王東偉

（江漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430056）

《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出，為構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，要在推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享的同時，依法保護個人信息。政府信息公開是為行政機關(guān)、社會公眾或特定個人提供數(shù)據(jù)共享的手段之一，但在數(shù)據(jù)共享的同時如何保護個人信息也是政府信息公開中經(jīng)常面對的問題。

我國2008年施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》第十四條規(guī)定，行政機關(guān)不得公開涉及個人隱私的政府信息，但權(quán)利人同意公開或行政機關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及個人隱私的政府信息，可以予以公開。2019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》第十五條規(guī)定，涉及個人隱私且公開會對第三人合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機關(guān)不得公開。但是第三方同意公開或者行政機關(guān)認(rèn)為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。以上規(guī)定涉及個人隱私的不予公開條款實際上是關(guān)系政府信息公開范圍廣狹的關(guān)鍵，［1］也是立法成敗的關(guān)鍵所在。因此這些條款是如何運用的，面臨何種問題，是我們所應(yīng)當(dāng)關(guān)心的問題。本文試圖在分析我國政府信息公開立法中對個人隱私保護的立法例的基礎(chǔ)上，梳理法律規(guī)定在司法實踐中的實施情況及遇到的問題，并探索相應(yīng)的完善路徑。

一、政府信息公開中對個人隱私保護的立法例

（一）個人隱私保護在政府信息公開中的立法例

個人信息包括個人身體、內(nèi)心、地位及其他關(guān)于個人的一切事項的事實、判斷、評價等所有的信息在內(nèi)。［2］我國2017年6月1日起施行的《網(wǎng)絡(luò)安全法》中也規(guī)定，個人信息是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結(jié)合識別自然人個人身份的各種信息。而政府信息公開法中不能將所有的個人信息全部列為限制公開的信息，不公開的個人隱私只是個人信息中的一部分。政府信息公開立法在解決這個問題時所采取的立法方式主要有兩種，即隱私權(quán)型立法例和個人識別型立法例。

1.隱私權(quán)型立法例。即在規(guī)定政府信息公開范圍時，以公開為原則，而公開政府信息有侵犯個人隱私時則不予公開。比如美國《信息自由法》（b）6和7（c）規(guī)定，如果公開有關(guān)個人與醫(yī)事性檔案或其他類似性質(zhì)的檔案，將明顯不當(dāng)?shù)厍趾€人隱私權(quán)，或者如果公開有關(guān)為執(zhí)法目的而搜集的記錄或資料，可合理預(yù)期將對個人隱私構(gòu)成不當(dāng)侵害，則為不公開事項。我國臺灣地區(qū)《政府資訊公開法》第十八條規(guī)定，公開或提供政府資訊將侵害個人隱私的，為不公開或限制公開的信息。在這種立法例中明確使用“隱私權(quán)”或“個人隱私”，因此稱之為“隱私權(quán)型立法例”。然而隱私權(quán)的概念是不確定法律概念，其所保護的范圍往往受個人的主觀認(rèn)定而左右，導(dǎo)致在司法實務(wù)中判斷某一政府信息是否涉及個人隱私時，很難除去個人主觀看法，在適用法律時，也很難有一個客觀公平的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。美國法院在判例中發(fā)展出的個人信息是否屬于非公開信息的判斷方法分為三個階段：首先確認(rèn)被請求公開的信息中是否存在值得保護的個人隱私在內(nèi)；其次判斷如果公開被請求公開的信息是否能促進公共利益；再次法院對不公開個人信息所保護的隱私權(quán)利益與公開個人信息所增進的公共利益兩者之間進行比較和衡量，在認(rèn)定前者比較重要時，該信息不得公開。反之在認(rèn)定后者比較重要時，則應(yīng)當(dāng)公開。［3］然而，法院在進行比較衡量時應(yīng)當(dāng)考慮哪些因素，衡量的標(biāo)準(zhǔn)是什么，也是法院所面臨的困難。因此，基于法的明確性原則，有的國家在規(guī)定政府信息公開的排除范圍時，以“隱私權(quán)”概念尚不明確，而不采取隱私權(quán)型立法例。

