姚靜 閆靜

摘 要：我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)中關(guān)于檔案的保管期限、移交期限、封閉期限、保密期限等時(shí)間規(guī)定之間存在著諸多矛盾與沖突。文章以新《檔案法》《保密法》《檔案法實(shí)施辦法》《信息公開條例》等相關(guān)法律法規(guī)為分析對(duì)象，圍繞文書檔案的保管期限、移交期限、接收條件、封閉期限、保密期限、政府信息公開期限等核心概念，進(jìn)行現(xiàn)狀梳理與分類討論，歸納出三類矛盾，并針對(duì)這些矛盾對(duì)《檔案法實(shí)施辦法》《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》等三部法律法規(guī)提出了七處修改建議。

關(guān)鍵詞：文書檔案；期限；矛盾關(guān)系；法律法規(guī)

中圖分類號(hào)：G275.2

The Contradictory Relationship and Optimization Strategy of Archives Storage， Transfer， Closed and Confidentiality Period

Yao Jing1， Yan Jing2（1. School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing 100872； 2. School of History and Culture of Shandong University， Jinan， Shandong 250100）

Abstract：The existing laws and regulations in China about the storage period， transfer period， closed period， confidentiality period of archives guide archives management， but there are also many contradictions and conflicts. Based on the new "Archives Law"， "Confidentiality Law"，"the Implementing Method of Archives Law"， "Government Information Public Rules" and other relevant laws and regulations， this paper sort out the current situation and discuss the classification of the core concepts such as the storage period， transfer period， receiving conditions， closed period， confidentiality period and government information disclosure period of the documents and archives， and find out three kinds of contradictions. In view of these contradictions， this paper raised seven recommended changes of the these laws and regulations， including "the Implementing Method of Archives Law"，"the Provisions on the Archiving Scope and the Storage Period of Documents and Archives"， and "the Provisions on the Management of Archives".

Keywords：Administrative Archives； Period； Contradiction Relationship； Laws and Regulations

1 引 言

新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱新《檔案法》）將檔案封閉期從30年縮短至25年，雖只有5年時(shí)間的變動(dòng)，卻會(huì)對(duì)檔案保管期限、移交期限、封閉期限、保密期限、政府信息公開期限等等產(chǎn)生一系列影響。相關(guān)基于時(shí)間維度對(duì)各類檔案管理期限的研究，僅是針對(duì)某個(gè)期限或者某對(duì)有矛盾的期限關(guān)系進(jìn)行探討，如檔案移交期限[1]、檔案封閉期限[2][3]、政府信息公開期限與檔案封閉期的矛盾關(guān)系[4][5][6]、檔案封閉期與檔案保密期限的矛盾關(guān)系[7][8]等，缺少針對(duì)各種檔案管理期限的系統(tǒng)性解讀，且均是發(fā)表在新《檔案法》正式實(shí)施前，對(duì)此，筆者擬在新《檔案法》背景下，對(duì)前述五個(gè)期限概念及其矛盾關(guān)系進(jìn)行梳理，并從法律、法規(guī)和制度層面提出相應(yīng)的優(yōu)化策略，以期為檔案部門提供工作參考?？紤]到當(dāng)前國(guó)家綜合檔案館館藏仍以文書檔案為主，故本文僅針對(duì)文書檔案進(jìn)行研究。

2 五個(gè)檔案相關(guān)管理期限的矛盾關(guān)系

檔案保管期限、檔案移交期限、檔案封閉期限、檔案保密期限和政府信息公開期限這五個(gè)概念之間，至少存在著三對(duì)矛盾關(guān)系（如圖1所示）：一是檔案保管期限、檔案移交期限和檔案封閉期限之間的矛盾；二是檔案封閉期限和檔案保密期限之間的矛盾；三是檔案封閉期限和政府信息公開期限之間的矛盾。其中，檔案移交和保管期限矛盾主要發(fā)生在立檔單位和檔案館之間，屬于前端矛盾；檔案保密和政府信息公開期限矛盾主要發(fā)生在檔案開放利用階段，屬于后端矛盾。

2.1 現(xiàn)有法律、法規(guī)、制度對(duì)五個(gè)管理期限的有關(guān)規(guī)定

（1）關(guān)于檔案保管期限：國(guó)家檔案局第8號(hào)令《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》第六條規(guī)定，“機(jī)關(guān)文書檔案的保管期限定為永久、定期兩種。定期一般分為30年、10年”。

