李夢(mèng)蝶

(中國人民解放軍國防大學(xué), 北京 100086)

2016年7月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確指出：經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)型步伐正在加快，數(shù)字經(jīng)濟(jì)正在驅(qū)動(dòng)新一輪的全球變革，各行各業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為焦點(diǎn)。要繼續(xù)加快信息化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國。數(shù)字化時(shí)代的到來革新了傳統(tǒng)的檔案管理工作，新時(shí)代的檔案法治建設(shè)被提上日程。

一、數(shù)字化時(shí)代檔案法治建設(shè)的必要性

(一)依法治理檔案是貫徹習(xí)近平法治思想的時(shí)代要求

在2020年11月召開的中央全面依法治國工作會(huì)議上，我們黨正式提出“習(xí)近平法治思想”，不僅具有十分重大的理論和實(shí)踐意義，而且具有非常深刻的政治和法治價(jià)值。習(xí)近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化的最新成果，是全面依法治國的根本遵循和行動(dòng)指南，是順應(yīng)中華民族偉大復(fù)興應(yīng)運(yùn)而生的時(shí)代產(chǎn)物。實(shí)踐不斷證明，法治能更好地平衡利益分配、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范各類行為，最大限度地凝聚共識(shí)、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定有序和諧發(fā)展。習(xí)近平法治思想是時(shí)代的產(chǎn)物，體系完備、內(nèi)涵豐富，為今后我國法治建設(shè)和發(fā)展指明了方向和道路。 “三個(gè)方面、四個(gè)環(huán)節(jié)、五大體系”中的“五大體系”，就包括“完備的法律規(guī)范體系”、“高效的法治實(shí)施體系”等，可見任何一部法律，其功能和價(jià)值的發(fā)揮都離不開落地實(shí)施。隨著法治建設(shè)的不斷進(jìn)行和發(fā)展，各行業(yè)領(lǐng)域?qū)㈥懤m(xù)出臺(tái)或修訂相關(guān)的法規(guī)制度。

2021年1月1日起，修訂后的《中華人民共和國檔案法》正式施行，充分體現(xiàn)了國家立法機(jī)關(guān)對(duì)于規(guī)范行業(yè)領(lǐng)域、加速完善立法、推動(dòng)依法治國的決心意志。檔案法規(guī)的修訂為進(jìn)一步規(guī)范檔案工作、更好地發(fā)揮檔案和檔案工作重要作用提供了法制保障，要讓檔案工作更好地適應(yīng)依法治國的時(shí)代要求，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，就必須加強(qiáng)檔案法規(guī)建設(shè)，依照法律法規(guī)的規(guī)定管理檔案，最大程度發(fā)揮檔案工作的基礎(chǔ)性作用。

(二)依法治理檔案是規(guī)范當(dāng)前檔案工作的現(xiàn)實(shí)需要

《檔案法》自1988年頒布以來，在檔案工作的各個(gè)歷史時(shí)期、各個(gè)環(huán)節(jié)有效發(fā)揮了作用。檔案工作作為一項(xiàng)長期性、基礎(chǔ)性的工作，在收集、整理、保管、利用、鑒定、銷毀各個(gè)環(huán)節(jié)，都要加以規(guī)范，以確保檔案安全，發(fā)揮檔案工作在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程的重要作用。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，尤其是在當(dāng)前數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，原有的法律規(guī)范已不能完全適應(yīng)國家現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略部署。同時(shí)，無紙化時(shí)代到來，電子政務(wù)和電子商務(wù)為日常生活的各個(gè)環(huán)節(jié)都提供了便捷，同時(shí)也對(duì)檔案的發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。法律的修訂應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持政治導(dǎo)向、問題導(dǎo)向。《檔案法》的修訂，也必須適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)新要求，新修訂的《檔案法》從6章27條擴(kuò)展到8章53條，可以說在條文數(shù)目上實(shí)現(xiàn)了翻倍，同時(shí)，新增的兩章“檔案信息化建設(shè)”和“監(jiān)督檢查”，充分體現(xiàn)了時(shí)代性和創(chuàng)新性。對(duì)于今后一段時(shí)期，實(shí)現(xiàn)檔案電子化和運(yùn)用監(jiān)督檢查手段進(jìn)一步規(guī)范檔案工作提供制度規(guī)范和法律保障。