2.個人識別型立法例。即法律規(guī)定可以識別出特定個人的政府信息，原則上被限制公開。為了防止行政機關(guān)將不公開的政府信息無限擴大，采取個人識別型立法例的國家，一般都采用但書的形式列舉符合特定條件的識別特定個人的信息作為限制公開信息。例如日本的《信息公開法》第一項規(guī)定，依據(jù)有關(guān)個人的信息中包含的姓名、出生年月日，及其他的記載，得以識別出特定的個人（包括憑借與其他的信息相互對照，而得以識別出特定的個人的信息在內(nèi)），或者雖無法識別出特定的個人，但因公開仍有損害個人權(quán)利利益的，屬于不公開的信息。同時在第五條第一項中列舉如果得以識別出特定個人的信息屬于依法令的規(guī)定或慣例應(yīng)公開或預(yù)定公開，屬于為保護他人的生命、健康、生活或財產(chǎn)而有必要公開的，或為與公務(wù)員職務(wù)或職務(wù)執(zhí)行相關(guān)的內(nèi)容必須公開。然而在不公開信息的例外規(guī)定中，涉及到“必要性”的判斷問題。即要衡量信息公開所保護的他人的生命、健康、財產(chǎn)或生活利益與該信息不公開所保護的個人隱私利益相互比較衡量，當(dāng)前者優(yōu)于后者時，該信息才應(yīng)當(dāng)予以公開。在日本信息公開立法及判例中仍然存在衡量的判斷要素和標(biāo)準(zhǔn)不明確的問題。［2］

（二）我國《政府信息公開條例》中個人隱私保護的立法例

1.2019年《政府信息公開條例》中個人隱私保護條款的變化

2019年《政府信息公開條例》中個人隱私保護條款的變化主要體現(xiàn)在第十五條和第三十二條中。第十五條通過對侵害第三方合法權(quán)益的涉及個人隱私的政府信息豁免公開來實現(xiàn)對隱私權(quán)的保護。第三十二條更明確了征求涉及個人隱私的政府信息的第三方意見的程序。

我國《政府信息公開條例》第十五條規(guī)定，涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機關(guān)不得公開。國務(wù)院發(fā)布的《征求意見稿》第十六條曾經(jīng)增加了一些涉及個人隱私的列舉，如涉及他人身份、通訊、健康、婚姻、家庭、財產(chǎn)狀況等信息。但2019年發(fā)布的《政府信息公開條例》第十五條僅規(guī)定“涉及個人隱私的”不予公開，刪除了《征求意見稿》中對個人隱私的列舉，而不予公開的例外事由是第三方同意或行政機關(guān)認(rèn)為不公開會對公共利益造成重大影響的情況。對比新舊條例，雖然增加了“對第三方合法權(quán)益造成損害”的規(guī)定，但是由于公開涉及第三方不同意公開的個人隱私必然會對其合法權(quán)益造成損害，因此并沒有在個人隱私之外增加豁免公開的條件。［4］

2.我國《政府信息公開條例》中個人隱私保護的立法例

在個人隱私保護方面，我國《政府信息公開條例》中明確使用“個人隱私”概念，屬于隱私權(quán)型立法例。

根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，在涉及第三方個人隱私的政府信息公開案件中，行政機關(guān)首先要判斷該申請公開的信息是否屬于第三方個人隱私。個人隱私是一個不確定的法律概念，《政府信息公開條例》中并沒有對它進行定義。我國《民法典》第一千零三十二條和一千零三十四條分別對個人隱私和個人信息的概念進行了界定，采取了“二元保護”模式。［5］但是在個人隱私的外延范圍的判斷上并不確定，因為個人隱私的概念強調(diào)個人信息的私密性，而這種私密性具有很強的主觀性，只要個人不愿為他人知曉的個人信息都可以歸入個人隱私。在個人隱私概念和外延不確定的情況下，隱私權(quán)型立法例在司法實踐中認(rèn)定個人隱私時如何排除適用者的主觀判斷會存在困難。再者，立法中雖然確立了公共利益衡量制度，但是利益衡量方法的應(yīng)用卻不容易。［6］對于因可能對公共利益造成重大影響的個人隱私的政府信息例外可以公開或提供，此處以“公共利益”這一不確定法律概念作為衡量是否限制公開的規(guī)定，勢必會給司法實踐中衡量公共利益與個人隱私孰輕孰重時帶來困難。

