陳紅云（高級(jí)會(huì)計(jì)師）李艷（高級(jí)會(huì)計(jì)師）

（長(zhǎng)江水利委員會(huì)水文局 湖北武漢 430010 長(zhǎng)江水利委員會(huì)水文局荊江水文水資源勘測(cè)局 湖北荊州 434000）

一、引言

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是指預(yù)算批復(fù)時(shí)確定的績(jī)效指標(biāo)。2014年起，中央部門每年選擇部分重點(diǎn)項(xiàng)目開展支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。在年度終了時(shí)，中央部門下發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)分說明。項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為投入、過程、產(chǎn)出、效果四部分。2019年，按照績(jī)效管理全覆蓋的要求，績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效自評(píng)覆蓋到政府性基金，財(cái)政部要求中央部門對(duì)年度預(yù)算項(xiàng)目支出開展績(jī)效自評(píng)價(jià)工作，且自評(píng)價(jià)工作首次覆蓋率要達(dá)到100%。2020年2月，為深入貫徹落實(shí)《黨中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》精神，財(cái)政部修訂印發(fā)了《項(xiàng)目支出效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù) ［2020］10號(hào)）。《辦法》規(guī)定了所有納入財(cái)政預(yù)算管理的項(xiàng)目都要開展績(jī)效自評(píng)，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目開展周期性績(jī)效評(píng)價(jià)。

預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指根據(jù)項(xiàng)目申報(bào)預(yù)算時(shí)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行有效應(yīng)用。預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的目的在于強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算支出單位的責(zé)任意識(shí)、提高財(cái)政資金使用效率，增強(qiáng)財(cái)政部門管理和決策的科學(xué)性，提高公眾的參與度與監(jiān)督性。然而，因?yàn)轭A(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作全面開展時(shí)間并不長(zhǎng)，在實(shí)踐中存在一些問題，本文對(duì)此探討，并提出解決的建議。

二、預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題

（一）績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)設(shè)置不合理。一是績(jī)效目標(biāo)與項(xiàng)目?jī)?nèi)容關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，范圍大于實(shí)施內(nèi)容；績(jī)效目標(biāo)空洞虛化，不夠具體、細(xì)化；對(duì)于周期超過一年的項(xiàng)目，年度目標(biāo)和中期目標(biāo)無差別。二是績(jī)效指標(biāo)不夠完整，未能涵蓋項(xiàng)目全部產(chǎn)出，基于預(yù)算項(xiàng)目的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等效益和用戶滿意度佐證材料難以獲取，缺少部分效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)，且指標(biāo)籠統(tǒng)不具體。三是績(jī)效指標(biāo)細(xì)化、量化不夠，部分定量指標(biāo)缺乏，部分定性指標(biāo)因不可衡量、數(shù)據(jù)不可獲得不易評(píng)價(jià)。四是指標(biāo)值偏離度大。五是指標(biāo)與項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)或指標(biāo)與預(yù)算資金不匹配。如預(yù)算列支培訓(xùn)費(fèi)支出，但沒有設(shè)置“培訓(xùn)次數(shù)”或“培訓(xùn)人數(shù)”指標(biāo)；或者預(yù)算沒有培訓(xùn)支出，卻設(shè)置了“培訓(xùn)次數(shù)”或“培訓(xùn)人數(shù)”指標(biāo)。六是部分指標(biāo)設(shè)置重復(fù)、描述不準(zhǔn)確。

（二）績(jī)效指標(biāo)統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一。同一個(gè)項(xiàng)目涉及不同的預(yù)算單位，不同預(yù)算單位可能對(duì)同一個(gè)產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)口徑不一致，但匯總時(shí)，沒有分析折算，導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真。

（三）指標(biāo)值完成情況填寫不規(guī)范和不合理。完成的指標(biāo)值表述不規(guī)范，例如年初設(shè)定“培訓(xùn)次數(shù)≥3次”，自評(píng)價(jià)時(shí)繼續(xù)填報(bào)“≥3次”；對(duì)質(zhì)量和時(shí)效指標(biāo)，自評(píng)價(jià)時(shí)一律用“完成”“符合”“達(dá)到”等粗略表述；填報(bào)事項(xiàng)及相關(guān)表述不符合邏輯，例如完成情況填寫成“≥100%”或“＜0%”等。

