傅夢(mèng)孜 陳子楠

一、特朗普政府南海政策著力點(diǎn)

2017年特朗普政府上臺(tái)后,美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略》將中國(guó)定位為美國(guó)的“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”,與此相對(duì)應(yīng),南海問(wèn)題也成為美國(guó)政府牽制中國(guó)的抓手。本來(lái),美國(guó)作為區(qū)域外國(guó)家,并非南海問(wèn)題直接相關(guān)方,但美國(guó)認(rèn)定其在南海有國(guó)家利益,2010年7月,美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里在出席東盟外長(zhǎng)論壇時(shí),曾就南海問(wèn)題發(fā)表講話,明確表示南海主權(quán)爭(zhēng)議關(guān)系到“美國(guó)國(guó)家利益”。近年來(lái),服從于與中國(guó)開(kāi)展戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的需要,美國(guó)以海制華心態(tài)畢顯。美國(guó)“不僅把南海視為對(duì)美國(guó)及其盟國(guó)和伙伴具有戰(zhàn)略、政治和經(jīng)濟(jì)重要影響的海域,而且視之為與中國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵舞臺(tái)”。①余敏友：《美國(guó)南海政策的新發(fā)展及對(duì)我國(guó)的挑戰(zhàn)》,《邊界與海洋研究》2020年第6期,第10頁(yè)。美國(guó)不斷介入南海具體爭(zhēng)端,側(cè)重強(qiáng)化美國(guó)在南海地區(qū)軍事存在,圍繞“南海仲裁案裁決”塑造地區(qū)規(guī)則,竭力拉攏東盟國(guó)家,南海局勢(shì)一度呈現(xiàn)“高開(kāi)高走”態(tài)勢(shì),并在新冠疫情期間達(dá)到頂峰。特朗普時(shí)期南海政策及其造成的現(xiàn)實(shí)形勢(shì)是拜登政府不得不接手的“基本盤(pán)”。

(一)強(qiáng)化南海地區(qū)軍事挑釁

長(zhǎng)期以來(lái),美國(guó)政府一再標(biāo)榜對(duì)南海島礁主權(quán)歸屬不持立場(chǎng),保持超然中立性。但在特朗普政府時(shí)期,美方政策立場(chǎng)明顯后退,對(duì)地區(qū)海洋權(quán)益主張的“合法性”和爭(zhēng)端解決的方式有明確態(tài)度,尤其強(qiáng)調(diào)通過(guò)軍事手段挑戰(zhàn)中方主張。2020年初,新冠疫情爆發(fā)后,美國(guó)顯著提升?？哲姾秃０毒l(wèi)隊(duì)在南海周邊海域活動(dòng)頻率,抬升中美海上軍事對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者認(rèn)為,2020年美國(guó)在南海軍事行動(dòng)“達(dá)到特朗普政府四年來(lái)的最高點(diǎn),使中美兩國(guó)在海上發(fā)生危險(xiǎn)接近乃至風(fēng)險(xiǎn)明顯上升”。①劉琳：《南海形勢(shì)及其發(fā)展趨勢(shì)展望》,《亞太安全與海洋研究》2021年第2期,第73頁(yè)。

第一,顯著提升“航行自由”等軍事行動(dòng)。2020年受新冠疫情影響,美國(guó)在太平洋地區(qū)的第三艦隊(duì)和第七艦隊(duì)下轄5艘航母均不同程度“染疫趴窩”②《俄媒：新冠病毒正在摧毀美軍的強(qiáng)盛》,http：//www.xinhuanet.com/mil/2020-04/02/c＿1210541022.htm,登錄時(shí)間：2021年4月1日。,駐關(guān)島B—52轟炸機(jī)撤回本土③《美軍16年來(lái)首次撤走關(guān)島所有轟炸機(jī)剛秀完肌肉就溜回本土》,http：//military.people.com.cn/n1/2020/0421/c1011-31681837.html,登錄時(shí)間：2021年3月12日。,美國(guó)地區(qū)戰(zhàn)略力量出現(xiàn)罕見(jiàn)“空窗期”。為回應(yīng)美國(guó)國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)對(duì)美軍履行印太安全承諾能力的質(zhì)疑之聲,突出對(duì)華戰(zhàn)略威懾,美軍在南海軍事活動(dòng)頻率和強(qiáng)度呈現(xiàn)逆勢(shì)增長(zhǎng),不降反升。根據(jù)美國(guó)國(guó)防部3月發(fā)布的2020財(cái)年“航行自由行動(dòng)”報(bào)告,美軍在2020財(cái)年共開(kāi)展28次“航行自由行動(dòng)”,挑戰(zhàn)全球19個(gè)國(guó)家和地區(qū)的“過(guò)度海洋主張”,其中大多數(shù)針對(duì)中國(guó)在東海和南海的權(quán)利主張。④“DOD Releases Fiscal Year 2020 Freedom of Navigation Report”,https：//www.defense.gov/Newsroom/Releases/Release/Article/2531816/dod-releases-fiscal-year-2020-freedom-of-navigation-report/,visited on 11 April 2021.美國(guó)在“印太戰(zhàn)略”框架下進(jìn)一步整合美軍艦穿越臺(tái)灣海峽、南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”和“轟炸機(jī)持續(xù)存在”等“航行與飛越自由”系列行動(dòng)的態(tài)勢(shì)突顯。

第二,制造軍事干預(yù)海上爭(zhēng)端先例。在中國(guó)和馬來(lái)西亞圍繞“西卡佩拉”號(hào)海上鉆井平臺(tái)的事件中⑤《美軍瀕海戰(zhàn)斗艦又來(lái)南海一周內(nèi)兩次現(xiàn)身馬來(lái)西亞鉆井船附近》,https：//mil.huanqiu.com/article/3yDjIKh89hA,登錄時(shí)間：2021年3月13日。,美國(guó)一則看準(zhǔn)中國(guó)、馬來(lái)西亞和越南三方在相關(guān)海域立場(chǎng)對(duì)立、矛盾集中的敏感性,二則擔(dān)憂馬來(lái)西亞新政府缺乏海上危機(jī)處置經(jīng)驗(yàn),不滿馬來(lái)西亞和越南兩國(guó)政府低調(diào)處理的態(tài)度。美國(guó)印太司令部先是派遣“美利堅(jiān)”號(hào)兩棲攻擊艦和“邦克山”號(hào)巡洋艦前往事發(fā)海域,聲稱將“支持盟友和伙伴為本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益所做努力”；⑥《美兩艘軍艦進(jìn)入南中國(guó)海中、馬勘測(cè)船對(duì)峙水域附近》,https：//www.voachinese.com/a/two-US-warships-southchina-sea-amid-china-malaysia-standoff-20200421/5383307.html,登錄時(shí)間：2021年4月11日。美國(guó)媒體刻意模糊美國(guó)和澳大利亞海軍在南海演習(xí)的時(shí)間和地點(diǎn),炮制“美澳艦隊(duì)在爭(zhēng)端海域開(kāi)展演習(xí)”的大新聞,煽動(dòng)地區(qū)軍事緊張氣氛；美國(guó)最后又派“蒙哥馬利”號(hào)瀕海戰(zhàn)斗艦和“凱撒·查韋斯”號(hào)補(bǔ)給艦前往事發(fā)海域執(zhí)行所謂“存在行動(dòng)”。①《美國(guó)派軍艦在南中國(guó)海巡邏,展現(xiàn)對(duì)馬來(lái)西亞的支持》,https：//cn.wsj.com/articles/%E7%BE%8E%E5%9B%BD%E6%B4%BE%E5%86%9B%E8%88%B0%E5%9C%A8%E5%8D%97%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E6%B5%B7%E5%B7%A1%E9%80%BB%EF%BC%8C%E5%B1%95%E7%8E%B0%E5%AF%B9%E9%A9%AC%E6%9D%A5%E8%A5%BF%E4%BA%9A%E7%9A%84%E6%94%AF%E6%8C%81-11589428207,登錄時(shí)間：2021年4月2日。美海軍太平洋艦隊(duì)發(fā)表聲明稱,兩棲攻擊艦作為戰(zhàn)備快速反應(yīng)部隊(duì)將確保印太地區(qū)安全。該艦隊(duì)司令阿奎利諾宣稱,美國(guó)承諾南?！盎谝?guī)則的秩序”,將繼續(xù)捍衛(wèi)海洋自由和法治,要求中方停止對(duì)東南亞國(guó)家近海油氣和漁業(yè)活動(dòng)的“霸凌行為”。②“Montgomery,Cesar Chavez operate near West Capella”,https：//www.cpf.navy.mil/news.aspx/130611,visited on 16 April 2021.