二、我國政府信息公開中對個人隱私保護的司法實踐分析

通過對法院審理涉及“個人隱私”的政府信息公開案件的裁判過程進行梳理研究，可以發(fā)現(xiàn)在此類案件中法院通常運用三階段的方法進行判斷：首先，明確界定個人隱私的概念，以確認(rèn)被請求公開的信息中是否存在值得保護的個人隱私在內(nèi)；其次，通過立法目的界定公共利益，以判斷被請求公開的信息是否能促進公共利益；最后，運用利益衡量原則與比例原則對公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)與個人的隱私權(quán)進行平衡。同時，行政機關(guān)及法院在認(rèn)定個人隱私及判斷其是否應(yīng)當(dāng)公開時，仍然存在不確定的個人隱私概念導(dǎo)致對類似信息的定性不同、行政機關(guān)在涉及個人隱私的政府信息公開中怠于行使裁量權(quán)以及法院撤銷并重新答復(fù)的判決方式不利于解決行政爭議等問題。

（一）司法實踐中法院對個人信息公開該當(dāng)性的判斷方法

1.明確界定個人隱私的概念或范圍

隱私，又稱個人秘密，指個人生活中不愿為他人知悉的秘密，包括私生活、日記、照相簿、儲蓄、財產(chǎn)狀況、通訊秘密等。［7］《政府信息公開條例》規(guī)定涉及個人隱私的政府信息原則上不予公開，但沒有界定個人隱私的內(nèi)涵和外延。法律之所以未能對隱私權(quán)的概念進行明確界定，是因為隱私權(quán)具有多義性，不僅其所保護的范圍往往被個人的主觀認(rèn)定所左右，其內(nèi)容也往往隨著社會的變遷而不斷發(fā)展。在涉及個人隱私的政府信息公開案件中，法院首先面臨的問題是判斷所涉政府信息是否涉及個人隱私。在法律沒有明確規(guī)定個人隱私概念的情況下，在司法實務(wù)中，有的法院會簡單認(rèn)定所涉政府信息是否屬于個人隱私，并不說明理由。比如在“王某某訴青島市國土資源和房屋管理局嶗山國土資源分局、青島市人民政府政府信息公開案”中，法院只是簡單地認(rèn)定原告申請的《收回國有土地協(xié)議書》屬于個人隱私，被告不予公開的行為合法，并沒有說明具體的理由。①有的法院會采取對個人隱私的概念或范圍進行明確界定的方法，以判斷政府信息是否涉及個人隱私。在本文查到的案例中，有17個案件的判決書明確界定了個人隱私或隱私權(quán)的概念與范圍。比如四川省成都市中級人民法院（2020）川01行終514號判決書中指出，所謂個人隱私，是指公民生活中不愿被社會公眾所周知的且與社會公共利益無關(guān)的信息?？傮w來看，在司法實踐中個人隱私的概念一般包括以下兩個方面：（1）從內(nèi)容上看，個人隱私是關(guān)于個人本身、私人活動和私有領(lǐng)域的信息或秘密，與社會公共利益無關(guān)。尤其是被單行法規(guī)定需要國家相關(guān)機關(guān)予以保密的個人信息，一般都屬于個人隱私。比如居民身份證信息、個人所得稅信息等，為《居民身份證法》《個人所得稅自行納稅申報辦法（試行）》等規(guī)定為需要保密的信息，行政機關(guān)與法院一般都認(rèn)定屬于個人隱私。②有些案件的判決書中明確列舉了個人隱私的范圍，例如，江蘇省如東縣人民法院（2014）東行初字第00266號判決書指出，個人信息包括個人的身體信息（年齡、身高、體重、健康狀況等）、通訊信息（住址、電話號碼、郵箱等）、社會信息（家庭婚姻狀況、社會關(guān)系、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等）及工作履歷、獎懲記錄、身份證和機動車號碼等。（2）從性質(zhì)上看，個人隱私具有主觀性。個人隱私一般是自然人不愿意向他人或一定范圍以外的人公開的個人信息。自然人對于自己的信息在何時、以何種方式、到何種程度傳達給他人有自己決定權(quán)。因此隱私權(quán)所保護的范圍往往因個人的主觀認(rèn)定而不同。這也是《政府信息公開條例》中規(guī)定，對于涉及個人隱私的政府信息，如果權(quán)利人同意公開，也可以公開的原因。但是在政府信息公開案件中，不能將所有個人不愿公開的個人信息都列為隱私權(quán)的范圍，如果個人信息與社會公眾利益或其他人合法權(quán)益密切相關(guān)，也不能以個人隱私為由不予公開。比如在“崔某某訴青島市城市管理局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理案”中，崔某某要求青島市城市管理局公開供熱公司具有從業(yè)資格人員的名單，被告行政機關(guān)認(rèn)為該信息屬于個人隱私，不予公開。一審和二審法院認(rèn)為，因供熱企業(yè)提供的服務(wù)與社會公眾密切相關(guān)，法律法規(guī)亦規(guī)定其必需具備相應(yīng)資格從業(yè)人員，公開相關(guān)人員名單，對于社會公眾（特別是對利害關(guān)系人）的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)具有重要意義，因此，從事該項公共服務(wù)的工作人員要適當(dāng)讓渡其個人隱私信息。③

