王曉紅，張亦工

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 繼續(xù)教育學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

一、引言

人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，人類文明的演進(jìn)歷經(jīng)了農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明，已進(jìn)入生態(tài)文明階段。為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，在有限的環(huán)境資源基礎(chǔ)上，人類須遵循人、自然、社會(huì)和諧發(fā)展的客觀規(guī)律，與自然界共同發(fā)展、進(jìn)化。中國生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會(huì)主義發(fā)展的必由之路，環(huán)境公共政策則是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的有效工具。環(huán)境公共政策涉及與綠色經(jīng)濟(jì)相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境污染治理、資源保護(hù)性開發(fā)與節(jié)約利用等各項(xiàng)政策措施。面對日趨惡化的生態(tài)環(huán)境，中國依據(jù)自然界生態(tài)循環(huán)規(guī)律，提出了可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展觀等一系列綠色發(fā)展理念，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境與自然資源的保護(hù)性政策，促進(jìn)人與自然和諧共生。

生態(tài)環(huán)境問題關(guān)乎人類的生存和發(fā)展，馬克思主義的生態(tài)自然理論將自然、人與社會(huì)三者緊密結(jié)合起來，基于全局視角用辯證的方法解析了自然、人與社會(huì)的總體關(guān)系及表現(xiàn)形式。《馬克思恩格斯文集》中收錄的《1844 年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》中指出:“人直接地是自然存在物”[1]。人來源于自然界，且具有主觀能動(dòng)性，在實(shí)踐活動(dòng)中影響和改造著自然。勞動(dòng)作為中介實(shí)現(xiàn)了人與自然間的物質(zhì)變換，“勞動(dòng)首先是人和自然之間的過程，是以人自身的活動(dòng)來引起、調(diào)整和控制人和自然之間的物質(zhì)變換過程”[2]。物質(zhì)變換的實(shí)踐活動(dòng)對人和自然的關(guān)系產(chǎn)生了深刻地影響，但是如果不考慮自然界的承受能力，將造成生態(tài)環(huán)境的過載。馬克思在《資本論》中多次談到，物質(zhì)變換時(shí)應(yīng)實(shí)現(xiàn)循環(huán)利用，在馬克思看來，“所謂的廢料，幾乎在每一種產(chǎn)業(yè)中都起著重要的作用”。他指出:“因?yàn)槊糠N物都具有多種屬性，從而有各種不同的用途，所以同一產(chǎn)品能夠成為很不相同的勞動(dòng)過程的原料?！彼€提到:“一種已經(jīng)完成而可供消費(fèi)的產(chǎn)品，能重新成為另一種產(chǎn)品的原料?！瘪R克思認(rèn)為資本主義生產(chǎn)方式擴(kuò)大了物質(zhì)變換的負(fù)面效應(yīng)，資本主義制度本身無法克服和解決生態(tài)環(huán)境問題，從而加深了人與自然的對立。馬克思主義的生態(tài)觀揭示出社會(huì)主義和共產(chǎn)主義將消滅不合理的資本主義制度，消除異化的物質(zhì)變換，最終將實(shí)現(xiàn)人與自然和人類自身的“雙重和解”。作為對馬克思主義生態(tài)觀的繼承和發(fā)揚(yáng)，中國特色社會(huì)主義生態(tài)文明思想逐步形成，并成為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。