第三,推動(dòng)海警力量向西太平洋和南太平洋延伸。美國(guó)有意調(diào)整應(yīng)對(duì)南海所謂“灰色區(qū)域”行動(dòng)的策略,試水美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海行動(dòng)的能力,擺脫海軍力量“捉襟見(jiàn)肘”困境。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)司令舒爾茨表示,海岸警衛(wèi)隊(duì)可以通過(guò)“力量存在、行動(dòng)參與和構(gòu)建伙伴關(guān)系”等方式,在美國(guó)國(guó)防部“攻擊手段”和國(guó)務(wù)院“外交手腕”之間發(fā)揮“橋梁”作用；海岸警衛(wèi)隊(duì)“正在討論和策劃”支持美軍印太司令部在南海的行動(dòng)。③“Schultz：Coast Guard Expanding Western Pacific Operations”,https：//news.usni.org/2019/07/23/schultz-coast-guard-expanding-western-pacific-operations,visited on 3 April 20.從特朗普政府時(shí)期具體行動(dòng)來(lái)看：首先,強(qiáng)化海岸警衛(wèi)隊(duì)巡邏船向西太地區(qū)部署,計(jì)劃2021年底在關(guān)島部署3艘“哨兵”級(jí)巡邏艦,④“Coast Guard accepts newest fast response cutter assigned to Guam”,https：//www.pncguam.com/coast-guard-acceptsnewest-fast-response-cutter-assigned-to-guam/,visited on 5 April 2021.2021財(cái)年將評(píng)估在美屬薩摩亞新建巡邏艦基地的可行性,以強(qiáng)化南太地區(qū)海岸警衛(wèi)隊(duì)力量存在。⑤“U.S.Deploys Coast Guard Far From Home to Counter China”,https：//www.wsj.com/articles/u-s-deploys-coast-guard-farfrom-home-to-counter-china-11615813220,visited on 14 April 2021.其次,以南海地區(qū)海上爭(zhēng)端為契機(jī),鼓動(dòng)南海國(guó)家強(qiáng)化海警建設(shè),積極推銷二手海警船,煽動(dòng)相關(guān)國(guó)家強(qiáng)化對(duì)華“海上維權(quán)行動(dòng)”。2019年中越萬(wàn)安灘對(duì)峙事件后,時(shí)任美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)埃斯珀當(dāng)即宣布再贈(zèng)越南1艘“漢密爾頓”級(jí)巡邏船⑥“U.S.to provide ship to Vietnam to boost South China Sea patrols”,https：//www.reuters.com/article/us-vietnam-usa-military-idUSKBN1XU0UP,visited on 1 April 2021.。最后,提升在西太平洋和中國(guó)近海活動(dòng)。2019年,美海岸警衛(wèi)隊(duì)與第七艦隊(duì)艦艇共同穿越臺(tái)灣海峽,并在美國(guó)駐澳大利亞和新加坡大使館各派駐1名隨員級(jí)別代表。⑦“U.S.Deploys Coast Guard Far From Home to Counter China”,https：//www.wsj.com/articles/u-s-deploys-coast-guard-farfrom-home-to-counter-china-11615813220,visited on 9 April 2021.時(shí)任美國(guó)國(guó)家安全顧問(wèn)奧布萊恩提議,美國(guó)可以幫助庫(kù)克群島、斐濟(jì)和所羅門(mén)群島等“志同道合”國(guó)家強(qiáng)化海警執(zhí)法,緊盯中國(guó)漁船和油氣勘探船只動(dòng)向。⑧“Keeping China in check：USCG to beef up capability in Western Pacific”,https：//www.pacificislandtimes.com/post/2020/10/24/coast-guard-to-expand-presence-in-western-pacific-to-counter-chinas-growing-aggression,visited on 11 April 2021.

(二)圍繞“南海仲裁案”挑撥離間，圖謀影響地區(qū)規(guī)則

近年,中國(guó)與印尼、越南、馬來(lái)西亞、菲律賓等國(guó)在南海地區(qū)的海上摩擦事件頻現(xiàn)。同時(shí),馬來(lái)西亞再次提交南?！巴獯箨懠軇澖绨浮?引發(fā)南海爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)在聯(lián)合國(guó)層面新一輪外交和法律論戰(zhàn)。美國(guó)看準(zhǔn)南海爭(zhēng)端矛盾對(duì)華聚焦、一些沿岸國(guó)對(duì)“南海仲裁案”立場(chǎng)趨近、“南海行為準(zhǔn)則”磋商因新冠疫情停擺之機(jī),意圖搶先定調(diào)南海治理規(guī)則,強(qiáng)調(diào)美方立場(chǎng)就是仲裁裁決,仲裁裁決就是南海各方行為“合法”與“非法”的判斷標(biāo)尺。

第一,圍繞“南海仲裁案裁決”做文章。2019年12月,馬來(lái)西亞在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)提交南海北部海域200海里以外大陸架劃界案,中國(guó)、菲律賓、越南、印度尼西亞等主要當(dāng)事國(guó)先后照會(huì)聯(lián)合國(guó)表示反對(duì)并闡述本國(guó)立場(chǎng),各方矛盾突出。①“Submissions to the Commission：Partial Submission by Malaysia in the South China Sea”,https：//www.un.org/Depts/los/clcs＿new/submissions＿files/submission＿mys＿12＿12＿2019.html,visited on 13 April 2021.美國(guó)不是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó),卻就具體國(guó)際法爭(zhēng)端致信聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng),在爭(zhēng)端國(guó)悉數(shù)表態(tài)后,總結(jié)各方照會(huì)“最大公約數(shù)”,為相關(guān)國(guó)家非法主張“站臺(tái)”,假扮美國(guó)與其“價(jià)值觀相似、立場(chǎng)相近”形象,冒充南海爭(zhēng)端“仲裁人”,刻意制造國(guó)際社會(huì)“共同點(diǎn)名和批評(píng)中國(guó)”的氛圍,甚至附上2016年仲裁案期間美國(guó)照會(huì)全文,意圖借機(jī)坐實(shí)“南海仲裁案裁決”在解決南海爭(zhēng)端中的“基本法”地位,推動(dòng)南海問(wèn)題國(guó)際化。2020年7月,蓬佩奧在“南海仲裁案裁決”四周年之際拋出《美國(guó)對(duì)南海海洋權(quán)利主張的立場(chǎng)》聲明,將美國(guó)在南海爭(zhēng)端上的官方立場(chǎng)全面對(duì)標(biāo)“南海仲裁案裁決”,“明確了美國(guó)完全支持并維護(hù)該非法裁決。其根據(jù)所謂的‘裁決’,調(diào)整并更新了美國(guó)關(guān)于南海海洋主張的立場(chǎng)”。②余敏友：《美國(guó)南海政策的新發(fā)展及對(duì)我國(guó)的挑戰(zhàn)》,《邊界與海洋研究》2020年第6期,第18頁(yè)。美國(guó)在南海島礁主權(quán)問(wèn)題上已經(jīng)徹底放棄“表面中立”的立場(chǎng)。聲明發(fā)表當(dāng)天,美國(guó)參議院和眾議院外交關(guān)系委員會(huì)兩黨領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表聯(lián)合聲明,完全支持美國(guó)政府關(guān)于“中國(guó)在南海的領(lǐng)土和海洋權(quán)利主張非法”的立場(chǎng)?？梢?jiàn),蓬佩奧南海聲明并非是特朗普政府“靈機(jī)一動(dòng)”或“肆意而為”,而是反映了美國(guó)府院和兩黨在該問(wèn)題上的一致觀點(diǎn)。③“How Significant Is the New U.S.South China Sea Policy?”,https：//www.csis.org/analysis/how-significant-new-us-southchina-sea-policy,visited on 18 April 2021.

第二,干擾“南海行為準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程。美國(guó)組織域外大國(guó)加緊干預(yù)“準(zhǔn)則”具體案文磋商進(jìn)程,拉攏域內(nèi)國(guó)家共同對(duì)華,導(dǎo)致“準(zhǔn)則”磋商一再受阻。2019年10月,美國(guó)負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿戴維·史迪威在參議院作證時(shí)明確表示,美國(guó)懷疑中國(guó)通過(guò)談判達(dá)成實(shí)質(zhì)性“準(zhǔn)則”的誠(chéng)意,擔(dān)憂中國(guó)利用“準(zhǔn)則”實(shí)現(xiàn)南?！斑^(guò)度和非法行為的合法化”,進(jìn)而損害美國(guó)戰(zhàn)略利益。④“Statement of Assistant Secretary David R.Stilwell.Bureau of East Asian and Pacific Affairs,U.S.Department of State Before the Senate Foreign Relations Committee”,https：//www.foreign.senate.gov/download/stilwell-testimony-101619,visited on 11 April 2021.從美國(guó)具體手段來(lái)看,一則以國(guó)際法牽制區(qū)域規(guī)則。美國(guó)、日本和澳大利亞等域外國(guó)家在“準(zhǔn)則”問(wèn)題上利益高度重合,分頭游說(shuō)東盟國(guó)家,反復(fù)強(qiáng)調(diào)“準(zhǔn)則”不能改變現(xiàn)有規(guī)則,不能損害域外大國(guó)權(quán)利,突出“準(zhǔn)則”應(yīng)該具有有效性和實(shí)質(zhì)性,意圖將《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和“南海仲裁案裁決”樹(shù)立為“準(zhǔn)則”的“上位法”。二則拉攏域內(nèi)國(guó)家阻滯磋商進(jìn)程。美國(guó)、日本和澳大利亞利用當(dāng)前南海爭(zhēng)端,宣揚(yáng)“域內(nèi)外國(guó)家權(quán)利和利益一致”,不斷針對(duì)具體案文磋商“設(shè)底線”“劃范圍”,挑撥和煽動(dòng)部分南海爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)抵制中方案文。