2.通過法律法規(guī)的立法目的解釋公共利益

《政府信息公開條例》第十五條規(guī)定，如果行政機關(guān)認(rèn)為不公開會對公共利益造成重大影響的涉及個人隱私的政府信息，予以公開。如果完全不能增進公共利益，即使個人對該信息的隱私利益微不足道，也不能公開。［8］因此，行政機關(guān)在作出政府信息公開與否的決定時，應(yīng)當(dāng)對涉及個人隱私的政府信息是否會對公共利益產(chǎn)生重大影響進行判斷。但行政機關(guān)不能對公共利益進行恣意判斷，須受司法機關(guān)的制約，以司法權(quán)來防止公益條款被濫用。因此，在司法實踐中，法院要對行政機關(guān)對公共利益的認(rèn)定是否合法進行審查。這里的重點就是什么是公共利益。由于公共利益也是一個不確定的法律概念，難以對其下一個內(nèi)涵和外延清晰的定義，而是需要法律適用者在個案中予以解釋。因此，雖然同為對公益進行解釋，但由于所依據(jù)的法律規(guī)范不同，會得到個別的含義，使得公共利益的概念透過不同的法律規(guī)范目的來確定。

在涉及個人隱私的政府信息公開案件中，法官需要審酌《政府信息公開條例》的立法目的和案件所涉及的單行法律規(guī)范所要保護的利益對公共利益進行解釋。在“陳某某訴北京市工商行政管理局朝陽分局政府信息公開案”中，原告要求被告公開某有限責(zé)任公司股東的身份證號碼和住址信息，以對二人提起訴訟，要求其承擔(dān)債務(wù)連帶責(zé)任。被告行政機關(guān)認(rèn)為該用途僅與特定民事主體債權(quán)利益相關(guān)，不公開上述信息不存在對公共利益造成重大影響。法院認(rèn)為，被告對原告申請公開涉案信息的用途和目的是否涉及公共利益，必須在《政府信息公開條例》《中華人民共和國公司法》等相關(guān)法律框架內(nèi)予以考慮和判斷。根據(jù)《公司法》第一條規(guī)定的立法目的，被告工商行政管理部門作為《公司法》實施的主要執(zhí)行機關(guān)，在行政執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)遵循該法確定的依法保護股東和債權(quán)人的原則和維護社會經(jīng)濟秩序的原則。如果被告不公開該有限責(zé)任公司股東的相關(guān)信息會導(dǎo)致公司債權(quán)人不能通過法定程序保護自身合法權(quán)益，將不利于維護社會經(jīng)濟秩序。同時，在現(xiàn)實生活中，該類案件中的法律關(guān)系具有類型化背景，原告代表了公司債權(quán)人的角色，政府信息公開的第三人代表了涉嫌逃避債務(wù)、嚴(yán)重?fù)p害公司債權(quán)人利益的公司股東的角色。被告如何處理本案原告的信息公開申請，涉及到公司債權(quán)人這一類主體在進行同類信息公開申請會得到如何處理的示范或波及效應(yīng)。④因此法院判定在該案中不公開第三人的身份證號碼和住址信息將會對公共利益產(chǎn)生重大影響。

3.運用利益衡量原則與比例原則平衡公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)與個人的隱私權(quán)