（2）關(guān)于檔案移交期限：《檔案法實(shí)施辦法》第十三條規(guī)定，中央級(jí)和省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)國(guó)家檔案館接收范圍的檔案，應(yīng)當(dāng)滿20年移交；縣級(jí)國(guó)家檔案館接收范圍的檔案，應(yīng)當(dāng)滿10年移交。同時(shí)，該條第三款指出，專業(yè)性較強(qiáng)或者需要保密的檔案，可以延長(zhǎng)向有關(guān)檔案館移交的期限；已撤銷單位的檔案或者由于保管條件惡劣可能導(dǎo)致不安全或者嚴(yán)重?fù)p毀的檔案，可以提前向有關(guān)檔案館移交。另外，國(guó)家檔案局第9號(hào)令《各級(jí)各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》指出，“省級(jí)以上（含省級(jí)）檔案館接收保管期限為永久的檔案，省級(jí)以下（不含省級(jí)）檔案館接收保管期限為永久和30年以上（含30年）的檔案”。

（3）關(guān)于檔案封閉期限：新《檔案法》第二十七條規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)檔案館的檔案，應(yīng)當(dāng)滿25年向社會(huì)開放；經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等類檔案，可以少于25年開放；涉及國(guó)家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案，可以多于25年開放。

（4）關(guān)于保密期限：《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》（下文簡(jiǎn)稱《保密法》）第十三條規(guī)定了定密權(quán)限，“中央國(guó)家機(jī)關(guān)、省級(jí)機(jī)關(guān)及其授權(quán)的機(jī)關(guān)、單位可以確定絕密級(jí)、機(jī)密級(jí)和秘密級(jí)國(guó)家秘密；設(shè)區(qū)的市、自治州一級(jí)的機(jī)關(guān)及其授權(quán)的機(jī)關(guān)、單位可以確定機(jī)密級(jí)和秘密級(jí)國(guó)家秘密”。需要說明的是，雖然縣級(jí)機(jī)關(guān)沒有定密權(quán)限，但是同樣可能接收到涉密檔案；受公文往來和檔案收集行為的影響，無論處于何種行政層級(jí)的檔案室和檔案館都有可能接收到任何密級(jí)的檔案。第十五條規(guī)定了保密期限的參考值：絕密級(jí)不超過30年，機(jī)密級(jí)不超過20年，秘密級(jí)不超過10年；“根據(jù)工作需要決定公開的，正式公布時(shí)即視為解密”。第十九條規(guī)定了保密期滿檔案的處置方式：國(guó)家秘密的保密期限已滿的，自行解密；不再作為國(guó)家秘密事項(xiàng)，或者不需要繼續(xù)保密的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解密；對(duì)需要延長(zhǎng)保密期限的，應(yīng)當(dāng)在原保密期限屆滿前重新確定保密期限。

（5）關(guān)于政府信息公開期限：2008年版《政府信息公開條例》的第十八條和2019年新修訂《政府信息公開條例》的第二十六條均規(guī)定，需主動(dòng)公開的政府信息，“應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)及時(shí)公開。法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。

2.2 檔案保管期限、移交期限、封閉期限之間的矛盾

（1）三者關(guān)系梳理（見表1）

從表1中可以看出，檔案保管期限劃分為三個(gè)層級(jí)；移交期限中針對(duì)移交方的期限劃分則是根據(jù)行政區(qū)域劃分為兩個(gè)層級(jí)（以市級(jí)為分界線）；移交期限中針對(duì)接收方的條件規(guī)定同樣根據(jù)行政區(qū)域劃分為兩個(gè)層級(jí)（以省級(jí)為分界線）；封閉期限統(tǒng)一劃定為25年，可以根據(jù)實(shí)際情況酌情增減。以行政區(qū)域級(jí)別為緯，以檔案保管期限、移交期限、封閉期限為經(jīng)，可再細(xì)化出下列12種情況（見表2）：

（2）矛盾之處

從表2可知，受保管期限、移交期限和封閉期限的交叉作用因素影響，檔案在前端業(yè)務(wù)工作中面臨12種情況，對(duì)其進(jìn)行橫向維度和縱向維度的剖析可得出以下結(jié)論。

從橫向視角來看，一方面，保管期限為10年的檔案，因其原則上不被各級(jí)綜合檔案館接收，所以移交規(guī)定對(duì)這部分檔案基本沒有起到作用（不合理之處1）。另一方面，省級(jí)以上立檔單位中保管期限為30年的檔案，原則上不被列入省級(jí)以上綜合檔案館接收范圍，到達(dá)移交期限而可能不被檔案館接收，且后續(xù)保管和處置措施缺乏明確規(guī)定（不合理之處2）。

