黃利紅， 田曼

(三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

宜都市作為湖北省唯一一個(gè)“雙基強(qiáng)化、三治融合”基層社會治理的試點(diǎn)，綜合運(yùn)用自治、法治、德治(以下簡稱“三治”)開展了一些社會治理創(chuàng)新的探索，取得了一些成績，有些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，也有需要進(jìn)一步完善之處。

一、自治、法治、德治的關(guān)系

1.“三治”的內(nèi)涵

自治是相對于“他治”的概念，即自我管理和服務(wù)，在農(nóng)村主要表現(xiàn)為由村民自己解決問題；法治即法律主治，即制定良好的法律得到社會普遍遵守，主要由政府(廣義政府)來解決問題。德治就是以道德規(guī)范約束人們的行為，包括忠孝、仁愛、信義、和平等傳統(tǒng)道德，現(xiàn)代社會要求的社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德等，還有社會主義核心價(jià)值觀，主要由社會來解決問題。也就是有的學(xué)者概括的，“自治屬于鄉(xiāng)村的范疇，法治屬于國家的范疇，德治屬于社會的范疇”[1]。

2.“三治”關(guān)系的文件依據(jù)

黨的十九大報(bào)告在“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”部分提出加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

十九屆四中全會《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》在“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度”部分，提出了“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系……實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實(shí)基層社會治理基礎(chǔ)。把更多資源下沉到基層……注重發(fā)揮家庭家教家風(fēng)在基層社會治理中的重要作用?！?/p>

3.“三治”關(guān)系的幾種觀點(diǎn)

“三治融合”論?！叭巍笔且粋€(gè)有機(jī)整體，是一種“你中有我，我中有你”的格局，是社會和諧穩(wěn)定的“三角架”[2]，三者不是簡單的相加或者組合，具有“乘數(shù)效應(yīng)”。

一體兩翼論。自治是社會治理之“體”，是中國特色社會主義的三項(xiàng)基本政治制度之一，法治和德治則是社會治理之“翼”，引入法治和德治元素加以鞏本，即鞏固作為主體地位的自治[3]。

多類型組合論?！叭巍笨梢杂胁煌慕M合方式，郁建興歸納了七種組合方式：單一自治、法治、德治模式，自治×法治，自治×德治，法治×德治，自治×法治×德治[4]。

二、宜都“三治融合”的基本實(shí)踐

1.以自治為基，構(gòu)建激活治理動能的常態(tài)機(jī)制

全面制定或修訂村(居)自治的“公規(guī)民約”。村規(guī)民約是村民依據(jù)黨的方針政策和國家法律法規(guī)，結(jié)合本村實(shí)際，依照村民多數(shù)人的意愿，經(jīng)過民主程序而制定的關(guān)于社會秩序、社會公共道德、村風(fēng)民俗等的約束規(guī)范村民行為的一種規(guī)則，屬于一種村民共同認(rèn)可的公約形式，被稱為村民自己的“小憲法”[5]，是村民實(shí)施村民自治的基本依據(jù)。

根據(jù)《民政部、中央組織部、中央政法委、中央文明辦、司法部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、全國婦聯(lián)關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》(民發(fā)〔2018〕144號)等文件，宜都市全面修訂全市155個(gè)村(社區(qū))的村規(guī)民約(居民公約)，對其先進(jìn)性、合法性進(jìn)行審查。以宜都市聶家河鎮(zhèn)鄧家橋村為例，目前正在實(shí)施的村規(guī)民約是2019年12月2日通過的，此前，該村請鎮(zhèn)司法所、市民政局甚至省民政廳對它提出修改建議，一共六易其稿，重點(diǎn)就合法性、德治、激勵(lì)約束機(jī)制、條文詳略和規(guī)范化、突出當(dāng)?shù)貙?shí)際問題等方面作了修改。

擴(kuò)展村(居)自治組織的形式。于建嶸認(rèn)為，我國農(nóng)村的自治組織除了有政權(quán)性質(zhì)的村民自治組織(村委會)之外，還具有公益性質(zhì)的社區(qū)服務(wù)組織和其他自治組織[6]，就社會治理而言，宜都部分村(居)根據(jù)自身的實(shí)際情況，除了村(居)委會這一主要的自治組織之外，還成立“一隊(duì)四會”，即：志愿服務(wù)隊(duì)、村民議事會、紅白理事會、道德評議會、禁賭禁毒會，通過這些自治組織解決村(居)特定的事務(wù)和問題。全市發(fā)動群眾自我服務(wù)、自我管理，推進(jìn)村(社區(qū))、社會組織、專業(yè)社工“三社聯(lián)動”，組建鄉(xiāng)賢理事會、業(yè)主委員會、治安聯(lián)防隊(duì)等各類自治組織507家，成立志愿服務(wù)隊(duì)389個(gè)，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“一元多核、多方共治”的治理格局。