(三)拉攏東盟國(guó)家施加外交壓力

美國(guó)積極利用東盟國(guó)家在區(qū)域安全問(wèn)題上對(duì)美國(guó)依賴的慣性,利用海上糾紛,哄抬地區(qū)緊張局勢(shì),煽動(dòng)南海爭(zhēng)端國(guó)抵制“中國(guó)非法南海海洋權(quán)利主張”,意圖誘使東盟國(guó)家在南海問(wèn)題立場(chǎng)上向美方靠攏,形成一致對(duì)華的地區(qū)態(tài)勢(shì)。

第一,緊盯域內(nèi)主要國(guó)家。近年來(lái),在中國(guó)和菲律賓關(guān)系轉(zhuǎn)圜背景下,兩國(guó)在南海問(wèn)題上協(xié)調(diào)合作增多,爭(zhēng)端分歧趨緩,直接推動(dòng)南海局勢(shì)總體趨穩(wěn)向好。同時(shí),美菲之間就終止《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》齟齬不斷,“肩并肩”等傳統(tǒng)軍演斷斷續(xù)續(xù),區(qū)域事務(wù)合作拉開(kāi)距離,對(duì)美國(guó)在南海軍事存在合法性和安全保障承諾公信力造成較大影響。美國(guó)急于在域內(nèi)培養(yǎng)對(duì)華施壓“新棋子”,尋求軍事行動(dòng)“落腳點(diǎn)”。2019年中越萬(wàn)安灘對(duì)峙事件后,越南在南海問(wèn)題上態(tài)度趨強(qiáng)。美國(guó)則看準(zhǔn)越南戰(zhàn)略地位和區(qū)域影響力,抓住時(shí)機(jī)深化對(duì)越南戰(zhàn)略拉攏,極力促成雙方圍繞地區(qū)海上問(wèn)題的外交和安全合作。美國(guó)印太司令部司令戴維森明確提出,越南將在東盟國(guó)家與中國(guó)“南海行為準(zhǔn)則”磋商中起“帶頭作用”。時(shí)任美國(guó)負(fù)責(zé)亞太安全事務(wù)的助理防長(zhǎng)薛瑞福表示,美國(guó)重視美越“全面伙伴關(guān)系”,希望強(qiáng)大、獨(dú)立和繁榮的越南在印太地區(qū)發(fā)揮更重要作用。①“Vietnam,US seek to expand defence cooperation”,https：//vietnamtimes.org.vn/vietnam-us-seek-to-expand-defence-cooperation-1879.html,visited on 19 April 2021.

第二,迎合域內(nèi)國(guó)家資源訴求。菲律賓目前在南海的馬拉帕亞氣田將于2024年枯竭,急需明確替代氣田勘探方案,及時(shí)接續(xù)國(guó)內(nèi)能源供給。②《菲媒：菲海上油氣開(kāi)采面臨枯竭,急需中國(guó)幫忙》,http：//news.cnpc.com.cn/system/2018/07/18/001698304.shtml,登錄時(shí)間：2021年3月12日。2020年10月,菲政府取消在南海禮樂(lè)灘等中菲爭(zhēng)議海域開(kāi)展油氣鉆探禁令,但菲律賓國(guó)內(nèi)在是否有必要同中方聯(lián)合開(kāi)發(fā)、是否要為中菲合作設(shè)置前提條件等問(wèn)題上仍然存在爭(zhēng)論。同時(shí),越南近年屢屢侵犯中國(guó)南海合法權(quán)益。根據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道,僅2020年2月,就有311艘越南漁船侵入廣西、廣東和海南內(nèi)水、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行非法活動(dòng)。③《2月,311艘越南漁船侵入中國(guó)大陸及海南島海域——越南漁船海南非法活動(dòng)情況報(bào)告》,http：//www.scspi.org/zh/dtfx/1583116222,登錄時(shí)間：2021年4月12日。2020年11月,時(shí)任美國(guó)國(guó)家安全顧問(wèn)奧布萊恩先后訪問(wèn)越南和菲律賓,挑撥南海資源爭(zhēng)端和海上對(duì)抗,散布“中國(guó)資源掠奪”論調(diào)。奧布萊恩透露,越南有意邀請(qǐng)美國(guó)公司參與近海油氣項(xiàng)目,以排除中方干擾。印度尼西亞明確要求美國(guó)和日本等國(guó)增加對(duì)納土納群島投資,擴(kuò)大雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系,并同意加強(qiáng)海上安全合作。①“U.S.security adviser O'Brien en route to Vietnam,Philippines”,https：//www.reuters.com/article/us-usa-vietnam-obrien-idUSKBN27Y2VZ；‘We've got your back’-Trump advisor vows U.S.support in South China Sea,https：//www.reuters.com/article/us-philippines-usa-idUSKBN2831L4,visited on 14 April 2021.

第三,整合涉華海陸矛盾。在挑動(dòng)南海一些沿岸國(guó)一致對(duì)華鮮有突破、東盟國(guó)家內(nèi)部在南海問(wèn)題上無(wú)法發(fā)出“共同聲音”的背景下,美國(guó)轉(zhuǎn)而以中國(guó)在湄公河上游修筑水壩加劇下游旱情為名,強(qiáng)推“美國(guó)—湄公河伙伴關(guān)系”,煽動(dòng)越南、柬埔寨、老撾、緬甸和泰國(guó)等湄公河此區(qū)域五國(guó)圍繞跨界水資源治理問(wèn)題對(duì)華追責(zé),意圖將湄公河水治理矛盾和南海爭(zhēng)端相結(jié)合,打破東盟非南海爭(zhēng)端國(guó)對(duì)華中立立場(chǎng),形成東盟國(guó)家集中對(duì)華、海陸矛盾相策應(yīng)的區(qū)域戰(zhàn)略新格局。奧布萊恩訪問(wèn)越南時(shí)也明確點(diǎn)明,美國(guó)將抵制中國(guó)在南海的“脅迫行為”和在湄公河的“安全威脅”。②“U.S.security adviser O'Brien en route to Vietnam,Philippines”,https：//www.reuters.com/article/us-usa-vietnam-obrien-idUSKBN27Y2VZ,visited on 15 April 2021.

二、拜登政府南海政策新動(dòng)向

拜登執(zhí)政已過(guò)百日。其對(duì)華政策亦漸趨清晰,這就是“應(yīng)該競(jìng)爭(zhēng)就競(jìng)爭(zhēng)、需要合作就合作、必須對(duì)抗就對(duì)抗”,而與中國(guó)展開(kāi)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)成為主調(diào)。從拜登政府主要官員言論和美軍在南海近期行動(dòng)來(lái)看,拜登不僅繼承特朗普政府《印太戰(zhàn)略框架》總基調(diào),維持美國(guó)在印太地區(qū)全面優(yōu)勢(shì),而且還有進(jìn)一步的具體落實(shí)措施。4月22日,美國(guó)國(guó)會(huì)參議院外交委員會(huì)審議通過(guò)長(zhǎng)達(dá)281頁(yè)的“2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案”。這是美國(guó)戰(zhàn)略界鼓噪對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的綱領(lǐng)性文件,亦將成為美國(guó)政府全力對(duì)抗中國(guó)的最新導(dǎo)圖。中國(guó)作為被美國(guó)認(rèn)定的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,拜登政府講過(guò)“承認(rèn)競(jìng)爭(zhēng)但不尋求沖突”之類的話,因此會(huì)側(cè)重塑造中美“競(jìng)爭(zhēng)為主調(diào)+合作”關(guān)系,維護(hù)美國(guó)主導(dǎo)下的地區(qū)規(guī)則,調(diào)整區(qū)域軍事力量和策略,與特朗普稍顯不同的是,拜登在對(duì)與中國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)知上更為明確,在行動(dòng)上更重視動(dòng)員盟友一起施壓,突出借力歐洲盟友實(shí)現(xiàn)南海對(duì)華“再平衡”。

(一)著力塑造中美地區(qū)“競(jìng)爭(zhēng)為主調(diào)＋合作關(guān)系”

首先,拜登政府將維持特朗普時(shí)期對(duì)華強(qiáng)硬總體路線。過(guò)去拜登對(duì)中國(guó)的態(tài)度相對(duì)比較溫和。在擔(dān)任奧巴馬政府副總統(tǒng)時(shí),拜登就提出中美關(guān)系未來(lái)不是必然走向?qū)?也不應(yīng)當(dāng)用大國(guó)必然對(duì)抗的視角來(lái)看待中美關(guān)系。他認(rèn)為“這種關(guān)系將是一種良性的競(jìng)爭(zhēng)與合作,是一種我們樂(lè)見(jiàn)的競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)”。③“Remarks by Vice President Joe Biden on Asia-Pacific Policy”,https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/07/19/remarks-vice-president-joe-biden-asia-pacific-policy,visited on 17 April 2021.但在2020年競(jìng)選期間,他表示要對(duì)中國(guó)強(qiáng)硬。這不完全是出于選舉政治的需要。①倪峰、傅夢(mèng)孜、唐永勝、王勇：《拜登時(shí)期中美關(guān)系前瞻》,《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2021年第1期,第107頁(yè)。當(dāng)前美國(guó)民主和共和兩黨在對(duì)華“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”立場(chǎng)上具有較大共識(shí),對(duì)華強(qiáng)硬成為某種程度上的“政治正確”。此后,拜登首次外交政策講話將中國(guó)稱為“最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)者”,宣稱“反制中國(guó)咄咄逼人和脅迫行為”和“要為對(duì)華長(zhǎng)期戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)做準(zhǔn)備”。②“Remarks by President Biden on America's Place in the World”,https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/,visited on 11 April 2021.相關(guān)表述一定程度沿襲特朗普政府對(duì)華強(qiáng)硬立場(chǎng),短期內(nèi)恐難轉(zhuǎn)變。美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)印太事務(wù)協(xié)調(diào)員坎貝爾稱,新政府不能一上臺(tái)就全盤(pán)否認(rèn)前任政策,拜登應(yīng)繼承特朗普政府的可行之道。③“Joe Biden won't make dramatic changes to US policies on Taiwan,says former Obama official”,https：//www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3113103/joe-biden-wont-make-dramatic-changes-us-policies-taiwan-says,visited on 13 April 2021.