改革開放以來，中國確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，環(huán)境資源屬于公共品，單純依靠市場機(jī)制無法解決外部性問題，根據(jù)新古典資源配置理論與科斯經(jīng)濟(jì)學(xué)，政府可征收庇古稅內(nèi)化環(huán)境的外部成本，或遵循科斯定理，確定權(quán)屬，據(jù)此各類環(huán)境政策工具相繼推出，逐步形成環(huán)境政策體系。初期環(huán)境政策工具以規(guī)制、稅收為主，外延較窄，Atkinson 和Lewis[3]將環(huán)境政策工具劃分為命令控制型與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型。隨著工業(yè)化的推進(jìn)，資源環(huán)境承載力逼近極限，環(huán)境政策體系成為學(xué)界的研究熱點(diǎn)，環(huán)境政策工具的內(nèi)涵與外延逐漸擴(kuò)展。托馬斯·思德納[4]認(rèn)為環(huán)境政策工具包括環(huán)境的直接規(guī)制、可交易的許可證、稅收、補(bǔ)貼和押金、產(chǎn)權(quán)、法律規(guī)范、國家政策和規(guī)劃等。張金俊[5]指出中國環(huán)境政策體系是黨的政策、法律法規(guī)、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范計(jì)劃等環(huán)境政策的總和。環(huán)境政策工具的分類出現(xiàn)了三分法與四分法，三分法包括命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和勸說式工具，這一分類方法為OECD 國家廣泛采納，而1997 年世界銀行報(bào)告采用了四分法，即利用市場型、創(chuàng)建市場型、環(huán)境管制型、鼓勵(lì)公眾參與型[6]。在此基礎(chǔ)上學(xué)者們從不同的角度對環(huán)境政策工具進(jìn)行分類研究，趙玉民等[7]認(rèn)為環(huán)境政策工具應(yīng)分為顯性工具和隱性工具，聶國卿[8]根據(jù)公共權(quán)力的介入程度將其分為行政強(qiáng)制型和市場經(jīng)濟(jì)型，Xie 等[9]則將環(huán)境政策工具劃分為命令控制型、市場激勵(lì)型和非正式型。不論如何劃分，究其實(shí)質(zhì)都是基于市場型、命令－控制型和自愿型三類的衍變。同時(shí)國內(nèi)外學(xué)者們對不同類型的環(huán)境政策工具進(jìn)行了比較分析與研究。Acemoglu 等[10]、安崇義和唐躍軍[11]等學(xué)者著重研究市場激勵(lì)型環(huán)境政策工具，揭示清潔技術(shù)補(bǔ)貼、排放權(quán)交易機(jī)制有助于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。王勇等[12]、沈坤榮和周力[13]等結(jié)合中國環(huán)境保護(hù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與計(jì)量數(shù)據(jù)，側(cè)重于對命令控制型政策工具中的環(huán)境規(guī)制進(jìn)行分析。王惠娜[14]、Murali 等[15]學(xué)者則關(guān)注自愿參與型環(huán)境政策工具，研究這類工具在中國情境下能否有效以及如何發(fā)揮效用。

針對環(huán)境政策以及政策工具，國內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行了諸多研究。現(xiàn)階段國內(nèi)的研究文獻(xiàn)側(cè)重于運(yùn)用計(jì)量方法就環(huán)境政策工具進(jìn)行實(shí)證分析，缺少在統(tǒng)一的分析框架下對中國環(huán)境政策體系及政策工具實(shí)施績效的綜合考量。不同環(huán)境政策工具各有特點(diǎn)，對環(huán)境保護(hù)的作用機(jī)制、著力點(diǎn)、效能區(qū)域等均有所區(qū)別。只有形成合力才能將環(huán)?？冃ё畲蠡?。本文針對中國環(huán)境政策體系進(jìn)行研究，著重強(qiáng)調(diào)各類政策工具的協(xié)同作用，主要貢獻(xiàn)在于:一是基于生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境政策的基礎(chǔ)性理論研究，強(qiáng)調(diào)馬克思主義的生態(tài)觀對中國特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的引領(lǐng)作用；二是通過梳理中國現(xiàn)行環(huán)境政策體系，分析環(huán)境政策工具的實(shí)施效應(yīng)，理清解困思路，提出后續(xù)發(fā)展的路徑，為進(jìn)一步改革提供經(jīng)驗(yàn)支持；三是從市場機(jī)制、行政機(jī)制與社會(huì)機(jī)制三個(gè)維度進(jìn)行研究，明確三維機(jī)制在生態(tài)文明建設(shè)中的協(xié)同作用。

二、中國環(huán)境政策的體系架構(gòu)

中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、國土空間開發(fā)保護(hù)、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、環(huán)境治理體系、生態(tài)保護(hù)市場體系、生態(tài)文明績效評價(jià)考核等各項(xiàng)政策。借鑒Rothwell 和Zegveld[16]的政策工具理論和已有研究成果，本文將生態(tài)文明背景下環(huán)境政策體系所采用的工具，分為市場型、命令－控制型、公眾參與型。三類政策工具對改善環(huán)境狀況均具有積極作用。其中市場型和命令－控制型政策工具對促進(jìn)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮直接作用，而公眾參與型工具更多是間接作用。如圖1 所示。

