余構雄

DOI： 10.13253/j.cnki.ddjjgl.2021.10.004

[摘 要] 論文基于政策工具理論，采用內容分析法，以2010年以來共121份夜間經濟專項政策為研究對象，探討不同維度政策工具之間的內在關聯。研究發(fā)現：夜間經濟發(fā)展專項政策由供給型、環(huán)境型和需求型3種基本政策工具組成，以供給型和環(huán)境型為主;政策重點應用在產業(yè)培育、資金投入、目標規(guī)劃等方面，聚焦于精品打造和試點培育階段，但忽視了后期形成集聚階段的應用;政策注重實現多重目標，主要應用于目標規(guī)劃、組織保障、宣傳教育和金融支持等方面。研究為相關政策分析提供了一個理論框架，并提出了增強專項政策的系統性、細化政策工具結構、以需求為本適度超前動態(tài)調整政策工具等建議，可為政策制定者提供決策參考。

[關鍵詞]夜間經濟;政策研究;政策工具;內容分析

[中圖分類號]? F062.9[文獻標識碼]? A[文章編號] 1673-0461（2021）10-0024-07

一、引 言

夜間經濟始于國外，20世紀60年代，歐美西方發(fā)達國家為解決城市市區(qū)夜間的空巢問題，提出發(fā)展夜間經濟，振興城市經濟發(fā)展，夜間經濟的興盛成為后工業(yè)社會的一個典型特征[1]。發(fā)展至今，夜間經濟形態(tài)多樣、種類豐富，包含了夜間集市、夜間休閑、夜間觀光、街區(qū)夜游、文化藝術展覽場館夜游、夜間購物、夜市餐飲、景區(qū)夜游、濱水夜游、名山夜游等。在我國，早在2004年5月，青島市財政局辦公室出臺《關于加快發(fā)展我市市區(qū)夜間經濟的實施意見》（青政辦發(fā)〔2004〕38號），成為國內首份夜間經濟政策專項文件，此后，陸續(xù)有城市發(fā)布夜間經濟專項政策，但僅局限于個別城市。直至2019年，國務院辦公廳相繼出臺《關于進一步激發(fā)文化和旅游消費潛力的意見》（國辦發(fā)〔2019〕41號）和《關于加快發(fā)展流通促進商業(yè)消費的意見》（國辦發(fā)〔2019〕42號），明確提出“大力發(fā)展夜間文旅經濟……到2022年，建設200個以上國家級夜間文旅消費集聚區(qū)，夜間文旅消費規(guī)模持續(xù)擴大”，由此催生了各地紛紛制訂夜間經濟專項政策。截至2021年4月1日，全國（不含港澳臺地區(qū)）各級地方政府發(fā)布的夜間經濟專項政策已有121份，夜間經濟專項政策發(fā)展速度之快可見一斑。立足于政策工具視角，我國夜間經濟的迅速發(fā)展，是夜間經濟政策智慧的結晶，夜間經濟政策在其培育創(chuàng)建、經營管理、行業(yè)規(guī)范等各方面發(fā)揮著重要作用。無疑，對夜間經濟專項政策的研究意義重大。

政策從文件理念轉化為實際運用，需要依托各種政策工具，換言之，政策是建立在政府對各種政策工具的組合設計和搭配運用基礎上的[2]，政策工具成為政策文本分析的重要手段及研究視角[3]?，F有文獻，主要從類型劃分和具體運用兩個方面開展政策工具研究。類型劃分方面，立足不同研究對象、問題及目的進行分類，如針對預期目標將政策工具劃分為命令性、能力建設、激勵性以及系統變化工具[4]，根據政策出現的不同影響劃分為供給型、環(huán)境型和需求型[5]，基于政策發(fā)揮的效用大小劃分為命令條例、財政補助、管制規(guī)定、稅務征減、勸誡、權威和契約[6]，基于政策權力約束大小劃分為強制性、混合性和自愿性[7]。具體應用方面，涉及各個領域，如城市交通[8]、農林業(yè)[9]、環(huán)境治理[10]等。國內較廣泛將政策工具應用于各個領域，尤其是針對某一產業(yè)的研究文獻較多，往往以Rothwell和Zegveld[5]及Howlett和Ramesh[7]的基本政策工具分類為分析框架，基于具體研究對象構建政策分析框架[11-16]。

