□徐 行 王娜娜

（南開大學周恩來政府管理學院，天津300350）

一、問題的提出

“政治和公共事務管理以協(xié)商的方式進行，是人類政治生活和公共決策古老而新穎的方式”[1]。早在我國古代的基層社會中，就存在著 “鄉(xiāng)議” （宗族之內或鄉(xiāng)紳之間圍繞鄉(xiāng)族內的重要公共事務進行協(xié)商）等協(xié)商議事方法。在西方，公共事務以協(xié)商的方式決策最早也可以追溯到古希臘時期的雅典城邦的公民大會，如古希臘時期政治學奠基人亞里士多德就認為協(xié)商是 “公民公開辯論和商討法律的過程”[2]。雖然中西方古代的政治生活中都有著源遠流長的協(xié)商議事傳統(tǒng)，但古代的協(xié)商在更多意義上體現為一種合理的決策方式，并不具備現代意義上協(xié)商治理的內涵。

現代意義上的協(xié)商治理是伴隨著協(xié)商民主理論的出現而產生的，因此有學者將 “協(xié)商民主視作是協(xié)商治理最主要的理論和實踐來源”[3]，協(xié)商治理則是 “協(xié)商民主的治理體現”[1]。由協(xié)商民主延展而來的協(xié)商治理在國家與社會等治理領域貢獻出了獨特的理論與實踐價值。在理論層面，協(xié)商治理成功回應了治理中人們對民主的需求，并被看作是一種 “具有重大潛能的民主治理形式”[4]3；在實踐層面，協(xié)商治理在協(xié)調利益關系、化解社會矛盾、促進社會的和諧與穩(wěn)定[5]、改善黨的領導方式、提升政府決策的科學性民主性與合法性[6]、形塑公民意識與公共精神[7]等方面均表現出了積極作用。尤其是在面對基層社會治理日益復雜，傳統(tǒng)社會管理方式日趨 “失靈” 的現實條件下，基層社區(qū)協(xié)商治理由于具備 “以解決問題和化解沖突為導向的顯著特點”[8]而越來越受到學術界與實務界的關注，并漸次成為當前基層社會治理中的一種嶄新的治理范式。

建設 “人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體” 是黨的十九屆四中全會提出的新概念。社會治理共同體是社區(qū)協(xié)商治理的目標與愿景，社區(qū)協(xié)商治理則是建設社會治理共同體的重要路徑。當前，社區(qū)協(xié)商治理受到中央和各級地方政府的廣泛關注。據統(tǒng)計， “到2016年底，全國各省（自治區(qū)和直轄市）都出臺了關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實施意見，地方各級黨委和政府把城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商納入重要議事日程，結合實際制定了具體實施辦法等”[9]。雖然社區(qū)協(xié)商治理在制度與政策層面上呈現出蔚然發(fā)展之景觀，但在實踐中卻并沒有形成規(guī)?；c常態(tài)化的發(fā)展，目前僅停留在政策實驗與政策創(chuàng)新階段，甚至在個別地方還出現了象征式協(xié)商、投機式協(xié)商、博弈式協(xié)商、控制式協(xié)商、誘使式協(xié)商等不良現象[10]。

制約社區(qū)協(xié)商治理發(fā)展的梗阻到底有哪些？梳理現有相關研究文獻發(fā)現，當前學術界大致有五種看法：一是協(xié)商主體障礙說，主要是指社會主體協(xié)商能力匱乏；二是體制機制障礙說，體現為現有的協(xié)商治理平臺、程序等不完善；三是法制障礙說，認為協(xié)商治理本質屬于 “軟法” 法理范疇，導致協(xié)商治理的執(zhí)行與保障乏力；四是文化障礙說，認為我國傳統(tǒng)的官本位文化等不利于協(xié)商治理的發(fā)展；五是行政體制依賴說，認為協(xié)商治理過分地依賴于行政主體。以上觀點雖然各有其理，但本文認為，當前從根本上制約社區(qū)協(xié)商治理發(fā)展的梗阻主要在于社會主體協(xié)商能力匱乏、公權力過度介入以及在二者綜合作用下導致的社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新的難以擴散。社會治理共同體的本質屬性是社會性，因此，破除當前社區(qū)協(xié)商治理的梗阻還需要復歸到社會治理共同體本質屬性，即圍繞著提升社區(qū)居民參與協(xié)商的意識、培養(yǎng)社區(qū)治理主體的協(xié)商能力、轉變政府治理理念和職能，以及突出基層黨組織在社區(qū)協(xié)商治理中的引領作用方面來進一步探討。

