高政 朱偉鳳

摘要優(yōu)質(zhì)高中“指標(biāo)到?！闭呤俏覈胀ǜ咧姓猩贫雀母锏闹匾獌?nèi)容，對促進義務(wù)教育均衡發(fā)展有著十分重要的意義。通過對全國百名縣區(qū)教育局長（教委主任）的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從政策執(zhí)行效果來看，絕大多數(shù)縣區(qū)都比較好地實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，但也存在一些不可忽視的問題?？赏ㄟ^做好政策宣傳、提升政策執(zhí)行的科學(xué)性、完善政策配套措施等方面工作破解政策執(zhí)行困境。

關(guān)鍵詞 高中招生制度改革；“指標(biāo)到?！?；“擇校熱”；義務(wù)教育均衡發(fā)展；城鄉(xiāng)教育一體化

中圖分類號G63

文獻標(biāo)識碼B

文章編號1002-2384（2021）08-0033-04

優(yōu)質(zhì)高中招生名額分配到轄區(qū)內(nèi)初中學(xué)校的政策（以下簡稱“指標(biāo)到?！闭撸┦俏覈胀ǜ咧姓猩贫?改革的重要內(nèi)容。2008年以來，伴隨國家層面相關(guān)政策的出臺， 全國各地積極貫徹落實“指標(biāo)到?！闭?，探索適合本地區(qū)教育實際的實施細則。作為“指標(biāo)到?！闭叩木唧w實施者和執(zhí)行者，縣區(qū)教育行政部門對政策施行的實際效果及政策執(zhí)行中的困難與問題有著較為全面真切的了解。2019年3月至2020年9月，筆者對國家教育行政學(xué)院第33、36、38期全國縣市教育局長培訓(xùn)班學(xué)員進行問卷調(diào)查，共回收182份有效問卷，覆蓋全國32個省、市、自治區(qū)，其中東中西部分布較為均衡；同時對20多位縣區(qū)教育局長做了深度訪談。筆者力圖通過對調(diào)研結(jié)果的分析，呈現(xiàn)政策執(zhí)行中的問題與經(jīng)驗，提出破解“指標(biāo)到?！闭邎?zhí)行困境的相應(yīng)對策。

一、效果反饋：大部分地區(qū)較好地實現(xiàn)了政策預(yù)期目標(biāo)

雖然“指標(biāo)到校”政策的具體內(nèi)容和操作 方式因時因地存在一定差異，但從執(zhí)行效果來看，對初中階段的“擇校熱”起到了較好的降溫作用，對義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展也起到了良好的促進作用。在部分一線城市，還起到了為天價“學(xué)區(qū)房”降溫的效果。[1]

1. 有效緩解了城區(qū)優(yōu)質(zhì)初中“擇校熱”

86.4%的被調(diào)查局長認為，“指標(biāo)到校”政策有效緩解了城區(qū)優(yōu)質(zhì)初中的“擇校熱”。其中緩解程度的大小與“指標(biāo)到校”的比例存在非常明顯的相關(guān)性。“指標(biāo)到?！钡谋壤酱螅菂^(qū)優(yōu)質(zhì)初中“擇校熱”緩解效果越明顯。13.6%的被調(diào)查局長認為“指標(biāo)到?！闭卟荒苡行Ь徑狻皳裥帷被蛘呔徑庑Ч话悖@些局長所在地區(qū)指標(biāo)生占比普遍在30.0%以下。

2. 較好地激發(fā)了農(nóng)村（薄弱）初中的辦學(xué)活力

72.3%的被調(diào)查局長認為，“指標(biāo)到?！闭呒ぐl(fā)了農(nóng)村（薄弱）初中的辦學(xué)活力。其中60.2%的局長認為該政策帶來的生源回流給農(nóng)村（薄弱）初中帶來辦學(xué)活力，27.3%的局長認為該政策給農(nóng)村（薄弱）初中學(xué)生帶來了希望，激發(fā)了全校師生的干勁，12.5%的局長認為該政策有效推進了城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展。