農(nóng)村設(shè)立的紅白理事會、道德評議會、志愿服務(wù)隊(duì)等都是在村黨總支、村委會直接領(lǐng)導(dǎo)，服務(wù)群眾的自治組織，旨在“推行移風(fēng)易俗，樹文明新風(fēng)”，狠殺人情風(fēng)，遏制紅白喜事大操大辦、相互攀比的惡俗陋習(xí)。

多方籌措自治的外援經(jīng)費(fèi)。村委會向各鄉(xiāng)賢積極募集捐贈，并將這些捐贈的錢和物補(bǔ)充自治經(jīng)費(fèi)的不足，村委會將鄉(xiāng)賢的各種捐贈善舉一一加以展示，比如梁紅2020年給尾筆村愛心超市捐贈5000元的物質(zhì)，用于獎(jiǎng)勵(lì)守法文明戶。不僅解決了經(jīng)費(fèi)問題，而且讓在家鄉(xiāng)之外的鄉(xiāng)賢有歸屬感，讓村民有自豪感。

2.以法治為本，構(gòu)建打牢治理根基的保障機(jī)制

宜都站在“法治是區(qū)域核心競爭力”[7]的高度，在制定《關(guān)于全面推進(jìn)法治宜都建設(shè)的意見》和《法治宜都建設(shè)三年行動計(jì)劃》的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從以下兩個(gè)方面來打造宜都的村(居)法治。

公共法律服務(wù)延伸至村(居)。宜都設(shè)立村級公共法律服務(wù)體系，以治保調(diào)解組織為依托，對村調(diào)解室、法律顧問室等進(jìn)行整合，零距離為村民提供服務(wù)。2019年在村級法律顧問全覆蓋基礎(chǔ)上，選齊配強(qiáng)155個(gè)村(社區(qū))法治村(居)主任，構(gòu)建社區(qū)一刻鐘、農(nóng)村半小時(shí)的“法律服務(wù)圈”。每年集中開展“律師免費(fèi)討薪暖冬行動”“法律服務(wù)村居行”“律師進(jìn)企業(yè)”等專項(xiàng)活動，幫助370名農(nóng)民工追討欠薪570萬元。旨在教育引導(dǎo)農(nóng)村干部群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。

警力下沉到村(居)。對標(biāo)新時(shí)代“楓橋式派出所”創(chuàng)建要求，實(shí)施警力下沉，在鬧市街頭和偏遠(yuǎn)山區(qū)分別設(shè)立“密防快反”警務(wù)服務(wù)站和村級中心警務(wù)站。建立“警格對接”機(jī)制，實(shí)行“1+N”警務(wù)模式，增強(qiáng)治安防控力量。關(guān)注重點(diǎn)人群，打造五無村(居)，即無重大刑事案件、無新增涉毒人員、無違法犯罪聚集場所、無越級上訪、無重點(diǎn)人員犯罪，創(chuàng)建平安村(居)。

矛盾化解的多元化機(jī)制。除了訴訟、仲裁、復(fù)議等方式外，按照“專業(yè)的問題專家管、大家的事情大家判”的思路，建立由7名專職調(diào)解員和50名相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成的“聯(lián)合專業(yè)調(diào)解委員會”，推動形成“1+N”多元協(xié)調(diào)共治模式。村(居)人民調(diào)解委員會及時(shí)發(fā)現(xiàn)并化解矛盾，力爭做到“糾紛不出村(居)，矛盾不上交”。

3.以德治為序，構(gòu)建把握治理航標(biāo)的先發(fā)機(jī)制

宜都在中央一系列文明建設(shè)政策的引導(dǎo)下，開展了以下活動來提升村(居)的道德素養(yǎng)。

開展道德文化宣傳。開設(shè)村級道德法治大講堂，定期邀請各領(lǐng)域領(lǐng)軍人物、身邊好人、道德模范等開展專題講座。目前，全市共舉辦道德法治講堂826場，組建“一團(tuán)七隊(duì)”和“道德法治宣講團(tuán)”，利用群眾喜聞樂見形式，開展理論宣講、法治宣講、道德宣講、文化宣講，夯實(shí)全民思想政治基礎(chǔ)。