圖1 環(huán)境政策工具對環(huán)境保護(hù)作用

市場型政策工具包括利用市場、創(chuàng)建市場。其中利用市場涉及環(huán)境稅費(fèi)、押金－退款制度和環(huán)保補(bǔ)貼。在這類政策工具的運(yùn)用中，由馬克思所倡導(dǎo)的物質(zhì)循環(huán)利用理念得以實(shí)踐。創(chuàng)建市場由明晰權(quán)利、界定產(chǎn)權(quán)的機(jī)制組成，主要工具為可交易的排污許可證。命令－控制型政策工具是政府出于環(huán)保目的，運(yùn)用行政機(jī)制，設(shè)置法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、禁令和其他限制性規(guī)定對企業(yè)或個(gè)人污染者的私人行為進(jìn)行干預(yù)，引導(dǎo)其采取社會(huì)期望的行動(dòng)。公眾參與型政策工具則依托公民接受環(huán)境保護(hù)的理念，熟悉環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)，在環(huán)境保護(hù)意識指導(dǎo)下內(nèi)化、自覺的環(huán)保行動(dòng)。市場型政策工具通過市場信號引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)人的行動(dòng)，而不是采用明確的環(huán)境控制標(biāo)準(zhǔn)和條款來約束其行為。這類政策以“利用市場力量”為顯著特征，使得微觀經(jīng)濟(jì)主體在追求自身利益時(shí)可同步實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策目標(biāo)，從而取得良好的社會(huì)效益，因此市場型政策工具更具有優(yōu)勢。

三、中國環(huán)境政策體系的現(xiàn)實(shí)考察

在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的進(jìn)程中，中國逐步構(gòu)建了環(huán)境政策體系。政策工具的多種組合形成政策矩陣。

(一)市場型政策工具

利用市場、創(chuàng)建市場屬于市場型政策工具，是中國特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。

1.利用市場。利用市場包括環(huán)境稅費(fèi)、押金－退款制度和環(huán)保補(bǔ)貼。環(huán)境稅費(fèi)涉及環(huán)境保護(hù)稅，以及現(xiàn)行稅制中與資源循環(huán)綜合利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種。2018 年1 月，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》頒布實(shí)施，中國正式開始征收環(huán)境保護(hù)稅。環(huán)境保護(hù)稅是遵循“稅負(fù)平移”的原則，由排污費(fèi)經(jīng)“費(fèi)改稅”而來。環(huán)境保護(hù)稅將應(yīng)稅污染物確定為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。根據(jù)大氣、水污染物排放量折合的污染當(dāng)量數(shù)，固體廢物的排放量和噪聲的超分貝數(shù)計(jì)稅征收。同基于法規(guī)制度的環(huán)境規(guī)制手段相比，環(huán)境保護(hù)稅通過改變涉稅商品的相對價(jià)格，促使污染者考慮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對環(huán)境造成的影響，采取體現(xiàn)環(huán)境正效應(yīng)的方式回應(yīng)市場信號的變化。環(huán)境保護(hù)稅確定的稅率適當(dāng)，可以達(dá)到給定污染控制目標(biāo)的總成本最小。環(huán)境保護(hù)稅能夠糾正負(fù)外部性，減少資源配置的扭曲，改善環(huán)境質(zhì)量，形成“綠色紅利”，而且環(huán)境保護(hù)稅提供了環(huán)境規(guī)制等規(guī)章制度所不能產(chǎn)生的財(cái)政收入。中國環(huán)境保護(hù)稅的正式確立，對于落實(shí)生態(tài)文明理念，推進(jìn)中國環(huán)保稅收體系建設(shè)，提升環(huán)境污染的治理水平意義重大。除環(huán)境保護(hù)稅外，中國環(huán)境稅收還涉及現(xiàn)行稅制中的資源稅、增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅等稅種。在自然資源的開采環(huán)節(jié)，設(shè)置征收資源稅。進(jìn)入貨物制造、流通環(huán)節(jié)，增值稅是主體稅種，針對廢棄物、回收物等資源循環(huán)利用，增值稅規(guī)定了即征即退的政策。在消費(fèi)環(huán)節(jié)，消費(fèi)稅則選擇高污染、高能耗以及石油類消費(fèi)品征稅，對特殊消費(fèi)品限制消費(fèi)，從需求端反向影響生產(chǎn)端?，F(xiàn)行企業(yè)所得稅采用了減計(jì)收入、稅前扣除、稅額抵免、減免稅、優(yōu)惠稅率等方式，對資源循環(huán)綜合利用、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)、節(jié)能節(jié)水等項(xiàng)目予以激勵(lì)。中國環(huán)境稅費(fèi)制度在自然資源開采階段，強(qiáng)化資源的保護(hù)性開發(fā)；延伸到制造環(huán)節(jié)，突出原材料投入時(shí)資源的循環(huán)綜合利用，以利于推行清潔生產(chǎn)；在最終消費(fèi)端，則著重控制高能耗、高污染品的使用。環(huán)境稅費(fèi)介入投入、制造、消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)的資源配置，導(dǎo)向節(jié)能環(huán)保。押金－退款制度作為政府公權(quán)力與消費(fèi)者自愿的互動(dòng)，常用于固體廢棄物的管理和循環(huán)利用。押金－退款制度通過增加消費(fèi)前期費(fèi)用，激勵(lì)廢棄物的回收，推動(dòng)環(huán)保制品的推廣使用。

