(gòu)嵌入所決定的參與協(xié)作性問題。因而，我們可以依據(jù)社會組織參與的自主性和嵌入性的強(qiáng)弱，將形態(tài)多樣的社會組織參與基層協(xié)商治理實(shí)踐劃分為“強(qiáng)自主—弱嵌入（A）”“強(qiáng)自主—強(qiáng)嵌入（B）”“弱自主—強(qiáng)嵌入（C）”“弱自主—弱嵌入（D）”四種組合，分別對應(yīng)圖1中的四個象限（見圖1）。其中社會組織參與的自主性和嵌入性賦值均低的“無效治理”僅作為模型推演結(jié)果，不是本文關(guān)注和研究的重點(diǎn)。而基層自治型、協(xié)同共治型、行政主導(dǎo)型這三種社會組織參與模式在單一維度或雙重維度上賦值高，具有較強(qiáng)的分析意義和實(shí)踐價值。

圖1 社會組織參與基層協(xié)商治理分析框架

1.基層自治型模式：強(qiáng)自主、弱嵌入型參與。在基層自治型模式中，社會組織在參與基層協(xié)商治理中的自主性較強(qiáng)，嵌入性較弱。治理目標(biāo)在于促進(jìn)基層自治，實(shí)現(xiàn)社會內(nèi)生性協(xié)商治理秩序。在參與自主性方面，由于社會組織是在基層社會中自發(fā)成立的組織，組織結(jié)構(gòu)的自主性較強(qiáng)。同時，在協(xié)商過程中，基層自治型模式能夠有效激活基層本身所具有的自組織能力和治理功能，協(xié)調(diào)基層內(nèi)部不同主體之間的利益分歧。地方政府通常默認(rèn)社會組織的行動空間，基本認(rèn)可其意見和方案，因而社會組織具有較強(qiáng)的協(xié)商功能自主性。在參與嵌入性方面，社會組織在基層協(xié)商治理中受政府的干預(yù)較少，其運(yùn)作機(jī)制主要依靠非正式權(quán)力來進(jìn)行調(diào)解協(xié)商，國家正式權(quán)力相對弱化，能夠在一定程度上獨(dú)立發(fā)揮基層自治作用。

2.協(xié)同共治型模式：強(qiáng)自主、強(qiáng)嵌入型參與。在協(xié)同共治型模式中，社會組織在參與基層協(xié)商治理中的自主性和嵌入性都較強(qiáng)。治理目標(biāo)在于通過政府行政與社會自治的有效銜接，形成政社互動的協(xié)商治理結(jié)構(gòu)。協(xié)同共治型模式將社會自治與政府主導(dǎo)有機(jī)結(jié)合，可以認(rèn)為是在社會組織參與實(shí)踐中最為理想的類型。在參與的自主性和嵌入性方面，這種基層自發(fā)成立的社會組織大多在基層社會的公共領(lǐng)域中開展活動，同時又作為重要行動主體嵌入地方治理結(jié)構(gòu)之中，與政府保持良好的協(xié)作關(guān)系。自主性和嵌入性因素共同作用使社會組織與基層政府既能夠明確各自職責(zé)，又具備多方參與的協(xié)商溝通平臺，通過橫向的自治能力彌補(bǔ)縱向的行政能力之不足，從而實(shí)現(xiàn)共治主體之間的功能互補(bǔ)。

3.行政主導(dǎo)型模式：弱自主、強(qiáng)嵌入型參與。在行政主導(dǎo)型模式中，社會組織在參與基層協(xié)商治理中的自主性較弱，嵌入性較強(qiáng)，體現(xiàn)較濃的“官辦”特征。治理目標(biāo)在于開放行政決策過程，協(xié)調(diào)官僚組織與社會之間的邏輯差異。在涉及基層群眾利益的政府決策過程中，通過程序設(shè)置上的公正來調(diào)和各方利益的沖突和矛盾分歧?！爱?dāng)政府的政策或者政策方案在醞釀時就已經(jīng)借助民主協(xié)商的機(jī)制匯集了各種爭論、意見和主張，融合了大多數(shù)民眾的意愿、利益和訴求，那么政府政策或政策方案的合理性和正當(dāng)性就可以由此得到廣泛的認(rèn)同和支持?！盵13]在參與自主性方面，社會組織多是在政府的引導(dǎo)和安排下進(jìn)行協(xié)商討論，協(xié)商評議的意見最終為政府決策提供參考。而在參與嵌入性方面，政府作為整個協(xié)商過程中的主持者，通常表現(xiàn)為政治精英嵌入和與社會組織聯(lián)動等顯著特征。