開展道德文明實(shí)踐。2019年10月宜都市被納入全國第二批新時(shí)代文明實(shí)踐中心建設(shè)試點(diǎn)縣市以來，在11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和50個(gè)村(社區(qū))試點(diǎn)單位培育試點(diǎn)，建設(shè)6個(gè)志愿服務(wù)圈，以“志愿服務(wù)嘉年華”“四季文化節(jié)”“道德模范評選”“文明創(chuàng)建”等凝聚引導(dǎo)群眾，以文化人、成風(fēng)化俗。目前，全市志愿者達(dá)到8萬余人，崇德向善的文明實(shí)踐理念成為市民習(xí)慣自然。

評選和表彰道德典范。共表彰身邊好人、道德模范235名，評選“中國好人”5人和“荊楚楷?！薄昂焙萌恕?1人。結(jié)合農(nóng)民豐收節(jié)等特色節(jié)慶，表彰“十星”級文明戶3萬多戶，村民參與率達(dá)到95%以上，大操大辦、鋪張浪費(fèi)、人情風(fēng)等陳規(guī)陋習(xí)得到有效凈化。

挖掘和弘揚(yáng)家風(fēng)家訓(xùn)。以響水洞村為試點(diǎn)，傳承中華美德，弘揚(yáng)勤、孝、凈、誠、和的“五美文化”；以雞頭山村為試點(diǎn)，從《圍爐夜話》中創(chuàng)新提出“家譜傳福、家訓(xùn)積福、家規(guī)惜福、家顏亮福”的“四?！毙录绎L(fēng)文化。這兩個(gè)村都被評為全國文明村。

三、宜都農(nóng)村“三治融合”的路徑分析

“三治融合”從不同方面發(fā)揮社會治理的作用，其中村民自治意味著將關(guān)系群眾切身利益的事情讓群眾來決定，讓群眾充分參與村務(wù)管理；法治能維護(hù)公平正義，在人情關(guān)系復(fù)雜的鄉(xiāng)村發(fā)揮法律規(guī)范的普遍約束力，讓群眾感受到法律的說服力和公信力，不斷增強(qiáng)法治在鄉(xiāng)村治理中的權(quán)威地位；德治能糾正失德行為，發(fā)揮德治在矛盾糾紛化解、鄉(xiāng)風(fēng)文明引領(lǐng)方面的特殊作用，以文化傳承無聲潤物，用身邊榜樣示范帶動。

1.村(居)公共法律服務(wù)制度——法治與自治的融合

宜都以一村一法律顧問制度為基礎(chǔ)，通過整合政府提供的公共法律服務(wù)功能和村治保調(diào)解的自治功能，以村公共法律服務(wù)工作室為載體實(shí)現(xiàn)了一定程度上的法治和自治的融合。正如有的學(xué)者所言，農(nóng)村法律服務(wù)的關(guān)鍵在于機(jī)構(gòu)是否健全，可以嘗試將農(nóng)村司法機(jī)構(gòu)與村自治組織聯(lián)系起來，通過發(fā)揮其在處理糾紛時(shí)的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)基層司法的行政職能向村自治組織下移[8]。

人員配備實(shí)現(xiàn)法治與自治融合。宜都農(nóng)村公共法律服務(wù)工作室人員配置中必須是包括政府公職人員和村委會成員，提供法律服務(wù)，共同解決法律糾紛，既不完全將糾紛交由國家機(jī)關(guān)處理，也不完全放手基層小微糾紛由自治組織處理。如宜都聶家河鎮(zhèn)鄧家橋村公共法律服務(wù)工作室主任由村主任(書記)擔(dān)任，成員4名，分別是村委會成員3名，司法所公職人員1名，法律顧問律師1名。宜都五眼泉鎮(zhèn)響水洞村公共法律服務(wù)工作室主任由公安局退休民警擔(dān)任，成員2名，分別是法律顧問律師1名和村治調(diào)委員。