(三)依法治理檔案是推動(dòng)檔案工作創(chuàng)新發(fā)展的基本遵循

檔案工作從來都不僅僅是簡單的整理收集，各個(gè)時(shí)期的檔案工作都應(yīng)是繼承性和開創(chuàng)性相統(tǒng)一的，不僅是記錄歷史、傳承文明，更是立足當(dāng)下、服務(wù)未來的。檔案的收集整理和開發(fā)利用，在貫徹黨中央和國務(wù)院重要決策指示方面發(fā)揮了巨大作用。中華民族5000年的歷史、中國共產(chǎn)黨100年的黨史，能夠激勵(lì)一代又一代人，從一個(gè)勝利走向另一個(gè)勝利，離不開檔案工作。數(shù)字化背景下檔案工作邁上新臺(tái)階，信息安全隱患引發(fā)全民對(duì)科技進(jìn)步的思考，同樣為檔案工作帶來了挑戰(zhàn)。電子檔案替代傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案，實(shí)現(xiàn)檔案信息化，是時(shí)代發(fā)展的必然，相比起紙質(zhì)檔案對(duì)于保存時(shí)間和空間的要求，電子檔案具有便于保存、易于查找、能夠永久留痕的特點(diǎn)，但數(shù)字化時(shí)代的到來同樣對(duì)維護(hù)檔案安全提出了挑戰(zhàn)。檔案的信息開發(fā)利用依托于新的科學(xué)技術(shù)，可以靈活多變，但檔案的安全保密工作卻是絕對(duì)的、剛性的，對(duì)于維護(hù)國家長治久安、打贏意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域斗爭具有重要意義。因此，在任何時(shí)期，在推動(dòng)檔案工作創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，都要嚴(yán)守保密安全的底線，必須要做到思想上高度重視、行動(dòng)上高度自覺、措施上嚴(yán)格高效。這就要求檔案工作必須以法律法規(guī)為基本遵循，一以貫之堅(jiān)持依法治理檔案，用法治理念推動(dòng)新時(shí)代檔案事業(yè)發(fā)展。

二、數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下檔案法治建設(shè)存在的問題

(一)電子檔案法規(guī)建設(shè)體系不夠完整

IBM提出大數(shù)據(jù)具有“5V”特點(diǎn)，即Volume(大量)、Velocity(高速)、Variety(多樣)、Value(低價(jià)值密度)以及Veracity(真實(shí)性)。要在當(dāng)前數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)、公共、便捷的電子檔案系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)分類、高效管理、方便調(diào)取，同時(shí)保證檔案的安全，對(duì)技術(shù)層面提出了更高要求。隨著時(shí)間的推移，關(guān)于電子文件使用規(guī)范的法律法規(guī)相繼出臺(tái)，但綜合分析現(xiàn)有的法規(guī)文件，還存在系統(tǒng)性不強(qiáng)等問題。這是科學(xué)進(jìn)步發(fā)展所導(dǎo)致的必然結(jié)果，法律應(yīng)當(dāng)具有前瞻性，但表現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域，有時(shí)必須要靠具體的現(xiàn)實(shí)問題來推動(dòng)立法。電子文檔不可避免地具有可變性和虛擬性，對(duì)電子文檔的相關(guān)工作加以規(guī)范，必須通過實(shí)踐不斷驗(yàn)證其科學(xué)性和合理性，形成完整的電子檔案法規(guī)體系，從而使得各個(gè)檔案業(yè)務(wù)部門依照明確詳細(xì)的工作辦法，盡快實(shí)現(xiàn)檔案雙軌制管理，使檔案工作與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)，與新時(shí)代新階段檔案工作階段性任務(wù)相適應(yīng)。

(二)檔案從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)、信息技術(shù)有待提高

檔案從業(yè)人員最先接觸到的是紙質(zhì)檔案，在實(shí)現(xiàn)檔案電子化的過程中，在提高檔案從業(yè)人員對(duì)于電子檔案的認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，更重要的是提高專業(yè)素養(yǎng)、解決技術(shù)難題。電子檔案具有紙質(zhì)檔案所不具備的特點(diǎn)，通常儲(chǔ)存在計(jì)算機(jī)磁盤或其他設(shè)備上，其查閱和使用相對(duì)便捷，但在傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案向電子檔案的過渡過程中，對(duì)檔案從業(yè)人員的能力素質(zhì)也提出了新要求，檔案工作從傳統(tǒng)依賴人力逐漸向依靠人力與技術(shù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。已在崗的人員作為實(shí)現(xiàn)檔案電子化的生力軍，如何盡快適應(yīng)新環(huán)境新需求，適應(yīng)新修訂的《檔案法》的要求，加速實(shí)現(xiàn)檔案電子化；未來準(zhǔn)備從事檔案工作、尚在接受培訓(xùn)和教育的在校檔案學(xué)專業(yè)的學(xué)生，如何學(xué)習(xí)到最新最有效果的檔案知識(shí)和信息技術(shù)，成為當(dāng)前背景下依法治理檔案面臨的又一難題。