值得強(qiáng)調(diào)的是，本文所做的是基層協(xié)商治理中社會組織參與模式的理想型提煉，旨在描述靜態(tài)關(guān)系下不同模式類型的治理特征。隨著治理過程的演進(jìn)，原初的社會組織參與模式可能發(fā)生類型變遷。例如，對于基層自治型和行政主導(dǎo)型，它們同時具備兩種潛在的轉(zhuǎn)變走向：一種是可能由于治理結(jié)構(gòu)的升級或社會組織專業(yè)技能的增強(qiáng)，從而發(fā)生正向類型變遷，成為協(xié)同共治型；二是可能由于政府主導(dǎo)過多，而在模式運(yùn)行中成為行政主導(dǎo)型甚至淪為無效治理型。而對于當(dāng)前社會組織在基層協(xié)商治理中最佳體現(xiàn)的協(xié)同共治型，隨著時間的推移，可能由于過于強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮的作用，削弱社會組織的自主性而發(fā)生負(fù)向變遷，轉(zhuǎn)化成為行政主導(dǎo)型。也有可能向相反方向轉(zhuǎn)化成為基層自治型，當(dāng)然這種類型變遷的現(xiàn)實(shí)可能性相對而言較小。

三、三種參與模式的案例比較分析

以上述基層協(xié)商治理中社會組織參與模式的類型為基礎(chǔ)，我們選取了可供借鑒的具體案例以比較分析不同類型社會組織參與模式的內(nèi)在特征和治理邏輯。選取的3個案例從初步探索到正式實(shí)施均積累了較為全面的資料。從所處的地理位置來分，2個位于我國南部，1個位于我國北部；從城鄉(xiāng)屬性來分，2個是農(nóng)村社會組織案例，1個是城市社會組織案例。在我國基層協(xié)商治理實(shí)踐方面，這3個案例均體現(xiàn)出了較為明顯的治理效能，具有較強(qiáng)的代表性。需要說明的是，個案的代表性、地域性都是存在一定局限的，這些個案只具有典型意義，而不一定具有普遍性意義。本文試圖通過案例的歷史分析和比較分析來確定社會組織參與模式的關(guān)鍵變量，針對案例的普遍性意義有待進(jìn)一步研究，特別是定量研究的確認(rèn)和測試。

（一）強(qiáng)自主—弱嵌入的基層自治型：廣東云浮鄉(xiāng)賢理事會

廣東省云浮市是國內(nèi)進(jìn)行“鄉(xiāng)賢理事會”創(chuàng)新與嘗試的先行者。云浮市鄉(xiāng)賢理事會是以開展互幫互助服務(wù)為主要功能的公益性、服務(wù)性、互助性的農(nóng)村基層社會組織。鄉(xiāng)賢理事會最早于2011年興起于云安縣（現(xiàn)云安區(qū)），在探索農(nóng)村治理體制改革過程中，石城鎮(zhèn)留洞村、橫洞村等一些自然村自發(fā)成立鄉(xiāng)民委員會。2012年以后，云浮市重點(diǎn)培育自然村鄉(xiāng)賢理事會，不斷完善村民理事會、社區(qū)理事會、鄉(xiāng)民理事會有機(jī)結(jié)合的“組—村—鎮(zhèn)”三級理事會模式。目前，云浮市培育和發(fā)展的自然村鄉(xiāng)賢理事會實(shí)現(xiàn)了自然村全覆蓋。

