江國(guó)華姜夢(mèng)婷

（1．2．武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430072）

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一關(guān)系全局的歷史性變化對(duì)黨和國(guó)家工作提出了新要求，使我國(guó)基層治理面臨一系列新問題、新挑戰(zhàn)。對(duì)此，2019 年10 月31 日，中共中央印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，要“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”；2021 年4 月28 日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》） 進(jìn)一步指出，要“建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系”；2021 年4 月29 日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)印發(fā)的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》） 以立法的形式確立并再次強(qiáng)調(diào)，要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制和自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系”。據(jù)此，當(dāng)前基層治理愈發(fā)重視對(duì)治理資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合協(xié)同，以形成整體合力。然而，近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革因其戰(zhàn)略前導(dǎo)性，常被當(dāng)作基層治理的突破口；又因其在很長(zhǎng)一段時(shí)間里缺乏整體性治理的制度和政策環(huán)境，推進(jìn)過程呈現(xiàn)出“單打獨(dú)斗”的特征。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革單獨(dú)優(yōu)先考量背離了基層治理的初衷，在一定程度上侵占了其他治理面向的資源，壓縮了其他治理面向發(fā)展的空間，并為其自身的長(zhǎng)足發(fā)展留下隱憂。這也導(dǎo)致以往針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的研究大多停留在對(duì)執(zhí)法問題本身的探討上，鮮有將其置于基層治理創(chuàng)新之中的研究。在基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的核心價(jià)值是什么？ 現(xiàn)有哪些功能模式？ 存在什么問題？ 可以在哪些方面取得突破？ 本文將通過嘗試回答上述問題，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革與基層治理的關(guān)系進(jìn)行反思。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的核心價(jià)值

《意見》中關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的內(nèi)容較少，僅提出要“根據(jù)本地實(shí)際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源。推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法公示制度，實(shí)行‘雙隨機(jī)、一公開’監(jiān)管模式”?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》也僅在第四十八條提到要“加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)”。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革只是基層政權(quán)治理能力建設(shè)的一個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，但對(duì)于基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)卻具有決定性意義，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一） 實(shí)現(xiàn)基層治理精細(xì)化

社會(huì)治理精細(xì)化的首要目標(biāo)指向是推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的重要舉措之一便是推進(jìn)執(zhí)法重心下移。從改革內(nèi)容上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的縣級(jí)行政處罰權(quán)，除專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法承接，或者工作量較小、由縣級(jí)集中行使成本更低的事項(xiàng)外，按照實(shí)際需要、宜放則放的原則，調(diào)整由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以自身名義集中行使，并通過進(jìn)一步挖掘和發(fā)揮村莊的組織優(yōu)勢(shì)與治理潛能，推進(jìn)執(zhí)法工作向鄉(xiāng)村末梢網(wǎng)格延伸；從改革程序上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革由各地級(jí)以上市政府按照精益、精確、細(xì)致、嚴(yán)格的原則，組織梳理、確定調(diào)整由鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施的行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄，以市政府公告形式公布；從配套制度上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革遵循標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、規(guī)范化的思路，通過規(guī)范執(zhí)法人員持省人民政府統(tǒng)一制發(fā)的行政執(zhí)法證，嚴(yán)格按照法定程序履行職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核三項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)基層治理活動(dòng)的全方位覆蓋、全過程監(jiān)管和高效能運(yùn)作。這些改革措施體現(xiàn)了精細(xì)化的理念與原則，有助于實(shí)現(xiàn)基層治理精細(xì)化。

（二） 推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的另一重要舉措是實(shí)行綜合行政執(zhí)法，統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法職能和執(zhí)法資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣直部門之間的行政執(zhí)法案件移送及協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制，切實(shí)解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題。其本質(zhì)是按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)?！皩?shí)行綜合行政執(zhí)法，反映了代表公共利益的政府為順應(yīng)社會(huì)變遷，對(duì)公共權(quán)力資源主動(dòng)退讓的努力，并成為政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的突破口?！保?］不同于傳統(tǒng)上側(cè)重優(yōu)化層面的機(jī)構(gòu)改革，綜合行政執(zhí)法改革的機(jī)構(gòu)定位與設(shè)置在尋求優(yōu)化之外，還格外注重權(quán)力運(yùn)行過程的協(xié)同，強(qiáng)調(diào)跨領(lǐng)域、跨部門綜合執(zhí)法時(shí)目標(biāo)一致、分工明晰、程序流暢、效能達(dá)成。

（三） 完善共建共治共享社會(huì)治理新格局

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造共建共治共享的社會(huì)治理新格局。共建共治共享以共同參與為立足點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)各類社會(huì)主體在制度層面的共同建設(shè)、行動(dòng)層面的共同治理和成果層面的共同享有。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層治理的重要治理主體，是參與共建共治共享的中堅(jiān)力量；行政執(zhí)法作為基層治理的必要治理手段，是政府參與共建共治共享的主要方式。另一方面，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的深入，其自身也在順應(yīng)共建共治共享的發(fā)展趨勢(shì)做出調(diào)整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始探索“黨建引領(lǐng)、上下聯(lián)動(dòng)、平行協(xié)作、群防群治”的執(zhí)法新格局，逐步嘗試引入法律顧問和公職律師、建立公共法律服務(wù)工作室來擴(kuò)充基層執(zhí)法隊(duì)伍，并借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推進(jìn)執(zhí)法手段的數(shù)字化、智能化，從而不斷提升執(zhí)法水平與執(zhí)法效能，增強(qiáng)服務(wù)能力，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)入多元主體共同參與、共建共治、協(xié)同推進(jìn)的社會(huì)治理新時(shí)期。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的功能模式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)因其人文、自然環(huán)境的特殊性和對(duì)傳統(tǒng)治理路徑的依賴，現(xiàn)階段難以推行適用與街道完全一樣的工作機(jī)制和改革舉措。如果說在執(zhí)法權(quán)下放問題上，差異主要集中于執(zhí)法職責(zé)范圍和執(zhí)法權(quán)責(zé)分配，焦點(diǎn)仍在行政權(quán)力本身；那么，在綜合執(zhí)法問題上，差異則體現(xiàn)在行政職能的目標(biāo)分解與綜合，焦點(diǎn)從行政權(quán)力擴(kuò)大到行政組織與行政行為的有機(jī)統(tǒng)一。通過實(shí)地調(diào)研(1)依托2017 年度湖北省政府法制辦法治政府研究重大課題“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革實(shí)證研究”（項(xiàng)目編號(hào)：HBZFFZYJ2017002） ，課題組在湖南湖北兩省選取了6 個(gè)在行政執(zhí)法體制改革方面頗具代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展實(shí)地調(diào)研，調(diào)研報(bào)告為《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法治保障——鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革實(shí)證研究報(bào)告》。，我們發(fā)現(xiàn)依據(jù)行政執(zhí)法綜合程度的不同，實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的功能模式主要有“權(quán)責(zé)清單+聯(lián)合執(zhí)法”模式、“專業(yè)執(zhí)法+綜合執(zhí)法”模式和全面“綜合執(zhí)法”模式三種基本型態(tài)。