在認為“指標(biāo)到?！闭呒ぐl(fā)了農(nóng)村（薄弱）初中辦學(xué)活力的局長中，有82.9%的位于中西部地區(qū)，東部地區(qū)僅為17.1%。認為該政策不能激發(fā)農(nóng)村（薄弱）初中辦學(xué)活力的局長中，97.2%都位于東部。本研究通過訪談部分東部地區(qū)局長發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展得比較好，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展水平較高，農(nóng)村（薄弱）初中數(shù)量較少。

3. 顯著提升了農(nóng)村學(xué)生升入重點高中比例，促進了教育公平

“指標(biāo)到校”政策實施后，32.7%的局長所在地優(yōu)質(zhì)高中農(nóng)村生源增加了10.0%～20.0%，28.4%的局長所在地優(yōu)質(zhì)高中農(nóng)村生源增加了20.0%～30.0%，30.3%的局長所在地優(yōu)質(zhì)高中農(nóng)村生源增加30.0%以上。不難發(fā)現(xiàn)，實施“指標(biāo)到校”政策后，大部分地區(qū)優(yōu)質(zhì)高中農(nóng)村生源增幅較為明顯，顯著提升了農(nóng)村初中生升入優(yōu)質(zhì)高中的比例，較好地促進了教育公平。8.6%執(zhí)行優(yōu)質(zhì)高中“指標(biāo)到校”政策后農(nóng)村生源提升不明顯的縣區(qū)，大多位于較發(fā)達城市的核心城區(qū)，已全面實現(xiàn)城鎮(zhèn)化或者農(nóng)村戶籍人口極少。

二、應(yīng)對挑戰(zhàn)：政策執(zhí)行中引發(fā)一些爭議與批評

“指標(biāo)到?！闭邎?zhí)行過程中，部分地區(qū)因為政策宣傳不到位、指標(biāo)比例劃分不合理、城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡水平欠佳等原因，造成部分家長對政策的不理解和抵制，個別地方甚至出現(xiàn)了一些群體事件、輿情熱點。爭議和批評主要集中在以下幾方面。

1. 對初高中辦學(xué)質(zhì)量帶來負面影響

在被調(diào)查的局長中，51.4%的局長所在地區(qū)指標(biāo)生錄取最低分數(shù)線和統(tǒng)招生分數(shù)差距較大，最大的分數(shù)差高達120分，而這些地區(qū)中很大一部分城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展較弱，占87.4%。42.8%的局長所在地區(qū)指標(biāo)生和統(tǒng)招生分數(shù)差距較小，其中86.2%的地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化做得比較好。此外還有5.8%的地區(qū)指標(biāo)生占比100%，即優(yōu)質(zhì)高中招生名額100%分配到轄區(qū)內(nèi)初中，所以不存在指標(biāo)生與統(tǒng)招生的分數(shù)差距。

由于指標(biāo)生和統(tǒng)招生分數(shù)差距較大，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)高中的生源素質(zhì)參差不齊，對教育教學(xué)帶來 了一定的沖擊，對非優(yōu)質(zhì)初中整體辦學(xué)質(zhì)量也帶來了一定的負面影響。對優(yōu)質(zhì)高中而言，“指標(biāo)到校”政策擠占優(yōu)質(zhì)高中的自主招生指標(biāo)（有部分局長認為是浪費了指標(biāo)），隨著招生政策變化，招生指標(biāo)變得尤為珍貴。用于扶弱的指標(biāo)無異于稀釋了優(yōu)質(zhì)高中的生源質(zhì)量，不利于教學(xué)。另一方面，對農(nóng)村學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校來說，能得到照顧，有利于保護本校的生源。但由于政策指標(biāo)的保護，薄弱學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量競爭壓力減輕，一定程度上弱化了薄弱學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師教學(xué)方面的緊迫感，甚至學(xué)校越差越能從政策中受益，可能造成“長期吃救濟的人有可能變成懶漢”的惡性循環(huán)。