其次,拜登政府強(qiáng)調(diào)對(duì)華“無(wú)害競(jìng)爭(zhēng)”。拜登表示,美國(guó)不能重返冷戰(zhàn)時(shí)期的相互對(duì)抗和嚴(yán)酷限制,競(jìng)爭(zhēng)不應(yīng)阻礙就共同面臨的問(wèn)題開(kāi)展合作,愿在中美利益相符合時(shí)合作。④“Remarks by President Biden at the 2021 Virtual Munich Security Conference”,https：//www.whitehouse.gov/briefingroom/speeches-remarks/2021/02/19/remarks-by-president-biden-at-the-2021-virtual-munich-security-conference/,visited on 12 April2021.美國(guó)國(guó)家安全顧問(wèn)沙利文等在《外交事務(wù)》雜志撰文稱,“中美接觸時(shí)代已結(jié)束”,提出對(duì)華政策采取“既競(jìng)爭(zhēng)又共存”的戰(zhàn)略,認(rèn)為“競(jìng)爭(zhēng)不是需要解決的問(wèn)題,而是需要管控的狀態(tài)”。⑤Kurt M.Campbell and Jake Sullivan,“Competition Without Catastrophe：How America Can Both Challenge and Coexist With China”,Foreign Affairs,September/October 2019,p.96.相關(guān)表態(tài)與特朗普政府后期片面渲染中美敵對(duì)的話語(yǔ)傾向存在顯著差異。盡管拜登團(tuán)隊(duì)強(qiáng)調(diào)重新評(píng)估對(duì)華政策并盤(pán)整對(duì)華政策“工具箱”,但從現(xiàn)有表態(tài)看,其在具體操作上將采取“全面競(jìng)爭(zhēng)加有限合作”的手法,持續(xù)推動(dòng)美國(guó)對(duì)華政策的“范式轉(zhuǎn)變”。布林肯就認(rèn)為,“負(fù)責(zé)任的外交政策旨在防止危機(jī)或是在危機(jī)失控之前將其消弭于無(wú)形。這需要積極的外交與軍事威懾相結(jié)合”。⑥Antony J.Blinken and Robert Kagan,“Opinion：‘America First’is only making the world worse,Here's a better approach”,https：//www.washingtonpost.com/opinions/america-first-is-only-making-the-world-worse-heres-a-better-approach/2019/01/01/1272367c-079f-11e9-88e3-989a3e456820＿story.html,visited on 11 April 2021.坎貝爾進(jìn)一步提出對(duì)華“無(wú)害競(jìng)爭(zhēng)”概念,認(rèn)為拜登執(zhí)政初期應(yīng)該著重建立適當(dāng)對(duì)華接觸渠道和機(jī)制,同時(shí)傳遞中美暫停針?shù)h相對(duì)做法、建立可信關(guān)系的意愿。美國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)者也提出,中美和南海地區(qū)所有國(guó)家都擁有一些共同的根本利益：避免地區(qū)爆發(fā)大國(guó)軍事沖突、維護(hù)海上通道暢通、保護(hù)海洋環(huán)境,以及降低自然災(zāi)害危害。中國(guó)希望與美國(guó)保持穩(wěn)定關(guān)系,希望被視為南海地區(qū)“負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者”,希望防止美國(guó)在其后院“挑起麻煩”,把經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于沖突之上。這些共同利益和其他利益應(yīng)為強(qiáng)化外交努力提供基礎(chǔ)。⑦“Averting Conflict in the South China Sea：Steps to Restore Rules and Restraint”,https：//www.brookings.edu/multichapter-report/the-future-of-us-policy-toward-china/,visited on 19 April 2021.從實(shí)踐來(lái)看,當(dāng)前中美在南海存在一定的合作和協(xié)調(diào)機(jī)制,只是這種合作仍局限于避免大國(guó)軍事沖突、維護(hù)南海穩(wěn)定等“底線”問(wèn)題和應(yīng)急事態(tài)。例如,特朗普政府在新冠疫情期間明顯加大在南海問(wèn)題上對(duì)華施壓力度,兩國(guó)外交和軍事溝通機(jī)制多數(shù)停擺。特別是蓬佩奧南海聲明后,雙邊戰(zhàn)略互信陡降,海上直接軍事對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)驟升,“美軍或空襲中國(guó)在南海島礁”制造“十月驚奇”等報(bào)道占據(jù)雙方輿論頭條,①相關(guān)報(bào)道詳見(jiàn)：《朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)70周年：中國(guó)警惕美軍襲擊南海島礁》,https：//www.bbc.com/zhongwen/simp/world-54547174；《社評(píng)：美軍膽敢攻擊我島礁必遭猛烈反擊》,https：//opinion.huanqiu.com/article/404XjlQY8tZ；《中美兩國(guó)若發(fā)生正面軍事沖突,中方有無(wú)勝算?》,https：//www.rfi.fr/cn/%E4%B8%93%E6%A0%8F%E6%A3%80%E7%B4%A2/%E8%A7%82%E5%AF%9F%E4%B8%AD%E5%9B%BD/20201022-%E4%B8%AD%E7%BE%8E%E4%B8%A4%E5%9B%BD%E8%8B%A5%E5%8F%91%E7%94%9F%E6%AD%A3%E9%9D%A2%E5%86%9B%E4%BA%8B%E5%86%B2%E7%AA%81%EF%BC%8C%E4%B8%AD%E6%96%B9%E6%9C%89%E6%97%A0%E8%83%9C%E7%AE%97,登錄時(shí)間：2021年4月22日。最后只能通過(guò)雙方軍事高層直接通話方式解決。②《國(guó)防部：美防長(zhǎng)通過(guò)軍事外交渠道澄清所謂“十月驚奇”傳言》,http：//www.xinhuanet.com/2020-10/29/c＿1126674617.htm,登錄時(shí)間：2021年4月5日。拜登政府要做的是推動(dòng)這種合作機(jī)制向常態(tài)對(duì)話和一般議題延伸。同時(shí),中美“競(jìng)爭(zhēng)加合作”關(guān)系首先能夠在一定程度穩(wěn)定雙邊互動(dòng)心態(tài),為南海局勢(shì)穩(wěn)定劃定戰(zhàn)略底線。其次也表明拜登政府上臺(tái)并非給中美在南海問(wèn)題博弈畫(huà)上“句號(hào)”,而是新階段的開(kāi)始。

(二)注重影響甚至主導(dǎo)區(qū)域規(guī)則制定

首先,重返多邊機(jī)制遏制中國(guó)影響力增長(zhǎng)。美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)印太事務(wù)協(xié)調(diào)員庫(kù)爾特·坎貝爾、中國(guó)事務(wù)資深主任羅拉·羅森伯格和杜如松、中國(guó)事務(wù)主任朱利安·格維茲等涉華團(tuán)隊(duì)成員均認(rèn)為,在新冠疫情背景下,中國(guó)利用特朗普政府“不斷退群”之機(jī)實(shí)施影響力擴(kuò)張,進(jìn)一步尋求重塑印太地區(qū)秩序,在南海地區(qū)“更加強(qiáng)勢(shì)和進(jìn)取”,威脅區(qū)域秩序和規(guī)則。美國(guó)應(yīng)當(dāng)努力恢復(fù)印太地區(qū)原有游戲規(guī)則,堅(jiān)持“基于規(guī)則的秩序”,改變特朗普時(shí)期孤立主義傾向,重接印太地區(qū)多邊機(jī)制并掌握主動(dòng)。正如美國(guó)國(guó)家安全顧問(wèn)沙利文所言,“由美國(guó)制訂規(guī)則,而不是讓中國(guó)制訂規(guī)則”。③“National Security Adviser：Biden's position on foreign policy is‘strength’”,https：//video.foxnews.com/v/6249312621001＃sp＝show-clips,visited on 20 May.2021.拜登曾發(fā)言稱,這種競(jìng)爭(zhēng)將有利于中美兩國(guó)共同成長(zhǎng),但“前提是游戲規(guī)則必須公平”。④“Remarks by Vice President Joe Biden on Asia-Pacific Policy”,https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/07/19/remarks-vice-president-joe-biden-asia-pacific-policy,visited on 6 April 2021.其次,迫使中國(guó)遵守美國(guó)主導(dǎo)下的國(guó)際規(guī)則體系。拜登政府將著力施壓中國(guó)“再融入”美國(guó)主導(dǎo)制定的全球和地區(qū)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),并聯(lián)合盟友和伙伴極力說(shuō)服中方相信“競(jìng)爭(zhēng)但和平的地區(qū)環(huán)境”符合各方利益。拜登威脅稱,所有人應(yīng)遵守相同規(guī)則,有必要“反擊中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采取的惡意和脅迫措施,這些措施破壞國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系基礎(chǔ)”。⑤“Remarks by President Biden on America's Place in the World”,https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/,visited on 11 April 2021.坎貝爾認(rèn)為,若中國(guó)遵守各方達(dá)成一致的規(guī)則,可以允許其在地區(qū)秩序中占有重要地位。杜如松表示,說(shuō)服中國(guó)以遵守現(xiàn)有規(guī)則的方式,享受良好經(jīng)貿(mào)環(huán)境,在區(qū)域組織發(fā)揮作用,在氣候變化、基礎(chǔ)設(shè)施、抗擊疫情等問(wèn)題上分享合作紅利；一旦中國(guó)威脅美國(guó)設(shè)想的區(qū)域秩序,美國(guó)及盟友應(yīng)對(duì)中國(guó)施加有效懲罰。①《揭秘拜登“80后”中國(guó)通顧問(wèn),管窺美國(guó)對(duì)華新趨勢(shì)》,https：//www.uscnpm.com/model＿item.html?action＝view＆table＝article＆id＝24346,登錄時(shí)間：2021年3月9日。