（一） “權(quán)責(zé)清單+聯(lián)合執(zhí)法”模式

該模式以B 鎮(zhèn)為代表。B 鎮(zhèn)尚未采取綜合執(zhí)法模式，而是推行權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，事項(xiàng)涉及多部門時(shí)輔以聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制?！皟蓚€(gè)清單”共編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力事項(xiàng)109 項(xiàng)、責(zé)任事項(xiàng)140 項(xiàng)、主要權(quán)力運(yùn)行流程圖81 張，查找出廉政風(fēng)險(xiǎn)高的事項(xiàng)37 項(xiàng)，制定配套制度7 項(xiàng)，有效規(guī)范了鎮(zhèn)內(nèi)行政權(quán)力的運(yùn)行。該套制度體系明確了鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)責(zé)邊界和運(yùn)作流程，既是對(duì)執(zhí)法人員行為的規(guī)范和監(jiān)督，也是對(duì)執(zhí)法人員的保護(hù)，還有利于方便群眾辦事，提升政府行政效能，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。

該鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部指出，之所以尚未推行綜合行政執(zhí)法，而采取“權(quán)責(zé)清單+聯(lián)合執(zhí)法”的模式，是因?yàn)榫C合執(zhí)法只是提升執(zhí)法效率、實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效能的方法之一，不應(yīng)一刀切，也不應(yīng)盲目跟從。對(duì)比流于形式的綜合執(zhí)法，先落實(shí)好執(zhí)法主體權(quán)責(zé)清單，在權(quán)責(zé)清單運(yùn)行過程中有條件有需要地再建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，未嘗不是一條有效的可持續(xù)發(fā)展路徑。該觀點(diǎn)乍看有故步自封、因循守舊之嫌，但實(shí)際上不無道理，也從側(cè)面反映出各地發(fā)展的不平衡。

（二） “專業(yè)執(zhí)法+綜合執(zhí)法”模式

該模式以L 鎮(zhèn)為代表。L 鎮(zhèn)在2010 年中央編辦牽頭的首批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革試點(diǎn)工作中開始了綜合執(zhí)法體制改革的探索，并于2012 年成立綜合執(zhí)法大隊(duì)，屬鎮(zhèn)政府管理的副科級(jí)事業(yè)單位，由副鎮(zhèn)長(zhǎng)分管，獲鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全額財(cái)政撥款。下設(shè)一個(gè)辦公室，一個(gè)法制室，三個(gè)中隊(duì)——規(guī)劃中隊(duì)、市容中隊(duì)、綜合中隊(duì)?，F(xiàn)綜合執(zhí)法大隊(duì)在原城建管理大隊(duì)的基礎(chǔ)上整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)市容市貌管理、規(guī)劃管控、環(huán)保執(zhí)法等職能，并取得區(qū)相關(guān)部門在規(guī)劃建設(shè)處罰、房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)督、環(huán)境污染治理、市場(chǎng)監(jiān)管、人力資源與社會(huì)保障、文化新聞出版廣電、食品藥品安全監(jiān)管、醫(yī)療衛(wèi)生、動(dòng)植物檢疫檢測(cè)、牲畜屠宰、酒電成品油、農(nóng)業(yè)等12 大項(xiàng)委托執(zhí)法。盡管部分委托執(zhí)法如食藥、成品油監(jiān)管等未得到實(shí)際執(zhí)行而仍被保留在區(qū)級(jí)部門派駐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)市容市貌管理、規(guī)劃管控、環(huán)保執(zhí)法等職能的綜合試點(diǎn)實(shí)踐已積累了一定經(jīng)驗(yàn)。

采取“專業(yè)執(zhí)法+綜合執(zhí)法”模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常設(shè)立綜合執(zhí)法大隊(duì)等綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將專業(yè)性強(qiáng)、暫時(shí)無力承接的執(zhí)法事項(xiàng)保留在縣直部門派駐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，其他執(zhí)法事項(xiàng)交由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要職能范圍為環(huán)境保護(hù)、公共安全、規(guī)劃管控等。此種模式普遍存在的問題有如下幾點(diǎn)：一是委托執(zhí)法的部分執(zhí)法權(quán)承接不暢，尤其是專業(yè)性較強(qiáng)或者需要特定執(zhí)法設(shè)備的執(zhí)法事項(xiàng)；二是執(zhí)法人員流動(dòng)頻繁，人手缺乏；三是與縣直部門缺乏有效溝通，使得實(shí)踐中綜合執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)主管部門之間產(chǎn)生業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系不順、責(zé)任落實(shí)不到位等諸多矛盾。

（三） 全面“綜合執(zhí)法”模式

該模式以Y 鎮(zhèn)為代表。Y 鎮(zhèn)于2015 年組建綜合執(zhí)法中心，屬鎮(zhèn)政府管理的副科級(jí)公益一類事業(yè)單位，有獨(dú)立的辦公場(chǎng)所，經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。整合住建、國(guó)土、工商、食藥、農(nóng)業(yè)、司法、民政、教育、文化等領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)。中心設(shè)置主任1 名，由鎮(zhèn)黨委委員、副鎮(zhèn)長(zhǎng)兼任，設(shè)副主任2 名，共計(jì)執(zhí)法人員11 人。按照職能相近原則，中心下設(shè)兩個(gè)中隊(duì)，一個(gè)中隊(duì)側(cè)重于城建、國(guó)土規(guī)劃、交通等領(lǐng)域，另一個(gè)中隊(duì)側(cè)重于食藥、衛(wèi)生、教育等民生領(lǐng)域。中心人員依照法律規(guī)定行使行政執(zhí)法職權(quán)，在鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一指揮和管理下，進(jìn)行日常全面監(jiān)管，在鎮(zhèn)域內(nèi)代表鎮(zhèn)政府行使行政執(zhí)法權(quán)（主要指行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制） ，涵蓋范圍包括公共安全監(jiān)管、市場(chǎng)秩序監(jiān)管和環(huán)境資源監(jiān)管。除此之外，Y 鎮(zhèn)還積極探索建立綜合執(zhí)法人員工作紀(jì)律、執(zhí)法流程、考勤紀(jì)律等工作制度，制定來電來訪記錄簿、行政執(zhí)法日志等格式化文本，有利于綜合執(zhí)法的制度化和標(biāo)準(zhǔn)化。同時(shí)，鎮(zhèn)政府為綜合執(zhí)法中心建立專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，建立司法保障、執(zhí)法人員保障、資金保障、裝備保障等機(jī)制，全面強(qiáng)化了執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。巡查時(shí)統(tǒng)一標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一服裝、統(tǒng)一裝備、統(tǒng)一證件，執(zhí)法時(shí)率先亮證、全程記錄，嚴(yán)格按規(guī)定程序調(diào)查取證，確保綜合執(zhí)法有效開展，提升了鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法工作的權(quán)威性、規(guī)范性和專業(yè)性。

