文/蘇曦凌

（作者系廣西師范大學政治與公共管理學院教授；摘自《探索》2021年第4期）

“治理”話語問題的提出

“治理”是一個“被使用”遠勝于“被理解”的概念。治理話語的流行，一方面是學術(shù)界對西方治理概念及其理論自外而內(nèi)嫁接式傳播的結(jié)果，經(jīng)由中國的研究者譯介和傳播，目前國內(nèi)經(jīng)濟學、公共管理學、政治學、社會學等諸多領(lǐng)域的學者廣泛使用治理話語，使其成為集體“時尚”的語言符號；另一方面是政治意志自上而下組織化傳播的結(jié)果，特別是隨著黨的十八屆三中全會將“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，治理話語開始了自上而下的傳播，擴散到公共事務(wù)的各個領(lǐng)域、公共管理的各個層級。

話語的廣泛被使用，并不必然意味著話語的充分被理解?，F(xiàn)實地看，在關(guān)于治理話語的交互行動和實踐行動中，存在著明顯的紊亂。從自外而內(nèi)嫁接式傳播來看，在譯介西方治理理論時，研究者往往試圖采用“藉外論之”“他山之石”的語言策略，試圖參照西方治理理論建構(gòu)的理想性“寓言”，借鑒西方國家治理的“經(jīng)驗”，來表達自身對于理想公共秩序的追求。這就會造成一種對治理話語的張冠李戴式使用，使治理研究與中國治理實踐相脫節(jié)。

從自上而下的組織化傳播來看，由于語詞受眾對語義缺乏深刻的把握，存在著語義不明情況下的望文生義式解讀，致使治理產(chǎn)生語義泛化。一個鮮明的例證就是，基層往往將“治理”與“管理”混同，忽視了國家建構(gòu)治理這一義素所蘊含的崇高價值追求，將公共生活中的一切管理活動，不論其路徑之優(yōu)劣、技術(shù)之工拙、效能之高低，皆冠以治理之名。這就導(dǎo)致了基層的一部分公共管理活動，有治理之名，無治理之實，距離治理話語策源地的政治意志和政策意圖，存在著較大的距離。這也是引致“運動式治理”“碎片化治理”“被指標治理”等問題的思想根源。

自外而內(nèi)嫁接式傳播導(dǎo)致的研究與實踐相脫節(jié)問題，自上而下的組織化傳播中的語義泛化問題，迫切需要人們對治理的意涵予以理性的或準確的把握。一方面，作為一種話語交互行動，對于西方治理理論的譯介和對話，人們需要基于治理的語義，從低度共識、明晰概念出發(fā)，言說一些被人理解的東西。而且，需要結(jié)合治理話語的歷史情境，“將‘話語’作為連接歷史與概念之間的一個中介”，提出一些東西來供人去理解，進而達成話語協(xié)商。另一方面，作為一種話語“以言行事”的實踐行動，將治理話語策源地的政治意志和政策意圖貫徹到治理的實踐中去，也需要理解、認同、鑄牢這些意志和意圖，才能在多元主體之間達成話語共識，并以共識性話語為中介，達成同心而行、同向發(fā)力的治理行動。

從“國家治理”這一偏正語詞的結(jié)構(gòu)來看，“國家”構(gòu)成了“治理”一詞的語境，并賦予其意義，規(guī)定著國家場域中治理的本質(zhì)屬性。首先，中國國家治理中的“治理”與西方國家治理中的governance在語境上存在著根本性區(qū)別。其次，在新時代中國對于治理話語的意義建構(gòu)，是基于改革步入深水區(qū)這一認知而提出的治國理政方略，有著特定的時間性意涵。最后，國家建構(gòu)的治理話語，必將深遠地作用于國家治理實踐過程，從而使得治理在國家場域中生成一定的空間性特質(zhì)，產(chǎn)生鮮明的中國特色。將中國的“治理”與西方的governance置于各自的語境中探討它們的內(nèi)涵差異與相通之處，尤其是將治理話語置于中國語境中深入探討其特性及其由此決定的政治使命，也就有著必要性與重要性。

中國“治理”話語的空間規(guī)定性

國家不僅僅是一個地理空間，更是一個文化空間和政治空間。中國治理話語的空間規(guī)定性，是中國文化屬性、政治屬性在國土疆域內(nèi)的語義呈現(xiàn)。同時，文化與政治兩個方面的空間規(guī)定性，又使得中國的“治理”與西方的governance的語義區(qū)別開來，成為中國國家治理敘事語言的重要組成部分。