從縱向視角來看，其一，保管期限為30年的檔案在縣級(jí)和市級(jí)檔案館的處置并不合理。主要體現(xiàn)在，若不考慮行政層級(jí)以外的其他變量，即在其他的檔案價(jià)值影響因素都相同的情況下，縣級(jí)立檔單位產(chǎn)生的檔案能夠在縣級(jí)檔案館保管20年，而市級(jí)立檔單位產(chǎn)生的檔案僅能夠在市級(jí)檔案館保管10年，前者比后者擁有更高水平的保管待遇（不合理之處3）。其二，省級(jí)以上（含省級(jí)，下同）立檔單位產(chǎn)生的保管期限為 30年的檔案存在移交期限和接收條件的不匹配問題。雖然實(shí)際工作與規(guī)定可能存在出入，但根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定來看，保管期限為30年的檔案的移交期限為20年，而省級(jí)以上綜合檔案館原則上卻僅接收保管期限為永久的檔案，導(dǎo)致這些檔案既有可能在立檔單位得不到妥善保管，又難以面向全社會(huì)提供利用（不合理之處4）。其三，檔案的移交期限與接收條件的層次規(guī)定錯(cuò)位。從移交期限的行政層級(jí)規(guī)定來看，中央級(jí)、省級(jí)和市級(jí)立檔單位產(chǎn)生的檔案均要求滿20年移交，縣級(jí)為滿10年移交。而從接收條件的行政層級(jí)規(guī)定來看，市、縣一級(jí)檔案館接收保管期限為永久和30年以上（含30年）的檔案，由此可以發(fā)現(xiàn)，市級(jí)層面的移交期限與接收條件之間存在分裂，這將會(huì)導(dǎo)致實(shí)際操作過程中出現(xiàn)錯(cuò)位（不合理之處5）。

從上述分析可知，僅有永久保存的檔案不受保管期限、移交期限和封閉期限交叉作用因素的約束，而保管期限為10年和30年的檔案在各個(gè)行政層級(jí)中均面臨著保管期限、移交期限和封閉期限的三重阻礙。因此，可將上述5個(gè)不合理之處歸因?yàn)椤皺n案移交期限和接收條件不匹配”，該矛盾造成了橫向視角的檔案移交期限無法生效，以及縱向視角的檔案保管條件差別和行政層級(jí)分裂。

2.3 檔案保管期限、封閉期限、保密期限間的矛盾

（1）三者關(guān)系梳理（見表3）

檔案保密期限的設(shè)置本質(zhì)上是為了避免國(guó)家秘密泄露所造成的利益損失，因此保密期限與封閉期限具有密切關(guān)系：若保密期限小于25年，則意味著“涉密檔案”在解密后的剩余封閉期內(nèi)不再涉及國(guó)家秘密，但是否能夠在解密后直接提供開放利用，還需要核實(shí)其是否涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、工作秘密、敏感信息等；若保密期限大于25年，則意味著涉密檔案將延期開放。需要說明的是，雖然《保密法》規(guī)定“嚴(yán)禁私自銷毀國(guó)家秘密載體”，但《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》等檔案法律法規(guī)并未明確涉密檔案的保管期限，而是根據(jù)實(shí)際情況判斷。故文章在討論時(shí)不排除保管期限為30年的檔案，將其與永久保管一并納入梳理。

（2）矛盾之處

通過上述梳理，可以將檔案保管期限、移交期限、封閉期限、保密期限之間的矛盾概括為3種：其一，受保密期限限制，部分檔案解密即銷毀，無法得到開放利用。例如，市、縣一級(jí)立檔單位歸檔的保管期限為30年的絕密級(jí)檔案。其二，受保密期限限制，部分檔案有可能無法得到妥善保管。例如，省級(jí)以上立檔單位歸檔的保管期限為30年的絕密級(jí)檔案，因其達(dá)不到省級(jí)以上綜合檔案館的接收條件而無法移交進(jìn)館。雖然《檔案法實(shí)施辦法》規(guī)定“經(jīng)同級(jí)檔案行政管理部門檢查和同意，專業(yè)性較強(qiáng)或者需要保密的檔案，可以延長(zhǎng)向有關(guān)檔案館移交的期限”，但主動(dòng)要求延遲移交（主觀意愿、有條件、有能力）和被動(dòng)無處移交（無主觀意愿、無條件、無能力）二者之間是存在本質(zhì)區(qū)別的，法律法規(guī)有必要對(duì)后者給予關(guān)切。其三，受保密期限和封閉期限雙重限制，檔案解密后仍受封閉期限制無法及時(shí)對(duì)外提供利用。此類矛盾最為普遍，主要是因?yàn)楸Ｃ芷谙藓头忾]期限的規(guī)定存在交叉重復(fù)和依據(jù)多元的情況。