較之“專業(yè)執(zhí)法+綜合執(zhí)法”模式，全面“綜合執(zhí)法”模式在綜合程度上更為深入、在綜合范圍上更為廣泛。采取全面“綜合執(zhí)法”模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過設(shè)立綜合執(zhí)法中心（局） 等綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，配備獨(dú)立辦公場(chǎng)所、專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算、專門工作制度、統(tǒng)一執(zhí)法裝備等基礎(chǔ)保障，抽調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，與縣直部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專業(yè)執(zhí)法人員進(jìn)行重組，整合住建、國(guó)土、工商、食藥、農(nóng)業(yè)、司法、民政、教育、文化等多領(lǐng)域行政執(zhí)法職責(zé)，形成高效工作合力。一方面有利于緩解多頭多層多部門執(zhí)法的亂象； 另一方面也克服了因執(zhí)法力量分散造成“坐等上門”的尷尬局面，將以往“發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)—進(jìn)行處罰”的運(yùn)作方式轉(zhuǎn)變?yōu)榍爸檬綀?zhí)法，進(jìn)而將行政處罰轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?wù)，實(shí)現(xiàn)了綜合執(zhí)法與為民服務(wù)的融合。同時(shí)，實(shí)施綜合執(zhí)法新模式后，執(zhí)法權(quán)限較為集中，簡(jiǎn)易程序案件直接交由中隊(duì)解決，一定程度上化解了執(zhí)法流程繁瑣的問題，有利于降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。

上述三種功能模式體現(xiàn)了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法環(huán)境的特殊性、復(fù)雜性與差異化，也反映出當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革中存在的諸多問題。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革理念滯后。目前針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的理論研究與實(shí)踐探索均集中在執(zhí)法問題本身，主要圍繞執(zhí)法職責(zé)范圍、執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法權(quán)責(zé)分配、執(zhí)法內(nèi)部管理、執(zhí)法流程設(shè)計(jì)、執(zhí)法監(jiān)督問責(zé)、執(zhí)法考核辦法等展開。但新時(shí)期基層治理現(xiàn)代化建設(shè)更強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合協(xié)同能力，繼續(xù)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革自身出發(fā)僅就執(zhí)法談執(zhí)法，已經(jīng)難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，我們需要從基層治理的全局出發(fā)，尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的突破。一方面，執(zhí)法作為法治的主要面向有其客觀局限性：首先，法律是社會(huì)的底線，將執(zhí)法做到極致也無法實(shí)現(xiàn)治理效果的常態(tài)化和長(zhǎng)效性；其次，村級(jí)治理中公私界限劃分不明顯，執(zhí)法在調(diào)整個(gè)人私領(lǐng)域事項(xiàng)和個(gè)性化問題上作用有限；再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的熟人社會(huì)形態(tài)制約了執(zhí)法效能的發(fā)揮；最后，受限于執(zhí)法成本，單一的執(zhí)法手段在面對(duì)治理空間擴(kuò)大和空間距離變遠(yuǎn)時(shí)，其執(zhí)法效果會(huì)逐漸弱化［2］。另一方面，為應(yīng)對(duì)新時(shí)期基層治理的問題與挑戰(zhàn)，《意見》和《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》均指出要建立自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系，其所蘊(yùn)含之辯證統(tǒng)一的“三治融合”理念“使得政府和群眾不再是簡(jiǎn)單的管理與被管理者，而是變成了共建共治共享的共同體，相互之間的信任度、合作度大大提升”［3］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法作為基層治理的重要手段，其改革理念亦有必要隨之轉(zhuǎn)型升級(jí)。

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)責(zé)劃分不清。實(shí)踐中通常將監(jiān)督檢查、行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施作為行政執(zhí)法的主要內(nèi)容，這也與目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的重點(diǎn)相契合，即將市、區(qū)有關(guān)部門承擔(dān)的部分行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行使與之相關(guān)的行政檢查權(quán)，實(shí)行綜合執(zhí)法。我們將這種實(shí)踐場(chǎng)域下以行政檢查、行政處罰和行政強(qiáng)制為主要內(nèi)容的行政執(zhí)法稱為最狹義的“行政執(zhí)法”(2)在學(xué)理上，有學(xué)者針對(duì)三種場(chǎng)合下的“行政執(zhí)法”分別賦予其內(nèi)涵： 一是在為說明現(xiàn)代行政的性質(zhì)和功能而使用的場(chǎng)合，意同“行政”，我們稱之為最廣義的“行政執(zhí)法”；二是在為區(qū)別行政的不同內(nèi)容而使用的場(chǎng)合，意為與行政立法、行政司法并列的行政行為，我們稱之為廣義的“行政執(zhí)法”；三是在作為行政行為的一種特定方式而使用的場(chǎng)合，意為行政主體采取檢查、巡查、查驗(yàn)、勘驗(yàn)、給予行政處罰、即時(shí)強(qiáng)制、查封、扣押等特定方式實(shí)施的行政行為，我們稱之為狹義的“行政執(zhí)法”。（參見姜明安：《論行政執(zhí)法》，《行政法學(xué)研究》2003 年第4 期，第8 頁。）在法律條文中，行政執(zhí)法主要有兩種定義方式：一是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員在實(shí)施行政管理活動(dòng)中執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的行為，類似于第二種場(chǎng)合下的定義，作廣義之解；二是指行政執(zhí)法主體針對(duì)特定公民、法人和其他組織依法履行行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收征用、行政確認(rèn)、行政給付、行政登記、行政裁決、行政檢查等行政職責(zé)的行為，類似于第三種場(chǎng)合下的定義，作狹義之解。（例如：《遼寧省行政執(zhí)法條例》第二條第一款：“本條例所稱行政執(zhí)法，是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員在行政管理活動(dòng)中執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的行為?！痹撘?guī)定于2020 年3 月30 日發(fā)布，2020 年3 月30 日起施行。《福建省行政執(zhí)法條例》第三條第一款：“本條例所稱行政執(zhí)法，是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)針對(duì)特定公民、法人和其他組織作出的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政征收征用、行政檢查等行為?！痹撘?guī)定于2019 年7 月26 日發(fā)布，2019 年10 月1 日起施行。《廣東省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》第二條第二款：“本條例所稱行政執(zhí)法，是指行政執(zhí)法主體依法履行行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收、行政征用、行政給付、行政確認(rèn)、行政登記、行政裁決、行政檢查等行政職責(zé)的行為?！痹撘?guī)定于2016 年3 月31 日發(fā)布，2016 年7 月1 日起施行。《河南省行政執(zhí)法條例》第三條第一款：“本條例所稱行政執(zhí)法，是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)公民、法人和其他組織實(shí)施行政管理活動(dòng)中，執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的行為。”該規(guī)定于2016 年3月29 日發(fā)布，2016 年6 月1 日起施行。）。據(jù)此，可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)責(zé)劃分問題的落點(diǎn)放在最狹義“行政執(zhí)法”的范圍內(nèi)。隨著《行政處罰法》的修訂和《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的出臺(tái)，許多與之相關(guān)的法律法規(guī)也面臨著修改。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立依據(jù)是什么？ 應(yīng)當(dāng)綜合到什么程度？ 應(yīng)當(dāng)集中行使哪些行政處罰權(quán)？ 哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由縣直執(zhí)法部門處理？ 這些問題尚無定論，全國(guó)各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體做法也存在差異。如何科學(xué)合理地界定綜合執(zhí)法的范圍，防止執(zhí)法范圍的擴(kuò)大化，避免新的執(zhí)法“空白區(qū)”的出現(xiàn)，還有待進(jìn)一步探索。