2. 對教育公平產(chǎn)生影響

76.9%的被調(diào)查局長認為該政策在緩解義務(wù)教育“擇校熱”、促進教育公平的同時，帶來“同分不同命”的后果，引發(fā)另一種形式的不公平。訪談發(fā)現(xiàn)，這種不公平體現(xiàn)在兩個方面，一是從家長角度看，尤其在部分城區(qū)家長眼中，優(yōu)質(zhì)高中升學(xué)指標(biāo)被占，部分城區(qū)初中孩子比農(nóng)村孩子中考分數(shù)高近百分，卻無緣優(yōu)質(zhì)高中。學(xué)生“同分不同命”的現(xiàn)象令家長難以理解，部分地方甚至引發(fā)小規(guī)模家長上訪的群體事件，造成了負面社會影響。二是從初中教師角度來看，薄弱學(xué)校的教師為提升教育教學(xué)水平，更多關(guān)注有機會升入優(yōu)質(zhì)高中的學(xué)生，削弱了對升學(xué)機會較少的學(xué)生的關(guān)注。優(yōu)質(zhì)高中的教師同樣更加關(guān)注從教學(xué)實力較強的初中升上來的學(xué)生。由此，無論處于教育教學(xué)的哪個階段，這種情況都不利于全體學(xué)生的教育公平。

訪談發(fā)現(xiàn)，部分受益于該政策進入優(yōu)質(zhì)高中的農(nóng)村學(xué)生，進入優(yōu)質(zhì)高中前是成績相對突出的“尖子生”“優(yōu)秀生”，但進入優(yōu)質(zhì)高中后就站在了“后進生”的跑道上，位置轉(zhuǎn)換跨度大，極易造成心理落差，不利于這部分學(xué)生的心理健康。

3. 對教育資源合理分配帶來新挑戰(zhàn)

訪談發(fā)現(xiàn)，“指標(biāo)到?！闭甙凑蛰爡^(qū)分配資源的方式，在一定程度上導(dǎo)致升學(xué)壓力下沉，把中考階段的升學(xué)壓力和考試競爭下沉到小學(xué)階段。許多家長為滿足“指標(biāo)到?！闭咭?，在小學(xué)階段就開始考慮學(xué)區(qū)、擇校等問題，市面上更是出現(xiàn)了相關(guān)營利性機構(gòu)為家長出謀劃策，幫助爭取進入“指標(biāo)到校”目標(biāo)初中的機會。顯然，這只是換了學(xué)齡階段的“擇校熱”，與“指標(biāo)到?！闭叩某踔韵嚆＃逃Y源合理分配的困局未能真正突破。

三、破解之道：如何將政策的負面效應(yīng)降到最低？

有局長在調(diào)查中表示，“指標(biāo)到?！闭呔拖褚晃夺槍Τ踔小皳裥帷钡摹懊退帯保幮щm好，副作用也很大。那么，什么樣的“體質(zhì)”才適合這味藥呢？如何才能將該政策的“藥效”最大化，同時“副作用”降到最小呢？部分地區(qū)在政策執(zhí)行過程中進行了積極探索，取得了一定的成功經(jīng)驗。

1. 做好政策宣傳，營造良好的教育環(huán)境

加大宣傳引導(dǎo)是保障“指標(biāo)到?！闭呱钊肼鋵嵉挠行e措。一方面，發(fā)揮“指標(biāo)到?！闭叩母軛U作用，必須引導(dǎo)學(xué)生、家長、學(xué)校、社會各界充分理解政策的具體內(nèi)容和實施原則，團結(jié)各方力量營造良好的輿論生態(tài)與教育環(huán)境，支持政策順利施行。另一方面，“指標(biāo)到?！闭邔r(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校具有極大的利好作用，要將政策的規(guī)劃目標(biāo)、實施對象、執(zhí)行程序、制度保障等各個環(huán)節(jié)講清講透，激發(fā)農(nóng)村學(xué)校及薄弱學(xué)校的辦學(xué)積極性，激勵其不斷提高辦學(xué)質(zhì)量，形成初高中生源良性互動，促進教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