云浮鄉(xiāng)賢理事會參與基層協(xié)商治理的實(shí)踐模式屬于基層自治型。一方面，云浮鄉(xiāng)賢理事會參與具有較強(qiáng)的自主性。從組織結(jié)構(gòu)自主性來看，云浮鄉(xiāng)賢理事會在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，但在人員產(chǎn)生、組織運(yùn)作、財務(wù)管理等方面都具有獨(dú)立自主性。鄉(xiāng)賢理事會的成員主要由自然村中具有獨(dú)立民事責(zé)任能力的社會經(jīng)濟(jì)文化管理能人、有威望有能力的鄉(xiāng)賢和熱心本村事業(yè)的村民組成。通過理事會成員投票選舉或推舉的方式產(chǎn)生理事長、副理事長、秘書長。理事會主要通過鄉(xiāng)賢捐資、村民集資來獲得資金保障。從組織協(xié)商功能自主性來看，鄉(xiāng)賢理事會以鄉(xiāng)村公共利益為視角，從協(xié)商議題的客觀情況出發(fā)，發(fā)表自己的意見和看法。協(xié)商規(guī)則通過正當(dāng)程序得以產(chǎn)生，并在調(diào)解過程中遵從當(dāng)?shù)孛耖g習(xí)慣，因而能夠獲得普遍認(rèn)同。同時，鄉(xiāng)賢理事會是社會基層協(xié)商的主持者。在調(diào)解村民糾紛時是聯(lián)系各方的中樞，體現(xiàn)出了積極自主性，具有較強(qiáng)的協(xié)商自主能力。另一方面，云浮鄉(xiāng)賢理事會參與具有較弱的嵌入性。從政治關(guān)系嵌入來看，鄉(xiāng)賢理事會主要由心系鄉(xiāng)土、有公益心的杰出鄉(xiāng)賢、經(jīng)濟(jì)能人、外來務(wù)工代表等構(gòu)成，受政府干預(yù)和支配的程度較低。從政治結(jié)構(gòu)嵌入來看，鄉(xiāng)賢理事會基于“民事民辦、民事民治”的原則，以村民自治和公共服務(wù)為職責(zé)，對村莊一般事項(xiàng)采取“三議三公開”，即理事會提議、理事走訪商議、戶代表開會決議，議案決議公開、實(shí)施過程公開、辦事結(jié)果公布[14]。鄉(xiāng)賢理事會的運(yùn)作機(jī)制主要是依靠“鄉(xiāng)賢”的非正式權(quán)力來進(jìn)行調(diào)解協(xié)商，以強(qiáng)化社會內(nèi)生性的協(xié)商治理秩序，從而有效發(fā)揮社會自我治理機(jī)制。

（二）強(qiáng)自主—強(qiáng)嵌入的協(xié)同共治型：山東新泰平安協(xié)會

山東新泰平安協(xié)會是由社團(tuán)管理部門審批，按照自愿原則組織起來的、以促進(jìn)基層社會和諧穩(wěn)定為基本功能的農(nóng)村社會組織。2006年，新泰市汶南鎮(zhèn)55位農(nóng)民企業(yè)家自發(fā)組建了以“看家護(hù)院”為主要職能的平安協(xié)會。隨后，新泰市委、市政府在全市所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等相繼推開其建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。2008年，山東省第一家縣級平安協(xié)會在新泰市成立。2012年以來，平安協(xié)會逐步建立起了市、鎮(zhèn)、村、行業(yè)四級網(wǎng)絡(luò)化組織體系，其職能拓展到化解矛盾糾紛、處置突發(fā)事件、參與社會治安防控、管理社會事務(wù)等領(lǐng)域。平安協(xié)會的建立體現(xiàn)出黨委政府主導(dǎo)下社會組織積極協(xié)同、基層群眾廣泛參與的柔性化解矛盾糾紛的新機(jī)制，是對新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的借鑒和實(shí)踐創(chuàng)新。

