童 偉，黃如蘭

(中央財經(jīng)大學(xué) 財經(jīng)研究院，北京 100081)

一、引言

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，提高績效是人類一切活動共同追求的目標(biāo)，構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系是我國深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要基礎(chǔ)，也因此得到黨中央和國務(wù)院的高度重視與不斷強(qiáng)化。

我國預(yù)算績效管理改革起始于21 世紀(jì)初，從發(fā)起到全面推進(jìn)僅用了短短十幾年的時間。從借鑒國外經(jīng)驗到結(jié)合本國特色不斷探索，從實踐中發(fā)展理論，在財政支出績效評價改革基本完善的基礎(chǔ)上步入全面預(yù)算績效管理體系建設(shè)，這期間中央和地方都進(jìn)行了有益探索。

在取得巨大成就的同時，我國預(yù)算績效管理實踐中存在的問題也不斷凸顯。2018 年《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34 號)(以下簡稱《意見》)明確指出，要建立健全“績效目標(biāo)管理—事前績效評估—事中績效監(jiān)控—事后績效評價—評價結(jié)果應(yīng)用”閉環(huán)式全過程預(yù)算績效管理體系。但在實際應(yīng)用中，這一流程的多個環(huán)節(jié)均遇到了障礙與瓶頸。這些問題產(chǎn)生的原因既有體制機(jī)制方面的，也有技術(shù)及實務(wù)方面的，但究其根本還在于預(yù)算績效管理的激勵約束機(jī)制存在較為明顯的缺陷和漏洞。

對于如何解決預(yù)算績效管理的激勵約束問題，國內(nèi)外學(xué)者分別給出了不同的“藥方”。馬蔡琛和馮振[1]、江鈺輝和吳金光[2]、林靜和柳楊[3]以及馬蔡琛和袁嬌[4]等學(xué)者以博弈模型為工具，通過實證分析闡述了在預(yù)算績效管理引入激勵約束機(jī)制的重要性，指出在預(yù)算績效管理的過程中建立適當(dāng)?shù)莫剟?、懲罰機(jī)制能夠促進(jìn)預(yù)算決策的及時性，并提高預(yù)算基金的使用效率。Moynihan 和Pandey[5]、Miller 等[6]、Hufen 和Bruijn[7]等學(xué)者強(qiáng)調(diào)通過正向的激勵措施來實現(xiàn)預(yù)算績效管理目標(biāo)，通過建立預(yù)算績效管理的激勵機(jī)制，制定與組織目標(biāo)明確相關(guān)的個人和工作組績效評價標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，并將績效指標(biāo)與個人激勵機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)鏈接，從而將績效信息與資源分配聯(lián)系起來。李紅霞和劉天琦[8]、王敏和彭敏嬌[9]、馬海濤和孫欣[10]、付妍雯和王思琪[11]等學(xué)者則提出要注重構(gòu)建預(yù)算績效管理中的約束機(jī)制，通過建立預(yù)算績效評價結(jié)果與問責(zé)的聯(lián)系，強(qiáng)化預(yù)算部門的主體責(zé)任意識。

還有的學(xué)者認(rèn)為在激勵相容原則的基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學(xué)、合理的激勵約束機(jī)制對于提高預(yù)算績效至關(guān)重要。如李燕和王曉[12]指出，預(yù)算的規(guī)范約束表現(xiàn)在決策民主、事前決定和嚴(yán)格執(zhí)行，這也對預(yù)算的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制提出了要求。牛美麗[13]指出，我國當(dāng)前的績效預(yù)算獎懲機(jī)制以“軟”激勵為主，未能制度化，難以持續(xù)也不利于績效理念的形成。獎懲的落點在于績效責(zé)任，因此構(gòu)建有效的績效責(zé)任框架十分重要。韓錕[14]指出，預(yù)算行為本身就具有激勵性，要有效實施績效改革，關(guān)鍵在于激勵機(jī)制與預(yù)算改革的方向是“激勵相容”的，完好的激勵機(jī)制應(yīng)該是預(yù)算管理者能充分使用績效信息的機(jī)制，激勵機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)成為預(yù)算改革的一部分。在此基礎(chǔ)上，童偉[15]指出應(yīng)該從改變編制本位和再造編制流程入手構(gòu)建“相容”的預(yù)算激勵機(jī)制。

通過現(xiàn)有文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，預(yù)算績效管理在國內(nèi)外受到了眾多的關(guān)注。從國外研究來看，國外關(guān)于績效預(yù)算的研究早于國內(nèi)，其研究方法和角度都趨于成熟和全面，強(qiáng)調(diào)了預(yù)算績效管理的重要性，創(chuàng)新了預(yù)算績效評價方法和工具，已形成較為健全的激勵約束機(jī)制，以及對激勵約束機(jī)制是否有效的評判框架，同時更加關(guān)注對個人的激勵與約束；從國內(nèi)研究來看，國內(nèi)預(yù)算績效管理改革的發(fā)展較快，理論和實踐都在改革過程中不斷豐富和發(fā)展。目前國內(nèi)的研究更多地關(guān)注全面預(yù)算績效管理實踐層面的推進(jìn)和頂層設(shè)計的變革，理論多服務(wù)于實踐，預(yù)算績效管理的問題和相應(yīng)的政策建議不斷被提出和完善，激勵約束機(jī)制的構(gòu)建在這些政策建議中被提出的次數(shù)也逐漸增多，其重要性也得到顯現(xiàn)，博弈分析在其中承擔(dān)了較為重要的角色。