其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人才隊(duì)伍薄弱。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員數(shù)量不夠。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)取得統(tǒng)一的行政執(zhí)法資質(zhì)認(rèn)定也就是行政執(zhí)法證，行政執(zhí)法證是執(zhí)法人員從事行政執(zhí)法活動(dòng)的合法性來源。但實(shí)踐中持有行政執(zhí)法證的執(zhí)法人員數(shù)量仍存在較大缺口，且這些具備行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員流動(dòng)性大，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)受阻。同時(shí)，一些綜合執(zhí)法改革不徹底的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然在形式上完成了綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置，但實(shí)質(zhì)上是本就不足的原有執(zhí)法人員的強(qiáng)行拼湊，缺乏人、財(cái)、物的統(tǒng)一管理，以及職權(quán)綜合化等實(shí)質(zhì)性的整合，甚至產(chǎn)生了執(zhí)法人員需同時(shí)承擔(dān)原執(zhí)法機(jī)構(gòu)與新綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)兩份工作的問題，綜合執(zhí)法改革呈現(xiàn)出“兩張皮”的現(xiàn)象。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人員質(zhì)量不足。執(zhí)法隊(duì)伍整體法律素養(yǎng)不高，復(fù)合型、專業(yè)化的行政執(zhí)法人才較少，在處理一些復(fù)雜的行政執(zhí)法案件時(shí)經(jīng)常會(huì)感到力不從心。對(duì)此，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有積極為執(zhí)法人員組織相應(yīng)的培訓(xùn)課程，但基本局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的課程學(xué)習(xí)和交流，與外界的溝通較少，且這種培養(yǎng)機(jī)制多具有短時(shí)性、運(yùn)動(dòng)性特征，尚未形成完整穩(wěn)定的人員培養(yǎng)機(jī)制； 還有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未組織相關(guān)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動(dòng)，執(zhí)法人員培養(yǎng)多依靠直接領(lǐng)導(dǎo)“傳、幫、帶”與個(gè)人自學(xué)，這兩種形式對(duì)于執(zhí)法人員執(zhí)法能力和綜合素質(zhì)的提升均作用有限。

其四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法區(qū)域協(xié)同不足。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的綜合行政執(zhí)法改革仍在探索階段，職能如何優(yōu)化、權(quán)力如何協(xié)同、資源如何整合都亟待解決，此種狀態(tài)下的綜合執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法并無二致。事實(shí)上，如果單就執(zhí)法目的的實(shí)現(xiàn)而言，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)綜合執(zhí)法并不一定有超出聯(lián)合執(zhí)法的優(yōu)勢(shì)，既然如此，為什么要以綜合執(zhí)法取代聯(lián)合執(zhí)法呢？ 有學(xué)者指出，聯(lián)合執(zhí)法的“運(yùn)動(dòng)式”特征難以應(yīng)對(duì)日常的輕微違法，且該模式帶來的“搖擺不定”的執(zhí)法效果可能影響執(zhí)法威懾力，而綜合執(zhí)法通過整合各部門執(zhí)法資源，將多部門協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)閱我徊块T內(nèi)部命令，有助于常規(guī)執(zhí)法效能的提升［4］。我們認(rèn)為，除前述緣由之外，綜合執(zhí)法所承載的政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的重要使命才是推動(dòng)其發(fā)展的根本動(dòng)力。“綜合執(zhí)法，是以相對(duì)集中行使處罰權(quán)為制度基礎(chǔ)，以清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍為手段，涉及政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員精簡(jiǎn)等方面的行政執(zhí)法體制改革和創(chuàng)新”［5］； 是對(duì)行政執(zhí)法工作源頭性和系統(tǒng)性的改革，以效能為導(dǎo)向，旨在破除以往部門分割、條塊矛盾的治理亂象，回歸管理和服務(wù)職能本位，擺脫“運(yùn)動(dòng)式治理”的桎梏，實(shí)現(xiàn)“合力式治理”常態(tài)化。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革的推進(jìn)過程中，普遍更為關(guān)注直接反應(yīng)綜合執(zhí)法內(nèi)涵的跨領(lǐng)域跨部門協(xié)同執(zhí)法，而忽略了跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法的制度建設(shè)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的深入，組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系日益緊密的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再局限于跨領(lǐng)域跨部門協(xié)同，而是對(duì)跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法提出了更加迫切的需求。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的配套機(jī)制

盡管隨著治理理念的更新、中央政策的傾斜和《行政處罰法》的修訂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革進(jìn)入了一個(gè)新階段，但受限于經(jīng)濟(jì)水平與文化背景等方面的差異，能順利統(tǒng)籌跟進(jìn)并獲得治理紅利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然是少數(shù)，更多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在落實(shí)應(yīng)接不暇的改革舉措時(shí)缺乏治理意識(shí)和治理能力，使得各項(xiàng)改革流于形式、一盤散沙，無法形成整體合力，嚴(yán)重的可能導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理失序。為順利推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革，充分發(fā)揮其核心價(jià)值，推進(jìn)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有必要借助新時(shí)期基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的契機(jī)，盡快建立起全面有效的配套機(jī)制。具體而言，可以從建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革理念轉(zhuǎn)型機(jī)制、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法法制保障機(jī)制、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法社會(huì)參與機(jī)制、構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域協(xié)同執(zhí)法機(jī)制等方面著手。