平安協(xié)會參與基層協(xié)商治理的實(shí)踐模式屬于協(xié)同共治型。一方面，平安協(xié)會參與具有較強(qiáng)的自主性。從組織結(jié)構(gòu)自主性來看，平安協(xié)會在結(jié)構(gòu)搭建、工作機(jī)制、活動經(jīng)費(fèi)等方面具有自主運(yùn)行的能力。協(xié)會會長是法定代表人，會員大會是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，理事會是辦事機(jī)構(gòu)。協(xié)會定期召開理事會，通報工作開展情況，決定重大事宜。經(jīng)費(fèi)來源以民間籌資、會員繳納會費(fèi)為主，政府適當(dāng)補(bǔ)貼。各級“平安協(xié)會”自主管理、自主監(jiān)督，依法實(shí)行民主自治。從組織協(xié)商功能自主性來看，在建構(gòu)協(xié)商規(guī)則和維護(hù)協(xié)商秩序時，平安協(xié)會的協(xié)商過程具有自主性。組織章程確立了協(xié)會在糾紛調(diào)解時所處的民間仲裁地位，形成了較為完善的協(xié)商程序。在調(diào)解過程中，平安協(xié)會利用不同于黨委政府的群眾自下而上認(rèn)同的民間權(quán)威，在官民之間充當(dāng)中介和橋梁，通過民間平等協(xié)商的方式重建民間的互信。目前新泰市已將平安協(xié)會的民間調(diào)解融入了當(dāng)?shù)孛芗m紛調(diào)解大格局。另一方面，平安協(xié)會參與具有較強(qiáng)的嵌入性。其主動分擔(dān)基層政府在社會治理中的部分職能，通過積極嵌入地方治理結(jié)構(gòu)的方式，彌補(bǔ)當(dāng)?shù)卣谏鐣芗m紛調(diào)解中的缺陷。從政治關(guān)系嵌入來看，新泰市各級綜合治理辦公室的主任兼任鎮(zhèn)級以上平安協(xié)會的理事長，負(fù)責(zé)其日常事務(wù)。從政治結(jié)構(gòu)嵌入來看，新泰市、鄉(xiāng)、村三級成立了矛盾糾紛排查調(diào)處中心和專門調(diào)處機(jī)構(gòu)，吸納平安協(xié)會會長、副會長兼任調(diào)處中心專職副主任，與政法部門和有關(guān)單位形成聯(lián)動式調(diào)解，構(gòu)成了基層協(xié)商治理中政社互動、協(xié)同共治的格局。

（三）弱自主—強(qiáng)嵌入的行政主導(dǎo)型：浙江嘉興市環(huán)保聯(lián)合會

2010年，嘉興市環(huán)保局組織成立了嘉興市環(huán)保聯(lián)合會。這是由當(dāng)?shù)責(zé)嵝沫h(huán)境保護(hù)事業(yè)的個人、企事業(yè)單位和其他社會組織自愿結(jié)成的、非營利性的社會組織。嘉興市環(huán)保聯(lián)合會目前形成了以市環(huán)保聯(lián)合會為龍頭，環(huán)保市民檢查團(tuán)、專家服務(wù)團(tuán)、生態(tài)文明宣講團(tuán)、環(huán)境權(quán)益維護(hù)中心為支撐的“一會三團(tuán)一中心”組織框架。2016年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署將“嘉興模式”視為公眾參與環(huán)境保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)[15]。在環(huán)保聯(lián)合會參與基層協(xié)商治理領(lǐng)域，其下設(shè)市民環(huán)保檢查團(tuán)之公眾評審團(tuán)參與基層環(huán)境行政處罰審議，體現(xiàn)了較為明顯的治理效能。

