文/宋靜 司樂如

世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，大國博弈烈度加劇，國際秩序深度調(diào)整。特朗普執(zhí)政四年來，中美關(guān)系在艱難動蕩中前景堪憂。2020年美國大選實現(xiàn)了兩黨更替，中美關(guān)系也迎來重新洗牌的時間節(jié)點。在美國政治生態(tài)中，智庫參政是白宮決策鏈上較為重要的組成部分。建制派拜登的上臺使智庫精英重返決策中心，為學界觀察分析美國對華戰(zhàn)略調(diào)整的新變化提供了重要窗口。

拜登新政府精英團隊及其對華政策傾向

圍繞各政府職能部門，拜登以原奧巴馬麾下的老臣和嫡系親隨、民主黨新生代精英為核心班底，反特朗普的共和黨和無黨派人士為補充，組建了多元化的政府內(nèi)閣。其中，外交與國防團隊的智庫背景深厚，是確定中美關(guān)系的主體力量。團隊成員主要包括國務(wù)卿安東尼·布林肯、國家安全事務(wù)助理杰克·沙利文、“印太事務(wù)協(xié)調(diào)員”庫爾特·坎貝爾、國家安全顧問埃利·拉特納、高級顧問托馬斯·多尼隆等。其中，布林肯諳熟國際事務(wù)，審慎溫和，注重預防性威懾外交和價值觀外交，曾經(jīng)主持中美戰(zhàn)略安全對話。沙利文、坎貝爾和拉特納組成的“鐵三角”是拜登政府給中美關(guān)系定基調(diào)的關(guān)鍵核心。沙利文曾創(chuàng)立反對特朗普政策的“國家安全行動組織”，囊括民主黨建制派外交和國家安全委員會重要成員。坎貝爾曾是奧巴馬“重返亞太”戰(zhàn)略的主要設(shè)計者，如今以“印太事務(wù)協(xié)調(diào)員”的身份，統(tǒng)籌策劃美國對華事務(wù)、南亞與東亞事務(wù)、大洋洲事務(wù)。拉特納對華相對強硬，富有攻擊性，也是拜登政府策劃“印太戰(zhàn)略”的主推手。拜登競選首席策略師多尼隆在協(xié)調(diào)中美高級別對話的溝通中扮演積極角色，他反對貿(mào)易保護主義，主張通過跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)議建立跨大西洋盟友關(guān)系。拜登還提名希拉里的外交顧問羅拉·羅森伯格擔任新設(shè)的“中國事務(wù)資深主任”，并將臺灣事務(wù)交由東亞暨大洋洲事務(wù)主任負責，在政治意義上有意制造臺灣的實體身份。國土安全部部長亞歷杭德羅·馬約卡斯在制定國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略和保護方面發(fā)揮過重要作用，曾牽頭與以色列和中國展開網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)議談判。新任中央情報局局長威廉·伯恩斯是美國老牌知名智庫卡內(nèi)基國際和平基金會的主席，該智庫在研究核不擴散和軍控領(lǐng)域居權(quán)威地位，2010年設(shè)立卡內(nèi)基—清華全球政策中心，在推動和平解決朝核、伊核議題上謀求加強與中國對話與合作。總統(tǒng)氣候問題特使約翰·克里曾任參議院外交委員會主席，曾主導《巴黎氣候協(xié)定》的談判，并推動了中美氣候合作議程。杰弗里·普雷斯科特是耶魯中國中心創(chuàng)始人，關(guān)注中國政治制度與人權(quán)政策。隨著印度國力和戰(zhàn)略地位的提升，阿斯彭研究所、布魯金斯學會和卡內(nèi)基國際和平基金會陸續(xù)在印度設(shè)立辦事處，印裔學者在美國戰(zhàn)略界的話語權(quán)明顯上升，阿什利·泰利斯、拉賈·莫罕、希夫納·圖克拉爾、阿帕爾娜·潘德等不遺余力地推動印美合作與“印太戰(zhàn)略”。