（四）績(jī)效佐證資料準(zhǔn)備不足。一是資料整理缺乏系統(tǒng)性，沒有資料清單，不方便核對(duì)使用。二是提供的材料中僅部分與項(xiàng)目有關(guān)，沒有標(biāo)示，不方便評(píng)價(jià)采用。三是資料準(zhǔn)備不齊全，沒有按照資料提交清單和要求提供完整的項(xiàng)目資料，主要表現(xiàn)在缺乏反映管理過程的資料，如培訓(xùn)登記、會(huì)議紀(jì)要、檢查和維修記錄等；反映績(jī)效的資料不健全，導(dǎo)致項(xiàng)目績(jī)效難以評(píng)價(jià)與衡量；由業(yè)務(wù)部門準(zhǔn)備材料的，可能缺乏財(cái)務(wù)管理方面的相關(guān)材料，如無項(xiàng)目實(shí)施過程中與資金撥付相關(guān)的請(qǐng)示、匯報(bào)、批示、資金撥入憑證及支付憑證等材料。四是缺少基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)材料等，如缺少設(shè)施設(shè)備臺(tái)賬等。

（五）績(jī)效報(bào)告和自評(píng)價(jià)報(bào)告編寫質(zhì)量不高。一是績(jī)效報(bào)告和評(píng)價(jià)報(bào)告文本編寫不全面完整，沒有按報(bào)告提綱要求編寫，如缺少績(jī)效指標(biāo)實(shí)際完成情況及偏差原因和改進(jìn)措施等。二是內(nèi)容編寫不能達(dá)到績(jī)效評(píng)價(jià)采分點(diǎn)要求，如“項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況”評(píng)價(jià)的采分點(diǎn)之一是“資金使用的合理性”，實(shí)際支出明細(xì)與預(yù)算明細(xì)對(duì)照有差異，在報(bào)告中沒有分析差異產(chǎn)生的原因。三是未完成情況說明不規(guī)范，未針對(duì)指標(biāo)內(nèi)容說明具體原因。四是相關(guān)信息及數(shù)據(jù)口徑不一致，如績(jī)效報(bào)告附表附件中的數(shù)據(jù)與報(bào)告正文不一致，或多個(gè)材料對(duì)于同一信息或數(shù)據(jù)的描述不一致。五是存在設(shè)定了個(gè)性指標(biāo)，但對(duì)個(gè)性指標(biāo)未予評(píng)分的情況。

（六）第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)專業(yè)涵蓋不夠。中央部門采取委托第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核項(xiàng)目單位的績(jī)效自評(píng)情況的方式，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)派出的工作人員一般具有財(cái)務(wù)、審計(jì)等方面專業(yè)知識(shí)，對(duì)被評(píng)價(jià)項(xiàng)目的認(rèn)知不夠，有的工作人員甚至對(duì)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)聞所未聞，靠審計(jì)和評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，能復(fù)核和發(fā)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)表中的指標(biāo)完成情況和問題，但未必能發(fā)現(xiàn)似是而非或既定績(jī)效目標(biāo)外的問題，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效管理方面提出的建議主要聚集在低層次管理方面。