但總體來看，與國外相關(guān)研究相比，國內(nèi)預(yù)算績效管理激勵約束機(jī)制構(gòu)建的研究重在約束，且著眼于部門，更看重整體，對激勵機(jī)制的研究尚有欠缺，也尚未與個人掛鉤，特別是還未有從預(yù)算績效管理的流程入手，同時考慮激勵機(jī)制和約束條件，對預(yù)算績效管理激勵約束機(jī)制構(gòu)建開展的研究。而將激勵約束機(jī)制嵌入預(yù)算管理流程，不僅要關(guān)注約束，更需關(guān)注正向鼓勵與激勵，這是消除當(dāng)前預(yù)算績效管理負(fù)向不相容態(tài)勢，完善全過程預(yù)算績效管理體系的有效方法與手段。鑒于此，本文從這一角度出發(fā)，在預(yù)算管理的各個階段開展博弈分析，通過對預(yù)算績效管理激勵約束機(jī)制的系統(tǒng)研究，構(gòu)建有利于預(yù)算績效管理正向相關(guān)的相容性激勵約束機(jī)制，其研究結(jié)果將對全面推進(jìn)預(yù)算績效管理具有一定的積極意義。

二、我國預(yù)算績效管理激勵約束機(jī)制存在的問題及成因

激勵約束機(jī)制設(shè)計的關(guān)鍵點在于“讓人說真話”和“讓人不偷懶”，即讓預(yù)算部門可以“自覺地”公開績效信息，努力工作，改革創(chuàng)新。但目前來看，我國預(yù)算績效管理激勵約束機(jī)制的理論研究和實踐探索都稍顯不足，還存在激勵流程失當(dāng)、獎懲措施失效等方面的問題，距離預(yù)算績效管理最終目標(biāo)還有一定的差距。

(一)激勵約束機(jī)制鏈條存在缺陷，無法保障激勵效果符合預(yù)期

完善的“目標(biāo)—評價—結(jié)果應(yīng)用”鏈條，既能激勵和約束預(yù)算執(zhí)行人及其所在預(yù)算部門的行為，也能為財政部門考核、監(jiān)控和安排獎懲提供依據(jù)。由此，激勵約束機(jī)制的構(gòu)建要點在于規(guī)范和完善各個環(huán)節(jié)，并促進(jìn)各個環(huán)節(jié)前后銜接，完整流暢地督促預(yù)算部門按可預(yù)見的軌道高效完成績效管理任務(wù)。但目前我國在績效評價體系構(gòu)建、績效目標(biāo)管理和評價結(jié)果應(yīng)用等方面都還存在一定的缺陷。

1.績效評價指標(biāo)體系不盡健全

績效評價方法和評價指標(biāo)體系十分關(guān)鍵，但目前績效評價方法和評價指標(biāo)體系設(shè)計在實踐中還存在一定的缺陷。以2013 年財政部印發(fā)的《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》(財預(yù)〔2013〕53 號)為例，該體系將評價的重點落在財政資金運作上，關(guān)注了資金的使用效率，卻忽視了資金流程應(yīng)與項目決策、實施和產(chǎn)出全周期相匹配，未曾考慮到資金決策和使用方向是否科學(xué)合理。

2.預(yù)算績效目標(biāo)管理的基礎(chǔ)性地位未能充分顯現(xiàn)

一是績效目標(biāo)編制精細(xì)化程度不夠，不能精準(zhǔn)反映財政資金具體支出內(nèi)容。在當(dāng)前實踐中，預(yù)算績效目標(biāo)的編制要求最多細(xì)化到三級指標(biāo)，且出現(xiàn)了指標(biāo)設(shè)置量化程度不足，甚至籠統(tǒng)粗放，指標(biāo)不能精準(zhǔn)和科學(xué)地反映財政資金的具體支出內(nèi)容等問題。究其原因:第一，預(yù)算部門對項目前期的論證不夠充分、對目標(biāo)填報認(rèn)知不足，導(dǎo)致出現(xiàn)諸如“到2020 年改進(jìn)公路狀況”這種不具體、無法衡量的目標(biāo)，以及“消除公路交通死亡”此類太寬泛、不現(xiàn)實、沒有時間限制的目標(biāo)；第二，實踐中績效目標(biāo)填報與預(yù)算編制同步進(jìn)行，而績效目標(biāo)涉及的行業(yè)較多，領(lǐng)域廣泛，時間緊迫不便細(xì)化量化；第三，預(yù)算部門可能會出于自利的考慮，對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的提供有所保留，績效目標(biāo)設(shè)定得比較寬泛，以方便申請到高于實際需求的財政資金，量化程度比較低時則可以避免被評為低效而導(dǎo)致來年預(yù)算被削減[16]；第四，由于財政部門專業(yè)性不足，信息掌握不充分，績效目標(biāo)審核時多是被動接收信息，導(dǎo)致目標(biāo)審核流于形式，沒有及時駁回不精細(xì)的目標(biāo)。二是績效目標(biāo)未能與后續(xù)流程掛鉤，績效目標(biāo)流于形式。由于目標(biāo)編制精細(xì)化程度不足，績效目標(biāo)既難以評審也未能準(zhǔn)確反映項目情況，加之財政部門對績效目標(biāo)審批也難以把握，最終導(dǎo)致績效目標(biāo)管理的立足點不穩(wěn)，績效目標(biāo)缺乏可靠依據(jù)。如此編制的績效目標(biāo)在事中運行監(jiān)控和事后評價中形同虛設(shè)，難以與部門職責(zé)、財政中期規(guī)劃和項目庫建設(shè)等掛鉤。