在夜間經濟政策研究方面，各地所發(fā)布的夜間經濟政策主要是在國辦發(fā)〔2019〕41號文和〔2019〕42號文之后，鮮有文獻對其展開研究。因此，本文基于政策工具理論，采用內容分析方法，以夜間經濟專項政策為研究對象，建立夜間經濟發(fā)展專項政策文本分析框架，評估政策制定者使用了哪些政策工具，不同維度的政策工具之間有何內在關聯，現有政策工具能否滿足夜間經濟發(fā)展需求，未來專項政策重點何在。對這些問題的回應，有助于豐富政策分析理論框架，同時優(yōu)化夜間經濟專項政策體系，對夜間經濟發(fā)展提供科學指引。

二、政策文本分析框架建構

為了產生良好政策效果，政策制定者需要深入分析政策間的內在關系與關聯，優(yōu)化組合政策工具，形成政策合力[5]。夜間經濟專項政策是政策制定者在不同發(fā)展時期下，對系列基本政策工具進行合理建構，最終是為了實現政策目標。因此，本研究的政策文本分析框架由X維的基本政策工具、Y維的政策周期和Z維的政策目標組成（見圖1）。

（一）X維：基本政策工具

借鑒Rothwell和Zegveld[5]對政策工具的經典分類，將夜間經濟基本政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型（見圖2）。供給型政策工具重點關注政策對夜間經濟發(fā)展的推動力，通常是政府對人力、物力、財力等要素的直接供給，由此優(yōu)化夜間經濟發(fā)展的供給環(huán)境。通過對夜間經濟專項政策文本分析，將供給型政策工具劃分為產業(yè)培育、資金投入、人才引進、配套設施建設、公共服務提供和信息技術支持6個亞類。環(huán)境型政策工具重點關注政策對夜間經濟發(fā)展的影響力，是政府借助稅費減免、金融創(chuàng)新、規(guī)章制度等政策塑造有利夜間經濟發(fā)展的軟環(huán)境。夜間經濟發(fā)展的環(huán)境型政策工具可劃分為稅收優(yōu)惠、目標規(guī)劃、金融支持、監(jiān)督管制和組織保障5個亞類。需求型政策工具重點關注政策對夜間經濟發(fā)展的拉動力，是政府采取措施營造發(fā)展需求環(huán)境，減少夜間經濟發(fā)展的不確定性。夜間經濟發(fā)展的需求型政策工具可分為交易管制、政府采購、宣傳教育、平臺建設和服務外包5個亞類。

（二）Y維：政策周期

夜間經濟系列政策主要服務于地方夜間經濟的發(fā)展，鑒于地方夜間經濟發(fā)展的特點，認為夜間經濟發(fā)展包括試點培育、精品打造、形成集聚，將這3個階段作為政策周期的劃分標準。

（三）Z維：政策目標

夜間經濟專項政策的發(fā)布，其目的是為了有序指導及規(guī)范地方夜間經濟發(fā)展。通過對相關政策文本分析，將政策目標確定為產業(yè)發(fā)展、環(huán)境優(yōu)化、繁榮文化、地方活力、形象塑造，同時，由于部分政策目標具有多重性，故將多重目標納入其中。