在涉及個人隱私的政府信息公開案件中，行政機關(guān)或人民法院要對政府信息涉及的個人隱私利益與關(guān)系公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的公共利益進行衡量，即對公益與私益進行衡量。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為“公益優(yōu)先于私益”，即當(dāng)公益的追求與個人基本權(quán)的保護呈現(xiàn)對立的情況時，為了公益的追求，一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對個人的基本權(quán)利進行限制。但是對于個人基本權(quán)利的限制不可漫無邊際，應(yīng)當(dāng)以該被認(rèn)可的公益的達成所必要為限。也就是說，在進行利益衡量時，應(yīng)當(dāng)受比例原則的限制。行政機關(guān)或人民法院要對涉及個人隱私的政府信息的公開進行“必要性”審查，即在多數(shù)可達成公益的手段中，所選擇的手段，是必要的，且是侵害強度最小的。

在本文查到的42個案例中，有的法院在認(rèn)定個人隱私和公共利益后，直接遵循“公益優(yōu)先于私益”的原則，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開涉及個人隱私的政府信息。有的法院遵循了比例原則，從公開涉及個人隱私的政府信息的適當(dāng)性、必要性和合比例性進行了判斷。比如在前述“陳某某訴北京市工商行政管理局朝陽分局政府信息公開案”中，法院在確定個人隱私與公共利益后，從“原告能否從其他機關(guān)或途徑獲取相關(guān)注冊公司股東的個人信息”進行必要性考慮，⑤遵循了比例原則。在“許某某訴南通市住房保障和房產(chǎn)管理局、江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳案”中，法院運用行政比例原則對被征收人等社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)與房屋征收服務(wù)機構(gòu)服務(wù)人員對自己學(xué)歷信息享有的個人信息權(quán)進行衡量，認(rèn)為從社會的監(jiān)督和房屋征收補償制度的良性發(fā)展的角度考慮，個人應(yīng)當(dāng)讓渡其相應(yīng)的個人信息。⑥

（二）我國政府信息公開實踐中對個人隱私保護存在的問題

1.不確定的個人隱私概念導(dǎo)致對類似信息的定性不同

由于《政府信息公開條例》中使用了個人隱私這一不確定法律概念，行政機關(guān)和法院在適用法律過程中必須對其進行解釋，并結(jié)合事實進行判斷。在司法實踐中，不同的行政機關(guān)和法院對類似信息的判斷呈現(xiàn)了不同的定性。在本文查到的案例中，尤其是對拆遷補償協(xié)議是否應(yīng)當(dāng)公開，不同的機關(guān)有不同的處理結(jié)果。比如在“宋某某訴鄭州市中原區(qū)人民政府案”中，法院認(rèn)為，個人隱私權(quán)是相對的，在涉及社會公共利益或他人權(quán)益時，也會受到限制，并非完全不能公開。原告要求公開的涉案宅基地的拆遷補償協(xié)議，既關(guān)涉第三人宋某林的個人財產(chǎn)情況，也是行政機關(guān)進行社會管理活動的記載，該政府信息與原告的生產(chǎn)、生活有關(guān)，超出了第三人個人生活的范疇，屬于縣、市政府及其職能部門依法公開的政府信息；⑦但是在“趙某某訴北京市西城區(qū)人民政府房屋征收辦公室信息公開案”中，法院認(rèn)為，征收補償協(xié)議作為征收人與被征收人就征收補償問題簽訂的具有合同性質(zhì)的法律文件，確實涉及被征收人的個人隱私，不應(yīng)當(dāng)公開；⑧也有的法院認(rèn)為拆遷補償協(xié)議載有案外人相關(guān)身份信息等涉及個人隱私的信息，不應(yīng)當(dāng)公開；⑨還有的法院認(rèn)為拆遷補償協(xié)議屬于個人財產(chǎn)狀況，屬于個人隱私，在未經(jīng)本人允許情況下是禁止公開的。⑩

2.行政機關(guān)在涉及個人隱私的政府信息公開中怠于行使裁量權(quán)