嘉興市環(huán)保聯(lián)合會參與基層協(xié)商治理的實(shí)踐模式屬于行政主導(dǎo)型。一方面，環(huán)保聯(lián)合會參與具有較弱的自主性。從組織結(jié)構(gòu)自主性來看，無論是結(jié)構(gòu)搭建、負(fù)責(zé)人任命或工作內(nèi)容，均在環(huán)保部門的主導(dǎo)下展開。2010年，嘉興市環(huán)保局主導(dǎo)組建環(huán)保聯(lián)合會，下設(shè)環(huán)保市民檢查團(tuán)、環(huán)保專家服務(wù)團(tuán)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會、環(huán)保市民評審團(tuán)等多種平臺。環(huán)保聯(lián)合會的主席、副主席、秘書長等重要職位均是由嘉興市環(huán)保局或政府其他部門工作人員擔(dān)任。嘉興市環(huán)保局制定了大量環(huán)保聯(lián)合會協(xié)商功能實(shí)現(xiàn)的地方性規(guī)范，并通過定期監(jiān)督、定期例會、定期活動、定期講評的“四定”制度來保障其日常運(yùn)作。從組織協(xié)商功能自主性來看，在建構(gòu)協(xié)商規(guī)則和維護(hù)協(xié)商秩序時，環(huán)保聯(lián)合會的自主性也較低。2009年，嘉興市南湖區(qū)制定出臺《南湖區(qū)公眾參與環(huán)境行政處罰實(shí)施辦法》，將公眾評審團(tuán)引入環(huán)境行政處罰審議過程。之后，嘉興市環(huán)保局又出臺了《環(huán)保市民檢查團(tuán)組織管理辦法》等規(guī)章制度，明確了公眾評審團(tuán)的活動范圍、組織形式和監(jiān)督權(quán)限等。公眾評審團(tuán)的審議主題和審議程序均由南湖區(qū)環(huán)保局安排決定。在整個評議過程中，環(huán)保行政部門發(fā)揮樞紐功能，公眾評審團(tuán)的協(xié)商作用在于給政府決策提供參考意見，使政府在最終決策中能夠?qū)ζ浼右钥紤]。另一方面，環(huán)保聯(lián)合會參與具有較強(qiáng)的嵌入性。從政治關(guān)系嵌入來看，嘉興市環(huán)保聯(lián)合會及其所轄縣區(qū)分會的主要負(fù)責(zé)人全部由環(huán)保局的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任，內(nèi)部核心組成人員也大多為地方環(huán)保部門的工作人員或其退休人員。從政治結(jié)構(gòu)嵌入來看，公眾評審團(tuán)審議環(huán)境行政處罰案件的過程中，在前期培訓(xùn)、了解聽證項(xiàng)目、實(shí)體考察聽證項(xiàng)目等審議環(huán)節(jié)，環(huán)保部門對環(huán)保聯(lián)合會進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，并與其聯(lián)合行動，相互借力、相互督促，體現(xiàn)出了顯著的聯(lián)動化特征。

（四）三個有效治理典型案例的分類和比較

本文用建構(gòu)的社會組織參與基層協(xié)商治理模式類型的分析框架，對上述實(shí)踐案例進(jìn)行了分析。表1從區(qū)域隸屬、模式類型、治理目標(biāo)、組織自主性、組織嵌入性等方面進(jìn)一步總結(jié)和比較不同類型社會組織參與基層協(xié)商治理模式的基本特征。盡管三個典型案例在區(qū)域隸屬和治理目標(biāo)方面都存在較大的差異性，但運(yùn)用其匹配的參與模式均實(shí)現(xiàn)了較好的協(xié)商效果，最終有效達(dá)成了各自的治理目標(biāo)。

表1 三個典型案例的分類和比較

四、優(yōu)化方向及建議

隨著治理實(shí)踐的推進(jìn)，社會組織參與模式受基層社會治理復(fù)雜性和多元性的影響，其參與的有效性和可持續(xù)性存在一定程度上的不確定，不同模式類型可能會發(fā)生類型轉(zhuǎn)化?；诖?，本文從動態(tài)發(fā)展的角度提出不同參與模式可能發(fā)生的類型變遷與相關(guān)治理建議。