三、研究方法與研究過程

（一）研究方法

內容分析法關鍵在于對數量龐大且內容復雜的文本進行精煉與歸并。本研究采用內容分析法原因在于：一是研究方法適合研究對象。夜間經濟發(fā)展以相關專項政策為導向，對政策文本的內容分析，能夠明晰地方夜間經濟發(fā)展的脈絡。二是資料特點的適宜性。夜間經濟專項政策文本數量多且內容豐富，需要內容分析法進行梳理歸納。三是提升研究結果的客觀性。立足文本，通過資料編碼、比較分析、層層歸納，確保研究的客觀真實、無疑。內容分析法適合探索針對政策文本相關主題的研究，對夜間經濟專項政策文本的內容分析，能夠“從公開中提取秘密”。

（二）資料來源及處理

以中國地方法規(guī)數據庫、中國法律法規(guī)規(guī)章司法解釋數據庫、北大法寶等政策文獻數據庫為檢索來源庫，以夜間經濟為檢索主題詞，同時查閱各級地方政府部門公開的政策文件，共獲得全國各級地方政府發(fā)布的夜間經濟專項政策121份（見表1）。

采用Nvivo 11軟件，將X維基本政策工具中的產業(yè)培育、資金投入、人才引進、配套設施建設、公共服務提供、信息技術支持、稅收優(yōu)惠、目標規(guī)劃、金融支持、監(jiān)督管制、組織保障、政府采購、宣傳教育、平臺建設、交易管制和服務外包共16個亞類作為編碼參考節(jié)點，對121份夜間經濟政策進行內容分析，基于政策特點，重點對各個段落進行編碼，即認為政策文本中的每段內容至少有一個核心論點，通過對核心論點提取，將其編碼到對應節(jié)點中，從而構成X維基本政策工具各類型和亞類型相應的參考節(jié)點，進一步獲得各節(jié)點覆蓋率（見圖3）。此外，將各個參考節(jié)點進行Y維政策周期和Z維政策目標的歸類，表2列舉了幾個對原始資料進行提煉的編碼示例。

四、研究結果

（一）基本政策工具維度

從圖3可知，3種基本政策工具共生成690個參考節(jié)點，其中環(huán)境型政策工具使用最多，參考節(jié)點為323個，占比46.81%;其次是供給型政策工具，參考節(jié)點為285個，占比41.30%;使用最少的是需求型政策工具，參考節(jié)點為82個，占比11.88%。由此可知，政府最為常用的是采用間接作用的方式，優(yōu)化夜間經濟發(fā)展的外部環(huán)境，實現夜間經濟的有序發(fā)展。需求型政策工具使用頻率最低，容易使得夜間經濟發(fā)展市場環(huán)境不穩(wěn)定，不利于地方夜間經濟的可持續(xù)發(fā)展。

在環(huán)境型政策工具中，使用頻次由多至少依次為目標規(guī)劃、組織保障、金融支持、監(jiān)督管制和稅收優(yōu)惠。目標規(guī)劃的參考節(jié)點105個，占比15.22%，相當于在所研究的121份專項政策中，平均87%的專項政策都談及夜間經濟的目標規(guī)劃。這種現象與國辦發(fā)〔2019〕41號文的要求有關，文件指出“到2022年，建設200個以上國家級夜間文旅消費集聚區(qū)，夜間文旅消費規(guī)模持續(xù)擴大”，在國辦發(fā)〔2019〕41號文的指引下，地方的夜間經濟政策紛紛制定發(fā)展目標。組織保障的參考節(jié)點95個，占比13.77%，專項政策對各級政府在夜間經濟發(fā)展中有明確分工，多數呈現為各市組建夜間經濟發(fā)展領導小組，由市委或市政府分管領導任組長，各區(qū)（市、縣）政府為實施主體，統籌推進各自區(qū)域夜間經濟發(fā)展。各區(qū)（市、縣）相關職能部門協作聯合出臺夜間經濟政策，如發(fā)展和改革部門統籌地方夜間經濟發(fā)展，文化和旅游部門謀劃夜間經濟具體業(yè)態(tài)及行動計劃，商務部門圍繞夜間消費活動出臺行動方案等。金融支持的參考節(jié)點56個，占比8.12%，主要是拓寬夜間經濟企業(yè)籌資融資渠道，健全國際化結算和貨幣兌換體系，滿足電子支付、數字支付、移動支付等新興支付方式，提升夜間支付與結算便捷性。監(jiān)督管制的參考節(jié)點36個，占比5.22%，涉及督導夜間經濟發(fā)展計劃完成情況，將夜間經濟發(fā)展情況納入年終績效考核范圍，針對夜間經濟產品質量監(jiān)管、違法失信行為事件的披露、完善相應的維權機制等。稅收優(yōu)惠的參考節(jié)點31個，占比4.49%，重點對發(fā)展夜間經濟的企業(yè)予以稅費優(yōu)惠支持。