《政府信息公開條例》第十五條賦予行政機關(guān)對公共利益和個人隱私權(quán)進行衡量的行政裁量權(quán)，行政機關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及個人隱私的政府信息，即使隱私權(quán)人不同意公開，也可以予以公開。因此在涉及個人隱私的政府信息是否公開的決定過程中，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極行使裁量權(quán)，對個人隱私和公共利益予以認(rèn)定，并且對公共利益與個人隱私利益進行衡量，不能簡單地以權(quán)利人不同意公開為由就拒絕公開相關(guān)信息。

然而在行政執(zhí)法實踐中，有的行政機關(guān)并不積極地行使裁量權(quán)，有的行政機關(guān)在書面征求第三方意見后，如果第三方在法定期限內(nèi)沒有答復(fù)，行政機關(guān)會直接視為權(quán)利人不同意公開；有的行政機關(guān)在收到權(quán)利人不同意公開的答復(fù)后，簡單地以權(quán)利人不同意為由拒絕公開相關(guān)政府信息。如在“許某某訴南通市住房保障和房產(chǎn)管理局政府信息公開案”中，市房管局認(rèn)為原告要求公開的第三人的學(xué)歷證明屬于個人隱私，直接向第三人進行征求意見，并以第三人不同意公開為由拒絕公開相關(guān)政府信息。市房管局完全沒有考慮是否涉及公共利益，并進行衡量。法院在審理中認(rèn)為房屋征收人員的學(xué)歷證明是其獲得房屋征收服務(wù)人員上崗資格的必備條件，由于房屋征收工作涉及政府公共資源的使用，也關(guān)系政府權(quán)力的依法行使，應(yīng)當(dāng)依法接受社會公眾的監(jiān)督。在房屋征收過程中，當(dāng)房屋征收服務(wù)人員的隱私權(quán)直接與被拆遷人的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)發(fā)生沖突時，根據(jù)行政比例原則，應(yīng)讓渡部分個人信息的方式優(yōu)先保護較大利益的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

在涉及個人隱私的政府信息公開案件中，行政機關(guān)之所以怠于行使法律授予的行政裁量權(quán)，其原因在于一方面《政府信息公開條例》對個人隱私的界定模糊，另一方面對公共利益的規(guī)定也沒有具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)和方法。由于缺少可操作性的規(guī)則，行政機關(guān)在行使裁量權(quán)時往往會簡單以“第三人不同意公開”為由拒絕公開相關(guān)信息。

3.撤銷并重新答復(fù)的判決方式不利于解決行政爭議

行政機關(guān)在政府信息公開過程中應(yīng)當(dāng)行使衡量公共利益與個人隱私保護利益的裁量權(quán)，因此，當(dāng)法院在審理案件中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)怠于行使裁量權(quán)，只是簡單地以權(quán)利人不同意公開為由而拒絕公開，會作出撤銷不予公開決定的判決，并判決其在一定期限內(nèi)重新答復(fù)。但是在司法實踐中，法院在行政機關(guān)裁量已萎縮至零的情況下，仍然作出撤銷原行政行為，判決其在一定期限內(nèi)重新答復(fù)，而不是判決行政機關(guān)在一定期限內(nèi)作出具有一定內(nèi)容的行政行為。比如在“王某某訴洛陽市工商行政管理局政府信息公開案”中，二審法院在對個人信息與公共利益進行認(rèn)定后，并對二者進行了衡量。認(rèn)為公務(wù)員招錄是一項直接涉及公共利益的工作，招錄公務(wù)員的個人信息等情況雖然涉及個人隱私，但這些信息屬于其能否符合公務(wù)員招錄的基本條件，應(yīng)當(dāng)接受社會的監(jiān)督。當(dāng)參加公務(wù)員考試的人員在一定范圍內(nèi)的信息隱私與涉及公眾利益的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)相沖突時，應(yīng)當(dāng)將公務(wù)員招錄的公共屬性放在首位，從而有利于社會的監(jiān)督，促進公務(wù)員招錄工作的公開、公平、公正。因此應(yīng)當(dāng)對原告申請的信息予以公開。但是法院在作出撤銷判決時，并沒有直接判決行政機關(guān)對相關(guān)信息予以公開，而是判決被告在一定期限內(nèi)重新作出答復(fù)。法院的這種判決方式不能及時解決行政爭議，從而保護公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，帶來的卻是循環(huán)訴訟、司法資源浪費等負(fù)面影響。比如在“陳某某訴北京市工商行政管理局朝陽分局政府信息公開案”中，原告權(quán)利的救濟經(jīng)歷了一審——被告不服提起上訴——二審維持原判——被告重新作出不予公開的決定——原告不服再次起訴等一系列的過程。