3.績效評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制未能完善

一是結(jié)果應(yīng)用力度不足，應(yīng)用方式較為單一。當(dāng)前我國部門預(yù)算并沒有完全擺脫基數(shù)遞增或遞減的陰影，導(dǎo)致將來年預(yù)算支出的安排“簡單粗暴”地與績效評價的結(jié)果掛鉤后，預(yù)算部門節(jié)約形成的資金結(jié)余反而會導(dǎo)致來年預(yù)算資金的削減，對預(yù)算部門來說反倒產(chǎn)生了負(fù)面激勵，出現(xiàn)明顯的激勵不相容現(xiàn)象。此外，由于績效評價結(jié)果應(yīng)用還缺乏一定的強(qiáng)制力和制度保障，與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制較弱，如缺乏監(jiān)督追蹤機(jī)制等。二是應(yīng)用廣度有待拓展，配套監(jiān)督不完備。當(dāng)前績效評價結(jié)果公開范圍有限，社會知曉度不高，績效評價結(jié)果的透明性也不足，評價結(jié)果公開方式單一，在這種情況下公眾參與預(yù)算監(jiān)督也就難以入手，容易導(dǎo)致預(yù)算績效監(jiān)督的不完備。此外，預(yù)算執(zhí)行人員績效意識不強(qiáng)、評價人員專業(yè)知識和評價經(jīng)驗欠缺，財政內(nèi)部監(jiān)督也就難以執(zhí)行，這也是導(dǎo)致預(yù)算績效評價結(jié)果質(zhì)量不高、評價結(jié)果應(yīng)用受限的主要原因。

(二)問責(zé)與獎懲機(jī)制未能完善，不利于形成良好預(yù)期和責(zé)任約束

1.獎懲措施不利于良好預(yù)期的形成

獎懲措施包括了獎勵和懲罰，其目標(biāo)都是激勵行為人努力工作，是激勵約束機(jī)制具體的一種體現(xiàn)。建立符合預(yù)期，方便兌現(xiàn)的獎懲機(jī)制，運用正強(qiáng)化和負(fù)強(qiáng)化相結(jié)合的方式，可以有效引導(dǎo)和激勵代理人持續(xù)努力，從而保障代理人和委托人目標(biāo)一致[17]?！兑庖姟分赋?，根據(jù)績效評價結(jié)果，績效好和一般的政策或項目應(yīng)得到不同的反饋。對績效好的原則上優(yōu)先保障預(yù)算安排，從而可以減少財政往返報批的交易成本，對績效一般的應(yīng)督促改進(jìn)。但目前的現(xiàn)實情況是重要的支出領(lǐng)域即使績效評價結(jié)果不佳，預(yù)算資金也會按時按量予以重點保障。長此以往，重點項目因為有政策的保障而對獎懲激勵不敏感，一般項目因為績效管理越來越嚴(yán)格而對預(yù)算削減不為所動。預(yù)算部門未能形成良好預(yù)期，獎懲激勵的效果也就大打折扣。

2.問責(zé)約束機(jī)制尚未完善，責(zé)任主體績效意識不強(qiáng)

預(yù)算管理中的問責(zé)是以績效評價結(jié)果的應(yīng)用為核心的問責(zé)過程，應(yīng)在“問責(zé)相容”的理念基礎(chǔ)上，建立“行為—績效(結(jié)果)—責(zé)任”的因果鏈。《意見》指出，績效管理責(zé)任約束機(jī)制完善，首要在于明確責(zé)任主體，“地方各級政府和各部門各單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體”“項目責(zé)任人對項目預(yù)算績效負(fù)責(zé)，對重大項目的責(zé)任人實行績效終身責(zé)任追究制”。但目前頂層設(shè)計的完善尚未能在實踐中全面推廣，實踐中，各績效主體在問責(zé)中的主要職責(zé)未能完全明確，財政部門、預(yù)算部門在預(yù)算績效管理工作中，開展績效問責(zé)的情形還沒能明確界定，更未能以規(guī)章制度的形式規(guī)范下來；問責(zé)主體以何種方式施行問責(zé)也尚未清晰，舉棋不定時出于保守的考慮，只好繼續(xù)單純將績效評價結(jié)果用于調(diào)整預(yù)算，最終導(dǎo)致績效問責(zé)約束的作用不強(qiáng)，績效理念未能深入人心。