拜登及其團隊對前兩任總統(tǒng)對華政策進行反思，提出對華政策的基本主張。第一，明確了現(xiàn)階段的中美關(guān)系定位，即“中國不是美國最大的威脅，而是最大的競爭者”。這一表態(tài)否定了特朗普將中國視為“對手”或“敵人”的論斷，也與奧巴馬的一般性“伙伴”有很大差別。布林肯視中國為“本世紀面臨的最大挑戰(zhàn)”，主張與中國展開“基于國家利益和價值觀的全面競爭”，在“強勢地位”上與中國對話，輔以軍事威懾，但支持高層接觸以避免誤判。拉特納主張中美關(guān)系應(yīng)超越遏制范式，呈現(xiàn)“有限競爭”和“必要合作”的圖景，即根據(jù)事態(tài)和領(lǐng)域進行選擇性競合，定位更加長遠?？藏悹栔鲝埣{入“良性競爭”的元素，同時以預防性外交避免軍事對抗。第二，強調(diào)“不冷戰(zhàn)，不脫鉤”的戰(zhàn)略底線。同時，減少對中國商品的依賴，以多邊主義規(guī)制中國的發(fā)展模式和對外行為，在“設(shè)定條件”后與中國在氣候、衛(wèi)生、防核擴散等方面進行合作，在科技領(lǐng)域以“小院高墻”策略來確保美國優(yōu)勢。第三，回歸“以規(guī)則、制度為基礎(chǔ)的國際秩序”“多邊主義和自由貿(mào)易”，再塑民主聯(lián)盟體系和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。拜登團隊除了將戰(zhàn)略關(guān)注點轉(zhuǎn)移到“提升自身競爭力”，還強調(diào)以“意識形態(tài)競爭”制衡中國崛起，準備召開“世界民主峰會”，以“重振自由世界精神信仰和共同目標”，致力于對華發(fā)動價值觀外交的攻勢。

影響拜登對華決策的代表性智庫與政策報告

各大智庫紛紛組織撰寫和發(fā)布報告，依照議題關(guān)注度高低依次為“印太戰(zhàn)略”、技術(shù)競爭、價值觀沖突、多邊規(guī)制、臺海問題。

布魯金斯學會組建了對華戰(zhàn)略計劃小組，建議新政府應(yīng)從長遠角度看待中美關(guān)系，設(shè)計出對華政策的總框架。第一，肅清特朗普外交遺產(chǎn)，廢除聯(lián)邦調(diào)查局的“中國項目”；重新開放美駐成都總領(lǐng)事館和中國駐休斯頓總領(lǐng)事館；結(jié)束管制性貿(mào)易，就結(jié)構(gòu)性問題與中國在第二階段協(xié)議降低美國關(guān)稅，淡化匯率和貿(mào)易失衡；與中國就其在國際經(jīng)濟機構(gòu)中的作用進行談判磋商；確保美國經(jīng)濟的大部分領(lǐng)域?qū)χ袊３珠_放。第二，重啟中美在氣候、司法上的治理合作，探索與中國應(yīng)對新冠疫情的合作形式，測試在朝核問題上合作的可能性。第三，優(yōu)先考慮同盟關(guān)系，通過漸進方式恢復與華對話；制定與中國打交道的替代經(jīng)濟戰(zhàn)略；制定多邊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)安全政策，解決數(shù)據(jù)安全問題。第四，恢復人權(quán)對話，要求中國改變對新疆、西藏和香港地區(qū)的“政治打壓”；恢復美國在中國內(nèi)地、香港的和平隊和富布萊特項目；支持中國“國內(nèi)改革者”就制定人權(quán)規(guī)范開展公共外交。