（一） 建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革理念轉(zhuǎn)型機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革核心價(jià)值的實(shí)現(xiàn)有賴于改革理念的轉(zhuǎn)變，需要借助“三治融合”打開思路。具體而言，我們可從以下兩方面來建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革理念轉(zhuǎn)型機(jī)制：

其一，構(gòu)建“自治”融入機(jī)制。為彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法在私人領(lǐng)域的缺憾，回應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理空間和空間距離對(duì)執(zhí)法效果的影響，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理效果的常態(tài)化和長(zhǎng)效性，有必要建立起“自治”融入機(jī)制，推進(jìn)“法治”與“自治”的深度融合。（1） 制定鄉(xiāng)規(guī)民約。鄉(xiāng)規(guī)民約作為農(nóng)村自治的重要規(guī)范形式［6］，亦是最能體現(xiàn)“三治融合”的治理舉措，其內(nèi)含法治精神，外顯法治形態(tài)； 以自治為出發(fā)點(diǎn)，提供自治的治理依據(jù)與規(guī)則保障；融合德治內(nèi)涵，構(gòu)建道德約束機(jī)制。同時(shí)，鄉(xiāng)規(guī)民約具有法律規(guī)范所不具備的優(yōu)勢(shì)，即因地制宜的特殊性和內(nèi)生性。各地可根據(jù)自身發(fā)展水平、文化背景與風(fēng)俗習(xí)慣度身定制其鄉(xiāng)規(guī)民約，而發(fā)展著的鄉(xiāng)規(guī)民約也反過來起著改變陳舊風(fēng)俗習(xí)慣、推進(jìn)移風(fēng)易俗，弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德、預(yù)防失德行為的積極作用，并對(duì)發(fā)生于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法作用有限的私人領(lǐng)域和作用滯后的大空間遠(yuǎn)距離區(qū)域之事項(xiàng)起著約束和規(guī)制作用。（2） 建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制［7］。通過引入多元的社會(huì)評(píng)價(jià)主體、確立明晰的社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、搭建穩(wěn)定的數(shù)字化社會(huì)評(píng)價(jià)平臺(tái)、設(shè)立靈活的社會(huì)評(píng)價(jià)渠道、制定高效的社會(huì)評(píng)價(jià)反饋問題整改方案，來加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制和能力建設(shè)，從而調(diào)動(dòng)和培養(yǎng)社會(huì)公眾、相關(guān)利益群體對(duì)行政執(zhí)法及其效果進(jìn)行評(píng)估的積極性，促進(jìn)執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)評(píng)價(jià)結(jié)果的轉(zhuǎn)化和吸收，助力鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的革新與突破。

其二，構(gòu)建“德治”融入機(jī)制。為打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)熟人社會(huì)形態(tài)對(duì)執(zhí)法能力的制約，有必要建立起“德治”融入機(jī)制，推進(jìn)“法治”與“德治”的深度融合。（1） 建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)道德型權(quán)威發(fā)展引導(dǎo)機(jī)制。“在中國(guó)社會(huì)，如果權(quán)威者建立不起來他的卡里斯瑪，即使他有法理權(quán)威做依托，其權(quán)威的危機(jī)都只是個(gè)時(shí)間問題?！保?］鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)體化權(quán)威的建立主要分為兩種模式。一是“人情網(wǎng)絡(luò)”。在這種模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部大多是當(dāng)?shù)厝嘶蛘吲c當(dāng)?shù)厝擞杏H緣關(guān)系，家長(zhǎng)里短、紅白喜事等人情往來總免不了，甚至很多村干部是基于與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的私人關(guān)系才同意擔(dān)任該職位，領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人權(quán)威也在來來往往的人情網(wǎng)絡(luò)中得以建立。二是“以德服人”。在這種模式下，不管鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部是否為當(dāng)?shù)厝嘶蛘吲c當(dāng)?shù)厝耸欠裼杏H緣關(guān)系，工作的順利開展均依賴于領(lǐng)導(dǎo)者顯性的品德與才能，以及在此基礎(chǔ)上生成的隱性的強(qiáng)勢(shì)與權(quán)威?；凇叭饲榫W(wǎng)絡(luò)”建立起來的權(quán)威非道德權(quán)威，短期來看有利于治理政策的及時(shí)落地和治理措施的高效落實(shí)，但長(zhǎng)期來看不僅有損于官民關(guān)系的可持續(xù)性發(fā)展，而且違背了我國(guó)基層治理的初衷。只有基于“以德服人”建立的權(quán)威才稱得上道德型權(quán)威，其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法過程中發(fā)揮著無可替代的關(guān)鍵性作用，也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)發(fā)揮著道德示范的積極作用?！叭欢捎诟叨葌€(gè)體化道德權(quán)威的產(chǎn)生和維系具有偶然性，因此未來的德治除了依賴道德型權(quán)威外，還應(yīng)當(dāng)通過建立具有廣泛共識(shí)的村莊道德規(guī)則，培育農(nóng)民的公共性來實(shí)現(xiàn)，這也是未來鄉(xiāng)村社會(huì)治理的目標(biāo)。”［9］（2） 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員道德考核機(jī)制。“道德是自決的，但個(gè)體對(duì)道德生活的選擇往往是被一定的制度和社會(huì)生活‘預(yù)先設(shè)計(jì)’的。所謂‘道德建設(shè)’根本上是制度建設(shè)，是道德的制度性環(huán)境建設(shè)。”［10］實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的道德考核存在內(nèi)涵模糊、標(biāo)準(zhǔn)不一、占比較小等問題，不利于“德治”的落實(shí)。對(duì)此，我們可參照《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)干部品德的考核意見》完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員道德考核機(jī)制，將社會(huì)公德、職業(yè)道德、個(gè)人品德、家庭美德納入考核內(nèi)容，明確道德考核的硬性指標(biāo)，細(xì)化道德指標(biāo)的具體要求，提高道德指標(biāo)在考核體系中的占比，通過道德的制度性建設(shè)將道德內(nèi)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部日常行為與工作的準(zhǔn)則，從而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員道德水平的提升和綜合素質(zhì)的提高。

（二） 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法法制保障機(jī)制

當(dāng)前實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的重點(diǎn)在于以行政檢查、行政處罰和行政強(qiáng)制為主要內(nèi)容的最狹義“行政執(zhí)法”。為便于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革具體舉措與實(shí)踐難題的探討，當(dāng)務(wù)之急，有必要從執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置依據(jù)和執(zhí)法主體資格兩個(gè)基本方面，解決最狹義層面行政執(zhí)法困境，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革提供法制保障。