三、基于激勵約束機(jī)制的預(yù)算績效管理博弈模型的構(gòu)建

當(dāng)前的預(yù)算績效管理還是建立在部門預(yù)算基礎(chǔ)之上的，績效管理的重點也主要落在對預(yù)算項目支出的管理上。財政部門和預(yù)算部門是博弈雙方，關(guān)注的焦點則是項目支出。當(dāng)前的預(yù)算績效管理流程關(guān)鍵在于績效目標(biāo)管理、事前績效評估、績效運行監(jiān)控、事后績效評價、結(jié)果反饋與應(yīng)用，覆蓋了預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)控的全過程?；谪斦块T和預(yù)算部門的委托—代理關(guān)系，本文選擇將預(yù)算績效管理流程置于不完全信息的委托—代理分析框架下，以預(yù)算項目支出為研究主體，預(yù)算部門與財政部門“非合謀”為前提，構(gòu)建博弈模型。簡言之，本文主要考慮編制階段、執(zhí)行階段和決算審計階段的博弈。

(一)預(yù)算編制階段

當(dāng)前中國的預(yù)算編制仍以部門為基礎(chǔ)，采取“二上二下”的編制程序。預(yù)算部門提出申請，財政部門對預(yù)算申請進(jìn)行審批。

用M表示財政部門財力水平下可為該項目提供的總的預(yù)算資源。此時預(yù)算部門有兩種戰(zhàn)略選擇，如實申報和夸大申報(部門作為經(jīng)濟(jì)人也會追逐利益)，申報金額分別設(shè)為A和A′，A

表1 預(yù)算編制階段預(yù)算部門和財政部門博弈結(jié)果

預(yù)算部門和財政部門的預(yù)期收益分別為:

對于預(yù)算部門來說，公式(3)可以簡單說明，財政部門通過預(yù)算申報的概率α 與預(yù)算部門夸大申報ca2與如實申報ca1的成本差成正比，公式(4) 說明對財政部門來說，預(yù)算部門如實申報的概率β與財政部門削減預(yù)算成本cb2和審批通過成本cb1之差成反比。

(二)預(yù)算執(zhí)行階段

根據(jù)財政部門批復(fù)的預(yù)算數(shù)和設(shè)定好的績效目標(biāo)，預(yù)算部門會制定執(zhí)行計劃。預(yù)算執(zhí)行情況有未完成、基本完成和超額完成三種情況，基于我國目前預(yù)算績效管理的規(guī)定，未完成毫無疑義會導(dǎo)致預(yù)算部門績效考評變差，來年預(yù)算削減甚至負(fù)責(zé)人被追責(zé)，代價太大所以此處不予考慮。參考吳俊培和程文輝[18]，設(shè)績效目標(biāo)完成時預(yù)算部門可獲得的獎勵為m，績效目標(biāo)基本完成時，預(yù)算部門獲得基本獎勵m1，實現(xiàn)了n1的公共產(chǎn)品供給，假設(shè)基本完成目標(biāo)，預(yù)算部門不會產(chǎn)生資金缺口；目標(biāo)超額完成時，預(yù)算部門可以獲得績優(yōu)獎勵m2，實現(xiàn)了n2的公共產(chǎn)品供給。對預(yù)算部門來說，確定好執(zhí)行計劃以后，有三種可選的執(zhí)行方式，積極作為x、正常作為y和消極作為z。此處，積極作為定義為另外付出了h的個人努力，加強(qiáng)了部門內(nèi)部控制，盡全力提高預(yù)算資金使用效率；正常作為定義為按部就班完成生產(chǎn)；消極作為定義為資金使用不做科學(xué)規(guī)劃，造成鋪張浪費，可能會被問責(zé)，損失記為p。當(dāng)部門選擇正常作為時，y1、y2分別是生產(chǎn)n1和n2的單位成本；當(dāng)部門選擇積極作為時，x1、x2分別是可以節(jié)約的單位成本；消極作為時，z1、z2分別是會增加的單位成本。

從而，預(yù)算部門的預(yù)期收益為Ea ＝m－ h－ p。預(yù)算績效運行監(jiān)控要求對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實行監(jiān)控，假設(shè)預(yù)算部門在預(yù)算執(zhí)行過程中被重點監(jiān)控的概率為f，暫不考慮審查成本，一旦預(yù)算部門消極作為，便可被發(fā)現(xiàn)。財政部門的預(yù)期收益Eb ＝s主要由財政結(jié)余資金構(gòu)成，sx、sy表示不同來源。仍然設(shè)預(yù)算部門申報的預(yù)算數(shù)為A，而執(zhí)行過程中，執(zhí)行數(shù)可能有三種情況，即小于、等于或大于預(yù)算數(shù)。據(jù)此，博弈雙方可能出現(xiàn)多種情況。

1.績效目標(biāo)超額完成

(1)當(dāng)n2y2>A時，執(zhí)行數(shù)大于預(yù)算數(shù)，不考慮預(yù)算追加，所以假設(shè)部門可以通過科學(xué)規(guī)劃予以解決。此時，預(yù)算部門一定是積極作為，財政資金無結(jié)余，雙方的收益分別為:

(2)當(dāng)n2y2＝A時，執(zhí)行數(shù)等于預(yù)算數(shù)，沒有消極作為的空間。預(yù)算部門積極作為時，雙方的收益分別為:

預(yù)算部門正常作為時，雙方的收益分別為:

(3)當(dāng)n2y2

表2 績效目標(biāo)超額完成且預(yù)算數(shù)大于執(zhí)行數(shù)時的博弈結(jié)果

2.績效目標(biāo)基本完成

基于前文的假設(shè)，無疑只需要分析n1y1

表3 績效目標(biāo)基本完成且預(yù)算數(shù)大于執(zhí)行數(shù)時的博弈結(jié)果

就預(yù)算部門的利益而言，部門的最優(yōu)選擇有:

(1)n2y2>A時，積極作為；(2)n2y2＝A時，正常作為；(3) 當(dāng)n2y20，預(yù)算部門會選擇正常作為；如果f ＝0，正常作為和消極作為無差別，但預(yù)算部門會考慮到當(dāng)前的預(yù)算績效評價獎懲機(jī)制，資金結(jié)余很大可能導(dǎo)致來年預(yù)算指標(biāo)數(shù)被壓縮，所以預(yù)算部門反倒會偏向消極作為，保障自身利益最大化。

(三)決算審計階段

預(yù)算年度終了后，財政部門按規(guī)定應(yīng)該編制預(yù)算決算草案，此時預(yù)算部門需按時報送決算情況，以供財政部門匯總本年收支情況。承前文假設(shè)，設(shè)預(yù)算部門完成了n的公共品供給，最初預(yù)算編制時設(shè)定的目標(biāo)為n0，財政部門為預(yù)算部門提供了這樣的預(yù)期:n>n0，獲得基本獎勵m1和績優(yōu)獎勵m2；n＝n0，獲得基本獎勵m1。預(yù)算部門完成n或n0公共品供給，有兩種行為方式，積極作為x和正常作為y，而x、x0，y、y0則分別代表可節(jié)約的成本和單位成本。通常預(yù)算部門在制定目標(biāo)n0時，出于自利的考慮，會充分論證n0的可實現(xiàn)程度，n0是預(yù)算部門正常作為基本可以實現(xiàn)的程度，即n0y0≤A。

報送決算情況時，預(yù)算部門可以有兩種對策，如實報送和虛假報送。虛假報送一般代表上報比實際消耗成本高的數(shù)額，通常是在有結(jié)余的情況下盡量使報送的決算數(shù)接近申請到的預(yù)算數(shù)A，甚至略超過A。預(yù)算部門可通過年底突擊花錢或資金騰挪來實現(xiàn)，假定虛假報送可以為部門帶來tx，y的收益。財政開展績效評價的一個依據(jù)是年度決算報告，此處本文假設(shè)財政進(jìn)行績效評價的方式也有兩種，重點實施和形式化實施，概率分別為τ和(1－τ)。重點實施的關(guān)鍵在于績效評價可以發(fā)現(xiàn)資金使用不合理不合規(guī)以及與項目不匹配之處，此處設(shè)財政實施重點績效評價的成本為C。同時設(shè)預(yù)算部門積極作為產(chǎn)生結(jié)余帶來的財政的收益為sy，正常作為產(chǎn)生的結(jié)余帶來的財政的收益為sx。

1.目標(biāo)超額實現(xiàn)

當(dāng)預(yù)算部門提供的公共品n大于目標(biāo)值n0時，可能存在資金的缺口。實際花費的成本有兩種可能，即n(y－x)和ny，但這是預(yù)算部門的私人信息，不完全信息條件下財政無法獲知。假設(shè)財政重點實施績效評價可以發(fā)現(xiàn)資金使用與項目不匹配之處從而降低項目支出的績效評價得分，按照評價結(jié)果將取消績優(yōu)獎勵m2。

(1)預(yù)算資金有富余時，即當(dāng)ny

表4 目標(biāo)超額實現(xiàn)且預(yù)算資金有富余時的博弈結(jié)果

(2)預(yù)算資金無富余時，即當(dāng)ny≥A時，預(yù)算資金沒有富余甚至存在需要預(yù)算部門自身彌補(bǔ)的資金缺口，所以從自身利益出發(fā)，預(yù)算部門只會選擇如實報送。

當(dāng)ny ＝A時，雙方的收益為:

當(dāng)ny >A時，預(yù)算部門只能通過積極作為達(dá)到目標(biāo)，且此時預(yù)算資金有缺口，假設(shè)財政不追加預(yù)算，雙方的收益為:

2.目標(biāo)等額實現(xiàn)

當(dāng)預(yù)算部門提供的公共品n等于目標(biāo)值n0時，不會存在資金缺口，所以只討論n0y0

表5 目標(biāo)等額實現(xiàn)時的博弈結(jié)果

觀察表4 和表5，預(yù)算部門的最優(yōu)策略總是選擇正常作為，τ>0 時，預(yù)算部門選擇如實還是虛假報送，在只考慮年度內(nèi)的收益，不考慮對以后年度的預(yù)算安排的影響時，是需要比較獎勵m和虛報獲利t的大小的。但在目前的激勵機(jī)制的影響下，預(yù)算部門的選擇會受到預(yù)期的影響，績效評價結(jié)果會影響以后年度的預(yù)算資金的申請，實踐中預(yù)算部門大概率還是會選擇如實報送。而一旦形式化評價的概率越大，預(yù)算部門選擇虛假報送的概率也相應(yīng)增大。此時，值得注意的是τ的大小由財政部門根據(jù)進(jìn)行重點實施績效評價需要付出的成本C的大小來決定，C的大小代表的是進(jìn)行有效的績效評價的難度，這里的有效，是指績效評價能同時揭示項目的績效和資金的績效。