在具體熱點(diǎn)問(wèn)題上,沙利文和坎貝爾均認(rèn)為中美之間沖突風(fēng)險(xiǎn)不是全球性的,而且可能僅限于印太地區(qū),“該地區(qū)至少有四個(gè)潛在熱點(diǎn)：南海、東海、臺(tái)灣海峽和朝鮮半島”,其中“臺(tái)灣和南海最可能擦槍走火”。在此基礎(chǔ)上,美國(guó)最直接的目標(biāo)應(yīng)該是“阻止中國(guó)干涉美國(guó)行動(dòng)自由以及從領(lǐng)土空間上脅迫美國(guó)盟友和伙伴的行動(dòng)”。②Kurt M.Campbell and Jake Sullivan,“Competition Without Catastrophe：How America Can Both Challenge and Coexist With China”,Foreign Affairs,September/October 2019,p.96.因此,美國(guó)需要以其強(qiáng)大的海空軍力量為后盾,反對(duì)有關(guān)沿海國(guó)的海洋權(quán)利主張,借助“航行自由行動(dòng)”,進(jìn)行軍事行動(dòng)威懾和外交抗議,加大目標(biāo)國(guó)與美國(guó)咨詢和磋商的壓力。③余敏友、馮潔菡：《美國(guó)“航行自由計(jì)劃”的國(guó)際法批判》,《邊界與海洋研究》2020年第4期,第30頁(yè)。未來(lái),“航行自由行動(dòng)”作為迫使中方屈服于美國(guó)主導(dǎo)下區(qū)域規(guī)則的主要手段之一,其在拜登政府南海政策中的地位不僅不會(huì)減弱,反而會(huì)進(jìn)一步提升。

(三)加碼南海軍事力量“再平衡”

拜登團(tuán)隊(duì)將盟友和伙伴關(guān)系稱為“全球?qū)嵙Φ母焙汀俺志貌凰サ膬?yōu)勢(shì)”④“Remarksby President Biden on America's Place in the World”,https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/,visited on 19 April 2021.,多次強(qiáng)調(diào)美國(guó)應(yīng)當(dāng)首先與盟友和伙伴協(xié)商,再形成具體對(duì)華戰(zhàn)略。特別是在印太問(wèn)題上,沙利文批評(píng)特朗普政府對(duì)中國(guó)“單打獨(dú)斗”,對(duì)盟友和伙伴“挑三揀四”,明確美國(guó)政府印太戰(zhàn)略調(diào)整重點(diǎn)是扶持和強(qiáng)化地區(qū)盟友和伙伴網(wǎng)絡(luò)對(duì)沖中國(guó)影響力擴(kuò)張,防止地區(qū)“權(quán)力失衡”,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“再平衡”?？藏悹栍绕鋸?qiáng)調(diào)借助盟友和伙伴、機(jī)制與規(guī)則的力量,在安全、經(jīng)濟(jì)和外交層面與中國(guó)展開(kāi)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng),防止中國(guó)威脅印太地區(qū)經(jīng)濟(jì)和安全秩序。其認(rèn)為,美國(guó)應(yīng)當(dāng)以較低成本發(fā)展非對(duì)稱能力,以軍事和情報(bào)伙伴關(guān)系充實(shí)“輪軸體系”,遏制中國(guó)的“軍事冒險(xiǎn)”。⑤Kurt Campbell,The Pivot：The Future of American Statecraft in Asia,Twelve,2016,p.144.拜登政府的近期具體措施主要可以概括為三個(gè)方面：

第一,繼續(xù)推動(dòng)美國(guó)軍事力量向印太地區(qū)轉(zhuǎn)移。2020年底,美軍參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席馬克·米利提出,科技和地緣政治變化要求美軍重新審視軍隊(duì)組織和部署的方式,強(qiáng)調(diào)軍隊(duì)小型化、運(yùn)動(dòng)化和分散化部署,以提高生存能力。⑥“Pentagon Rethinking How to Array Forces to Focus on China”,https：//www.military.com/daily-news/2021/02/17/pentagon-rethinking-how-array-forces-focus-china.html,visited on 16 April 2021.美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀在參議院提名聽(tīng)證時(shí)也表示,美國(guó)在印太地區(qū)應(yīng)采取更具彈性和更去中心化的軍力態(tài)勢(shì),采用新作戰(zhàn)理念,以應(yīng)對(duì)中國(guó)“反介入”戰(zhàn)術(shù)。①“To Conduct A Confirmation Hearing on the Expected Nomination of Lloyd J.Austin III to be Secretary of Defense”,https：//www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/21-02＿01-19-20211.pdf,visited on 16 April 2021.2021年2月4日,拜登總統(tǒng)指示奧斯汀開(kāi)展美軍全球態(tài)勢(shì)評(píng)估；11日,拜登宣布成立“國(guó)防部中國(guó)戰(zhàn)略工作組”,要求工作組在數(shù)月內(nèi)開(kāi)展系統(tǒng)評(píng)估,并就關(guān)鍵事項(xiàng)和決策要點(diǎn)向國(guó)防部長(zhǎng)提出建議,為拜登政府制定對(duì)華戰(zhàn)略做好前提調(diào)研和提出權(quán)威建議。②“Biden Announces DOD China Task Force”,https：//www.defense.gov/Explore/News/Article/Article/2500271/biden-announces-dod-china-task-force/,visited on 16 April 2021.工作組將評(píng)估美軍在相關(guān)區(qū)域數(shù)量、地點(diǎn)、裝備和使用頻率等要素,③“Biden announces China task force to counter challenges posed by Beijing”,https：//www.business-standard.com/article/international/biden-announces-china-task-force-to-counter-challenges-posed-by-beijing-121021100076＿1.html,visited on 16 April 2021.相關(guān)評(píng)估或引發(fā)美國(guó)在中東、歐洲和亞太地區(qū)軍事部署重大轉(zhuǎn)變。沙利文和坎貝爾認(rèn)為,為了確保美國(guó)在印太地區(qū)的威懾力,一則美國(guó)政府應(yīng)該將其投資的方向從航母等昂貴而脆弱的戰(zhàn)力上轉(zhuǎn)移到性價(jià)比更高的對(duì)華不對(duì)稱能力上；二則美國(guó)還應(yīng)該在必要時(shí)利用好各類準(zhǔn)入?yún)f(xié)議,而不是設(shè)置永久性質(zhì)的軍事基地,促進(jìn)美國(guó)在東南亞和印度洋部分軍事力量部署的多樣化。④Kurt M.Campbell and Jake Sullivan：“Competition Without Catastrophe：How America Can Both Challenge and Coexist With China”,Foreign Affairs,September/October 2019,p.96.在此方針指導(dǎo)下,美軍近期在印太地區(qū)低調(diào)舉行“貴族怒火”、“荒島求生者”等演習(xí),實(shí)際驗(yàn)證“遠(yuǎn)征前進(jìn)基地”等新作戰(zhàn)概念。特別是在“荒島求生者”演習(xí)期間,美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)第三偵察營(yíng)、陸軍特種部隊(duì)第一營(yíng)和第一特戰(zhàn)大隊(duì)、空軍第320特種戰(zhàn)術(shù)中隊(duì)率先行動(dòng),海軍陸戰(zhàn)隊(duì)第八陸戰(zhàn)團(tuán)第三營(yíng)的主力部隊(duì)緊隨其后,完善在西太平洋拒止對(duì)手進(jìn)入相關(guān)島嶼周邊海域,奪取火箭彈發(fā)射陣地的新戰(zhàn)術(shù)。⑤“US troops practice island warfare concepts designed to control Western Pacific sea lanes”,https：//www.stripes.com/news/pacific/us-troops-practice-island-warfare-concepts-designed-to-control-western-pacific-sea-lanes-1.666227,visited on 16 April 2021.