二、目標與路徑：社會治理共同體與社區(qū)協(xié)商治理的邏輯關系

社會治理共同體有著不同的形式與發(fā)展階段，在我國社會治理重心下移的背景下，社區(qū)開展民主協(xié)商，有助于構建一個真正的、新型的社會治理共同體。

（一）社會性是社會治理共同體的本質屬性

社會治理共同體概念的提出是黨在社會治理領域的理論創(chuàng)新。那么就社會治理而言，什么是共同體？共同體的本質屬性是什么？馬克思基于歷史唯物主義的方法論以 “現實的人” 作為研究共同體的邏輯起點，探討了人類歷史發(fā)展過程中的三種共同體形式，即自然共同體、虛幻共同體和真正共同體（ “自由人的聯合體” ）。在前資本主義時期，由于生產力水平低下，為了應對來自外界的危險以便更好地生存，人們結成了互幫互助的 “自然共同體” 。 “自然共同體” 本質上體現為一種基于血緣和地緣聯合的社會關系。工業(yè)革命以后，現代性浪潮將 “自然共同體” 轉變成為國家這種 “虛幻共同體” 。馬克思主義認為，共同體只是國家的一種外觀形式，隱藏在 “虛幻共同體” 之后的是國家的階級本質[11]，因此，具有明顯政治屬性的階級專政才是 “虛幻共同體” 的本質特征。然而 “虛幻共同體” 無助于實現所有人的自由與發(fā)展，要實現這一目標，就需要打破虛幻共同體而邁向真正共同體。在國家與社會的關系方面，馬克思主義認為社會決定國家，并且國家未來的命運是不可避免地要消失，社會會把國家政權重新收回。因此，真正共同體的本質不再是一個政治共同體，而是一個 “自由人的聯合體” 的社會共同體。

馬克思主義共同體思想中關于共同體本質屬性是社會性的論斷，對于建設社會治理共同體具有重要的指導意義。當前，由于社會力量較為薄弱，公眾參與意識及能力有待提高，當代中國的社會治理實踐總體上表現為黨和政府為主、社會組織與公眾為輔的特征。未來社會治理共同體的建設需要回歸到共同體的本質，充分激活社會主體在社會治理中的主體性作用，只有這樣才能建設成為人人有責、人人盡責、人人共享的社會治理共同體。

（二）社會治理共同體是社區(qū)協(xié)商治理的目標

社會治理共同體不僅是黨在社會治理領域的理論創(chuàng)新，而且也是當前與未來社會治理的目標與愿景。社會治理共同體究竟展現的是怎樣的關系圖景呢？在馬克思提及的三種不同的共同體范式中， “自然共同體” 體現的是 “弱個體—強共同體” 的關系格局，個體依附于共同體的邏輯決定了個體與共同體之間是不平等的關系。而 “虛幻共同體” 呈現的是一種 “強個人—弱共同體” 的關系格局?，F代政治革命在擺脫政治桎梏的同時，也催生了市民社會中的個體主義。個體主義一方面締造了輝煌的工業(yè)文明，但另一方面也窒息了共同體的普遍精神，造成了公共生活中普遍原則的衰落。 “我們據以生活的公共哲學不能維護它所承諾的自由，因為它不能激發(fā)共同體感和自由所必需的公民參與”[12]。建立在 “‘個體’上的王國只能是短命的，浪費過大，沒有積累的可能，衰竭現象接踵而來”[13]。因此，未來的真正共同體（自由人的聯合體）必然是個體與共同體和諧互動的共同體，即共同體不再凌駕于個體之上，個體也不再忽視共同體的利益。在共同體中，共同體不僅為個體的自由發(fā)展提供保障，而且個體的自由發(fā)展還會促進共同體的繁榮。只有在這樣的共同體中，人們才能 “詩意地棲居” ，并獲得持續(xù)的認同感與歸屬感。

馬克思論述的 “真正共同體” 是社會治理共同體的高級階段，當前我國正建設的共同體是社會治理共同體的初級階段。初級階段的社會治理共同體面臨的一個突出的問題是，原本作為社會治理主體的社會主體，并沒有充分地參與到社會治理的過程中來，即在當前的社會治理實踐中，只看到忙碌的政府，卻看不到行動的社會。將協(xié)商治理嵌入到當前的社會治理中，不僅可以在短期內有效地提升社會治理績效（如化解沖突、維護社會穩(wěn)定等），而且還可以從更長遠的價值意義上激發(fā)社會主體的治理動力，培育社會主體的治理能力，實現社會與政府的有機互動，從而建設 “人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體” ，并最終過渡到 “詩意棲居” 的真正共同體。

（三）社區(qū)協(xié)商治理是實現社會治理共同體的重要路徑之一

首先，社區(qū)本身就是一個共同體。德國社會學家斐迪南·滕尼斯最早提出了社區(qū)概念，認為社區(qū)是從血緣、地緣和友誼中自然生長出來的，建立在 “有關人員的本能的中意或者習慣制約的適應或者與思想有關的共同記憶之上的” 有機整體[14]。伴隨著西方國家工業(yè)化浪潮的發(fā)展，滕尼斯所界定的建立在傳統(tǒng)社會基礎上的情感共同體不斷被解構與式微，而地域意義上的共同體則逐漸凸顯。我國的社區(qū)及社區(qū)治理理論與實踐皆晚于西方發(fā)達國家。20世紀80年代中后期，隨著市場經濟的發(fā)展和單位制的解體，為了承接單位制解體后的社會管理和社會服務工作，政府開始考慮社區(qū)的管理和建設問題。1987年和1991年， “社區(qū)服務” 和 “社區(qū)建設” 出現在民政部的政策文本中；2000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關于轉發(fā)〈民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的指導意見〉的通知》，標志著中國社會由 “單位制” “街居制” 開始走向 “社區(qū)制” 。 “單位制” 的逐漸解體與 “社區(qū)制” 的初步建立，意味著 “社會成員與單位間的人身依附關系逐漸松弛，越來越多的社會成員也開始從事實上的國家領域，退而居于社會的‘日常生活’之中”[15]。面對這種情況，客觀上需要一個社會共同體來為重新分化后的社會成員提供地域和生活方式上的邊界意識，社區(qū)便應運而生。當然，這種地域和生活意義上的共同體僅僅是共同體的外在表征，而如何通過國家與社會之間的良性互動，喚醒社會成員對共同體的內在情感與歸屬意識，進而營造出情感上的 “有機共同體” ，則是當前我國社區(qū)建設與治理的重點與難點。