(四)結(jié)論

總體來看，根據(jù)機(jī)制設(shè)計理論，優(yōu)化資源配置，提高資金效率的關(guān)鍵在于弄清各種可能條件下的博弈結(jié)果，然后設(shè)計機(jī)制，創(chuàng)造條件，激勵和約束代理人選擇對委托人最優(yōu)的策略，同時保證代理人獲利。預(yù)算績效管理的目標(biāo)在于提高財政資金使用效率，為了這個目標(biāo)，預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)應(yīng)該環(huán)環(huán)相扣。

預(yù)算編制階段最為有利的博弈結(jié)果是預(yù)算部門如實申報，為此，應(yīng)極力保障財政部門削減預(yù)算成本和審批通過成本之差盡可能小。為了達(dá)到這個目的，應(yīng)優(yōu)化績效目標(biāo)，規(guī)范和完善事前績效評估體系，通過科學(xué)合理的指標(biāo)體系，實用且可操作性強(qiáng)的績效評價方法，標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻椖咳霂熘贫?，降低審核成本和時間，力圖做到在事前就知道這筆錢“該不該花”。

預(yù)算執(zhí)行階段，為了使預(yù)算部門和財政部門雙方都能實現(xiàn)收益最大化，應(yīng)該考慮使得預(yù)算數(shù)大于執(zhí)行數(shù)時，預(yù)算部門仍超額完成目標(biāo)并積極作為，即表5 中，sy＋sx作為財政部門的收益，可以考慮將其用于補(bǔ)貼(m1＋m2－ h)部分，使得m1＋m2－ h>m1＋m2。這一補(bǔ)貼實際上就是與績效評價結(jié)果掛鉤的獎懲制度安排。所以應(yīng)該豐富績效評價結(jié)果應(yīng)用的方向和手段，設(shè)置多種與之掛鉤的激勵獎懲制度，并且同時保障預(yù)算績效運行監(jiān)督，避免預(yù)算部門因缺乏有效監(jiān)控和“激勵不相容”的機(jī)制而被動選擇“消極作為”。

決算審計階段，要確保預(yù)算部門如實報送資金使用情況，重點在于不斷降低績效評價的成本，同時還要求績效評價結(jié)果能同時反映資金的績效和項目的績效。為了能在博弈中保障這一結(jié)果，應(yīng)不斷改進(jìn)績效評價體系，包括完善績效評價指標(biāo)，改進(jìn)績效評價的方法。

四、相關(guān)政策建議

全面預(yù)算績效管理改革正扎實有序推進(jìn)，在取得可觀的成績的同時，也暴露出了許多不足。為此，應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，明確改進(jìn)方向和實施路徑，逐步建立具有中國特色的預(yù)算績效管理體系。認(rèn)識到預(yù)算績效管理流程自身具有的程序性激勵約束機(jī)制的屬性，預(yù)算績效管理激勵約束機(jī)制的構(gòu)建就指向優(yōu)化績效管理流程，強(qiáng)化問責(zé)和監(jiān)督約束，以最終構(gòu)建起激勵相容、約束有力的預(yù)算績效管理激勵約束機(jī)制。

(一)構(gòu)建全鏈條預(yù)算績效管理激勵約束機(jī)制

預(yù)算部門作為預(yù)算編制、執(zhí)行和決算報告的代理人，其行為需要被不斷激勵和有效約束。激勵是由“目標(biāo)—努力—績效—獎勵—滿意—努力”組成的動態(tài)循環(huán)過程，責(zé)任約束是在“行為—績效(結(jié)果)—責(zé)任”之間建立的因果鏈，全鏈條的預(yù)算績效管理激勵約束機(jī)制是內(nèi)嵌于全過程預(yù)算績效管理流程的，體現(xiàn)為“預(yù)期良好、目標(biāo)合理、評價科學(xué)、監(jiān)控有力、(結(jié)果)應(yīng)用全面、獎懲得當(dāng)、信息公開”。其流程如圖1所示。