在供給型政策工具中，使用頻次由多至少依次為資金投入、配套設施建設、公共服務提供、產業(yè)培育、信息技術支持和人才引進。資金投入的參考節(jié)點67個，占比9.71%，如專項資金支持夜間經濟培育點和集聚區(qū)的發(fā)展，專項資金對發(fā)展夜間經濟的企業(yè)開展促銷等活動實施補貼，專項資金對夜間經濟培育點和集聚區(qū)硬件設施升級予以補貼等。配套設施建設的參考節(jié)點58個，占比8.41%，主要是完善夜間經濟培育點及集聚區(qū)的標識、景觀導覽、休閑設施、娛樂設施、環(huán)衛(wèi)設施、安保設施、公共無線網絡等配套設施。公共服務提供的參考節(jié)點52個，占比7.54%，重點涉及完善食品安全、交通體系、公共衛(wèi)生、治安消防等服務功能。產業(yè)培育的參考節(jié)點51個，占比7.39%，涉及夜間旅游景區(qū)、夜間文鑒藝廊、夜間親子游樂、夜間視聽劇場、夜間醫(yī)美養(yǎng)生、夜間購物潮地、夜間風情街區(qū)、夜市美食區(qū)等。信息技術支持的參考節(jié)點42個，占比6.09%，如借助大數據、人工智能等新技術，通過線上平臺為消費者定制個性化的夜間消費目的地。人才引進的參考節(jié)點15個，占比2.17%，如加強引進培養(yǎng)文創(chuàng)設計、電商運營、網絡主播、營銷策劃等人才，對符合條件的優(yōu)先給予人才政策扶持。

在需求型政策工具中，使用頻次由多至少依次為政府采購、平臺建設、宣傳教育、服務外包和交易管制。政府采購的參考節(jié)點28個，占比4.06%。重點是對夜間經濟環(huán)境調研項目、夜間經濟發(fā)展規(guī)劃、夜間經濟活動策劃等項目的政府采購。平臺建設的參考節(jié)點25個，占比3.62%。如重視電商平臺、消費平臺、招商平臺、信息平臺、網絡平臺等的建設。宣傳教育的參考節(jié)點20個，占比2.90%。一是通過政府主體對發(fā)展夜間經濟招商引資的宣傳推廣，二是政府對夜間經濟發(fā)展示范區(qū)域的宣傳推廣，三是通過立體化的線上線下活動營造夜間經濟發(fā)展的良好氛圍。

（二）政策周期維度

從夜間經濟發(fā)展周期來看，精品打造階段涉及到的政策工具占比最多，為40.3%，超過試點培育階段的32.7%和形成集聚階段的27%。政策工具關注的重心在于地方夜間經濟發(fā)展前期與中期階段，注重快速推進地方夜間經濟的試點培育與精品打造，較為忽視后期的夜間經濟發(fā)展集聚階段。進一步地，將政策周期維度與政策工具維度交叉分析，可知夜間經濟發(fā)展周期各個階段的政策主要對應的政策工具類型和亞類型（見表3）。具體而言：試點培育階段的政策主要體現在供給型政策工具的產業(yè)培育，環(huán)境型政策工具的目標規(guī)劃，需求型政策工具的宣傳教育;精品打造階段的政策主要體現在供給型政策工具的資金投入，環(huán)境型政策工具的目標規(guī)劃和組織保障，需求型政策工具較為均勻分布在政府采購、平臺建設和宣傳教育;形成集聚階段的政策主要體現在供給型政策工具的配套設施和公共服務，環(huán)境型政策工具的組織保障，需求型政策工具的政府采購。