三、建議

（一）科學(xué)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)和細(xì)化量化績(jī)效指標(biāo)。一是根據(jù)項(xiàng)目設(shè)立的依據(jù)及單位職能、項(xiàng)目有關(guān)的中長(zhǎng)期規(guī)劃、項(xiàng)目單位年度工作計(jì)劃等設(shè)立項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，且盡可能清晰、量化、可行、易考核，并與年度計(jì)劃、工作任務(wù)相匹配，與相應(yīng)的預(yù)算支出內(nèi)容、范圍、方向、效果等緊密相關(guān)。二是績(jī)效指標(biāo)編制要完整。從中央部門印發(fā)的“二級(jí)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效共性指標(biāo)體系框架”中選擇涵蓋產(chǎn)出、效益和滿意度的共性指標(biāo)，并結(jié)合項(xiàng)目的具體內(nèi)容，補(bǔ)充產(chǎn)出的個(gè)性指標(biāo)，用明確、細(xì)化的指標(biāo)來支撐績(jī)效目標(biāo)合理性。三是績(jī)效指標(biāo)值盡量細(xì)化、量化，易考核。從產(chǎn)出、效益、滿意度等方面進(jìn)行細(xì)化，對(duì)其指標(biāo)值盡量采取定量或定量與定性相結(jié)合的表述，如生態(tài)效益指標(biāo)“促進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)及治理工作”，指標(biāo)值表述為“水質(zhì)監(jiān)測(cè)成果至少被1個(gè)工程項(xiàng)目論證技術(shù)報(bào)告所引用”，不能以量化形式表述的，可以采用定性表述，但應(yīng)具有可衡量性。如成本指標(biāo)，其指標(biāo)值不能泛指“成本可控”，應(yīng)用絕對(duì)值或相對(duì)值表達(dá)；時(shí)效指標(biāo)值應(yīng)指具體的時(shí)間范圍內(nèi)，質(zhì)量指標(biāo)值不能泛指“質(zhì)量合格”或“符合規(guī)范”，應(yīng)以絕對(duì)值或相對(duì)值表達(dá)。四是采用科學(xué)合理的統(tǒng)計(jì)方法，防止指標(biāo)值過高或指標(biāo)值過低，降低指標(biāo)值的偏離度。五是要從預(yù)算支出明細(xì)體現(xiàn)指標(biāo)與項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性和指標(biāo)與預(yù)算資金的匹配性。項(xiàng)目申報(bào)時(shí)填報(bào)的《中央部門預(yù)算二級(jí)項(xiàng)目支出明細(xì)表》既有對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)的描述，也有項(xiàng)目活動(dòng)的數(shù)量/頻率及相應(yīng)的價(jià)格/標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目活動(dòng)要圍繞項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)開展，項(xiàng)目活動(dòng)的數(shù)量/頻率與計(jì)劃期內(nèi)的任務(wù)數(shù)或計(jì)劃數(shù)相對(duì)應(yīng)，與預(yù)算確定的投資額或資金量相匹配，與績(jī)效指標(biāo)有對(duì)應(yīng)關(guān)系。如培訓(xùn)人次、會(huì)議人次、24小時(shí)在崗值守人次等指標(biāo)應(yīng)與培訓(xùn)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、其他商品和報(bào)務(wù)支出中的加班費(fèi)等費(fèi)用匹配。六是指標(biāo)設(shè)置避免重復(fù)，例如“培訓(xùn)人次”和“培訓(xùn)次數(shù)”可二選一；指標(biāo)描述清晰、表意明確，避免模棱兩可。

（二）統(tǒng)一數(shù)量指標(biāo)統(tǒng)計(jì)口徑。業(yè)務(wù)主管部門要主動(dòng)指導(dǎo)所屬預(yù)算單位項(xiàng)目申報(bào)工作，針對(duì)具體項(xiàng)目，若涉及多個(gè)實(shí)施單位的，要從“二級(jí)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效共性指標(biāo)體系框架”中勾選可能涉及的指標(biāo)，并對(duì)指標(biāo)的填報(bào)口徑做出說明。

（三）指標(biāo)值完成情況表述規(guī)范合理且符合邏輯。一是表述規(guī)范。例如年初設(shè)定“培訓(xùn)次數(shù)≥3次”，自評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)填寫具體完成了幾次培訓(xùn)，例如“3次”或“4次”；年初設(shè)定“設(shè)施設(shè)備完好運(yùn)行情況≥220天”，自評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)根據(jù)設(shè)施設(shè)備的管理臺(tái)賬，統(tǒng)計(jì)設(shè)施設(shè)備完好運(yùn)行的具體天數(shù)。二是表述合理。對(duì)質(zhì)量和時(shí)效指標(biāo)，自評(píng)價(jià)時(shí)對(duì)完成情況應(yīng)進(jìn)行定量分析，而不是一律填報(bào)“完成”“符合”“達(dá)到”等籠統(tǒng)的表述。例如年初設(shè)置“按時(shí)完成監(jiān)測(cè)任務(wù)和信息匯總編制”，自評(píng)價(jià)時(shí)可表述為“每月25日前完成上月信息匯總編制”。三是填報(bào)事項(xiàng)及相關(guān)表述一定要符合邏輯。例如年初設(shè)定“設(shè)施設(shè)備完好運(yùn)行情況≥220天”，自評(píng)價(jià)時(shí)完成情況不能填寫成“≥365天”等方式。