（一）基層自治型：形成以“吸納整合”為基礎(chǔ)的協(xié)同合作

云浮鄉(xiāng)賢理事會參與基層協(xié)商治理雖然具有內(nèi)生權(quán)威強(qiáng)的原生優(yōu)勢，但由于基層組織架構(gòu)、協(xié)商能力等現(xiàn)實(shí)情況，目前面臨最突出的問題是基層組織設(shè)計不足，鄉(xiāng)賢理事會與“兩委”運(yùn)轉(zhuǎn)關(guān)系不協(xié)調(diào)，致使其介入基層協(xié)商的廣度與深度受限，社會認(rèn)同感較低。未來發(fā)展目標(biāo)和轉(zhuǎn)化路徑是在進(jìn)一步提升社會組織協(xié)商能力的基礎(chǔ)上，通過對社會組織的吸納整合向協(xié)同共治型參與模式轉(zhuǎn)化。基層政府可把鄉(xiāng)賢理事會有機(jī)整合到鄉(xiāng)村多元共治治理結(jié)構(gòu)之中，即把自然村鄉(xiāng)賢理事會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等列為協(xié)同共治體系之中，發(fā)揮鄉(xiāng)賢理事會在鄉(xiāng)村治理中的協(xié)同作用，使其成為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中不可分割的一部分，最終形成政府、村民、市場、社會組織四維共治主體。根據(jù)目前實(shí)踐狀況來看，盡管一些地方可以對現(xiàn)有基層自治做出完善，但基層自治組織依舊可能“在行政化與自治化之間搖擺”[16]。因此，平衡好國家正式權(quán)力與社會非正式權(quán)力各司其職的關(guān)系，需要共治主體之間是“協(xié)同合作”而非“取消代替”，最終實(shí)現(xiàn)社會自治與政府行政的合理分工和有效銜接。

（二）協(xié)同共治型：構(gòu)建以“機(jī)制創(chuàng)新”為核心的治理優(yōu)化

新泰平安協(xié)會主動嵌入到政府主導(dǎo)的地方治理結(jié)構(gòu)中，在化解矛盾沖突領(lǐng)域發(fā)揮組織社會協(xié)商的作用，提升了基層治理效能，可以看作是三種有效治理類型中的最優(yōu)模式。雖然平安協(xié)會在基層協(xié)商中搭建了政社合作的平臺，但目前在工作推進(jìn)中仍未充分實(shí)現(xiàn)自治與行政的合理分工與有效銜接，調(diào)解功能互補(bǔ)和方式融合等問題還未得到有效解決，致使目前在基層協(xié)商治理中平安協(xié)會參與的廣度、深度和范圍較為受限。未來要在已有成果的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新機(jī)制，優(yōu)化合作平臺，最終建立起可持續(xù)發(fā)展的、良性互動的協(xié)同制度保障。同時要正視和直面政府與社會組織在協(xié)同共治型模式中的“選擇性支持”問題，警惕執(zhí)行中行政干預(yù)過多，行政色彩太濃，導(dǎo)致社會組織自治能力越來越弱。長此以往，可能會使參與模式發(fā)生變遷而轉(zhuǎn)化為行政主導(dǎo)型。在宏觀上，應(yīng)當(dāng)明確國家正式權(quán)力與社會非正式權(quán)力之間的權(quán)力及責(zé)任界限，實(shí)現(xiàn)自上而下的國家管理和基層社會的自我服務(wù)的相互補(bǔ)充[17]。在微觀上，要提供明確的政府轉(zhuǎn)移部分職能的政策引導(dǎo)，提升社會組織的自主管理程度，保證社會組織與政府之間平等協(xié)作。