(三)電子檔案的法律地位亟待明確

新修訂的《檔案法》第五章第三十七條規(guī)定了“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為使用憑證”。這就從法律層面對(duì)電子檔案的法律地位作出了規(guī)定，明確其與其他載體檔案完全一樣，不存在任何區(qū)別。但在實(shí)踐中不可回避的一個(gè)矛盾點(diǎn)是：即使法律地位相同，電子檔案與其他載體檔案還是在表現(xiàn)形式、規(guī)范程度等多方面都存在不同。雖然被明確為“可以作為使用憑證”，但電子檔案的證據(jù)效力、法律價(jià)值都有待于進(jìn)一步明確。這也是信息技術(shù)飛速發(fā)展的必然結(jié)果，即電子檔案雖能在今后的實(shí)踐應(yīng)用中更高效、便捷、快速發(fā)揮作用，但也不可避免地更加易于被偽造，這就要求電子檔案作為證據(jù)使用要證明其效力。同時(shí)，新修訂的《檔案法》首次以專章規(guī)范檔案信息化建設(shè)，但僅僅在宏觀層面提出了未來檔案信息化建設(shè)的方向和路徑，還需在檔案管理的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行研究立項(xiàng)，加以細(xì)化，確保其有效地被遵守。

三、數(shù)字化背景下檔案法治建設(shè)的對(duì)策

(一)加強(qiáng)電子法規(guī)建設(shè)，構(gòu)建全面系統(tǒng)的電子法規(guī)框架

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，法律法規(guī)的建設(shè)也處在動(dòng)態(tài)中，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的法律法規(guī)不斷出臺(tái)，體現(xiàn)在檔案領(lǐng)域，新修訂的《檔案法》已對(duì)電子檔案的角色和功能加以體現(xiàn)，賦予電子檔案相應(yīng)的法律效力。但想要實(shí)現(xiàn)電子檔案的全覆蓋、多領(lǐng)域發(fā)展，尚需進(jìn)一步制定更明確更詳細(xì)的法律規(guī)范，以保證立法的系統(tǒng)性和完整性。比如，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際特點(diǎn)，在重點(diǎn)單位、行業(yè)領(lǐng)域開展試點(diǎn)工作，在實(shí)踐中檢驗(yàn)現(xiàn)有法律規(guī)定，以便于下一步制定出更詳細(xì)、規(guī)范，可操作性強(qiáng)的制度規(guī)定。各行業(yè)領(lǐng)域也應(yīng)在自己的職責(zé)范圍內(nèi)，在符合社會(huì)主義法治理念和我國信息技術(shù)發(fā)展的前提之下，結(jié)合自身工作實(shí)際，制定科學(xué)合理的運(yùn)行規(guī)范。

從我國法治建設(shè)長遠(yuǎn)來看，加強(qiáng)電子檔案方面的相關(guān)制度建設(shè)，能夠更好體現(xiàn)電子檔案的價(jià)值，發(fā)揮電子檔案在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中應(yīng)有的作用。同時(shí)，加強(qiáng)行業(yè)領(lǐng)域的制度設(shè)計(jì)，例如出臺(tái)《圖書館電子檔案法》《高等學(xué)校電子檔案管理規(guī)定》等，能進(jìn)一步規(guī)范工作，使制度的執(zhí)行者有法可依。

(二)建立健全檔案法治執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

制度運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于執(zhí)行，而保證制度運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)在于對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督。監(jiān)督不應(yīng)當(dāng)作為檔案法規(guī)運(yùn)行的最后環(huán)節(jié)，因?yàn)殡娮訖n案的建設(shè)過程中，每一個(gè)環(huán)節(jié)都至關(guān)重要，因?yàn)槟硞€(gè)環(huán)節(jié)的錯(cuò)漏而導(dǎo)致重要檔案的丟失，可能會(huì)給某個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展帶來巨大影響，因此，對(duì)檔案法規(guī)運(yùn)行的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是融入日常的、方方面面的、精準(zhǔn)細(xì)致的。