職責(zé)履行實(shí)現(xiàn)法治與自治融合。農(nóng)村公共法律服務(wù)工作室的職責(zé)之一是為村委會提供法律服務(wù)，參與起草、審核、修訂村規(guī)民約和其他管理規(guī)定、為村治理重大決策提供法律意見……這明顯體現(xiàn)了一種法治與自治的融合，將自治的依據(jù)和事項(xiàng)納入法治的考量，提供合法性審查建議，這就既要依靠村民自身來實(shí)現(xiàn)自我管理，同時(shí)又要政府拉起法治的紅線，實(shí)現(xiàn)法治之下的自治。

2.家庭誠信守法檔案制度——自治、德治、法治的融合

伴隨工業(yè)化的進(jìn)程，村民之間的互惠關(guān)系發(fā)生了變化，而這種互惠關(guān)系是鄉(xiāng)村社會治理的基石[9]，因此要順應(yīng)這種變化構(gòu)建新的利益紐帶。

宜都近年來從實(shí)際情況出發(fā)，為了引導(dǎo)群眾自律，規(guī)范村民行為，增強(qiáng)村民自治的效果，經(jīng)過村“兩委”收集民情、民意，在廣大村民的積極參與下，在幾個(gè)試點(diǎn)村開展家庭誠信守法檔案建設(shè)。村委會組織專班挨家挨戶簽訂承諾書，將村民的家庭信息基本情況，如家庭成員、房產(chǎn)信息，車輛信息等信息一戶一檔進(jìn)行收集，結(jié)合積分管理臺賬，道德評議會評審記錄等相關(guān)內(nèi)容形成了一戶一盒的誠信檔案。這些記錄一方面作為有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織、公民提供“誠信證明”，另一方面作為家庭誠信戶評選的依據(jù)，進(jìn)而享受各種待遇與優(yōu)惠。

為方便村民查閱自己的誠信檔案記錄，尾筆村、龍王臺村還請專業(yè)公司開發(fā)了家庭誠信檔案管理軟件系統(tǒng)，并指定專人進(jìn)行后臺管理，及時(shí)將采集到的基本信息以及獎(jiǎng)懲和積分記錄錄入到系統(tǒng)內(nèi)，形成二維碼，方便村民通過掃碼來查詢。該制度的特點(diǎn)在于通過自治、法治和德治的融合將村民的行為實(shí)行集成化管理，對村民的利益實(shí)行精細(xì)化和量化計(jì)算，打造新的利益聯(lián)結(jié)紐帶和計(jì)算規(guī)則，形成良好的鄉(xiāng)風(fēng)民俗。

通過自治方式在村規(guī)民約中明確家庭誠信守法檔案制度。尾筆村在村規(guī)民約第七章“獎(jiǎng)懲制度”專章規(guī)定了家庭文明誠信檔案制度，由道德評議會每年開展誠信評議，評議結(jié)果經(jīng)村民代表大會表決通過后公示，記入誠信檔案。并按照《文明誠信積分細(xì)則》實(shí)行年度計(jì)分，定期發(fā)布誠信紅黑榜，對失信戶予以曝光。

通過家庭誠信守法檔案制度將村民的法律和道德行為納入一體管理。一方面，村民的違法犯罪行為納入守法誠信檔案，如筆尾村村規(guī)民約第7章第23條規(guī)定“觸犯刑法、治安處罰”的按照《文明誠信積分細(xì)則》進(jìn)行加減分；龍王臺村村規(guī)民約第2條，“無證駕駛、酒駕和醉駕”處罰的，一次從家庭誠信基礎(chǔ)分100分中扣減3分。相關(guān)案例：周某某，女，52歲，2019年因家庭矛盾報(bào)警，因不滿警察調(diào)解當(dāng)場襲警后被行政拘留。根據(jù)《龍王臺村村規(guī)民約百分制》考核第五條，從農(nóng)戶基礎(chǔ)分一百分中，扣除五分，取消其當(dāng)年股份分紅。

另一方面，村民的道德行為也納入守法誠信檔案，《聶家河鄧家橋村家庭文明誠信檔案制度》包括有見義勇為、移風(fēng)易俗、扶貧幫困、奉獻(xiàn)社會、破壞鄰里關(guān)系、影響家庭和睦等行為，又如尾筆村規(guī)定參加公益活動可以享受誠信加分。相關(guān)案例：李某某，男，56歲，于2019年3月自覺將路邊的棚屋進(jìn)行撤除，方便車輛通行且未要求村委會進(jìn)行任何補(bǔ)償。按照《龍王臺村村規(guī)民約百分制》考核第四條，從農(nóng)戶基礎(chǔ)分一百分中，加二分，當(dāng)年分紅按照股份翻倍。