（三）行政主導(dǎo)型：實(shí)現(xiàn)以“賦權(quán)增能”為支撐的共商共治

嘉興市環(huán)保聯(lián)合會雖然通過機(jī)制創(chuàng)新拓展了社會組織參與的路徑，但仍面臨制度平臺與專業(yè)化能力的雙重困境。第一，目前已有的規(guī)范社會組織參與協(xié)商治理的文件主要是由環(huán)保部門制定的內(nèi)部規(guī)范性文件?？陀^地說，這些規(guī)定還比較粗放，對相關(guān)部門和人員的約束力有限，會導(dǎo)致環(huán)保聯(lián)合會參與的權(quán)利缺少有效保障，參與過程非制度化。第二，由于環(huán)保聯(lián)合會在相關(guān)議題的審議中專業(yè)化能力相對低下，致使其難以真正體現(xiàn)自身協(xié)商價值，容易陷入被動參與的境地。未來發(fā)展目標(biāo)和轉(zhuǎn)化路徑是通過對環(huán)保聯(lián)合會在基層協(xié)商治理中進(jìn)行賦權(quán)增能，使之逐步走向協(xié)同共治型模式。在政府層面，應(yīng)當(dāng)通過推進(jìn)相關(guān)制度建設(shè)、營造能促型政策環(huán)境等方式，對環(huán)保聯(lián)合會進(jìn)行充分賦權(quán)。具體而言，首先是賦予環(huán)境知情權(quán)，其次是賦予環(huán)境決策參與權(quán)、環(huán)境行政執(zhí)法參與權(quán)以及環(huán)境訴訟參與權(quán)。在社會組織層面，環(huán)保聯(lián)合會應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)視角與專業(yè)知識，充分發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢，提升在協(xié)商治理中的專業(yè)化能力。在對社會組織“賦權(quán)增能”的同時，要警惕執(zhí)行中政府主導(dǎo)過多，致使環(huán)保聯(lián)合會淪為環(huán)保局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，從而喪失第三方的公信力，甚至使參與模式發(fā)生負(fù)向變遷轉(zhuǎn)化為無效治理型的危險。

五、結(jié)論與討論

社會組織參與基層協(xié)商治理既是實(shí)現(xiàn)基層社會治理良性運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在條件，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。本文選取社會組織參與基層協(xié)商治理過程中的兩個關(guān)鍵屬性：“自主性”與“嵌入性”，建構(gòu)“自主性—嵌入性”的類型學(xué)分析框架以期避免傳統(tǒng)的描述性分析，嘗試將社會組織的參與模式置于組合維度的條件下展開討論。借助該分析框架，本文將社會組織的參與模式分為基層自治型、協(xié)同共治型、行政主導(dǎo)型等三種有效治理模式，并通過相應(yīng)的實(shí)踐案例予以驗(yàn)證。最后基于動態(tài)演化視角提出社會組織參與基層協(xié)商治理模式類型的優(yōu)化方向及建議。

本文的主要理論貢獻(xiàn)包括：第一，在解釋社會組織有效參與基層治理的研究中，借鑒埃文斯的理論提出了社會組織的兩個關(guān)鍵屬性“自主性”和“嵌入性”的重要性，并構(gòu)建了一個社會組織參與基層協(xié)商治理的類型學(xué)，提出了三種社會組織參與的有效治理模式；第二，在類型學(xué)基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出不同類型社會組織參與模式的潛在變化及發(fā)展趨勢的分析，從而豐富了社會組織在基層協(xié)商治理中參與功能發(fā)揮上的相關(guān)研究，深化了基層協(xié)商治理領(lǐng)域與社會組織領(lǐng)域的有機(jī)聯(lián)系。由于本文關(guān)注的是社會組織的自主性而非國家的自主性①譬如國外學(xué)者的一些研究，一方面強(qiáng)調(diào)我國政府存在著條塊分割、部門間協(xié)作不暢等問題（而非埃文斯所講的包含內(nèi)聚力的自主性），以及其為社會組織參與社會治理提供了生存發(fā)展空間；另一方面也形塑了社會組織參與社會治理的渠道和策略。參見李侃如（Kenneth Lieberthal）：《治理中國：從革命到改革》，中國社會科學(xué)出版社，2010，第358頁。，并做了動態(tài)演變的理論分析，因此對埃文斯著名的嵌入型自主性理論也做出了一個重要的補(bǔ)充和修正。

最后，本文的不足之處在于案例選取方面，受到資料來源渠道及其完整性的限制，案例的代表性可能存在偏差。因此，未來研究方向是繼續(xù)追蹤現(xiàn)有案例，同時納入更多其他地區(qū)案例并展開田野調(diào)查，進(jìn)一步檢驗(yàn)并完善分析框架與觀點(diǎn)，深入分析社會組織參與基層協(xié)商治理不同類型模式的適用條件及可能發(fā)生的轉(zhuǎn)化路徑。如有可能，可以結(jié)合社會組織數(shù)據(jù)庫展開定量研究。