圖1 全鏈條的預(yù)算績效管理激勵約束機(jī)制

(二)發(fā)揮績效目標(biāo)管理的源頭把控作用

績效目標(biāo)是實施預(yù)算績效管理的首要環(huán)節(jié)，也是實施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，只有目標(biāo)合理、指標(biāo)明確，預(yù)算績效管理才能科學(xué)可行，激勵機(jī)制才能得到有效運用。在績效目標(biāo)管理過程中，應(yīng)探索將績效目標(biāo)管理嵌入預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)，并從以下幾個方面夯實績效目標(biāo)管理基礎(chǔ):(1)規(guī)范績效目標(biāo)的編制和申報。將績效目標(biāo)管理嵌入預(yù)算編制之中，將績效目標(biāo)管理與部門預(yù)算編制過程相結(jié)合。在預(yù)算部門申報預(yù)算時應(yīng)同步編制績效目標(biāo)，財政部門應(yīng)要求預(yù)算部門根據(jù)項目的特點和屬性編報，績效目標(biāo)應(yīng)力求精細(xì)、準(zhǔn)確、科學(xué)反映財政資金使用的具體內(nèi)容。財政部門應(yīng)對此做出規(guī)范和統(tǒng)一，如在項目申報中，項目資金情況除應(yīng)說明資金來源，還需規(guī)劃好支出明細(xì)，以明確反映項目支出投入和產(chǎn)出之間的對應(yīng)關(guān)系；績效指標(biāo)應(yīng)細(xì)化量化，逐步從定性描述向定量信息轉(zhuǎn)變，使績效目標(biāo)可衡量、可分析、可比較。(2)強(qiáng)化績效目標(biāo)審核。財政部門在審批預(yù)算的同時應(yīng)根據(jù)項目的具體情況對績效目標(biāo)作出評審，將績效目標(biāo)的評審結(jié)果作為項目入庫的前置性條件，并與預(yù)算安排緊密結(jié)合。此外，績效目標(biāo)的審核結(jié)果還需向人大報送和向社會公開。(3)加強(qiáng)績效目標(biāo)編報與審核的專業(yè)指導(dǎo)，強(qiáng)化管理責(zé)任。預(yù)算部門的項目負(fù)責(zé)人通常為非財務(wù)預(yù)算專業(yè)人士，對績效目標(biāo)編制的專業(yè)儲備不足，應(yīng)定期對其開展培訓(xùn)，提升其認(rèn)知與實際操作能力。(4)強(qiáng)化績效目標(biāo)管理責(zé)任，績效責(zé)任應(yīng)明確到目標(biāo)填報人和審核人。通過對預(yù)算部門和財政部門“雙審核”責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建，強(qiáng)化目標(biāo)管理責(zé)任，以責(zé)任約束績效目標(biāo)填報和審核質(zhì)量的提升。

(三)完善績效評價指標(biāo)體系和方法以提供技術(shù)保障

績效評價指標(biāo)體系和評價方法用以考量績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，其中績效指標(biāo)更是績效評價的關(guān)鍵。為了構(gòu)建科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)體系，方便分析比較，需要設(shè)置共性指標(biāo)。同時，為了適合具體項目的個性化需求，還需要就具體部門單位和政府的績效評價目標(biāo)與特點，設(shè)計具有個性化特征的績效指標(biāo)。具體來說:一是要進(jìn)一步完善共性指標(biāo)框架。2020 年，財政部發(fā)布《項目支出績效評價管理辦法》(財預(yù)〔2020〕10 號)，對項目支出績效評價的共性指標(biāo)框架進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，但與《意見》提出的對政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項目開展全方位、全過程、全覆蓋的績效評價要求相比，還存在一定的差異。由此，還需要針對政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策支出開發(fā)相關(guān)的績效評價共性指標(biāo)框架。例如，在設(shè)計政策績效評價共性指標(biāo)框架時，應(yīng)關(guān)注政策的相關(guān)性、效率性、效益性、公平性和效果可持續(xù)性，在此基礎(chǔ)上設(shè)計相應(yīng)的二級指標(biāo)；在設(shè)計政府預(yù)算績效評價共性指標(biāo)框架時，以前期準(zhǔn)備、過程監(jiān)管、目標(biāo)實現(xiàn)與社會滿意度等為核心構(gòu)建預(yù)算收入績效評價指標(biāo)體系；以與國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和重點領(lǐng)域改革的相關(guān)性，對民生服務(wù)的保障和改善水平，民生標(biāo)準(zhǔn)和保障范圍與相關(guān)規(guī)定以及地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的適應(yīng)性，財政資源配置的有效性，以及財政的可持續(xù)發(fā)展能力為核心構(gòu)建政府預(yù)算支出共性指標(biāo)體系；在設(shè)計部門整體支出績效評價共性指標(biāo)框架時，以部門決策、資源配置、部門履職、社會效應(yīng)為核心，構(gòu)建部門整體支出績效評價指標(biāo)體系。二是要在完善的共性指標(biāo)體系框架下，建立分領(lǐng)域、分行業(yè)、分層次的核心績效指標(biāo)庫。財政部門可以考慮充分吸收實踐經(jīng)驗，吸納部門、地方實踐經(jīng)驗中個性指標(biāo)的設(shè)計，嘗試建立績效指標(biāo)庫，將評價指標(biāo)擇優(yōu)納入指標(biāo)庫進(jìn)行管理。最終使個性評價更加符合評價對象的實際、關(guān)鍵績效。

在評價方法方面，應(yīng)在以指標(biāo)評價法為主、其他方法為輔的基礎(chǔ)上，通過對績效評價主體的評估分類，采用不同的評價模型，逐步形成分層次、分行業(yè)、分領(lǐng)域的績效評價體系，提升績效評價的針對性和有效性。例如重點項目和一般項目就可以適用不同的績效評價模型，可綜合考慮使用邏輯法、平衡計分卡、關(guān)鍵績效法、共同評估框架、項目等級評價工具等模型與方法，以增強(qiáng)對不同被評價對象的指導(dǎo)性。