上述三種矛盾還受到檔案保管期限、移交期限和封閉期限的影響，前文已有詳細(xì)梳理，此處不再贅述。

2.4 檔案封閉期限、政府信息公開期限間的矛盾

早在2020年新《檔案法》修訂之前，已有學(xué)者提出檔案封閉期制度與政府信息公開期限存在矛盾，認(rèn)為已經(jīng)通過公開的方式和程序發(fā)布的政府信息，在歸檔后反而因?yàn)槭艿椒忾]期制度的約束而無法開放利用，是不合理的，[9]且這一觀點(diǎn)在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)成為主流觀點(diǎn)。然而，隨著對(duì)《檔案法》和《信息公開條例》認(rèn)識(shí)的不斷深入，也有學(xué)者也意識(shí)到：一方面，政府信息并不等同于檔案，政府信息中只有作為結(jié)果性文件的那部分作為檔案歸檔保存；另一方面，20日內(nèi)公開發(fā)布的政府信息強(qiáng)調(diào)的是其內(nèi)容的開放，并不會(huì)因?yàn)槠漭d體的歸檔保存而失去傳播途徑。[10]此種說法具有一定的合理性和代表性，在近年來逐漸得到學(xué)界認(rèn)可。盡管如此，但文章認(rèn)為現(xiàn)有規(guī)定仍然存在不盡合理之處：

一方面，雖然政府信息不完全等同于檔案，對(duì)于檔案實(shí)體的封閉并不影響此前已公開的政府信息內(nèi)容的傳播，但是從利用者的角度考慮，前往檔案館查閱檔案的公眾與通過公開渠道查詢政府信息的公眾之間可能存在差異，將導(dǎo)致一部分公眾無法及時(shí)獲取已經(jīng)公開的政府信息。因此，對(duì)于已經(jīng)公開發(fā)布的政府信息，其記錄載體（檔案實(shí)體）并無必要也并不應(yīng)該受到封閉期的限制。

另一方面，對(duì)于檔案實(shí)體而言，歸檔即意味著受到封閉期的約束，提前移交意味著檔案將提前受到更加嚴(yán)格的封閉期限制，而我國(guó)當(dāng)前缺乏針對(duì)“檔案室在何種特殊情況下可以提前向檔案館移交”的解釋性規(guī)定，可能會(huì)導(dǎo)致在實(shí)際操作中出現(xiàn)為回避檔案開放而提前將檔案移交進(jìn)館的漏洞。

3 檔案相關(guān)管理期限的優(yōu)化策略

針對(duì)上述矛盾的相關(guān)要素，在已有規(guī)定的基礎(chǔ)上，筆者提出以下檔案相關(guān)管理期限的優(yōu)化策略。

3.1 調(diào)整保管期限、移交期限、封閉期限，使之銜接合理

解決檔案移交期限和接收條件不匹配的矛盾，可以從以下兩個(gè)方面入手。

一是細(xì)化檔案移交期限規(guī)定。由于省級(jí)以上（含省級(jí)）檔案館原則上不接收保管期限在30年以下（含30年）的檔案，因此可以刪除對(duì)這部分檔案移交期限的冗余規(guī)定。但同時(shí)，有必要在《檔案法實(shí)施辦法》《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)中加大檔案室檔案管理的規(guī)范力度和監(jiān)督檢查力度，以強(qiáng)化檔案室對(duì)此類檔案的保管。如，在《檔案法實(shí)施辦法》第二章“檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)”第九條補(bǔ)充表述：“（三）統(tǒng)一管理和妥善保管本單位的檔案，并按照規(guī)定向有關(guān)檔案館移交檔案”；“（五）接受同級(jí)或上級(jí)檔案主管部門的監(jiān)督檢查，規(guī)范本單位的檔案工作”。還可在《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》第四章“管理要求”第四節(jié)“保管與保護(hù)”中增加第四十三條：“涉及檔案室保管檔案的規(guī)定，參照《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》執(zhí)行?！?/p>