三、政府信息公開中對個人隱私保護的制度完善

（一）明晰政府信息公開案件中個人隱私的判定方法

我國《政府信息公開條例》中采用的是隱私權(quán)型立法例，在政府信息公開案件中，行政機關(guān)和法院不可避免地要對該政府信息是否涉及個人隱私進行判斷。由于個人隱私是一個不確定的法律概念，對其只能描述，不能定義。從《民法典》、學(xué)者的觀點和行政機關(guān)與法院在實踐中對個人隱私的界定來看，主要是從個人隱私內(nèi)容上的私密性和性質(zhì)上的主觀性兩個方面進行界定。［9］在政府信息公開個案中，行政機關(guān)和法院仍然要對政府信息是否涉及個人隱私進行判斷。從本文所搜集的案例中來看，在對個人隱私進行界定的基礎(chǔ)上，行政機關(guān)還要遵循以下步驟來判斷是否公開涉及個人隱私的政府信息：初步審查、征求第三方意見、審查不公開是否對公共利益造成重大影響。

在初步審查階段，如果單行法中規(guī)定了該個人信息屬于應(yīng)當(dāng)保密的信息，則一般應(yīng)認(rèn)定為個人隱私。我國有關(guān)保護個人隱私權(quán)的法律，是采取分散立法的方式，因此，行政機關(guān)或法院在政府信息公開案件中，判斷某政府信息是否涉及個人隱私時，除了根據(jù)個人隱私的基本概念判斷外，還可以根據(jù)單行法的規(guī)定，初步審查其是否為應(yīng)當(dāng)保密的個人隱私。我國一些單行法對個人的具體隱私進行了規(guī)定。比如《刑法》第二百四十五條和二百五十二條規(guī)定了個人的身體與住宅隱私、通信秘密隱私；《消費者權(quán)益保護法》第二十九條規(guī)定的消費者個人信息；《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定的能夠單獨或與其他信息結(jié)合識別自然人個人身份的各種信息；《商業(yè)銀行法》第二十九條規(guī)定的個人的財產(chǎn)隱私信息；《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第二十二條規(guī)定的患者的疾病隱私；《居民身份證法》第十三條規(guī)定的居民身份證記載的公民個人信息等。比如在“陳某某訴北京市工商行政管理局朝陽分局政府信息公開案”中無論是行政機關(guān)還是法院在判斷該申請信息是否涉及個人隱私時，都依據(jù)了《居民身份證法》的規(guī)定，認(rèn)為居民身份證上的號碼和住址都應(yīng)當(dāng)屬于個人隱私。

當(dāng)政府信息中涉及第三方的個人隱私時，根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，行政機關(guān)還要書面征求第三方的意見。而第三方意見并不必然導(dǎo)致信息不公開，［10］行政機關(guān)仍需要進行利益衡量。但在實踐中，行政機關(guān)往往簡單地以第三方不同意作為信息不公開的理由。其原因在于缺乏利益衡量的標(biāo)準(zhǔn)與第三方介入程序不足。［4］有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)完善強制公開第三方信息的程序，如“擬公開決定后的征詢意見程序、正式公開決定前的聽證程序、公開決定的作出與公開決定的執(zhí)行相分離制度、救濟期間公開決定中止執(zhí)行制度”等。［11］488

（二）政府信息公開案件中行政機關(guān)裁量行為的規(guī)范

在權(quán)利人拒絕公開相關(guān)信息后，需要行政機關(guān)在保密或公開該信息帶來的對公共利益的損害之間進行衡量，行使裁量權(quán)。要應(yīng)對當(dāng)前行政機關(guān)怠于行使裁量權(quán)的現(xiàn)狀，一方面要明確政府信息公開案件中公共利益的具體判斷方法。由于公共利益是一個不確定法律概念，無法對其準(zhǔn)確下定義，只能在判斷方法上進行細(xì)化。通過考察政府信息公開案件司法實踐中行政機關(guān)與法院判斷公共利益的做法可以發(fā)現(xiàn)，值得借鑒的做法是，行政機關(guān)首先需要審酌《政府信息公開條例》的立法目的和案件所涉及的單行法律規(guī)范所要保護的利益對公共利益進行解釋，其次利用利益衡量原則或比例原則等行政法基本原則對公共利益與個人隱私的保護進行權(quán)衡，以確定是否公開該信息；另一方面，行政機關(guān)可以對行使行政裁量權(quán)的政府信息公開案件進行收集、整理，并進一步總結(jié)經(jīng)驗，制定政府信息公開行政裁量權(quán)行使準(zhǔn)則，為行政機關(guān)處理具體案件提供更具操作性的方法。