目前，除環(huán)境稅收、押金－退款制度外，中國各級政府還對環(huán)保企業(yè)以財(cái)政補(bǔ)助、貸款貼息等形式，扶持其提供環(huán)保產(chǎn)品和進(jìn)行污染控制。補(bǔ)貼方法包括:一是直接補(bǔ)貼財(cái)政資金，即根據(jù)環(huán)保企業(yè)在污染治理項(xiàng)目的投入和績效，結(jié)合縮減污染產(chǎn)生量的程度，政府給予資金補(bǔ)貼；二是間接性財(cái)政補(bǔ)貼，如財(cái)政對企業(yè)節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的貸款予以貼息。通過提供財(cái)政補(bǔ)貼的方式，達(dá)到改變企業(yè)資源配置結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)的目的。

2.創(chuàng)建市場。創(chuàng)建市場由明晰權(quán)利、界定產(chǎn)權(quán)的機(jī)制組成，主要工具為可交易的排污許可證。各級政府可核定國家區(qū)域或地區(qū)層面的總污染量，在此基礎(chǔ)上向企業(yè)配售“排污許可證”，并允許許可證在市場上買賣。這一機(jī)制消除了隱含在產(chǎn)權(quán)缺失或環(huán)境公共品中的外部性。

目前，中國對大氣、水污染實(shí)施了排污許可制度，規(guī)定排放工業(yè)廢水、醫(yī)療污水、工業(yè)廢氣等污染物的企、事業(yè)單位等均應(yīng)取得排污許可證。對自愿實(shí)施嚴(yán)于許可排放濃度和排放量已在排污許可證中載明的單位，利用優(yōu)惠政策加以激勵(lì)。排污許可證將與環(huán)境保護(hù)稅有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交換共享，引導(dǎo)排污者按證排污并誠信納稅。企、事業(yè)單位通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理等產(chǎn)生的污染物排放削減量，可按規(guī)定在市場交易。中國利用全國排污許可證管理信息平臺，將排污許可證工作流程及信息納入平臺，強(qiáng)化管理。

除此以外，市場型政策工具還涉及市場驅(qū)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)組織采取有益于環(huán)境的行動(dòng)。這種行動(dòng)不是由適用法律、法規(guī)所引起的，也不是通過法規(guī)要求或?qū)嵸|(zhì)性激勵(lì)實(shí)現(xiàn)的[17]。市場驅(qū)動(dòng)型是企業(yè)、社會(huì)組織由消費(fèi)者、競爭者或投資者等市場因素驅(qū)動(dòng)，自愿進(jìn)行清潔、綠色的生產(chǎn)和經(jīng)營。消費(fèi)者的消費(fèi)取向會(huì)產(chǎn)生引導(dǎo)效應(yīng)，如消費(fèi)者更傾向于選擇環(huán)保綠色產(chǎn)品，則企業(yè)將改進(jìn)工藝、技術(shù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)保轉(zhuǎn)型。競爭者的環(huán)保動(dòng)向也會(huì)形成驅(qū)動(dòng)力，企業(yè)為穩(wěn)固市場份額，保持在行業(yè)內(nèi)的競爭地位，可能扮演跟隨者的角色，追隨競爭者的策略加以綠色調(diào)整。作為重要的市場因素，資本市場將發(fā)揮導(dǎo)向作用。資本市場在篩選投資對象時(shí)，如明確節(jié)能環(huán)保為必備條件，企業(yè)將突出環(huán)保力度以吸引投資者的關(guān)注。

(二)命令－控制型政策工具

中國命令－控制型政策工具的演進(jìn)分為以下幾個(gè)階段:

第一階段:1978—1989 年，環(huán)境保護(hù)法律體系初步形成。在1982 年頒布的《中華人民共和國憲法》中明確規(guī)定“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防止污染和其他公害”。作為國家法律體系中的根本大法和法律基石，憲法凸顯了公權(quán)力在環(huán)境保護(hù)中的重要作用，確立了國家和社會(huì)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的基本準(zhǔn)則。1979 年，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》頒發(fā)，環(huán)境保護(hù)法強(qiáng)調(diào)“誰污染誰治理”的原則，規(guī)定了環(huán)境影響評價(jià)制度，提出合理開發(fā)利用資源、防治污染，而且明確在國務(wù)院設(shè)立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。這是中國第一部綜合性的環(huán)境保護(hù)基本法，標(biāo)志著中國為構(gòu)建環(huán)境保護(hù)法律體系邁出了關(guān)鍵一步。1982—1988 年，中國頒布實(shí)施《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等。這些專門性環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的施行，有效防控了海域、水體、大氣的污染，降低了污染損害。1989 年，國務(wù)院提出推行環(huán)境保護(hù)五項(xiàng)新制度措施，形成環(huán)境保護(hù)的“八項(xiàng)制度”。