其一，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立依據(jù)、職能定位與權(quán)力來源?！蛾P(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》是目前僅有的對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出了較為具體構(gòu)想的中央文件，但由于其性質(zhì)上作為規(guī)范性文件效力有限，在內(nèi)容上又主要是宏觀構(gòu)設(shè)，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在設(shè)立與運(yùn)行過程中產(chǎn)生的具體問題無法給出進(jìn)一步解答，故而其有限性和滯后性愈發(fā)凸顯。囿于當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具備執(zhí)法主體資格，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法處在改革初期，缺乏頂層制度設(shè)計(jì)，各地在設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)時(shí)經(jīng)常面對(duì)無法可依的窘境，在職能劃分和工作協(xié)調(diào)機(jī)制等方面全憑基層執(zhí)法工作人員因地制宜發(fā)揮主觀能動(dòng)性。這個(gè)摸索的過程給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革積累經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也埋下了隱患。對(duì)此，新修訂的《行政處罰法》賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定程度上的行政處罰權(quán)。同時(shí)，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)”(3)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四十八條：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問和公職律師，鼓勵(lì)有條件的地方在村民委員會(huì)建立公共法律服務(wù)工作室，深入開展法治宣傳教育和人民調(diào)解工作，健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制，推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)?！痹撘?guī)定于2021 年4 月29 日發(fā)布，2021 年6 月1 日起施行。，從側(cè)面肯認(rèn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法主體資格，也可作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法依據(jù)之一。在此背景之下，我們有必要也有條件梳理現(xiàn)有的理論研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)立法修法，彌補(bǔ)“立法缺位”，以法治鞏固改革成果，化解發(fā)展隱患。一方面，要根據(jù)新《行政處罰法》和《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的相關(guān)規(guī)定修訂現(xiàn)有法律、行政法規(guī)及規(guī)范性文件，例如，已制定行政執(zhí)法專門條例的省市可根據(jù)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定程度行政處罰權(quán)和強(qiáng)調(diào)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等變化修訂原有內(nèi)容； 另一方面，尚未制定行政執(zhí)法專門條例的省市可結(jié)合實(shí)際情況，制定行政執(zhí)法條例或基層綜合行政執(zhí)法條例，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立依據(jù)、職能定位、權(quán)力來源、執(zhí)法范圍，以及主要的工作協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等內(nèi)容。

其二，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法主體資格。根據(jù)修訂后的《行政處罰法》第二十三條(4)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十三條：“行政處罰由縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”該規(guī)定于2021 年1 月22 日發(fā)布，2021 年7 月15 日起施行。和第二十四條第一款(5)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十四條第一款：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估。決定應(yīng)當(dāng)公布?！痹撘?guī)定于2021年1 月22 日發(fā)布，2021 年7 月15 日起施行。的規(guī)定，一般情況下，行政處罰權(quán)由縣級(jí)以上人民政府相關(guān)部門行使，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無行政處罰權(quán)；特殊情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可獲得部分行政處罰權(quán)，包括省、自治區(qū)、直轄市交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使和法律、行政法規(guī)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使兩種情形。事實(shí)上，只有極少數(shù)法律、行政法規(guī)另有規(guī)定，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條(6)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除?！痹撘?guī)定于2019 年4 月23 日發(fā)布，2019年4 月23 日起施行。規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)違建項(xiàng)目的行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)；《農(nóng)業(yè)法》第九十五條(7)《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第九十五條：“違反本法第七十三條第二款規(guī)定，強(qiáng)迫農(nóng)民以資代勞的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 人民政府責(zé)令改正，并退還違法收取的資金。”該規(guī)定于2012 年12 月28 日發(fā)布，2013 年1 月1 日起施行。規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)強(qiáng)迫農(nóng)民以資代勞行為的行政處罰權(quán)；《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第三十六條(8)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第三十六條：“在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未按規(guī)劃審批程序批準(zhǔn)而取得建設(shè)用地批準(zhǔn)文件，占用土地的，批準(zhǔn)文件無效，占用的土地由鄉(xiāng)級(jí)以上人民政府責(zé)令退回。”該規(guī)定于1993 年6 月29 日發(fā)布，1993 年11 月1 日起施行。規(guī)定了鄉(xiāng)級(jí)以上人民政府對(duì)未按規(guī)劃審批程序批準(zhǔn)而取得建設(shè)用地的行政處罰權(quán)，第四十條(9)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第四十條：“擅自在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的街道、廣場(chǎng)、市場(chǎng)和車站等場(chǎng)所修建臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施的，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府責(zé)令限期拆除，并可處以罰款?！痹撘?guī)定于1993 年6 月29 日發(fā)布，1993 年11 月1 日起施行。規(guī)定了鄉(xiāng)級(jí)人民政府對(duì)違建物的行政處罰權(quán)。而水法、環(huán)保法、森林法、人口與計(jì)劃生育法等法律法規(guī)都將權(quán)力授予縣級(jí)以上地方人民政府主管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有行政處罰權(quán)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法人員在日常工作中發(fā)現(xiàn)相關(guān)違法行為時(shí)只能勸阻違法人員，對(duì)不聽勸阻的嚴(yán)重違法行為需聯(lián)系有行政處罰權(quán)的單位處理，輕微違法行為只能不了了之，這不僅不能及時(shí)遏制違法現(xiàn)象，還導(dǎo)致執(zhí)法成本增加、執(zhí)法效率降低，同時(shí)也損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威與公信力。因此，隨著新《行政處罰法》的修訂和《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的出臺(tái)，水法、環(huán)保法、森林法、人口與計(jì)劃生育法等與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理息息相關(guān)的法律法規(guī)也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況做出相應(yīng)的調(diào)整，以確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法主體資格。

（三） 健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法社會(huì)參與機(jī)制

《意見》和《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》均強(qiáng)調(diào)了社會(huì)協(xié)同和公眾參與在基層治理中的重要作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法作為基層治理的重要環(huán)節(jié)，亦有必要建立起相應(yīng)的社會(huì)參與機(jī)制，以豐富執(zhí)法信息來源、緩解執(zhí)法人員壓力、填補(bǔ)執(zhí)法效力空缺，從而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)與完善。具體可從以下三個(gè)方面展開。