3.紅白理事和道德評議制度——德治與自治的融合

結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，將突出的道德文明問題轉(zhuǎn)為由村規(guī)民約加以約束并實(shí)施以獎(jiǎng)懲，德治手段不僅僅是一種軟性的教化引導(dǎo)，而且具有一定的“硬性”色彩[1]。

紅白理事制度。首先，形成紅白喜事簡辦的村民共識。比如尾筆村首先是通過村規(guī)民約第六章專章規(guī)定了“移風(fēng)易俗”問題，對紅白喜事的辦理原則、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、安全衛(wèi)生及獎(jiǎng)懲等做了規(guī)定，明確了紅白理事會具體負(fù)責(zé)該項(xiàng)事務(wù)的管理與服務(wù)，從“小憲法”的角度規(guī)定了紅白事會及主要的規(guī)則。此外，還專門單獨(dú)制定了《尾筆村紅白事辦理暫行規(guī)定》，經(jīng)兩委、全體黨員、村民代表決議通過，甚至專門將村民簽名的版本張貼在村委會公示欄。

其次，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)則。尾筆村紅白理事會對違反規(guī)則的事主，從其保證金1000元中逐項(xiàng)扣減，每項(xiàng)扣減300元，三年內(nèi)取消各項(xiàng)評先評優(yōu)資格和村股份合作社分紅，如是黨員的提請相關(guān)部門給予黨紀(jì)處分，并記入村民文明誠信檔案。再次，管理與服務(wù)并重。紅白理事會在執(zhí)行規(guī)則的同時(shí)，也如鄧家橋村紅白理事會制度第6條的規(guī)定：協(xié)助和參與事主操辦紅白喜事，主動做好服務(wù)，為群眾排憂解難。相關(guān)案例：周某某的小女兒申辦喬遷之喜宴請5桌。根據(jù)龍王臺村村規(guī)民約規(guī)定，能舉辦宴請事宜僅限于婚喪嫁娶，第一個(gè)小孩出生，八十歲以上老人生日宴。此申報(bào)超出宴請事項(xiàng)范圍，紅白理事會當(dāng)即勸阻，若宴請則僅限于親戚參加。后經(jīng)核實(shí)，周某某邀請非親戚人員參與，舉辦宴席20桌以上。因此，從農(nóng)戶基礎(chǔ)分一百分中扣除三分。

道德評議制度。該制度通過道德評議會這種自治組織對好人好事和違反道德規(guī)范的行為進(jìn)行評議，作為農(nóng)戶的評分依據(jù)。例如筆尾村制定了《道德評議會章程》，每季度召開一次評議會，參與人數(shù)須半數(shù)以上，堅(jiān)持客觀公正、實(shí)事求是進(jìn)行評議，不揭露個(gè)人隱私，不侵犯個(gè)人合法權(quán)益[10]。相關(guān)案例：周某，43歲，宜化楚星集團(tuán)職工，于2017年、2018年、2019年三年連續(xù)無償獻(xiàn)血，根據(jù)《筆尾村村規(guī)民約百分制》經(jīng)村道德評議會評議，從農(nóng)戶基礎(chǔ)分一百分中，給予加五分，當(dāng)年分紅按照股份翻倍。

四、經(jīng)驗(yàn)與啟示

1.以黨建為引領(lǐng)凝聚合力

政府推進(jìn)“三治”融合不僅有黨委的總體布局和頂層實(shí)際，而且黨組織在德治方面發(fā)揮了不可替代的作用，無論是村黨支部還是各位黨員，都發(fā)揮了先鋒模范作用，并以嚴(yán)格的黨紀(jì)約束黨員村民，對普通村民起到了教化作用。如筆尾村對違反規(guī)定操辦紅白喜事的黨員，還要提請黨組織給予相應(yīng)的黨紀(jì)處分。

政府職責(zé)可做適當(dāng)整合。目前是民政部門負(fù)責(zé)自治，政法部門負(fù)責(zé)法治，教育和宣傳部門負(fù)責(zé)德治，一些具體職能碎片化地分散在幾十個(gè)部門中，有學(xué)者建議一個(gè)部門統(tǒng)籌“三治”，貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程[11]。

要擴(kuò)大社會力量的有序參與，比如鄧家橋村鄉(xiāng)賢理事會參與處理村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)了村民自治、政府治理和社會調(diào)節(jié)良性互動，發(fā)揮了自治、法治和德治相結(jié)合的“乘數(shù)效應(yīng)”。