第二階段:1990—2002 年，中國確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以綱領(lǐng)性文件和五年計(jì)劃的形式穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)環(huán)保，制定了《中國21 世紀(jì)議程》《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》等綱領(lǐng)性文件，推行《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》。采取評估全國生態(tài)環(huán)境狀況，規(guī)劃生態(tài)保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)監(jiān)管等多項(xiàng)舉措，持續(xù)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)。

第三階段:2003—2019 年，黨的十七大提出“科學(xué)發(fā)展觀”，十八大將“生態(tài)文明”納入“五位一體”總體布局，提出要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度?？茖W(xué)發(fā)展觀作為黨的指導(dǎo)思想，以執(zhí)政黨的施政理念推進(jìn)“人口、資源、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的相互協(xié)調(diào)，進(jìn)而提升到實(shí)現(xiàn)以生態(tài)文明為基礎(chǔ)的“五位一體”總體布局。同時(shí)《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法律得以修訂或立法。這是生態(tài)文明制度建設(shè)進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)。

在此期間，中國政府還逐步制定了各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，包括水、大氣、土壤、固體廢物、環(huán)境影響評價(jià)、清潔生產(chǎn)、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品等。通過核定標(biāo)準(zhǔn)，明確環(huán)境保護(hù)細(xì)節(jié)，指導(dǎo)各相關(guān)企業(yè)、單位遵照施行。

(三)公眾參與型政策工具

環(huán)境資源配置和污染治理中，市場機(jī)制、行政機(jī)制均存在作用“盲區(qū)”。環(huán)境資源的公共品屬性會(huì)導(dǎo)致市場失靈，出現(xiàn)“公地悲劇”，而由于信息不對稱、有限理性或監(jiān)管缺失，政府失靈也難以避免。社會(huì)機(jī)制作為自下而上的社會(huì)行動(dòng)過程，可以彌補(bǔ)市場機(jī)制、行政機(jī)制的不足。環(huán)境治理的社會(huì)機(jī)制主要由公民社會(huì)、環(huán)境信息、公民環(huán)境權(quán)、環(huán)境保護(hù)組織、公眾參與等要素構(gòu)成[18]，包括信息宣傳、環(huán)保行動(dòng)、參與決策和監(jiān)督機(jī)制。

2015 年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)強(qiáng)調(diào)，“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”。公眾參與的前提是公民接受了環(huán)境保護(hù)的理念，熟悉環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)，并且能夠?qū)崟r(shí)了解到國內(nèi)特別是本區(qū)域的環(huán)境狀況。《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，各級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)公開環(huán)境信息，重點(diǎn)排污單位應(yīng)公開污染物以及防治污染的相關(guān)信息，便于社會(huì)公眾監(jiān)督?！董h(huán)境保護(hù)法》主要從信息公開、社會(huì)監(jiān)督的角度為公眾參與奠定了法律基礎(chǔ)。2018 年《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》正式頒布，對社會(huì)公眾行動(dòng)機(jī)制和參與決策機(jī)制加以明確。在環(huán)境保護(hù)意識指導(dǎo)下社會(huì)公眾可內(nèi)化、自覺地采取環(huán)保行動(dòng)。而且當(dāng)政府、企業(yè)進(jìn)行環(huán)境決策時(shí)，公眾有權(quán)通過聽證會(huì)、專家咨詢、征求意見、論證會(huì)等形式參與決策，并進(jìn)行監(jiān)督。