其一，完善社會(huì)反映機(jī)制。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法信息來源主要依賴于定期巡檢和專職網(wǎng)格員，完善社會(huì)反映機(jī)制能為執(zhí)法信息來源向來薄弱的社會(huì)反映渠道注入活力，具體可從三個(gè)方面著手：（1） 搭建社會(huì)反映平臺(tái)。除了網(wǎng)站、微信、專用App 等信息化平臺(tái)和熱線服務(wù)平臺(tái)，網(wǎng)格員“一人一站點(diǎn)”模式的建立也可為村民提供更為便捷的反映途徑。（2） 建立反映人信息安全保障機(jī)制。較之于城市社區(qū)，鄉(xiāng)村的熟人社會(huì)形態(tài)更不利于對(duì)反映人的保護(hù)，進(jìn)而影響村民反映的積極性。因此，一方面要提供安全的個(gè)人反映渠道，包括“個(gè)人—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”“個(gè)人—網(wǎng)格員—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”“個(gè)人—村民委員會(huì)/農(nóng)村社會(huì)組織—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”等模式，保護(hù)反映人信息；另一方面要開辟“村民委員會(huì)/農(nóng)村社會(huì)組織—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”的常態(tài)化反映渠道，完善村民委員會(huì)、農(nóng)村社會(huì)組織初步處理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法的銜接機(jī)制。（3） 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)查核實(shí)處理答復(fù)機(jī)制。首先，從收到反映信息時(shí)起到處理答復(fù)完畢時(shí)止，每一個(gè)步驟均需及時(shí)且完備地登記在冊(cè)，做好“痕跡化”管理。其次，登記完畢即啟動(dòng)調(diào)查程序，經(jīng)核查反映屬實(shí)的，根據(jù)具體情況選擇“責(zé)令改正、補(bǔ)救、辦理或答復(fù)”“支持反映人訴求”“啟動(dòng)問責(zé)程序”等處理意見； 經(jīng)核查反映不屬實(shí)或不成立的，負(fù)責(zé)人應(yīng)向反映人做好解釋和說明。最后，處理結(jié)束要及時(shí)答復(fù)反映人，并對(duì)處理意見的履行情況進(jìn)行跟蹤。此外，有需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還可設(shè)立法律顧問和公職律師，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)查核實(shí)處理答復(fù)全過程提供專業(yè)的意見和建議，并監(jiān)督、約束、規(guī)范公權(quán)力的行使。

其二，建立村民委員會(huì)預(yù)處理機(jī)制。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法普遍面臨執(zhí)法人員嚴(yán)重不足的問題，部分執(zhí)法部門的工作人員身兼數(shù)職，有些執(zhí)法部門甚至沒有具備執(zhí)法資格可以參與執(zhí)法的工作人員，執(zhí)法部門也因此虛置。對(duì)于部分執(zhí)法人員較為齊整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和執(zhí)法部門，也因編制緊張，人員構(gòu)成參差不齊，人員的基本構(gòu)成包括行政編制執(zhí)法人員、參公事業(yè)編制執(zhí)法人員、以錢養(yǎng)事執(zhí)法人員、聘用輔助執(zhí)法人員等。即便目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在探索實(shí)行綜合執(zhí)法改革，人員和編制也仍然是短期內(nèi)無法徹底解決的問題。倒不如“兩手抓”，一方面逐步落實(shí)人員編制下沉工作，另一方面借此機(jī)會(huì)建立村民委員會(huì)的預(yù)處理機(jī)制，調(diào)動(dòng)群眾的積極性，建立起村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織的形象與威望，引導(dǎo)、支持和幫助基層群眾通過自治手段實(shí)現(xiàn)對(duì)可能出現(xiàn)或可能惡化之問題的預(yù)防、日常維護(hù)和初步化解。此外，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可在村民委員會(huì)建立公共法律服務(wù)工作室，積極開展法治宣傳教育，切實(shí)做好人民調(diào)解工作，并逐步健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制。

其三，構(gòu)設(shè)農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)引導(dǎo)機(jī)制。宗族在鄉(xiāng)村治理中仍發(fā)揮著不可替代的重要作用，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1） 當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“講道理”“做思想工作”失效時(shí)，只有靠鄉(xiāng)賢或族老出面進(jìn)行規(guī)勸或施壓，基于宗族情境下的輿論壓力，事情才得以解決。（2） 目前許多村莊的村干部由宗族族長(zhǎng)擔(dān)任，在獨(dú)姓村莊里整個(gè)村莊的村級(jí)組織成員均為宗親也是常見現(xiàn)象。這類村莊的治理因宗族勢(shì)力的斡旋和牽制呈現(xiàn)出高效、穩(wěn)定的效果，因此被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所倚重；但弊端也很明顯，話事人掌握著絕對(duì)的話語權(quán)，對(duì)內(nèi)有“人治”之嫌，對(duì)外可以挾制上級(jí)。據(jù)此，我們發(fā)現(xiàn)，“作為權(quán)力運(yùn)作方式的‘軟硬兼施’在很大程度上是由于正式權(quán)力資源匱乏而對(duì)本土性資源的一種無奈的借助”［11］，這種“軟”治理從“講道理”“做思想工作”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸v人情”“依靠宗族勢(shì)力”。對(duì)此，我們建議構(gòu)設(shè)農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)引導(dǎo)機(jī)制，將以傳統(tǒng)宗族為代表的地方勢(shì)力改制為依法建立、規(guī)范運(yùn)作的農(nóng)村社會(huì)組織，大力培育其服務(wù)性、公益性、互助性，積極發(fā)展農(nóng)村社會(huì)工作和志愿服務(wù)，將權(quán)力的正式規(guī)則無力照拂或作用有限的、處在尷尬地帶的非正式化場(chǎng)域交由農(nóng)村社會(huì)組織來處理。

（四） 構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域協(xié)同執(zhí)法機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域協(xié)同執(zhí)法，是在完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)的基礎(chǔ)上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法工作上的協(xié)同合作及其常態(tài)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域協(xié)同執(zhí)法相較于過去常見的多部門聯(lián)合執(zhí)法，主要有如下幾點(diǎn)區(qū)別：（1） 執(zhí)法理念不同。多部門聯(lián)合執(zhí)法傾向于管理式執(zhí)法，違法事件發(fā)生后進(jìn)行處理，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”；而區(qū)域協(xié)同執(zhí)法傾向于服務(wù)型執(zhí)法，統(tǒng)籌區(qū)域執(zhí)法資源，兼顧日常巡查預(yù)防與事后協(xié)作查處。（2） 牽頭主體不同。多部門聯(lián)合執(zhí)法主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭，難以突破傳統(tǒng)行政管理的體制機(jī)制障礙；而區(qū)域協(xié)同執(zhí)法由鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)牽頭，更具專業(yè)性和針對(duì)性，在協(xié)同機(jī)制暢通的情況下工作效率更高。（3） 協(xié)作范圍不同。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，多部門聯(lián)合執(zhí)法側(cè)重于同一區(qū)域不同部門之間的聯(lián)動(dòng)；而區(qū)域協(xié)同執(zhí)法側(cè)重于不同區(qū)域同一部門之間的合作，有利于充分調(diào)動(dòng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)資源，互通有無，相輔相成。（4） 運(yùn)作模式不同。多部門聯(lián)合執(zhí)法具有治理形態(tài)的運(yùn)動(dòng)式和治理效果的暫時(shí)性等特征；而區(qū)域協(xié)同執(zhí)法更強(qiáng)調(diào)運(yùn)作機(jī)制的常態(tài)化和治理效果的長(zhǎng)效性。為順利推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域協(xié)同執(zhí)法，促進(jìn)共商共建共享綜合行政執(zhí)法區(qū)域一體化發(fā)展，我們可以從以下三個(gè)方面構(gòu)建協(xié)同執(zhí)法機(jī)制。