二是統(tǒng)一調(diào)整移交期限，消解其與封閉期限的矛盾。只要移交期限短于25年都不會(huì)對(duì)入館后檔案的封閉期產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，檔案能夠開放利用的時(shí)間也不會(huì)發(fā)生變化，故可以考慮將縣級(jí)以上立檔單位的檔案移交期限統(tǒng)一延長(zhǎng)為25年，與封閉期限同步。由此，可實(shí)現(xiàn)檔案入館暨開放鑒定，在保證檔案第一價(jià)值得以充分發(fā)揮的同時(shí)，減輕檔案館工作人員的負(fù)擔(dān)，提高工作效率。綜合前文，建議將《檔案法實(shí)施辦法》第三章“檔案的管理”第十三條修改為：“屬于省級(jí)以上（含省級(jí)）國(guó)家檔案館永久保管的檔案，立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿25年即向有關(guān)的國(guó)家檔案館移交；屬于省級(jí)以下國(guó)家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿25年即向有關(guān)檔案館移交?！?/p>

3.2 促進(jìn)檔案封閉期限、保密期限的良性互動(dòng)

一是補(bǔ)充對(duì)涉密檔案的保管期限劃分，適當(dāng)增加絕密級(jí)檔案的保管期限。由于《保密法》《國(guó)家秘密保密期限的規(guī)定》《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》等法律法規(guī)均未對(duì)涉密檔案的保管期限加以明確規(guī)定，在實(shí)踐操作中，往往都會(huì)無限期將涉密檔案的保管期限往后延伸。對(duì)此，建議在《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》“相關(guān)附件”中補(bǔ)充對(duì)于涉密檔案保管期限的劃分：“秘密級(jí)檔案的保管期限至少為10年，機(jī)密級(jí)檔案的保管期限至少為30年，絕密級(jí)檔案的保管期限為永久。保管期限到期前6個(gè)月，由檔案館（室）組織對(duì)檔案密級(jí)再次鑒定，可以根據(jù)需要延長(zhǎng)保管期限?！贝送?，基于3.1一節(jié)的初步探討，建議將市、縣一級(jí)的檔案移交期限改為25年。

二是提高檔案室對(duì)于涉密檔案的管理要求。建議將《檔案法實(shí)施辦法》第三章“檔案的管理”第十三條“經(jīng)同級(jí)檔案行政管理部門檢查和同意，專業(yè)性較強(qiáng)或者需要保密的檔案，可以延長(zhǎng)向有關(guān)檔案館移交的期限”的規(guī)定補(bǔ)充表述為：“經(jīng)同級(jí)檔案行政管理部門檢查和同意，專業(yè)性較強(qiáng)或者需要保密的檔案，可以延長(zhǎng)向有關(guān)檔案館移交的期限，但必須確保其在檔案室內(nèi)得到安全、妥善保管。”

3.3 補(bǔ)充移交期限和封閉期限的限定條件，匹配政府信息公開期限

針對(duì)檔案的移交期限、封閉期限與政府信息公開期限之間的矛盾，建議從以下兩個(gè)方面增加限定條件：

一是在《檔案法實(shí)施辦法》中增加封閉期限的豁免條款。具體而言，可在《檔案法實(shí)施辦法》第四章“檔案的利用和公布”中增加第二十六條：“已作為政府信息公開的文件，若無特殊規(guī)定，移交至檔案館后不必遵循封閉期限的規(guī)定；未作為政府信息公開的文件，仍需遵循封閉期限的規(guī)定?！?/p>

二是細(xì)化《檔案法實(shí)施辦法》第十三條對(duì)于檔案室可在特殊情況下提前向檔案館移交檔案的條件限定，采用列舉的方式明確規(guī)定何種情況能夠判定為保管條件惡劣、可能導(dǎo)致不安全或者嚴(yán)重?fù)p毀。此外，還應(yīng)當(dāng)增加對(duì)“延期或提前向檔案館移交檔案”行為的審查環(huán)節(jié)，使操作規(guī)范化。綜上，可將第十三條“已撤銷單位的檔案或者由于保管條件惡劣可能導(dǎo)致不安全或者嚴(yán)重?fù)p毀的檔案，可以提前向有關(guān)檔案館移交”補(bǔ)充表述為：“已撤銷單位的檔案或者由于保管條件惡劣可能導(dǎo)致不安全（無法滿足‘八防等保管條件）或者嚴(yán)重?fù)p毀的檔案，可以提前向有關(guān)檔案館移交。延期或提前移交檔案，需提交書面申請(qǐng)，并經(jīng)檔案館審查確認(rèn)?！?h3> 4 結(jié) 語

本文剖析了文書檔案的保管期限、移交期限、封閉期限、保密期限和政府信息公開期限等概念之間的實(shí)際操作情況，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有規(guī)定的三類矛盾和具體不合理之處，提出了對(duì)相關(guān)法律法規(guī)有關(guān)內(nèi)容的調(diào)整建議，期冀能優(yōu)化相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容的相互銜接，為提高檔案治理能力和管理質(zhì)量做出有益探索。

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