四、中國環(huán)境政策問題解析

(一)行政指令與命令－控制型政策工具為主，多重因素疊加導(dǎo)致執(zhí)行不到位，實(shí)施效果受限

目前在中國生態(tài)環(huán)保實(shí)踐中，三類環(huán)境政策工具皆有運(yùn)用，但是行政機(jī)制發(fā)揮了主導(dǎo)作用。政府主要通過行政手段，采用行政指令結(jié)合命令－控制型政策工具，對企業(yè)、組織、社會(huì)公眾等微觀主體的環(huán)境污染行為加以控制和約束。特別是為防治大氣污染所采取的各項(xiàng)措施，如關(guān)停重污染企業(yè)、取暖季企業(yè)限產(chǎn)或錯(cuò)峰生產(chǎn)、私家車限行等，均突出了行政機(jī)制的主導(dǎo)作用。中國的政體結(jié)構(gòu)和長期實(shí)行的行政管制模式，是環(huán)境治理中行政機(jī)制運(yùn)行的制度基礎(chǔ)。行政機(jī)制在保護(hù)自然資源、治理環(huán)境污染等方面發(fā)揮了一定效用，但是中國劃分了省(區(qū)、市)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級行政區(qū)，從中央到地方設(shè)置多層行政管理主體，命令、政策等需層層傳導(dǎo)，層級較多，難免會(huì)限于區(qū)域意識，因信息不對稱、管理職責(zé)差異、主觀因素誘導(dǎo)等導(dǎo)致執(zhí)行不到位。

中國國土面積大，地理環(huán)境條件多樣。自然生態(tài)各要素是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，彼此間相互作用、相互影響。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，多項(xiàng)污染源疊加，污染因素復(fù)雜多變。各地既受本地區(qū)特定因素的影響，又難以避免外界污染的擴(kuò)散和傳導(dǎo)，影響環(huán)境的并不是單一因素，而是多項(xiàng)因素交織，由此造成各區(qū)域環(huán)境污染的引致機(jī)制較難破解。行政機(jī)制對跨區(qū)域、易擴(kuò)散、多源性環(huán)境污染無法有效作為，命令－控制型工具實(shí)施效果也難免大打折扣。鑒于此，我們應(yīng)認(rèn)識到保護(hù)修復(fù)生態(tài)不能單打獨(dú)斗，不能單純按照土地、森林、河湖等資源種類由各區(qū)域、各部門自行其是，分別用途管制、制定政策、安排項(xiàng)目和資金，必須按照自然生態(tài)整體性、系統(tǒng)性及內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素，實(shí)行各區(qū)域、各部門聯(lián)動(dòng)，進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理。

(二)財(cái)稅制度中相關(guān)稅種規(guī)定存在缺陷，無法形成合力，削弱了市場型政策工具的力度

現(xiàn)行中國稅收制度中設(shè)置了環(huán)境保護(hù)稅以及與生態(tài)環(huán)保相關(guān)的稅種，這些稅種為保護(hù)環(huán)境和減少污染提供了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，但除環(huán)境保護(hù)稅外，多數(shù)稅種遵循財(cái)政原則，并不以保護(hù)環(huán)境為主要目的，無法形成合力。而且與生態(tài)環(huán)保相關(guān)的稅收制度規(guī)定存在缺陷，如資源稅為保護(hù)自然資源所設(shè)，稅目較窄，沒有充分體現(xiàn)政府保護(hù)資源、引導(dǎo)資源合理開發(fā)與利用的意圖，導(dǎo)向性不夠明顯。目前資源稅征收范圍限于部分不可再生資源，對具有重大生態(tài)環(huán)境價(jià)值的可再生資源缺乏稅收調(diào)節(jié)。消費(fèi)稅選擇應(yīng)稅消費(fèi)品時(shí)，未能充分考量生態(tài)環(huán)保需要，作為能源類消費(fèi)品僅將石油類產(chǎn)品納入征稅范圍，對國內(nèi)主要大氣污染源——煤炭并未征收消費(fèi)稅。環(huán)境保護(hù)、污染治理具有正外部效應(yīng)，需要政府利用稅收優(yōu)惠政策加以激勵(lì)。但是現(xiàn)行增值稅、企業(yè)所得稅等稅種的相關(guān)稅收優(yōu)惠規(guī)定缺乏系統(tǒng)性、針對性、靈活性，對環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)作用有限。環(huán)境稅收制度不夠完備，削弱了市場型政策工具在保護(hù)自然資源、控制環(huán)境污染方面的力度。

(三)社會(huì)機(jī)制囿于支撐因素不健全，公眾參與型工具難以發(fā)揮效用

中國因公民社會(huì)的發(fā)育程度、環(huán)境權(quán)保障程度、環(huán)境管制力度等因素的影響，社會(huì)機(jī)制尚未完善。環(huán)境作為公共品，提升保護(hù)層次需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以及在此基礎(chǔ)上逐步形成的社會(huì)公眾環(huán)保意識、環(huán)境權(quán)保障機(jī)制。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)保持高速發(fā)展，自然資源消耗倍增。囿于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，資源、環(huán)境保護(hù)長期被忽視，相關(guān)的宣傳、教育、處罰等措施不到位，社會(huì)公眾環(huán)保意識不強(qiáng)。雖然現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境保護(hù)信息公開做了明確規(guī)定，但是信息公開平臺發(fā)布的信息有限，除大氣污染外，社會(huì)公眾無法及時(shí)獲取水、土壤、草場等環(huán)境資源污染信息。環(huán)境信息發(fā)布不到位，限制了環(huán)保行動(dòng)機(jī)制、參與決策和監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮效應(yīng)，造成后續(xù)機(jī)制多流于形式，公眾參與型政策工具難有作為。