當前中美戰(zhàn)略競爭正呈現(xiàn)出新的特點，即在地緣競爭上從亞太區(qū)域向印太區(qū)域轉(zhuǎn)移，在領(lǐng)域競爭上從經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域向科技創(chuàng)新領(lǐng)域拓展，在博弈主體上從單打獨斗向多邊規(guī)鎖轉(zhuǎn)變。新美國安全中心緊扣上述關(guān)鍵性導向，提出制衡中國的三大具體思路。第一，加快“印太戰(zhàn)略”的實施，包括構(gòu)建“微多邊”排華機制，探索美日印聯(lián)合防務(wù)，促使美日韓合作回到正軌，建立美法印財團，主辦美日澳安全對話；在東南亞塑造共同行動愿景，支持印度作為軍事平衡力量給中國制造安全困境，與歐洲加強在印太地區(qū)的合作；促成高標準多邊貿(mào)易和投資協(xié)定，加強與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行的合作，支持印太地區(qū)的高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施項目、援助計劃；主辦印太地區(qū)首腦會議，利用盟友、伙伴來影響美國未加入的上合組織、亞信會議、亞投行、區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系。第二，設(shè)計美國數(shù)字發(fā)展戰(zhàn)略，將戰(zhàn)略重點放在中國周邊地區(qū)和鄰國，優(yōu)先與“搖擺國家”進行“巧接觸”，把印度、印尼、越南、新加坡等作為支點，結(jié)成廣泛聯(lián)盟；促使發(fā)展中國家放棄中國的數(shù)字服務(wù)和產(chǎn)品；組織關(guān)于人工智能倫理和云計算互操作性標準的盟友對話、智庫交流；組建美國“數(shù)字代表團”進行海外商務(wù)外交；在“數(shù)字監(jiān)管體系不自由”的國家建立“開放、自由”的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。第三，加強跨大西洋對話，推動北約組織應(yīng)對北京的挑戰(zhàn)，通過投資審查、共享商業(yè)情報、多邊出口管制來限制關(guān)鍵技術(shù)流向中國；建立美歐日三方技術(shù)聯(lián)盟，開發(fā)新型軍事技術(shù)；聯(lián)合研發(fā)和部署5G接入網(wǎng)絡(luò)解決方案，開發(fā)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施替代項目；重啟跨大西洋貿(mào)易談判，促進供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)多樣化，創(chuàng)設(shè)美歐投資資金，以應(yīng)對“一帶一路”倡議；利用世界貿(mào)易組織（WTO）、反壟斷政策、工業(yè)標準制定、國家篩選機制來抵制中國的國企補貼、稅收減免、低成本貸款、貿(mào)易和投資壁壘；建立保護數(shù)據(jù)隱私的國際規(guī)范和標準，調(diào)整法規(guī)。

“臺灣牌”一直是美國制衡中國的重要籌碼。戰(zhàn)略與國際問題研究中心提出一系列助長“臺獨”的新路徑。第一，擴大美臺雙邊合作領(lǐng)域，如技術(shù)安全、全球供應(yīng)鏈、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟間諜、勞動力市場和能源供應(yīng)。啟動美臺貿(mào)易協(xié)定（BTA）談判，協(xié)助臺灣加入全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）、區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）、“民主十國集團”（D10）及太平洋島嶼對話倡議，擴大與美國國際開發(fā)金融公司的合作，并將臺灣納入旨在取代“一帶一路”倡議的“藍點網(wǎng)絡(luò)”，加快其融入印太“民主治理”進程。第二，加強臺澳日聯(lián)盟，擴大美臺防務(wù)對話范圍，增加對臺軍售，與日澳情報共享，發(fā)起太平洋威懾計劃，以解決地區(qū)日益惡化的軍事平衡問題。第三，擴大臺灣對國際組織的參與，如世界衛(wèi)生組織、國際民航組織和國際刑警組織。第四，加強與臺灣各政黨的接觸，調(diào)解島內(nèi)政黨之爭，保證臺灣政治精英對美的忠誠度。第五，國會、州政府和地方政府應(yīng)加強對臺接觸，向臺灣美國研究所（AIT）提供更多財政支持，增加富布萊特學術(shù)交流和博仁獎學金項目，培養(yǎng)從事美臺安全事務(wù)的人才。

相比而言，布魯金斯學會的報告多出自知華派之手，注重接觸合作和價值觀對話，提倡有序競爭、風險控制，集中釋放中美“競合共存”的政策導向。新美國安全中心的報告出自強硬派之手，體現(xiàn)出對華競爭、防范、制衡的一面，揭示了未來美對華戰(zhàn)略的總體布局、重點領(lǐng)域和制衡方式。戰(zhàn)略與國際問題研究中心在對臺報告中企圖將臺灣打造為“印太戰(zhàn)略”的代理人和重要支點，加快“切香腸”式的漸進侵蝕，暴露出有意以臺灣問題激化中美惡性競爭的戰(zhàn)略企圖。