中國傳統(tǒng)文化中的治理話語，具有鮮明的文化品格。一方面，中國傳統(tǒng)文化中的治理話語在價值觀念上表現(xiàn)為一種和諧政治生活理念。治理話語中“治”的義素，內(nèi)蘊了一種理想政治生活的美好追求。其內(nèi)在的核心價值理念，就是追求和諧的政治生活，實現(xiàn)和諧之治。另一方面，中國傳統(tǒng)文化中的治理話語在行為方式上表現(xiàn)為一種整體性政治行動取向。無論是儒家的“德主刑輔”，還是道家的“無為而治”，以及法家的“法術(shù)勢”一體，多樣性的治理話語中都傾向于將治理行動的構(gòu)成要素視為統(tǒng)一的整體，都傾向于采取整體性的治理行動。中國傳統(tǒng)的治理話語不僅指稱國家權(quán)力機關(guān)內(nèi)部事務(wù)、全社會公共事務(wù)的管理，而且包含了基層社會管理的內(nèi)涵。立足于治理話語的傳統(tǒng)文化語境，將國家治理行動者與中國傳統(tǒng)治理理念之“‘隱性’的倫理關(guān)系逐漸發(fā)展為顯性的、特殊的倫理準則”，才能找到理解新時代中國“治理”話語之文化屬性的密鑰。

中國國家場域中的治理話語，有著自身的政治屬性。“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”和“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，是作為全面深化改革的總目標共同提出來的，而且兩者相輔相成、渾然一體?！爸袊厣鐣髁x制度”規(guī)定了“治理”的政治屬性，從根本上規(guī)定了堅持和鞏固什么樣的治理原則，發(fā)展和完善什么樣的治理方法：第一，由黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位所決定，國家治理的結(jié)構(gòu)（包括各層級、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)）具有一體化特征；第二，由人民民主專政的社會主義國家性質(zhì)所決定，國家治理的職能是政治統(tǒng)治之“治”與公共管理之“理”的統(tǒng)一體；第三，由政府在社會發(fā)展進程中的主導(dǎo)性角色所決定，國家治理的格局不是去中心化、多中心化的平面治理網(wǎng)絡(luò)，而是以黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府為治理中心、社會協(xié)同參與，與多元主體共建、共治、共享的協(xié)同體系。

中國的“治理”與governance的文化屬性存在著顯著差別。governance源于西方多元主義文化的契約觀念、個人主義和參與意識，強調(diào)多元公民個人基于共同的價值取向通過訂立契約，自主組建社團或組織等共同體。governance多元主義的個人—共同體關(guān)系的延伸，就是國家與社會“二元分立”的認知框架，“國家與社會首先是相互獨立的，然后才是彼此互動的”。這樣，governance將政府的統(tǒng)治與治理對立起來，強調(diào)“少一點統(tǒng)治，多一點治理”。中國傳統(tǒng)“治理”理念追求和諧的合作主義取向，與governance所隱含的多元主義文化的競爭取向存在著明顯的不同。在中國的治理傳統(tǒng)中，“國家”與“社會”并不是相互獨立的存在，而是既“二元”又“合一”的體系。這一中國傳統(tǒng)治理理念的核心迄今并沒有改變，仍然影響甚至決定著中國現(xiàn)代治理理念的價值取向——合作主義。

中國的“治理”與governance的政治屬性也存在著顯著差別。資本主義的國家性質(zhì)和自由主義的意識形態(tài)，決定了governance的政治屬性。自由主義意識形態(tài)支配下的governance所追求的治理結(jié)構(gòu)，不僅是否認政府對于統(tǒng)治權(quán)的壟斷地位，主張社會事務(wù)管理主體的多元性，而且強調(diào)多元管理主體之間是水平化的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，不是垂直化的從屬關(guān)系。即governance所強調(diào)的治理結(jié)構(gòu)，是一種具有去中心化甚至是多中心化的“治理網(wǎng)絡(luò)”。