五、中國環(huán)境政策發(fā)展路徑

(一)在政府主導(dǎo)下進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制、行政機(jī)制、社會(huì)機(jī)制的協(xié)同效應(yīng)

在中國環(huán)境政策逐步完善的進(jìn)程中，應(yīng)由政府主導(dǎo)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，編制發(fā)布環(huán)境規(guī)劃、法規(guī)、規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，并注重發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用。同時(shí)整合行政機(jī)制、社會(huì)機(jī)制，三種機(jī)制協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。因此，在環(huán)境資源配置中，市場機(jī)制應(yīng)作為主要手段，將環(huán)境稅費(fèi)、押金－退款制度、環(huán)保補(bǔ)貼和排污許可證等市場手段加以完善，充分、有效地運(yùn)用市場工具，同時(shí)以行政機(jī)制、社會(huì)機(jī)制為輔助。中央政府除頂層設(shè)計(jì)外，需加快國內(nèi)環(huán)境污染源、污染傳導(dǎo)、污染擴(kuò)散等方面的研究，掌握環(huán)境污染的“密碼”。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各種污染因素的變化，統(tǒng)一環(huán)境管制的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，避免與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，造成實(shí)施效應(yīng)大打折扣。地方行政機(jī)制可針對區(qū)域性的環(huán)境治理，著重解決面源污染。社會(huì)機(jī)制也是重要一環(huán)，公共行政理論認(rèn)為，政府應(yīng)與社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)組織和社會(huì)公眾協(xié)商合作，采取多樣化的組織形式，共同治理公共事務(wù)，提供公益物品和服務(wù)[19]。社會(huì)機(jī)制包括社會(huì)公眾或組織利用環(huán)境保護(hù)宣傳、環(huán)境保護(hù)活動(dòng)、環(huán)境道德輿論等非行政、非市場化的手段推動(dòng)治理環(huán)境污染、提高環(huán)境質(zhì)量。社會(huì)機(jī)制應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督和推動(dòng)作用，促進(jìn)各項(xiàng)環(huán)境公共政策的實(shí)施。中國環(huán)境治理中的自治理念、公眾參與等社會(huì)機(jī)制已初步確立，今后需不斷強(qiáng)化。

(二)優(yōu)化市場工具，推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)制度建設(shè)

開征環(huán)境保護(hù)稅只是中國環(huán)境稅費(fèi)制度確立的起點(diǎn)。中國應(yīng)立足國情，并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，逐步開征一系列環(huán)境稅種，同時(shí)改革傳統(tǒng)稅制。環(huán)境稅收涉及清潔生產(chǎn)、污染排放、高耗能消費(fèi)品消費(fèi)等環(huán)節(jié)。在推進(jìn)清潔生產(chǎn)階段，可進(jìn)一步改革增值稅，激勵(lì)制造業(yè)改造生產(chǎn)工藝，減少單位產(chǎn)品生產(chǎn)的原料耗用量，擴(kuò)大生產(chǎn)投入時(shí)廢棄物、污染物的回收利用。通過對廢棄物的多次回收再造，實(shí)現(xiàn)廢物多級資源化和資源的閉合式良性循環(huán)，以達(dá)到污染物的最少排放。