（四）關(guān)注績(jī)效佐證資料收集與整理。一是擬定資料清單。將資料整理好后，按裝訂順序或分類擬定資料清單備查。二是重點(diǎn)標(biāo)注。與項(xiàng)目的相關(guān)性不明確的資料，建議單獨(dú)提交與項(xiàng)目相關(guān)的內(nèi)容頁或?qū)⑵錁?biāo)色或畫線作為標(biāo)記。三是資料要齊全。對(duì)照資料提交清單和要求全面準(zhǔn)備項(xiàng)目資料，如確實(shí)存在資料缺失的，應(yīng)在績(jī)效報(bào)告中重點(diǎn)說明，以彌補(bǔ)支撐材料的不足。四是關(guān)注過程資料的收集。從立項(xiàng)到項(xiàng)目完成期間，要關(guān)注資料的收集工作。在項(xiàng)目申報(bào)階段，收集和保存與項(xiàng)目立項(xiàng)有關(guān)的資料，如國家相關(guān)政策、部門事業(yè)發(fā)展綱要與規(guī)劃、有國家領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)批示或講話中明確提到與項(xiàng)目任務(wù)密切相關(guān)的內(nèi)容，項(xiàng)目最開始的立項(xiàng)背景、立項(xiàng)報(bào)告或任務(wù)書、項(xiàng)目文本；在項(xiàng)目實(shí)施期間，收集、保存項(xiàng)目實(shí)施過程資料，包括項(xiàng)目培訓(xùn)和研討、布置等會(huì)議資料，委托業(yè)務(wù)方面的招投標(biāo)、中標(biāo)通知、合同、付款申請(qǐng)、驗(yàn)收等資料，落實(shí)項(xiàng)目組織實(shí)施機(jī)構(gòu)、人員等材料，與項(xiàng)目業(yè)務(wù)和經(jīng)費(fèi)管理緊密相關(guān)的制度辦法及落實(shí)關(guān)鍵管理制度的資料，設(shè)備采購、設(shè)施設(shè)備運(yùn)維等方面的資料；在項(xiàng)目總結(jié)階段，注重搜集支撐項(xiàng)目產(chǎn)出和效果的資料，包括項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)定結(jié)果，證明項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度符合項(xiàng)目年度計(jì)劃進(jìn)度要求的過程文件，相關(guān)媒體宣傳、報(bào)道，用戶和上級(jí)主管部門的滿意度調(diào)查表等。五是完善和做好績(jī)效指標(biāo)所涉及數(shù)據(jù)信息的統(tǒng)計(jì)工作。如“設(shè)施設(shè)備養(yǎng)護(hù)率”“設(shè)施設(shè)備正常使用天數(shù)”“維護(hù)維修總成本控制”等指標(biāo)均涉及設(shè)施設(shè)備等資產(chǎn)，所以要完善資產(chǎn)臺(tái)賬，每項(xiàng)資產(chǎn)不僅要有價(jià)值、使用部門或人員等信息，還要有使用的項(xiàng)目名稱，鑒定和維修記錄，并及時(shí)更新單位的資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫；對(duì)于多個(gè)項(xiàng)目共同的設(shè)施設(shè)備，單位應(yīng)制定其維修（護(hù)）費(fèi)在不同項(xiàng)目間分?jǐn)偟霓k法。如為了計(jì)算“水情報(bào)汛漏、錯(cuò)報(bào)率”，每天應(yīng)對(duì)水情報(bào)信息的總數(shù)量和漏、錯(cuò)報(bào)信息的數(shù)量進(jìn)行甄別統(tǒng)計(jì)。

（五）提高績(jī)效報(bào)告和自評(píng)價(jià)報(bào)告編寫水平。一是落實(shí)項(xiàng)目負(fù)責(zé)制，要高度重視預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作，財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)人員配合，共同編寫報(bào)告，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要對(duì)報(bào)告質(zhì)量負(fù)責(zé)。二是開展預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告編制的培訓(xùn)，重點(diǎn)介紹如何編寫項(xiàng)目支出績(jī)效報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)采分點(diǎn)要求，財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)共同編寫擬定本單位項(xiàng)目支出績(jī)效報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的范本。三是對(duì)產(chǎn)出指標(biāo)沒有達(dá)到指標(biāo)值的或超過批復(fù)指標(biāo)40%，以及按經(jīng)濟(jì)分類科目預(yù)算支出與實(shí)際執(zhí)行差異較大的，要正式解釋說明。四是分析到位，原因說明針對(duì)性強(qiáng)，合理合規(guī)。五是要保證資料相關(guān)數(shù)據(jù)的一致性，如某處數(shù)據(jù)有調(diào)整，應(yīng)全部及時(shí)更新。

（六）約定第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)工作人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)。財(cái)政部、中央部門委托第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核項(xiàng)目單位的績(jī)效自評(píng)情況時(shí)，可以對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)工作人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)做出規(guī)定，要求有熟知項(xiàng)目業(yè)務(wù)的人員參加，杜絕第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)工作人員因不了解項(xiàng)目業(yè)務(wù)情況而被反制的現(xiàn)象，確保復(fù)核工作的有效性。