首先，要實(shí)行有效監(jiān)督必須明確監(jiān)督主體?！稒n案法》第二章“檔案機(jī)構(gòu)和職責(zé)”中對(duì)于各級(jí)檔案主管部門作出了規(guī)定:“國家檔案主管部門主管全國檔案工作……縣級(jí)以上地方檔案主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作……機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)確定檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員負(fù)責(zé)管理本單位的檔案，并對(duì)所屬單位的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！边@就對(duì)實(shí)行監(jiān)督的主體作出了大致規(guī)定，但在實(shí)踐中往往本單位的檔案工作人員，受到各種因素的限制，并不能很好地發(fā)揮監(jiān)督作用。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確檔案建設(shè)中的監(jiān)督主體，使其真正在檔案治理各環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，可以采用上級(jí)檢查指導(dǎo)、同級(jí)交叉監(jiān)督、不同單位交換經(jīng)驗(yàn)做法等方式開展檔案監(jiān)督工作，使監(jiān)督職能落到實(shí)處。

其次，在檔案系統(tǒng)內(nèi)部，要形成上下聯(lián)動(dòng)、系統(tǒng)完善的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。上級(jí)檔案行政管理部門對(duì)下級(jí)檔案行政部門必須加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，通過規(guī)范的方式方法形成監(jiān)督的長效機(jī)制。各單位內(nèi)部的檔案執(zhí)法監(jiān)督人員與檔案管理人員應(yīng)當(dāng)區(qū)別開來，因?yàn)榫湍壳皩?shí)踐來看，大多數(shù)單位還是采取業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人作為監(jiān)督人的做法，沒有單設(shè)監(jiān)督專員，這就不利于將監(jiān)督作為日常開展業(yè)務(wù)的一個(gè)環(huán)節(jié)加以規(guī)范。而業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人和專門監(jiān)督人的監(jiān)督職能也并不沖突，應(yīng)當(dāng)是相輔相成的。

最后，要加強(qiáng)檔案監(jiān)督執(zhí)法人員的隊(duì)伍建設(shè)。執(zhí)法者必須先熟悉法律，深刻吃透法律法規(guī)的精神要義，才能在實(shí)踐中準(zhǔn)確判斷、形成決策，不規(guī)范的執(zhí)法行為不僅不能產(chǎn)生應(yīng)有的效果，還會(huì)造成更惡劣的影響，因此，更需要加強(qiáng)執(zhí)法人員的隊(duì)伍建設(shè)，形成對(duì)監(jiān)督者的“再監(jiān)督”，對(duì)執(zhí)法不規(guī)范的，同樣要追究其責(zé)任。這也對(duì)檔案從業(yè)人員的“再轉(zhuǎn)型”提出了要求，必須從過去的重業(yè)務(wù)能力過渡到既重業(yè)務(wù)能力素養(yǎng)、又重依法治理檔案，更好地適應(yīng)依法治國對(duì)檔案工作提出的要求。

(三)持續(xù)加強(qiáng)檔案法規(guī)宣貫教育，形成自覺守法的良好氛圍

當(dāng)前檔案工作必須適應(yīng)信息化建設(shè)，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，檔案工作的方方面面都發(fā)生了或大或小的變化，為進(jìn)一步推動(dòng)檔案建設(shè)、檔案管理與電子政務(wù)、電子商務(wù)的發(fā)展相適應(yīng)，必須持續(xù)加強(qiáng)檔案各項(xiàng)工作。但科技的進(jìn)步與發(fā)展也對(duì)檔案專業(yè)從業(yè)者提出了專業(yè)技能、能力素養(yǎng)以外的要求，因此，檔案從業(yè)人員在提供檔案服務(wù)的同時(shí)，也要加強(qiáng)檔案法規(guī)的宣傳力度，要通過開通專線、專題講座、檔案館開放日等活動(dòng)，將檔案行政管理與社會(huì)服務(wù)結(jié)合起來，通過多樣的形式將檔案法規(guī)宣傳活動(dòng)融入日常，不僅在檔案從業(yè)人員內(nèi)部形成良好的依法依規(guī)辦事的風(fēng)氣，而且通過開展法律咨詢、法律服務(wù)、講解相關(guān)政策依據(jù)，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)檔案相關(guān)立法和執(zhí)法的認(rèn)可，形成風(fēng)清氣正、全民知法守法的良好社會(huì)風(fēng)氣，從更深層的角度促進(jìn)檔案法規(guī)建設(shè)。

總之，《檔案法》出臺(tái)，對(duì)于檔案法規(guī)建設(shè)具有里程碑式的意義，體現(xiàn)出與習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想、與數(shù)字化轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的時(shí)代特色，但在具體實(shí)踐之中，尚需進(jìn)一步細(xì)化和完善，以保證在其動(dòng)態(tài)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)更加暢通、高效，在新的時(shí)代背景下發(fā)揮其獨(dú)特作用。