第二,針對(duì)具體議題“精準(zhǔn)建群”?？藏悹柡蛧?guó)家安全委員會(huì)中國(guó)事務(wù)高級(jí)主任杜如松均提出,美國(guó)不應(yīng)該建立涵蓋所有議題的“大聯(lián)盟”,而應(yīng)該針對(duì)不同議題與不同盟友構(gòu)建“小圈子”,就具體問(wèn)題凝聚共識(shí)和力量,逐步形成美國(guó)主導(dǎo)下涵蓋各個(gè)領(lǐng)域的多維合作架構(gòu),以應(yīng)對(duì)“中國(guó)挑戰(zhàn)”,實(shí)現(xiàn)“再平衡”。⑥“HowAmerica Can Shore Up Asian Order：A Strategy for Restoring Balance and Legitimacy”,https：//www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-12/how-america-can-shore-asian-order,visited on 17 April 2021.例如,強(qiáng)化美國(guó)、日本、印度和澳大利亞“四邊安全對(duì)話”機(jī)制,聚焦對(duì)話軍事威懾。2020年11月,美日印澳四國(guó)均參加印度主導(dǎo)的“馬拉巴爾”演習(xí)。2021年4月,印度首次參加法國(guó)在孟加拉灣舉行的“拉彼魯斯”海上演習(xí)。一則“拉彼魯斯”演習(xí)將成為“四邊安全對(duì)話”機(jī)制國(guó)家首次與他國(guó)共同舉行海上演習(xí),或許存在依托現(xiàn)有演習(xí)試水“四邊+”演習(xí)模式的“借雞生蛋”之意。二則“拉彼魯斯”演習(xí)較“馬拉巴爾”演習(xí)的地點(diǎn)距離南海更近一步,凸顯“四邊安全對(duì)話”機(jī)制向南?？焖俦平鼞B(tài)勢(shì),不排除未來(lái)四國(guó)借助“四邊+”模式,邀請(qǐng)南海域內(nèi)國(guó)家參與演習(xí),進(jìn)而直接涉足南海海域的可能?？藏悹栒J(rèn)為,通過(guò)構(gòu)建多個(gè)同盟可以“創(chuàng)造和維持某種均勢(shì)、促進(jìn)在亞洲秩序的重要方面達(dá)成共識(shí),并釋放中國(guó)目前做法存在風(fēng)險(xiǎn)的信號(hào)”。①“How America Can Shore Up Asian Order：A Strategy for Restoring Balance and Legitimacy”,https：//www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-12/how-america-can-shore-asian-order,visited on 16 April 2021.

第三,借助歐洲盟友力量實(shí)現(xiàn)南海“再平衡”。拜登認(rèn)為,“應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)的最有效的方式,是聯(lián)合美國(guó)的盟友和伙伴,建立一個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線”。②Joseph R.Biden,Jr.,“Why America Must Lead Again：Rescuing U.S.Foreign Policy After Trump”,Foreign Affairs,March/April 2020,p.64.布林肯也認(rèn)為,“中國(guó)將同盟視為美國(guó)不可或缺的核心力量。不幸的是,特朗普總統(tǒng)奉行的政策將我們的這種力量削弱了,他沒(méi)有加強(qiáng)我們的核心同盟,特別是在亞洲的同盟”。③“Transcript：Dialogues on American Foreign Policy and World Affairs：A Conversation with Former Deputy Secretary of State Antony Blinken”,https：//www.hudson.org/research/16210-transcript-dialogues-on-american-foreign-policy-and-world-affairsa-conversation-with-former-deputy-secretary-of-state-antony-blinken,visited on 16 April 2021.他問(wèn)道,為什么德國(guó)和法國(guó)不在戰(zhàn)略問(wèn)題上與印度和日本合作呢?這樣的組織不僅將解決軍事安全問(wèn)題,而且還將解決網(wǎng)絡(luò)安全以及當(dāng)今民主國(guó)家面臨的從恐怖主義到干預(yù)選舉的其他威脅。④“Opinion：‘America First’is only making the world worse.Here's a better approach”,https：//www.washingtonpost.com/opinions/america-first-is-only-making-the-world-worse-heres-a-better-approach/2019/01/01/1272367c-079f-11e9-88e3-989a3e456820＿story.html,visited on 18 April 2021.布林肯自己的回答是,為應(yīng)對(duì)中國(guó)帶來(lái)的一些挑戰(zhàn),美國(guó)需要召集盟友和伙伴,而不是疏遠(yuǎn)他們。當(dāng)美國(guó)與盟友和伙伴合作時(shí),構(gòu)成的共同體可以占世界國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的50%至60%。⑤“Transcript：Dialogues on American Foreign Policy and World Affairs：A Conversation with Former Deputy Secretary of State Antony Blinken”,https：//www.hudson.org/research/16210-transcript-dialogues-on-american-foreign-policy-and-world-affairsa-conversation-with-former-deputy-secretary-of-state-antony-blinken,visited on 16 April 2021.坎貝爾認(rèn)為,美國(guó)面臨的首要問(wèn)題是對(duì)接“歐洲和區(qū)域手段”與“中國(guó)挑戰(zhàn)”,強(qiáng)調(diào)美國(guó)應(yīng)在對(duì)華策略上更加“靈活和創(chuàng)新”。⑥“How America Can Shore Up Asian Order：A Strategy for Restoring Balance and Legitimacy”,https：//www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-12/how-america-can-shore-asian-order,visited on 17 April 2021.美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀也透露,美國(guó)將發(fā)布正確指導(dǎo)、制定正確政策和建立正確機(jī)制,確保各方作為聯(lián)合力量開(kāi)展行動(dòng)。⑦“To Conduct A Confirmation Hearing on the Expected Nomination of Lloyd J.Austin III to be Secretary of Defense”,https：//www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/21-02＿01-19-20211.pdf,visited on 13 April 2021.美國(guó)的傳統(tǒng)盟友認(rèn)為,要想有效對(duì)抗中國(guó),需要分清輕重緩急并團(tuán)結(jié)一致,西方需要一種機(jī)制,以實(shí)際行動(dòng)支持主張。拜登政府上臺(tái)不久,英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等美國(guó)在歐洲的傳統(tǒng)盟友就紛紛表態(tài)并采取實(shí)際行動(dòng),派軍艦通過(guò)南海海域,積極響應(yīng)美國(guó)號(hào)召。2021年1月,時(shí)任美國(guó)代理防長(zhǎng)克里斯托弗·米勒與英國(guó)國(guó)防大臣本·華萊士簽署《2021年部署航母打擊群的聯(lián)合聲明》,美國(guó)海軍“沙利文”號(hào)驅(qū)逐艦和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)F—35B戰(zhàn)機(jī)將加入英國(guó)海軍“伊麗莎白女王”號(hào)航母打擊群,于2021年底執(zhí)行亞太地區(qū)部署任務(wù)。①《英美組建聯(lián)合航母戰(zhàn)斗群攪局亞太：欲展示軍事能力》,http：//www.xinhuanet.com/mil/2021-03/04/c＿1211050906.htm,登錄時(shí)間：2021年4月15日。2月,法國(guó)海軍“閃電”號(hào)(Tonnere)兩棲攻擊艦和“絮庫(kù)夫”號(hào)(Surcouf)護(hù)衛(wèi)艦駛離法國(guó)本土,前往太平洋執(zhí)行三個(gè)月任務(wù),計(jì)劃5月與美國(guó)和日本海軍舉行聯(lián)合演習(xí),期間將兩次穿越南海海域。②《法國(guó)又派準(zhǔn)航母赴南海,在太平洋“逗留”3個(gè)月后與日美軍聯(lián)合演習(xí)》,https：//world.huanqiu.com/article/421InmCMj8Z,登錄時(shí)間：2021年4月20日。3月,德國(guó)政府宣布將于8月派遣1艘護(hù)衛(wèi)艦前往亞洲并在返航途中經(jīng)過(guò)南海,成為2002年以來(lái)首艘通過(guò)南海的德國(guó)軍艦。③《外媒：德軍艦8月將穿航南海,為2002年來(lái)首次,但不會(huì)在“12海里”范圍內(nèi)通過(guò)》,https：//world.huanqiu.com/article/429Sr5B3kPu,登錄時(shí)間：2021年4月11日。

三、拜登政府落實(shí)南海政策的制約因素

拜登政府上臺(tái)剛滿百日,相關(guān)政策的調(diào)整和力量部署仍在進(jìn)行中,南海地區(qū)在拜登政府議程中的地位逐步顯現(xiàn)。拜登打南海牌的架勢(shì)確實(shí)已經(jīng)擺開(kāi),南海各方利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,在世界正經(jīng)歷“百年未有之大變局”疊加世紀(jì)新冠疫情全球性蔓延的大背景下,所受到的牽制更多,南海域外國(guó)家“手長(zhǎng)袖子短”,美國(guó)為維持其霸權(quán)主導(dǎo)的一己私利更難以一呼百應(yīng)。從目前趨向來(lái)看,其政策實(shí)施或許將受到以下域內(nèi)外因素制約。