美國戰(zhàn)略界對華政策大辯論

美國國內(nèi)在對華政策上始終存在多種聲音。政策辯論具有導向精英輿論和凝聚政策共識的政治功能，直接影響華盛頓對華決策思維。2008年開始，美國戰(zhàn)略界展開大辯論，“臨界點”“注定一戰(zhàn)”“修昔底德陷阱”甚囂塵上，“新冷戰(zhàn)”氣氛一度籠罩美國社會。2015年3月，美國外交學會發(fā)表《修改美國對華大戰(zhàn)略》報告，強調(diào)“平衡中國崛起”，指出美中戰(zhàn)略競爭是未來常態(tài)。這成為特朗普上臺前美國戰(zhàn)略界的基本看法。2019年7月，美國戰(zhàn)略界再次掀起對華戰(zhàn)略調(diào)整的大辯論。按照立場和傾向，辯論方大致可分為兩派：一是以艾倫·弗里德伯格、阿什利·泰利斯為代表的強硬派，多來自意識形態(tài)濃厚的右翼保守派/共和黨智庫，主張放棄接觸、強化制衡；二是以史文、傅高義為首的溫和派，多來自走中間路線的自由派/民主黨智庫，主張接觸合作、緩解競爭。

強硬派認為，中美戰(zhàn)略競爭已經(jīng)形成“新冷戰(zhàn)”的格局。弗里德伯格常年鼓吹“中國威脅論”，提出“中國不僅是經(jīng)濟競爭對手，也是地緣政治和意識形態(tài)的競爭對手”，認為“德日沒有足夠的人力、資源或工業(yè)基礎(chǔ)，蘇聯(lián)則被災難性的低效政策所累。相比，中國的幅員、經(jīng)濟規(guī)模、相對開放性和威權(quán)意識形態(tài)相結(jié)合，擁有抵御美國的戰(zhàn)略能力”。面對中美實力日益接近的現(xiàn)實，強硬派認為“中國威脅”來自物質(zhì)實力和強勢政權(quán)的結(jié)合，質(zhì)疑中國在金融危機爆發(fā)后，其長期戰(zhàn)略意圖已出現(xiàn)激進轉(zhuǎn)變。第一，“中國運用‘銳實力’擴大在發(fā)展中國家和國際組織中的影響力，根據(jù)非自由、專制的偏好，重塑國際規(guī)則、規(guī)范、標準和機構(gòu)。長遠看，將分裂、詆毀和削弱民主政體的吸上力，是西方的‘系統(tǒng)性對手’”。為此，“美國必須以‘全政府’方式對華施壓”。第二，“‘命運共同體’是中共在外交領(lǐng)域構(gòu)建‘統(tǒng)一戰(zhàn)線’、取代西方聯(lián)盟的策略。‘一帶一路’倡議改變了現(xiàn)有的國際機制，塑造了沿線國家的觀念和政策，侵蝕著美國全球領(lǐng)導力的根基”。第三，中方否認西方普世價值存在，重新定義現(xiàn)有國際規(guī)范，在“民主尚未扎根”的地方強化“威權(quán)主義”，因此建立“民主政體共同市場”才是解決之道?！安糠置撱^（partial disengagement）是戰(zhàn)略競爭的必要手段”，“美國須暫時放棄建立一體化的全球經(jīng)濟夢想，重建自由貿(mào)易體系”，“把全球供應(yīng)鏈從中國轉(zhuǎn)移到盟國手中”。印裔學者泰利斯強烈推銷印度作為平衡中國的戰(zhàn)略角色，不遺余力地打造針對中國的“印太戰(zhàn)略”，呼吁美國應(yīng)幫助印度建造航母對抗中國。