其一，簽署合作框架協(xié)議。在目前缺乏國(guó)家層面區(qū)域協(xié)同執(zhí)法相關(guān)立法的背景下，想要將諸多獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)擰成一股繩，可以通過簽署合作框架協(xié)議的形式，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同認(rèn)可的實(shí)施規(guī)則和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)同執(zhí)法的合作模式及工作機(jī)制、共享執(zhí)法信息的方式及范圍等予以確定。協(xié)議既是區(qū)域協(xié)同執(zhí)法得以順利進(jìn)行的重要前提，也是規(guī)制背約行為的有效途徑。當(dāng)有簽署了合作框架協(xié)議的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不遵守或不積極實(shí)施時(shí)，協(xié)議內(nèi)容可以向其施加責(zé)任，或者通過法律救濟(jì)途徑迫使其遵守協(xié)議內(nèi)容［12］。

其二，建立日常巡查協(xié)同合作機(jī)制。對(duì)于地緣相近、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展融合度高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，毗鄰地區(qū)受行政區(qū)劃壁壘影響，存在跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作難、執(zhí)法預(yù)警難等問題。例如，廢水排放導(dǎo)致的異地河流污染問題、秸稈露天焚燒導(dǎo)致的異地大氣污染問題、跨地區(qū)非法運(yùn)輸和處置建筑垃圾、生活垃圾問題等。對(duì)此，應(yīng)建立日常巡查協(xié)同合作機(jī)制，框架協(xié)議調(diào)整下的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)互動(dòng)交流研討的基礎(chǔ)上，實(shí)行執(zhí)法信息共享，開展執(zhí)法預(yù)警通報(bào)，完善協(xié)同執(zhí)法巡查和行政執(zhí)法應(yīng)急處置辦法，健全跨區(qū)域行政投訴案件的受理和移送制度，做好協(xié)同執(zhí)法的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

其三，建立重大事項(xiàng)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。在新冠肺炎疫情期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面由執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)著一線疫情防控和監(jiān)督檢查的主要職責(zé)，而新冠病毒極強(qiáng)的傳染性和人口物資的高流動(dòng)性決定了“單打獨(dú)斗”的治理模式難以為繼，憑借多部門聯(lián)合執(zhí)法進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控發(fā)展態(tài)勢(shì)才得以逐漸緩和。然而，臨時(shí)性的聯(lián)合執(zhí)法有諸多短板，在新冠肺炎疫情等重大事件面前，這些短板所帶來的反應(yīng)遲滯與處置失誤都意味著有更多人失去生命與健康。由此，以合作框架協(xié)議為基礎(chǔ)，還應(yīng)建立針對(duì)重大事項(xiàng)的常態(tài)化聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，包括重大行政行為事前通報(bào)、工作會(huì)商、執(zhí)法信息互通、執(zhí)法資源共享、執(zhí)法結(jié)果互認(rèn)等。同時(shí)，考慮到重大事項(xiàng)可能涉及危害公共安全等犯罪行為，還要建立各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間的案情通報(bào)、案件移送等制度，實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰有效對(duì)接。

四、結(jié)語

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革只是基層政權(quán)治理能力建設(shè)的一個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，但對(duì)于基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)卻具有決定性意義，其核心價(jià)值主要體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)基層治理精細(xì)化、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革、完善共建共治共享社會(huì)治理新格局三個(gè)方面。實(shí)踐中依據(jù)行政執(zhí)法綜合程度的不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革的功能模式主要有“權(quán)責(zé)清單+聯(lián)合執(zhí)法”模式、“專業(yè)執(zhí)法+綜合執(zhí)法”模式、全面“綜合執(zhí)法”模式三種基本型態(tài)。這三種模式各有利弊，體現(xiàn)了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法環(huán)境的特殊性、復(fù)雜性與差異化，也反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革理念滯后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)責(zé)劃分不清、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人才隊(duì)伍薄弱、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法區(qū)域協(xié)同不足等諸多問題。為順利推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革，充分發(fā)揮其核心價(jià)值，推進(jìn)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有必要借助新時(shí)期基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的契機(jī)，從基層治理的全局出發(fā)，盡快建立起全面有效的配套機(jī)制。具體而言，首先應(yīng)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革理念轉(zhuǎn)型機(jī)制，一方面通過制定鄉(xiāng)規(guī)民約、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制來構(gòu)建“自治”融入機(jī)制，以彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法在私人領(lǐng)域的缺憾，回應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理空間和空間距離對(duì)執(zhí)法效果的影響，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理效果的常態(tài)化和長(zhǎng)效性；另一方面通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)道德型權(quán)威發(fā)展引導(dǎo)機(jī)制、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員道德考核機(jī)制來構(gòu)建“德治”融入機(jī)制，以打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)熟人社會(huì)形態(tài)對(duì)執(zhí)法能力的制約。其次，應(yīng)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法法制保障機(jī)制，從執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置依據(jù)和執(zhí)法主體資格兩個(gè)基本方面進(jìn)行立法修法，彌補(bǔ)立法缺位，解決最狹義層面行政執(zhí)法困境。再次，應(yīng)健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法社會(huì)參與機(jī)制，通過完善社會(huì)反映機(jī)制、建立村民委員會(huì)預(yù)處理機(jī)制、構(gòu)設(shè)農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)引導(dǎo)機(jī)制，來豐富執(zhí)法信息來源、緩解執(zhí)法人員壓力、填補(bǔ)執(zhí)法效力空缺，從而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)與完善。最后，應(yīng)構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域協(xié)同執(zhí)法機(jī)制，通過簽署合作框架協(xié)議、建立日常巡查協(xié)同合作機(jī)制、建立重大事項(xiàng)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制來推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域協(xié)同執(zhí)法，促進(jìn)共商共建共享綜合行政執(zhí)法區(qū)域一體化發(fā)展。