(一)南海國(guó)家對(duì)中美競(jìng)爭(zhēng)態(tài)度曖昧

東南亞是美國(guó)“亞太再平衡”的首要地區(qū)。④傅夢(mèng)孜：《南海問(wèn)題會(huì)否影響“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)?》,《太平洋學(xué)報(bào)》2016年第7期,第14頁(yè)。特朗普政府南海政策的鮮明特點(diǎn)就是拉攏東盟國(guó)家,但在實(shí)施過(guò)程中不斷碰壁。蓬佩奧南海聲明發(fā)表后,并沒(méi)有出現(xiàn)美方預(yù)想的對(duì)華“群起而攻之”的景象,東盟國(guó)家仍然持觀望態(tài)度。2020年8月,蓬佩奧逐一致電新加坡、印度尼西亞、文萊、馬來(lái)西亞、越南和菲律賓等國(guó)外長(zhǎng),散播抵制“中國(guó)非法南海海洋權(quán)利主張”的論調(diào),鼓動(dòng)相關(guān)國(guó)家積極響應(yīng)美方立場(chǎng),采取實(shí)際維權(quán)行動(dòng)。時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿史達(dá)偉在第33屆美國(guó)—東盟對(duì)話會(huì)上極力拉攏東盟,重申美國(guó)與東盟應(yīng)當(dāng)共同確保該地區(qū)“基于明確和透明的規(guī)則”,強(qiáng)化以東盟為中心的地區(qū)架構(gòu)。⑤《第33屆美國(guó)—東盟對(duì)話：增強(qiáng)美國(guó)—東盟關(guān)系》,https：//china.usembassy-china.org.cn/zh/33rd-u-s-asean-dialoguestrengthening-u-s-asean-relations-zh/,登錄時(shí)間：2021年3月18日。蓬佩奧還在慶祝東盟成立53周年談話中,吹捧東盟及其相關(guān)機(jī)制“處于美國(guó)印太愿景及盟友和伙伴的中心位置”。但是從東盟國(guó)家相關(guān)反應(yīng)來(lái)看,其對(duì)中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)普遍持較為中立立場(chǎng),不愿在中美之間公開(kāi)“選邊站隊(duì)”,對(duì)域外國(guó)家抬升南海軍事風(fēng)險(xiǎn)之舉較為排斥。⑥《東南亞國(guó)家聯(lián)盟成立53周年》,https：//china.usembassy-china.org.cn/zh/the-53rd-anniversary-of-the-founding-of-theassociation-of-southeast-asian-nations-zh/,登錄時(shí)間：2021年3月18日。

坎貝爾援引美國(guó)卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)副主席埃文·費(fèi)根鮑姆的話稱,亞太秩序的內(nèi)涵包括“兩個(gè)亞洲”：一個(gè)側(cè)重于政治和安全,另一個(gè)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)。①“How America Can Shore Up Asian Order：A Strategy for Restoring Balance and Legitimacy”,https：//www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-12/how-america-can-shore-asian-order,visited on 21 April 2021.特朗普政府提升在印太地區(qū)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)后,首先,東盟國(guó)家體現(xiàn)出“橫排看齊”的心態(tài),主要南海沿岸國(guó)都不希望做“出頭鳥(niǎo)”,成為大國(guó)博弈犧牲品,在具體問(wèn)題上傾向回歸東盟框架協(xié)調(diào)立場(chǎng),之后共同發(fā)聲,最終表態(tài)一般較為中性溫和。其次,東盟國(guó)家存在漁利中美競(jìng)爭(zhēng)的心態(tài)。一方面南海相關(guān)爭(zhēng)端國(guó)對(duì)美國(guó)等西方仍有較大戰(zhàn)略需求,主要體現(xiàn)在政治上要支持,安全上要援助,經(jīng)濟(jì)上要投資,其中尤其期待深化對(duì)美安全合作,為其自身在南海攫取實(shí)際利益謀求安全保障。2020年7月,東盟各國(guó)駐美使節(jié)與美國(guó)眾議院外交委員會(huì)副主席卡斯特羅舉行的視頻會(huì)議上,東南亞多國(guó)感謝美國(guó)“維護(hù)南海的國(guó)際法秩序”。越南駐美國(guó)大使何金玉表示,越南作為東盟主席國(guó),高度評(píng)價(jià)美國(guó)參眾兩院南海政策聲明。②《美國(guó)國(guó)會(huì)東盟核心小組強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)東盟—美國(guó)戰(zhàn)略伙伴關(guān)系》,https：//vovworld.vn/zh-CN/%E6%96%B0%E9%97%BB/%E7%BE%8E%E5%9B%BD%E5%9B%BD%E4%BC%9A%E4%B8%9C%E7%9B%9F%E6%A0%B8%E5%BF%83%E5%B0%8F%E7%BB%84%E5%BC%BA%E8%B0%83%E5%8A%A0%E5%BC%BA%E4%B8%9C%E7%9B%9F%E7%BE%8E%E5%9B%BD%E6%88%98%E7%95%A5%E4%BC%99%E4%BC%B4%E5%85%B3%E7%B3%BB-882354.vov,登錄時(shí)間：2021年4月9日。另一方面,東盟國(guó)家也意識(shí)到對(duì)華合作是抗疫、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和維護(hù)地區(qū)和平繁榮的重要保障,不愿因南海爭(zhēng)端與中國(guó)關(guān)系徹底搞僵,傾向務(wù)實(shí)推進(jìn)對(duì)華合作,避免一邊倒向美國(guó)。對(duì)美國(guó)等域外大國(guó)增加區(qū)域軍事力量,甚至直接軍事干預(yù)等活動(dòng),相關(guān)國(guó)家也保持高度警惕,擔(dān)心最終“引狼入室”。蓬佩奧南海政策講話后,東南亞國(guó)家表態(tài)均將維護(hù)對(duì)華合作放在重要位置。例如,菲律賓稱南海爭(zhēng)端不是中菲關(guān)系全部,希望繼續(xù)推動(dòng)對(duì)華關(guān)系,③“South China Sea rift won't affect friendly ties between Philippines and Beijing”,https：//www.thestar.com.my/aseanplus/aseanplus-news/2021/04/06/duterte-south-china-sea-rift-won039t-affect-friendly-ties-between-philippines-and-beijing,visited on 16 April 2021.印度尼西亞強(qiáng)調(diào)自身不是南海主權(quán)爭(zhēng)端國(guó)④“Indonesia,Singapore steer clear of US-China dispute in Pompeo's South China Sea outreach”,https：//www.scmp.com/week-asia/politics/article/3096033/indonesia-singapore-stay-neutral-us-china-dispute-despite,visited on 16 April 2021.,等等。

因此,我們看到特朗普時(shí)期,盡管有學(xué)者敦促美國(guó)政府注意“中美日益加劇的對(duì)抗取決于東南亞”⑤“TheBatter for China's Backyard”,The Economist,February 27,2021,p.9.,美國(guó)始終未能充分調(diào)動(dòng)?xùn)|盟國(guó)家對(duì)華海上施壓的積極性或采取實(shí)質(zhì)舉動(dòng)。在更多情況下,東盟甚至在某種程度上發(fā)揮了中美區(qū)域博弈“緩沖劑”的作用。這也是拜登政府在“盟友和伙伴關(guān)系”領(lǐng)域改弦更張,將資源投放重點(diǎn)調(diào)向北大西洋傳統(tǒng)盟友、發(fā)揮域外國(guó)家“平衡作用”的重要原因之一。同時(shí),盡管蓬佩奧在2019年8月美國(guó)—東盟外長(zhǎng)會(huì)議上宣稱,“我們從來(lái)沒(méi)有要求任何印太國(guó)家選邊站”⑥《國(guó)務(wù)卿蓬佩奧第51屆東盟外長(zhǎng)會(huì)議及相關(guān)會(huì)議講話》,https：//china.usembassy-china.org.cn/zh/press-availability-atthe-51st-asean-foreign-ministers-meeting-and-related-meetings/,登錄時(shí)間：2021年3月12日。,布林肯在2021年3月北約總部講話中也表示,“美國(guó)不會(huì)強(qiáng)迫盟友在面對(duì)(美國(guó)和)中國(guó)時(shí)做出‘非我即他’的選擇”。①《國(guó)務(wù)卿安東尼·布林肯(Antony J.Blinken)發(fā)表講話“重申和重振美國(guó)的聯(lián)盟”》,https：//www.state.gov/translations/chinese/%E5%B8%83%E6%9E%97%E8%82%AF%E5%BC%BA%E8%B0%83%E9%9C%80%E9%87%8D%E7%94%B3%E5%92%8C%E9%87%8D%E6%8C%AF%E7%BE%8E%E5%9B%BD%E7%9A%84%E8%81%94%E7%9B%9F/,登錄時(shí)間：2021年3月16日。但是,伴隨中美競(jìng)爭(zhēng)加劇,東盟作為印太地區(qū)重要地區(qū)性組織,如何繼續(xù)在中美之間左右逢源,而不是選邊站隊(duì),將是對(duì)東盟國(guó)家外交能力的重要考驗(yàn)。

(二)域外盟友軍事介入限度仍待觀察

從國(guó)際環(huán)境來(lái)看,拜登政府當(dāng)前缺乏克林頓時(shí)期的“冷戰(zhàn)紅利”和奧巴馬時(shí)期的主要大國(guó)戰(zhàn)略共識(shí),同時(shí)還需理順特朗普政府“不可預(yù)測(cè)”政策導(dǎo)致的大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇、盟友與伙伴關(guān)系裂痕、全球治理體系弱化的亂局。美國(guó)大國(guó)權(quán)威和戰(zhàn)略信譽(yù)因相對(duì)實(shí)力下降而不斷走弱,美國(guó)重振對(duì)盟友領(lǐng)導(dǎo)力面臨修復(fù)關(guān)系和重塑信譽(yù)的艱巨任務(wù)。