（三）政策目標維度

從夜間經濟發(fā)展目標來看，使用頻次最多的依次為多重目標（40.43%）、產業(yè)發(fā)展（28.55%）、環(huán)境優(yōu)化（14.93%）、形象塑造（7.1%）、地方活力（5.94%）和繁榮文化（3.04%）。繁榮文化、地方活力和形象塑造政策工具占比均較少，體現出直接針對這3個方面的政策較少，但不能簡單地斷定政府政策忽視社會文化、地方活力和形象塑造，因為在占比居首位的多重目標政策工具中，存在部分政策包含著這3個方面的目標。進一步地，將政策目標維度與政策工具維度交叉分析，獲得夜間經濟發(fā)展的政策主要對應的政策工具類型和亞類型（見表4）。具體而言：產業(yè)發(fā)展目標的政策主要體現在供給型政策工具的產業(yè)培育，環(huán)境型政策工具的監(jiān)督管制、稅收優(yōu)惠和金融支持。環(huán)境優(yōu)化目標的政策主要體現在供給型政策工具的公共服務、資金投入和配套設施，需求型政策工具的政府采購。繁榮文化目標的政策主要體現在供給型政策工具的資金投入和信息技術。地方活力目標的政策主要體現在供給型政策工具的信息技術、配套設施和公共服務。形象塑造目標的政策主要體現在供給型政策工具的資金投入、配套設施、公共服務和信息技術。多重目標的政策主要集中于環(huán)境型政策工具的目標規(guī)劃和組織保障，供給型政策工具的資金投入，需求型政策工具的宣傳教育和平臺建設。

五、結論與建議

（一）主要結論

本文以121份夜間經濟發(fā)展專項政策為研究素材，基于政策工具視角，采用內容分析法進行文本分析，形成以下主要結論：第一，夜間經濟發(fā)展專項政策由供給型、環(huán)境型和需求型3種基本政策工具組成，以前兩種類型的政策工具為主，目標規(guī)劃、組織保障和資金投入是最常用的政策工具亞類。第二，夜間經濟發(fā)展專項政策主要聚焦精品打造和試點培育階段，重點是對產業(yè)培育、資金投入、目標規(guī)劃、信息技術等方面的應用。第三，夜間經濟發(fā)展專項政策以多重目標的實現為核心，重點是對目標規(guī)劃、組織保障、宣傳教育、金融支持等方面的應用。

（二）主要建議

1.增強專項政策系統性，精細管理促進夜間經濟發(fā)展

雖然目前各級地方政府已出臺121份夜間經濟發(fā)展專項政策，但以指導意見、實施意見、發(fā)展措施、實施方案、專項通知為主，很少有其它類型的專項政策文本。一方面，表明目前地方開展夜間經濟的指導工作，是通過這些類型的政策文本來實現，然而這些政策文本類型存在約束力不強、法律層次較低等特點，不利于實際夜間經濟工作的推進與落實，容易成為一紙空文。另一方面，長效高質的產業(yè)發(fā)展需要以完備的政策體系為支撐，夜間經濟發(fā)展也不例外。因此，除現有的政策文本類型外，還應不斷完善諸如發(fā)展規(guī)劃、實施細則、管理制度、規(guī)章條例、法律法規(guī)等政策類型，切實完善政策的系統性。