溫和派否認“中美地緣政治競爭論”。他們認為，雖然中國的軍事力量在廣度和規(guī)模上給美國帶來巨大挑戰(zhàn)，但不具備全球投射的能力?！皩剐愿偁帯保爸亟ㄔ谥袊吔缟系能娛轮鲗?quán)”，必然會導致地區(qū)穩(wěn)定的破壞和代價高昂的軍備競賽。而可行之策是“確保任何一方都不能控制中國沿海地區(qū)的領(lǐng)空和水域”，“確保能夠在海上對中國空、海力量造成不可接受的損害”，以此威懾中國，而不是領(lǐng)土攻擊。在南中國海問題上，與其與亞洲大陸國家建立脆弱的聯(lián)盟關(guān)系，不如以“合作式螺旋”進行創(chuàng)造性外交，促其回歸國際法、規(guī)則和克制。由于中美在空海、網(wǎng)絡(luò)和太空領(lǐng)域危機升級的風險越來越大，溫和派呼吁華盛頓應(yīng)與北京接觸，糾正地緣政治競爭的做法，特別是要建立和加強嚴重不足的危機管理機制，增加對話溝通的機會，最高領(lǐng)導層要參與維護“運作信任”。同時，溫和派強調(diào)要尊重中國，放棄顛覆中國政權(quán)的企圖。改革開放使中國社會日益多元化，并與外界接軌，執(zhí)政黨有執(zhí)政的合法性。雖然現(xiàn)階段中國尚面臨環(huán)境、社會、人口老齡化和公共衛(wèi)生問題，但美國不應(yīng)低估中國政府通過反腐運動、軍隊改革和扶貧攻堅戰(zhàn)等贏得公眾的能力。最后，溫和派建議美國政府制定對華政策時須謹慎、務(wù)實，承認中美經(jīng)貿(mào)往來與全球性問題合作的現(xiàn)實價值，同時與“志同道合的國家”合作，以軍事力量為后盾，建立“力量均衡”的亞洲。

總體上，這場大辯論就對華戰(zhàn)略調(diào)整必要性形成基本共識：未來五至十年是中美戰(zhàn)略競爭的關(guān)鍵期，“全面競爭”已成為美國對華政策制定的基本出發(fā)點。

結(jié)論

中美關(guān)系在短期將有所緩解，但利弊皆有。樂觀而言，拜登新政在精英政治邏輯運作下還是有極大的確定性，部分糾偏特朗普極端激進的對華外交遺產(chǎn)。中美戰(zhàn)略訴求在不同層次上，美國希望維護全球領(lǐng)導地位，中國要維護發(fā)展權(quán)，雙方都有回旋余地。悲觀而言，中美關(guān)系從“自由落體”到“止跌回升”的轉(zhuǎn)變是不現(xiàn)實的，其對華戰(zhàn)略調(diào)整也是自身調(diào)整，面臨諸多內(nèi)外困境。相反，拜登政府不會輕易放棄特朗普對華極限施壓的既得成果，在維持現(xiàn)狀的情況下對中國是否愿意在未來談判中作出實質(zhì)性讓步進行耐心觀望和戰(zhàn)略試探，并在修復同盟關(guān)系的基礎(chǔ)上，將“印太戰(zhàn)略”、數(shù)字戰(zhàn)略、跨大西洋關(guān)系、臺海問題作為主要抓手，對中國進行組合式制衡，同時伴隨著“經(jīng)濟有限脫鉤”與“技術(shù)加速脫鉤”的趨勢演化?？傮w看，拜登政府的對華政策脫胎于奧巴馬的“接觸政策”和特朗普的“冷戰(zhàn)對抗”，戰(zhàn)略語境從“新冷戰(zhàn)”轉(zhuǎn)向“競爭性共存”，形成“選擇性接觸、選擇性競爭、選擇性對抗”的基本模式。由于民主黨善于組合拳的套路，對華政策調(diào)整有“全方位”“多議題”聯(lián)動的特點，中國須建立內(nèi)外聯(lián)動的機制，一方面正視在結(jié)構(gòu)性矛盾下中美競爭的客觀事實，做好“二次改革”與“國內(nèi)國際雙循環(huán)”的功課，控制好競爭與合作的動態(tài)平衡，防止“過度競爭”演化為“進攻性對抗”；另一方面要在國際社會推動多邊合作與文明對話，避免競爭導向“泛多邊化”“泛安全化”“泛意識形態(tài)化”。修復中美關(guān)系需要時間，更需要智慧。如何確保戰(zhàn)略互信是中美外交長期面臨的困境，中方應(yīng)抓住美國政治鐘擺帶來的換擋期，及時作出必要、全面的戰(zhàn)略回應(yīng)，推動中美對話機制早日恢復，主動參與議程設(shè)置，爭取促成中美新的戰(zhàn)略穩(wěn)定，創(chuàng)造性地錨定中美大局，實現(xiàn)“軟著陸”。