（三）涉及個人隱私的政府信息公開案件中判決類型的選擇

《行政訴訟法》第七十條規(guī)定，法院在作出撤銷判決的同時，可以判決被告重新作出行政行為。法院判決被告重新作出的行政行為的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)分不同的情況作出不同的要求：如果案件事實已經(jīng)明確，法院應(yīng)當(dāng)判決行政機關(guān)作出原告所申請內(nèi)容的行政行為；如果案件事實尚未明確，或者涉及行政機關(guān)行政裁量權(quán)，則應(yīng)當(dāng)命行政機關(guān)遵照判決的法律見解對原告作出行政行為。這樣做的理由在于，一方面，基于專業(yè)之考量，對于須由特殊技術(shù)性的專業(yè)人員處理的事項，發(fā)回行政機關(guān)調(diào)查更勝于法院的調(diào)查；另一方面，基于權(quán)力分立的理由，法院就行政機關(guān)尚未調(diào)查的事項，如果全面進行調(diào)查，將違反權(quán)力分立的原則，因此法院不應(yīng)先于行政機關(guān)作出第一次的實質(zhì)判斷。［11］17

在政府信息公開案件中，法院經(jīng)審理后的判決方式應(yīng)當(dāng)視案件是否已達到判決成熟度而定。［12］如果案件事實尚有待行政機關(guān)進一步調(diào)查或證據(jù)不充分，法院無法對涉訴信息內(nèi)容進行審查，無法對涉訴信息能否公開作出判斷的情況下，則不予直接判決行政機關(guān)公開該信息，而應(yīng)判決其在一定期限內(nèi)重新答復(fù)。因為如果法院對行政機關(guān)尚未調(diào)查的事實進行全面調(diào)查，有僭越行政權(quán)、違反權(quán)力分立之嫌；［11］575當(dāng)案件事實清楚，證據(jù)充分時，法院在審查時會對個人隱私、公共利益進行認(rèn)定，并運用比例原則進行衡量。如果認(rèn)為個人隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)讓位于公眾知情權(quán)或監(jiān)督權(quán)，則行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)公開該信息。在這種情況下，行政機關(guān)已無需再重新進行調(diào)查和裁量，法院應(yīng)當(dāng)判決行政機關(guān)在法定期限內(nèi)作出特定內(nèi)容（即公開該信息）的行政行為。

注釋：

① 參見山東省青島市嶗山區(qū)人民法院（2015）嶗行初字第156號判決書。類似的案例還有“馮某訴廣州市白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)人民政府案”，參見廣州鐵路運輸中級法院（2020）粵71行終1478號判決書。

② 參見上海市高級人民法院（2011）虹行初字第34號判決書、北京市朝陽區(qū)人民法院（2014）朝行初字第361號判決書、上海市黃浦區(qū)人民法院判決書（2017）滬0101行初33號。

③ 參見山東省青島市中級人民法院（2017）魯02行終368號判決書。類似的案件參見廣州鐵路運輸中級法院（2020）粵71行初58號判決書。

④ 參見北京市朝陽區(qū)人民法院（2015）朝行初字第383號判決書。

⑤ 參見北京市朝陽區(qū)人民法院（2015）朝行初字第383號判決書。

⑥ 參見江蘇省南通市中級人民法院（2017）蘇06行終64號判決書。

⑦ 參見河南省高級人民法院（2016）豫行終378號判決書。

⑧ 參見北京市第二中級人民法院（2017）京02行終418號判決書。

⑨ 參見上海市第一中級人民法院（2016）滬01行終99號判決書。

⑩ 參見遼寧省遼陽市中級人民法院（2015）遼陽行終字第00014號判決書；山東省濟南市中級人民法院（2018）魯01行終205號判決書。