2.細化專項政策工具結構，提升政策的指導性與操作性

一方面，夜間經濟發(fā)展專項政策先天具有一定的籠統性，重宏觀指引輕微觀實施;另一方面，由于現有專項政策以指導意見和實施意見為主，具有一定的模糊性?；谶@兩方面特點，結合專項政策各個參考節(jié)點實際使用情況，針對供給型政策工具，加大夜間經濟發(fā)展專業(yè)人才的引進與培養(yǎng)，開展國內外學術交流，培養(yǎng)行業(yè)發(fā)展急需的運營管理、創(chuàng)意設計等專業(yè)人才，鼓勵當地高校、社會機構開設夜間經濟發(fā)展實踐課程;依托政府力量搭建夜間經濟產業(yè)發(fā)展交易平臺，借助網絡技術、大數據等信息技術搭建夜間經濟發(fā)展資訊平臺，利用人工智能技術建設智能監(jiān)控系統和信息服務平臺;鼓勵社會資本以PPP模式參與夜間經濟發(fā)展基礎設施建設及具體項目的運營與管理。針對需求型政策工具，政府應加強電商平臺、消費平臺、招商平臺、信息平臺、網絡平臺等的建設;多渠道廣途徑借助線上線下活動構建夜間經濟發(fā)展的良好氛圍。針對環(huán)境型政策工具，政府應實施嚴格市場準入管理、建立市場準入制度，重視對政策實施的監(jiān)督和評估，優(yōu)化市場監(jiān)管手段、提高市場監(jiān)督管理能力。

3.以夜間經濟發(fā)展需求為本，動態(tài)調整與合理優(yōu)化政策工具

政策工具理論認為，不存在最完美的政策工具，但有最適合的政策工具，當政策工具具有了政策環(huán)境的特征，并且不再具有其任何自身內在價值時，那么就是最適當的政策工具[17]。因此，政策環(huán)境應以夜間經濟發(fā)展需求為導向，同時具有適度超前特征。在我國，夜間經濟發(fā)展歷史較短，主要是近幾年才興起，但發(fā)展勢頭迅猛，相應的專項政策亦是在2018年后陸續(xù)制定與發(fā)布。目前的專項政策結構，政策工具方面以環(huán)境型政策工具和供給型政策工具為主;政策周期方面?zhèn)戎赜诰反蛟祀A段，政策目標方面主要聚焦于多重目標和產業(yè)發(fā)展。這種現狀的政策特點整體符合目前處于試點培育的夜間經濟發(fā)展需求，政策工具與政策環(huán)境在整體上能夠匹配。但隨著夜間經濟的縱深發(fā)展，后續(xù)需要向需求型政策工具、側重形成集聚階段、關注繁榮文化目標和形象塑造目標的政策工具傾斜。因此，相關政府部門需要認真審視夜間經濟發(fā)展現狀及發(fā)展趨勢，適度超前地動態(tài)調整政策工具，優(yōu)化政策周期與政策工具關聯組合、政策目標與政策工具關聯組合、政策周期與政策目標關聯組合、政策周期與政策目標和政策工具三者關聯組合，最終實現政策工具合力最大化。

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Research on Special Policies of Night-time Economy：

Based on Content Analysis Method

Yu? Gouxiong

（School of Business Administration， Guangdong University of Finance， Guangzhou 510521， China）

Abstract：? ?Based on the theory of policy instruments， this paper adopts content analysis method to explore the inner association between different dimensions of policy instruments， using a total of 121 special policies for night-time economy since 2010 as the research objects. It is found that： The special policies for night-time economy development consist of three basic policy tools： supply-based， environment-based and demand-based， with supply-based and environment-based instruments being the main ones; The policies focus on the application of industry cultivation， financial investment， target planning and so on， focusing on the stage of boutique building and pilot cultivation， but neglecting the application of the later stage of forming agglomeration; The policies focus on achieving multiple goals， mainly applied to target planning， organizational guarantee， publicity and education， and financial support. The study provides a theoretical framework for relevant policy analysis and makes recommendations to enhance the systemic nature of special policies， refine the structure of policy tools， and adjust policy tools dynamically in a demand-oriented and moderate manner， which can provide policy makers with references for decision making.

Key words：night-time economy; policy research; policy instruments; content analysis

（責任編輯：張夢楠）