2.政府廓清認(rèn)識激發(fā)主動性

推進(jìn)“三治”融合當(dāng)前給基層政府增添了壓力與挑戰(zhàn)，但是政府應(yīng)該認(rèn)識到當(dāng)前的挑戰(zhàn)和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系?！叭巍比诤弦馕吨鴩摇⑸鐣蛡€(gè)人形成共治格局，最顯著的作用是降低治理成本。桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村多數(shù)糾紛矛盾可以就地化解，“零矛盾上交”的村占比50%以上，有的高達(dá)82%；陳規(guī)陋習(xí)明顯得到遏制[11]；宜都通過試點(diǎn)，也逐步實(shí)現(xiàn)民事民議、民事民辦、民事民管，崇德向善的文明實(shí)踐理念成為市民習(xí)慣自然。政府推進(jìn)“三治”融合，逐漸讓社會和個(gè)人更多參與社會治理，政府才能從各種瑣事中解放出來，集中精力做職責(zé)范圍內(nèi)的大事要事，達(dá)致“有限+有為”的法治政府。

3.政府指導(dǎo)農(nóng)村自治組織為“善治”而“善制”

農(nóng)村社會實(shí)現(xiàn)“善治”的條件之一要有“善制”，即良好的制度。政府對于村民自治中探索的有效做法，要及時(shí)指導(dǎo)農(nóng)村自治組織建立完善的制度，確保這些制度的合法性，以增強(qiáng)村民自治的權(quán)威性。筆者在翻閱幾個(gè)村的相關(guān)制度時(shí)發(fā)現(xiàn)以下問題：一是制度之間不一致，如《筆尾村紅白事辦理暫行規(guī)定》與村規(guī)民約不一致，需要保持一致。二是核心內(nèi)容欠缺，比如鄧家橋村紅白理事會制度沒有明確可以辦紅白喜事的范圍，重要內(nèi)容缺失，缺陷明顯。三是重要內(nèi)容表達(dá)不準(zhǔn)確，如筆尾村村規(guī)民約第7章第23條將違法行為僅僅局限于“治安處罰”。四是合法性問題，前文已有相關(guān)例子，不再重復(fù)。鑒于農(nóng)村自治組織的專業(yè)化水平，形成“善制”需要獲得政府的有效指導(dǎo)，這也是《村委會組織法》中政府和自治組織二者關(guān)系的要求，第5條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”。

4.政府幫助農(nóng)村自治組織要同時(shí)考慮服務(wù)性與有限性

當(dāng)前對政府有三重定位，即法治政府、服務(wù)政府和有限政府，正如陳瑞蓮所言，法治政府首先是有限政府、服務(wù)政府。服務(wù)政府要求為社會提供市場無法提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，建立健全社會公共服務(wù)功能和服務(wù)體系，維護(hù)正常的社會秩序等；有限政府意味著政府不再是無所不包、無所不管的“全能政府”，而是有所為有所不為的有限政府，其本質(zhì)就在于依法行政[12]。正如《村委會組織法》第37條的規(guī)定，“村民委員會辦理本村公益事業(yè)所需的經(jīng)費(fèi)，由村民會議通過籌資籌勞解決；經(jīng)費(fèi)確有困難的，由地方人民政府給予適當(dāng)支持。”

以公共法律服務(wù)為例，由政府出資設(shè)立公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過直接或者購買服務(wù)方式由市場主體為群眾提供減免費(fèi)用的無差別、普惠性服務(wù)。但是必須注意的是，政府提供公共法律服務(wù)，必須準(zhǔn)確把握行為邊界，提供有邊界、適當(dāng)引導(dǎo)預(yù)期的服務(wù)，而非無邊界的公共服務(wù)，以免擾亂市場主體與相應(yīng)購買能力消費(fèi)者之間相互匹配的市場關(guān)系[13]。結(jié)合前述村公共法律工作室的職責(zé)，僅僅是列舉了服務(wù)的方式，比如咨詢、接受委托、法治宣傳等，對可以享受減免費(fèi)用的公共法律事服務(wù)項(xiàng)不明確，因此，政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，提供公共法律服務(wù)產(chǎn)品名錄，方便公眾獲得法律服務(wù)，也避免公共法律事項(xiàng)因“無限”而導(dǎo)致“無為”。