中國的國家性質(zhì)與西方國家存在著本質(zhì)差別，這就決定了中國的“治理”與西方的governance的政治屬性存在著根本性差別?！皬默F(xiàn)實情況看，對黨的十八屆三中全會的決定在思想認識上存在片面性，如把全面深化改革總目標的兩句話抽離成一句話”，沒有將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”作為“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的根本性政治要求，來理解治理話語的政治屬性。這導(dǎo)致中國國家場域中的治理話語，被視為“由不斷翻新的意識形態(tài)帳幕所遮蔽的新自由主義政治形態(tài)”，被視為governance的同義語詞。這是造成對治理話語的理解脫離中國政治空間的觀念根源。

中國“治理”話語的時間規(guī)定性

治理話語的語用范圍，是一個逐漸擴大的過程。在相當長的一段時間內(nèi)，治理話語的使用大多集中在生態(tài)環(huán)境的相關(guān)領(lǐng)域。改革開放以后，治理話語的語用范疇由生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域逐漸擴大到經(jīng)濟環(huán)境、治安環(huán)境等社會環(huán)境領(lǐng)域。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，站在新的歷史起點上，以強烈的問題意識為導(dǎo)向，順應(yīng)實踐要求和人民愿望，將基層治理、地方治理、行業(yè)治理的豐富經(jīng)驗上升為國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標和行動路徑，將生態(tài)治理、社會治理等結(jié)構(gòu)因素系統(tǒng)整合為一體化的國家治理。

在新時代，中國治理話語有著獨特的方法意蘊。

一是從“管理”方法上升為“治理”方法。要理解作為方法之治理的新時代意蘊，首先必須將新時代治理的方法從一般性的公共管理方法中彰顯出來。所有的公共管理方法，都是按照合理性原則而采取的“支配在日常生活中的運用和執(zhí)行”。作為方法的治理，具有一切公共管理方法的共性。使用“治理”而非“管理”作為一種方法，更多是從方法論意義上內(nèi)在地賦予治理方法以獨特的原則和優(yōu)勢，從而實現(xiàn)對一般“管理”方法的超越。

首先，系統(tǒng)治理強調(diào)的是治理主體的系統(tǒng)性。治理主客體之間不是機械的施治與被治關(guān)系，而是通過主體客體化和客體主體化，結(jié)成有機系統(tǒng)。其次，依法治理強調(diào)的是治理方式的法治性，在制度和法律的軌道上實施治理。新時代依法治理要求理順法律關(guān)系，健全法治機制，重視法制執(zhí)行。再次，綜合治理強調(diào)的是治理手段的綜合性。綜合采用行政、法律、疏導(dǎo)等治理手段，規(guī)范社會行為，強化道德約束，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系。最后，源頭治理強調(diào)的是治理重心的源頭性，標本兼治，重在治本，從源頭上革除積弊的病根。既要推動管理重心向基層下移，將矛盾消解在基層，也要建立健全社會風險監(jiān)測識別機制，推動應(yīng)急管理關(guān)口前移，將問題化解于未然。

二是從“應(yīng)對之策”上升為“制度之治”。在當代中國的任何一個歷史時期，作為方法的治理，都表現(xiàn)為治理的政策和制度兩種不同形態(tài)。從方法論意義來看，治理政策和治理制度的區(qū)別在于作用期限、形態(tài)穩(wěn)定性、效應(yīng)綜合度等方面的差異。新時代的治理，注重發(fā)揮中國國家治理的制度優(yōu)勢，注重運用更加穩(wěn)定、更具綜合效應(yīng)的制度體系，推動治理制度更加定型和成熟，來超越短期性、專門性政策在治理活動中所造成的短期行為和影響。

作為應(yīng)對之策的治理，是政策設(shè)計者面對特定社會問題時認識到問題已經(jīng)到了“非治不可的地步”。治理政策在一定時期內(nèi)對于解決某一政策問題發(fā)揮了有針對性的政策效應(yīng)。然而，作為應(yīng)對之策的治理，存在著效應(yīng)期限相對較短、穩(wěn)定性不足、效應(yīng)相對單一等局限性。這就需要內(nèi)在地賦予治理話語以制度性的方法和原則：將相對成熟的治理政策上升為制度，穩(wěn)定地發(fā)揮政策效應(yīng)；將分散在各個領(lǐng)域的治理政策統(tǒng)合為制度體系，系統(tǒng)地發(fā)揮綜合性政策效應(yīng)。這也就構(gòu)成了新時代制度之治的出場背景，構(gòu)成了新時代治理方法的制度意蘊：首先，國家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；其次，國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力；最后，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以堅持和完善中國特色社會主義制度為根本遵循，在構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的治理制度體系的基礎(chǔ)上，確保治理過程規(guī)范、有序和高效，不斷將中國國家治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