分數(shù)面前人人平等絕不是教育公平的唯一內(nèi)涵，教育公平要根據(jù)受教育者個人的具體情況區(qū)別對待，在教育資源分布差異較大的情況下，教育公平要采取“不同情況不同對待”的原則，給教育資源相對薄弱的學(xué)校，家庭背景相對弱勢的群體適當(dāng)照顧，這一原則在全世界選拔性的教育招生中都是普遍采用的。[2]

2. 提升政策科學(xué)性，關(guān)照學(xué)生綜合發(fā)展和學(xué)校質(zhì)量提升

（1）不斷優(yōu)化指標(biāo)分配方案

以山西省晉中市為例，為保證“指標(biāo)到?！泵~公平合理地分配到轄區(qū)內(nèi)的初中，該市不斷完善與調(diào)整政策，優(yōu)化招生指標(biāo)分配方案。

晉中市在2001年剛剛推行此政策時，是根據(jù)中考報名人數(shù)分配名額。2012年，晉中市把指標(biāo)分為“基礎(chǔ)性、評估性和傾斜性”三類?；A(chǔ)性指標(biāo)名額以各初中中考實際考試人數(shù)計算，評估性指標(biāo)名額的分配是依據(jù)初中學(xué)校教育質(zhì)量的評估結(jié)果，傾斜性指標(biāo)名額分配是根據(jù)初中學(xué)校的地域分布情況，對偏遠農(nóng)村學(xué)校適度傾斜。2013年，“指標(biāo)到?！泵~分為兩部分，即基礎(chǔ)性均衡指標(biāo)（80%）和評估性獎勵指標(biāo)（20%），前者依據(jù)各學(xué)校實際參加考試人數(shù)平均分配到各學(xué)校（按學(xué)生人數(shù)分配），后者依據(jù)各縣（區(qū)、市）教育局對初中學(xué)校年度教育質(zhì)量督導(dǎo)評估結(jié)果進行分配（按評估結(jié)果分配），具體辦法由各縣（區(qū)、市）制定。其中核心指標(biāo)是“五率兩看”：“五率”即初中三年保留率、學(xué)業(yè)成績合格率、學(xué)業(yè)成績優(yōu)秀率、實驗技能和音體美合格率、綜合素質(zhì)評價合格率；“兩看”即看學(xué)校的爭先創(chuàng)優(yōu)情況和學(xué)校特色發(fā)展情況。2015年，“指標(biāo)到?！闭哒{(diào)整為：基礎(chǔ)性指標(biāo)占80%，評估性指標(biāo)占15%，傾斜性指標(biāo)占5%。2017年至今，三種類型指標(biāo)的比例持續(xù)穩(wěn)定，其中基礎(chǔ)性均衡指標(biāo)占60%，評估性獎勵指標(biāo)占30%，傾斜性指標(biāo)占10%。對于需要扶持的新建初中學(xué)?；蜣r(nóng)村薄弱學(xué)校，由各縣（區(qū)、市）根據(jù)實際適當(dāng)提高指標(biāo)分配比例。[3]