(四)完善績效評價結(jié)果應(yīng)用，強(qiáng)化績效評價的約束力

使預(yù)算績效管理真正具有生命力的是預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用。隨著預(yù)算績效管理不斷推進(jìn)，績效評價結(jié)果也不止于事后應(yīng)用，其事前應(yīng)用、事中應(yīng)用也同樣重要。

一方面，要拓寬評價結(jié)果的反饋與應(yīng)用范圍?？冃гu價結(jié)果不單單只用于掛鉤未來年度的預(yù)算安排，在績效目標(biāo)合理，績效評價科學(xué)的前提下，績效評價結(jié)果可以用于:(1)反饋和整改，提升部門績效；(2)報告與公開，引導(dǎo)社會公眾參與績效管理監(jiān)督，強(qiáng)化績效意識和績效理念；(3)與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤，獎優(yōu)罰劣；(4)綜合考核財政和預(yù)算部門，將財政開展的各類績效評價結(jié)果納入預(yù)算管理綜合考核，使財政和預(yù)算部門的利益協(xié)調(diào)一致。

另一方面，要強(qiáng)化事前績效評估結(jié)果的應(yīng)用。對于預(yù)算部門來說，事前績效評估結(jié)果不合格的機(jī)會成本，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于事后績效評價較差而對項目或部門整體產(chǎn)生影響的成本，事后評價不合格的預(yù)算部門可以選擇下一年度不再申報該項目預(yù)算，以規(guī)避項目預(yù)算資金被核減。但事前績效評估不合格則不僅會導(dǎo)致部門用于預(yù)算申報的人力物力損失，而且還會直接導(dǎo)致項目被砍掉、部門預(yù)算被核減，事前績效評估及其結(jié)果應(yīng)用顯然在強(qiáng)化部門預(yù)算績效理念、提升財政資金使用績效方面，具有更為重要的作用。

(五)構(gòu)建持續(xù)合理的獎勵和問責(zé)機(jī)制

在此方面，要構(gòu)建符合部門預(yù)期的獎勵辦法。績效的獎勵要建立在部門的期望之上，獎勵應(yīng)與部門目標(biāo)、部門滿意度正向相關(guān)，使部門在實現(xiàn)社會效益的同時能夠得到相應(yīng)的獎勵，促使部門責(zé)任意識不斷增強(qiáng)。由此，在構(gòu)建符合部門期望的績效獎勵辦法時，應(yīng)突出獎勵與部門目標(biāo)、部門滿意度的結(jié)合，應(yīng)關(guān)注部門預(yù)算管理權(quán)限的擴(kuò)大及其靈活性的增加。具體來說，可以從以下兩個方面入手:其一，采取實質(zhì)性的獎勵，并將獎勵落實到人。通過對預(yù)算部門的連續(xù)性績效評價，對較長時期內(nèi)表現(xiàn)好、業(yè)績突出的，對其主要負(fù)責(zé)人可以發(fā)放一定的獎勵資金，適當(dāng)時優(yōu)先職務(wù)晉升。同時，可以將負(fù)責(zé)人的獎勵納入其所任職部門的綜合考評，考評突出的部門可優(yōu)先安排預(yù)算。其二，在強(qiáng)化預(yù)算部門績效管理職責(zé)的同時，擴(kuò)大其預(yù)算管理權(quán)限，預(yù)算管理者應(yīng)可根據(jù)部門特點及環(huán)境變化，對項目內(nèi)及項目間的預(yù)算進(jìn)行自由調(diào)配，以選擇對公共服務(wù)供給最為有利的投入方式[15]。對于預(yù)算部門“積極作為”產(chǎn)生的資金結(jié)余，預(yù)算部門可以有自主權(quán)選擇結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度或用于責(zé)任人和部門獎勵。

此外，建立預(yù)算績效管理問責(zé)機(jī)制。激勵機(jī)制的關(guān)鍵在于激勵相容，而問責(zé)機(jī)制的關(guān)鍵也是問責(zé)相容?！兑庖姟返某雠_為問責(zé)機(jī)制的建立提供了政策依據(jù)，實踐中也需要問責(zé)機(jī)制來約束代理人(預(yù)算部門)的行為。在理論向?qū)嵺`的轉(zhuǎn)變過程中，財政部門以及預(yù)算部門首先應(yīng)明確自身職責(zé)，財政部門的主要職責(zé)在于制定績效管理和問責(zé)機(jī)制相關(guān)的管理辦法，統(tǒng)一組織績效管理工作，推進(jìn)和承擔(dān)目標(biāo)評審、運行監(jiān)控、事后評價以及結(jié)果應(yīng)用等管理工作，預(yù)算部門的主要職責(zé)在于保障預(yù)算執(zhí)行，承擔(dān)目標(biāo)申報、績效自評等工作。財政部門和預(yù)算部門均應(yīng)通過實踐以及專業(yè)論證，以管理辦法或規(guī)章制度的形式明確績效問責(zé)的情形和問責(zé)方式。