從團(tuán)結(jié)盟友和伙伴來(lái)看,一方面當(dāng)前國(guó)際社會(huì)對(duì)美國(guó)政策疑慮并未完全消除。應(yīng)該說(shuō),美國(guó)的盟友對(duì)中國(guó)崛起都難免有戰(zhàn)略憂慮,但在配合美國(guó)對(duì)中國(guó)展開(kāi)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)上仍有保留,美國(guó)的歐洲盟友更是如此。美國(guó)盟友擔(dān)心拜登承諾的加強(qiáng)同盟關(guān)系最終落空,質(zhì)疑美國(guó)履行協(xié)議的能力和意愿,擔(dān)憂美國(guó)下屆政府再次推翻現(xiàn)有協(xié)議。因此,相關(guān)國(guó)家不愿直接在中美之間“選邊站隊(duì)”,部分美國(guó)傳統(tǒng)盟友先后強(qiáng)調(diào)本國(guó)政策獨(dú)立性。例如,法國(guó)總統(tǒng)馬克龍?zhí)岢鰵W洲需要獲得戰(zhàn)略自主權(quán),防止“中美雙寡頭”②《馬克龍：“歐洲自主”進(jìn)行時(shí)》,http：//www.xinhuanet.com/world/2019-12/18/c＿1125359913.htm,登錄時(shí)間：2021年4月11日。；德國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)卡倫鮑爾也表示,歐洲能夠獨(dú)立行動(dòng),可以在平等基礎(chǔ)上成為美國(guó)堅(jiān)強(qiáng)伙伴,而不是尋求幫助的跟班。③《歐洲要不要戰(zhàn)略自主?馬克龍嗆德國(guó)防長(zhǎng)》,https：//www.dw.com/zh/%E6%AC%A7%E6%B4%B2%E8%A6%81%E4%B8%8D%E8%A6%81%E6%88%98%E7%95%A5%E8%87%AA%E4%B8%BB%E9%A9%AC%E5%85%8B%E9%BE%99%E5%91%9B%E5%BE%B7%E5%9B%BD%E9%98%B2%E9%95%BF/a-55618689,登錄時(shí)間：2021年3月16日。美防長(zhǎng)奧斯汀在參議院提名聽(tīng)證會(huì)上也承認(rèn),近年來(lái),由于美國(guó)的決策朝令夕改,承諾的可信性下降,在重要問(wèn)題上也缺乏與其他國(guó)家的充分磋商,這種優(yōu)勢(shì)已被削弱。④“To Conduct A Confirmation Hearing on the Expected Nomination of Lloyd J.Austin III to be Secretary of Defense”,https：//www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/21-02＿01-19-20211.pdf,visited on 16 April 2021.另一方面,美國(guó)的傳統(tǒng)盟友和伙伴介入南海的真實(shí)實(shí)力也存在一定限度。例如,英國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)自身海軍實(shí)力認(rèn)識(shí)較為清晰,英國(guó)航母是影響力工具而非直接工具,做好此次部署和信息傳遞,英國(guó)軟實(shí)力和硬實(shí)力就會(huì)增強(qiáng),反之將損害英國(guó)全球地位。因此,英國(guó)海軍借機(jī)在南?！白哌^(guò)場(chǎng)”心態(tài)較濃,只想扮演“紙老虎”。

(三)區(qū)域軍事力量轉(zhuǎn)型面臨困難

拜登近期宣布美軍撤離阿富汗時(shí),就指出會(huì)把戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到印太地區(qū),矛頭直指中國(guó)。當(dāng)然,這其中也存在為平衡國(guó)內(nèi)壓力、盡快甩掉擺脫阿富汗這個(gè)爛攤子找借口的意圖。拜登政府認(rèn)為,如果能夠減少在阿富汗地區(qū)的軍力消耗,可以將重心轉(zhuǎn)移到南海等地區(qū),通過(guò)增加在這些地區(qū)的軍事部署,達(dá)到集中精力和資源提升對(duì)中國(guó)威懾和影響的效果。①“Biden will withdraw all U.S.forces from Afghanistan by Sept.11,2021”,https：//www.washingtonpost.com/national-security/biden-us-troop-withdrawal-afghanistan/2021/04/13/918c3cae-9beb-11eb-8a83-3bc1fa69c2e8＿story.html,visited on 14 April 2021.美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯也表示,當(dāng)下的重點(diǎn)應(yīng)該是對(duì)待與中國(guó)有關(guān)的相關(guān)議題。②《美國(guó)務(wù)卿談阿富汗撤軍理由：得集中資源應(yīng)對(duì)與中國(guó)關(guān)系等事項(xiàng)》,http：//www.xinhuanet.com/mil/2021-04/19/c＿1211116533.htm,登錄時(shí)間：2021年4月17日。但是,美國(guó)軍力轉(zhuǎn)向亞太恐難一蹴而就。一則,美軍參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席馬克·米利、中央司令部司令肯尼思·麥肯齊以及駐阿富汗北約部隊(duì)指揮官奧斯汀·米勒都認(rèn)為,美軍應(yīng)該在阿富汗保留部分軍隊(duì),完全撤軍將嚴(yán)重影響美國(guó)在阿富汗的情報(bào)和行動(dòng)能力,導(dǎo)致相關(guān)恐怖組織在阿富汗死灰復(fù)燃,直接威脅美國(guó)安全。美國(guó)學(xué)者也認(rèn)為,中東地區(qū)在美國(guó)政府話語(yǔ)中“被污名化”,若拜登政府只重視印太和歐洲,忽視中東,將犯地緣戰(zhàn)略錯(cuò)誤。③“Beijing Fills the Mideast Vacuum：China's projection of power isn't only a regional concern.It will eventually pose a threat to the U.S.”,https：//www.wsj.com/articles/beijing-fills-the-mideast-vacuum-11611183756,visited on 16 April 2021.

美國(guó)在印太地區(qū)深度推進(jìn)美日印澳“四邊安全對(duì)話”機(jī)制,強(qiáng)化對(duì)華戰(zhàn)略圍堵。在拜登政府推動(dòng)下,2021年3月該機(jī)制舉行首次線上首腦會(huì)談,在南海問(wèn)題上明確表示“將對(duì)挑戰(zhàn)基于規(guī)則的海洋秩序的行為作出應(yīng)對(duì)”④《美日印澳四邊機(jī)制峰會(huì)渲染煽動(dòng)所謂“中國(guó)挑戰(zhàn)”,外交部回應(yīng)》,https：//world.huanqiu.com/article/42Jqm37ifIE,登錄時(shí)間：2021年4月12日。。但是也應(yīng)當(dāng)看到,四國(guó)目前已經(jīng)借“馬拉巴爾”演習(xí)和“拉彼魯斯”演習(xí)實(shí)現(xiàn)框架下國(guó)家海上聯(lián)合演習(xí),但演習(xí)海域分別在印度洋和孟加拉灣,并非南海海域。相關(guān)國(guó)家對(duì)實(shí)質(zhì)性介入南海問(wèn)題仍心有余悸,尚處于逐步試探階段。新加坡學(xué)者認(rèn)為,四國(guó)地緣政治利益不同“各懷鬼胎”,亞洲戰(zhàn)略博弈關(guān)鍵是經(jīng)濟(jì)而非軍事,在美國(guó)不加入《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)和印度缺席《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)背景下,印太地區(qū)正在形成以中國(guó)為核心的龐大經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng),所以“四邊安全對(duì)話”或許難以改變歷史進(jìn)程。⑤“Why Attempts to Build a New Anti-China Alliance Will Fail”,https：//foreignpolicy.com/2021/01/27/anti-china-alliancequad-australia-india-japan-u-s/,visited on 19 April 2021.也有美國(guó)學(xué)者指出,目前美國(guó)在南海的做法是使用軍事力量和其他監(jiān)視、存在行動(dòng)來(lái)阻止中國(guó)對(duì)美國(guó)進(jìn)行試探,并反對(duì)中國(guó)的海上擴(kuò)張。鑒于地區(qū)軍事平衡的變化,這種做法是挑釁性的、升級(jí)性的,而且不大可能有效。中國(guó)的戰(zhàn)略是明確的,不太可能改變,除非美國(guó)做出改變。⑥“Averting Conflict in the South China Sea：Steps to Restore Rules and Restraint”,https：//www.brookings.edu/multichapter-report/the-future-of-us-policy-toward-china/,visited on 19 April 2021.

當(dāng)然,應(yīng)該看到,由于美國(guó)國(guó)內(nèi)政治氣候右轉(zhuǎn),加大力度應(yīng)對(duì)中國(guó)崛起的現(xiàn)實(shí)主義政治訴求在升溫并將持續(xù)。雖然,拜登上臺(tái)前信誓旦旦表示要與特朗普決裂,但在應(yīng)對(duì)中國(guó)問(wèn)題上,美國(guó)國(guó)內(nèi)兩黨都有共識(shí)。因此,拜登將保持對(duì)華強(qiáng)硬路線,美中之間已然走上戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的不歸路。而中美這種競(jìng)爭(zhēng)可能是全方位的,具有長(zhǎng)期性。處于強(qiáng)勢(shì)地位的美國(guó)是問(wèn)題的發(fā)起方,包括政治打壓、軍事威懾、技術(shù)封鎖、人員往來(lái)的限制和經(jīng)濟(jì)脫鉤等等手段無(wú)所不用其極,這正是美國(guó)國(guó)會(huì)“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案”昭示的全面對(duì)抗。美國(guó)以所謂“航行自由”、“反對(duì)脅迫”等各種借口為名,利用南海問(wèn)題作為抓手牽制中國(guó)的作用會(huì)進(jìn)一步上升,隨著美國(guó)主導(dǎo)的印太戰(zhàn)略的逐步推進(jìn),南海有可能成為中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的前沿地帶。