不難發(fā)現(xiàn)，晉中市通過政策的持續(xù)調(diào)整和優(yōu)化，有效避免了政策的負面效應(yīng)，既支持了薄弱學(xué)校建設(shè)，又鼓勵了所有學(xué)校平等競爭，調(diào)動了所有初中的辦學(xué)積極性，也為每一名初中畢業(yè)生提供了均等享受優(yōu)質(zhì)高中教育的機會。如果只單純以中考報名人數(shù)來分配指標(biāo)，勢必導(dǎo)致學(xué)校關(guān)注有潛力升入優(yōu)質(zhì)高中的少數(shù)學(xué)生忽視大多數(shù)學(xué)生的發(fā)展。但是把衡量初中綜合辦學(xué)質(zhì)量的“五率”作為獎勵性優(yōu)質(zhì)高中指標(biāo)分配的重要依據(jù)，調(diào)動了初中學(xué)校關(guān)注全體學(xué)生綜合素質(zhì)發(fā)展的積極性。

（2）設(shè)立指標(biāo)到校生的最低分數(shù)線

有觀點認為，“指標(biāo)到校”政策對優(yōu)質(zhì)普通高中的生源產(chǎn)生了沖擊，給優(yōu)質(zhì)普通高中的教育教學(xué)帶來了困難。晉中的經(jīng)驗表明，伴隨優(yōu)質(zhì)普通高中招生“指標(biāo)到?！钡谋壤粩嗵嵘懈呖汲煽儾坏珱]有下降反而穩(wěn)中有升。

為保障高中教育教學(xué)秩序的正常開展，晉中設(shè)立了指標(biāo)生最低分數(shù)線。2006年規(guī)定指標(biāo)生中考成績不得低于優(yōu)質(zhì)普通高中錄取分數(shù)線20分，2008年規(guī)定不得低于錄取分數(shù)線50分，2010-2012年規(guī)定不得低于全市最低控制線。2013年山西省中考改革將體育分值由30分增加到50分，指標(biāo)到校生的最低錄取控制線也相應(yīng)上調(diào)。2015年，晉中市“指標(biāo)到?！变浫∽畹涂刂品謹?shù)線，由市、縣（區(qū)、市）招生考試管理中心在招生前按照“保證優(yōu)質(zhì)高中指標(biāo)完成率達到90%以上”的原則，以縣（區(qū)、市）為單位劃定。[4]

3. 完善政策配套措施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展

打破城鄉(xiāng)教育二元差異桎梏，統(tǒng)籌推進義務(wù)教育一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，是“指標(biāo)到校”政策實施的現(xiàn)實基礎(chǔ)與政策追求。仍以晉中市為例，該市通過大力推行經(jīng)費保障一體化、學(xué)校布局一體化、辦學(xué)條件一體化、師資配置一體化、學(xué)校管理一體化、辦學(xué)品質(zhì)一體化、弱勢群體入學(xué)一體化等措施，較好地促進了城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，全市呈現(xiàn)了“農(nóng)村孩子鳳凰歸巢、城鎮(zhèn)學(xué)校不再擁擠、城鄉(xiāng)教育均衡協(xié)調(diào)、教育改革充滿活力”的良好態(tài)勢。

參考文獻：

[1] 李宇嘉.學(xué)區(qū)房“降溫模式”已開啟[N].證券時報，2021-03-23.

[2] 郝文武.分數(shù)面前人人平等的公平性守護和局限性消除[J].教育科學(xué)，2007（1）：15-18.

[3] 高政.公平與質(zhì)量可以兼得的一項政策—山西省晉中市優(yōu)質(zhì)普通高中招生“指標(biāo)到校”執(zhí)行效果研究[J].人民教育，2019（20）：48-51.

[4] 關(guān)于2015年優(yōu)質(zhì)普通高中招生名額100%分配到初中學(xué)校的指導(dǎo)意見[EB/OL]. [2021-05-21].https：//zcjnygzxx.30edu.com.cn/ article/7BB91657-F874-4BC7-99B4-F61F8199B1CF.shtml.

（編輯 謝 凡）

注釋：① 本文系全國教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2018年度教育部青年課題“優(yōu)質(zhì)高中‘指標(biāo)到校政策執(zhí)行效果實證研究”（課題編號：EAA180449）的階段性研究成果。本文通訊作者：朱偉鳳。