在污染排放環(huán)節(jié)，應(yīng)針對國內(nèi)環(huán)境污染物的組成，設(shè)置相應(yīng)稅種加以調(diào)控。據(jù)2013—2019 年《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，地級以上城市大氣污染中，首要污染物為細(xì)顆粒物(PM2.5)、可吸入顆粒物(PM10)，其次為二氧化氮(NO2)、二氧化硫(SO2)和一氧化碳(CO)，而以煤為主的能源結(jié)構(gòu)是造成城市大氣污染嚴(yán)重的重要原因[20]。為推進(jìn)節(jié)能環(huán)保，作為環(huán)境稅制建設(shè)的重要一環(huán)，碳稅在國際上引起廣泛關(guān)注。針對碳稅的納稅人、征收范圍、計(jì)稅依據(jù)以及稅率等要素，經(jīng)濟(jì)學(xué)界現(xiàn)有諸多研究成果，而且歐盟、加拿大等國家已開征了碳稅。因此，在總結(jié)環(huán)境保護(hù)稅實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國可考慮從碳稅切入，研究開征專門防治大氣污染的稅種，對污染從源頭加以控制，以有效改善空氣質(zhì)量。同時(shí)將煤及煤制品納入消費(fèi)稅的征稅范圍，合理設(shè)置稅額，在開采或消耗環(huán)節(jié)征收，以限制煤炭消費(fèi)，引導(dǎo)高污染燃料為綠色燃料所替代。對于固體廢棄物，我國已就固體廢物進(jìn)出口、電子等產(chǎn)品類廢棄物、危險(xiǎn)廢物等出臺了相應(yīng)的管理辦法，同時(shí)可借鑒荷蘭、美國等國家的征稅經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置開征垃圾稅，專門對工業(yè)垃圾和生活垃圾按照定額稅率征收，以有效控制固體廢棄物的污染。

(三)構(gòu)建激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮地方政府的能動(dòng)性

中國幅員遼闊，地理環(huán)境多樣，東、中、西部各區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距。囿于資源稟賦和經(jīng)濟(jì)條件，環(huán)境狀況優(yōu)劣不一，各地污染物結(jié)構(gòu)、成因、動(dòng)態(tài)變化等不盡相同，而且水、大氣等污染物極易擴(kuò)散，非一地治理能見成效。在治理環(huán)境污染實(shí)踐中，既需要各個(gè)地方行政主體因城施策，也需要各地聯(lián)動(dòng)，形成合力。因此，作為中央政府，應(yīng)構(gòu)建激勵(lì)約束機(jī)制以充分發(fā)揮地方政府的能動(dòng)性。第一，應(yīng)明確各級行政主體在防治環(huán)境污染中的地位。各級地方政府是本區(qū)域的實(shí)施主體，需采取有效措施進(jìn)行污染防治。中央政府側(cè)重宏觀調(diào)控，通過制定各項(xiàng)政策、法律、法規(guī)，構(gòu)建防治環(huán)境污染的體制機(jī)制，并利用監(jiān)察巡視對地方實(shí)踐進(jìn)行檢查督促。第二，各級地方政府應(yīng)針對本區(qū)域環(huán)境狀況，明確環(huán)境污染成因，著力研究如何把控當(dāng)?shù)匚廴驹?，通過實(shí)驗(yàn)操作和局部試點(diǎn)，掌握控制污染的有效舉措，層層落實(shí)，切實(shí)改善區(qū)域環(huán)境狀況。第三，地方政府需相互支持，合力治污，杜絕“鄰避效應(yīng)”或是轉(zhuǎn)移污染物。第四，中央政府確立的污染防治體系中，應(yīng)注重引導(dǎo)地方行政主體和公司、企業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行能源、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，以綠色能源替代傳統(tǒng)能源，以節(jié)能環(huán)保的綠色產(chǎn)業(yè)替代高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)。第五，中央政府作為監(jiān)管方，應(yīng)建立全國環(huán)境狀況管理及信息發(fā)布平臺，通過平臺實(shí)現(xiàn)環(huán)境狀況的大數(shù)據(jù)管理，以管促治，推動(dòng)地方政府加快環(huán)境污染整治。

(四)完善社會(huì)機(jī)制，利用公眾參與型政策工具形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

環(huán)境治理的社會(huì)機(jī)制需要成熟發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，充分賦予公民環(huán)境權(quán)，及時(shí)公開環(huán)境信息。環(huán)境類非政府組織(環(huán)境NGO)和公民作為社會(huì)機(jī)制運(yùn)行的主體，通過參與環(huán)境決策、環(huán)境管理，提高了政府環(huán)境行政的有效性。自20 世紀(jì)70 年代末，中國環(huán)境治理的社會(huì)機(jī)制初步構(gòu)建，環(huán)境類非政府組織開始形成。中國環(huán)境NGO 的類型包括由政府發(fā)起設(shè)立、民間自發(fā)形成和國際環(huán)保民間組織在國內(nèi)的分支機(jī)構(gòu)。環(huán)境NGO 介入環(huán)保主要涉及環(huán)境維權(quán)、行政問責(zé)和公益訴訟。今后應(yīng)通過立法，保障公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境NGO 的發(fā)展壯大，完善社會(huì)機(jī)制，利用公眾參與型工具形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)管督促各項(xiàng)政策工具實(shí)施到位。