中國國家場域中治理話語的政治使命

政治國家的制度性規(guī)則，構(gòu)成了某一種治理話語的制度稟賦，而一定的治理話語又必然會在行動上體現(xiàn)和維護一個國家的制度性規(guī)則。將中國的治理話語與西方的治理話語之間的關(guān)系，視為建立在所謂“重疊共識”基礎(chǔ)上的“不同話語之間平滑移動”，不完全符合語義生成的基本邏輯。而且，將中國治理話語的政治追求，視為追求多中心化、平面化的網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu)，更不符合中國國家場域中治理話語的制度追求。堅持和鞏固什么樣的制度，發(fā)展和完善什么樣的制度，是中國治理話語與西方治理話語在制度追求上的根本區(qū)別。

堅持和完善中國特色社會主義制度，是治理話語的基本制度追求。中國特色社會主義制度，是治理話語生成的制度基石，是治理行為的根本規(guī)范，是治理活動展開的基本依據(jù)。中國特色社會主義制度體系，是由中國特色社會主義根本制度、基本制度和重要制度構(gòu)成的制度系統(tǒng)，是中國國家治理的基本依據(jù)和根本保障，我國國家治理一切工作和活動都必須依照中國特色社會主義制度而展開。中國國家治理的制度追求，就是在治理實踐中始終堅持和鞏固中國特色社會主義根本制度和基本制度，不斷發(fā)展和完善中國特色社會主義重要制度，推動中國特色社會主義制度體系更加成熟和定型。

累積和彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢，是治理話語的價值追求。治理話語的價值追求，就是通過治理實踐活動中維護、強化中國特色社會主義制度體系的權(quán)威，不斷累積其普遍約束效力、積極行動效力，并通過踐行以人民為中心的治理理念，不斷提升人民群眾的獲得感，最終為構(gòu)建人類命運共同體貢獻中國方案、中國力量、中國智慧。治理話語價值追求的實現(xiàn)，取決于諸多話語條件的影響。就當前話語建構(gòu)的階段性任務(wù)而言，要實現(xiàn)治理話語的價值追求，尤為迫切的是要擺脫因中國治理話語與西方治理話語之間的“詞匯競爭”而導(dǎo)致的張冠李戴。

治理話語所內(nèi)蘊的行動方法，必然體現(xiàn)為實踐中的明確行動追求，那就是把我國國家制度的顯著優(yōu)勢更加充分地發(fā)揮出來，將中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。治理話語的行動追求，是對一般管理方法的升華和優(yōu)化，從應(yīng)對之策上升為制度之治，將中國特色社會主義制度內(nèi)在蘊含的制度優(yōu)勢，最大限度地轉(zhuǎn)化和實現(xiàn)為治理行動的效率、效果和效益，把我國國家制度的顯著優(yōu)勢更加充分地發(fā)揮出來，將中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。在新時代，治理效能的行動追求有著全新的時代內(nèi)涵，即由注重治理行動的經(jīng)濟效應(yīng)向側(cè)重治理行動的社會效應(yīng)轉(zhuǎn)變，以獲得更普遍、更深遠、更好的社會效應(yīng)為行動主旨。

治理話語的學科追求，是將中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的偉大實踐學理化、體系化、規(guī)律化，為治國理政實踐提供知識儲備。要擔當這一使命，尤其要將學科的基石——治理話語——建立在符合中國國家場域情境的基礎(chǔ)之上。研究者首先要改變自身的學術(shù)話語與實踐者的政治話語相疏離的局面。要在把握政治話語的所指、能指以及意指的基礎(chǔ)上，建構(gòu)政治學學術(shù)話語和政治話語溝通對話的基礎(chǔ)性平臺，既深刻闡釋、準確傳播政治話語，又體現(xiàn)政治學學科的價值和意義。實踐者應(yīng)注重自身政治話語傳播的策略。實踐者政治話語的傳播目標不僅僅在于使傳播對象將某一政治話語作為表達的工具，而且要試圖以話語為中介，使傳播對象能夠理解政治話語發(fā)出者的政治意志和政策意圖。