其次，當前社會治理重心下移主要體現在社區(qū)。推動社會治理重心下移是黨的十八大以來我國社會治理的新方向和新內涵。社會治理重心下移是指盡可能地把資源、服務、管理放到基層。城鄉(xiāng)社區(qū)是基層社會治理的基本單元，承載著人民群眾對美好生活的絕大部分的需求與向往。因此， “對于中央集權的科層制體系來說，資源和權責向一線執(zhí)行主體的下移不再僅僅是科層體系內的自上而下分權，而是依托于政府內部和政府與社會之間的資源和權責向社區(qū)等服務終端的下沉”[16]。只有社會治理重心下移到社區(qū)，才可以為基層治理主體增權賦能，補齊基層治理結構中的短板，疏解長期困擾基層的人財物等組織資源不對稱的困境；才可以為基層治理提質增效，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，從而體現以人民為中心的社會治理邏輯。

最后，協(xié)商治理被視為 “協(xié)商民主的治理形式”[1]，民主協(xié)商構成協(xié)商治理的主要內容。其一，民主協(xié)商可以營造多元共治的利益共同體。民主協(xié)商尊重不同偏好與意見的表達，并在此基礎上進行吸納與聚合，形成共識，以此作為構建公共政策的基礎和依據。因此，民主協(xié)商在 “強調對共同利益的承諾、促進政治話語的相互理解、辨別所有的政治意愿，以及識別重視所有人的需要與利益的有約束力的公共政策上是一種具有重大潛能的民主治理形式”[4]3。其二，民主協(xié)商可以協(xié)調多元共治的行動共同體。要使多元治理主體產生合作而非對抗、互動而非被動的共治關系，不能僅依靠行政、法律等硬性的權力，還需要更多地采用民主協(xié)商這種柔性的權力， “在不同利益主體之間構建一種基于公平競爭的互動合作格局；不同主體之間的權益分配，應當主要依靠協(xié)商機制和論證—商談，基于‘說服’產生共識或者合意，以保證公共決策具有高度的可接受性”[17]。其三，民主協(xié)商可以凝聚多元共治的情感共同體。通過民主協(xié)商，可以激活社會治理主體的在場意識和主體意識，把廣大人民群眾的意愿轉變?yōu)檎臎Q策，從而有助于構建一個新型的社會治理共同體。

三、當前制約我國社區(qū)協(xié)商治理發(fā)展的梗阻

改革開放后，市場經濟發(fā)展重構了利益格局，并加速了社會結構的多元分化。在多元化社會中，社會利益主體日益多元，利益訴求更加多樣，伴隨著多元利益主體之間的分歧與矛盾日益增多，社會治理的難度與復雜性也日益彰顯?；鶎邮巧鐣茏罴凶顝碗s的場域， “涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層”[18]。作為基層基本治理單元的社區(qū)，若僅靠傳統(tǒng)的行政手段來解決社會矛盾，則往往會面臨 “一根手指撿不起一顆石子” 的困境。所以，動員社區(qū)內各相關利益主體廣泛參與，通過對話協(xié)商來協(xié)調利益與化解矛盾，并最終就相關問題達成共識的社區(qū)協(xié)商治理，則被看作是當前基層社會治理的優(yōu)化與創(chuàng)新。

黨和國家高度重視基層協(xié)商治理的發(fā)展。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門印發(fā)了《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》。在黨和國家的積極倡導下，我國各地涌現出了一些社區(qū)協(xié)商治理的創(chuàng)新典型，如浙江溫嶺的 “民主懇談會” 、河南鄧州的 “四議兩公開” 、天津市寶坻區(qū)的 “村級民主協(xié)商議事會” ，以及成都市的 “村民議事模式” 等等。雖然這些地方的協(xié)商治理有效地解決了當地社區(qū)發(fā)展中的一些現實問題，并對其他地方探索社區(qū)協(xié)商治理提供了有益的借鑒，但整體而言，這種社區(qū)協(xié)商治理的經驗尚未在全國范圍內普遍推廣和應用，甚至在個別地方還出現了象征式協(xié)商治理、投機式協(xié)商治理等異化模式。當前制約社區(qū)協(xié)商治理的梗阻主要是什么呢？從社會治理共同體的視角分析，主要體現為：

（一）社會主體協(xié)商意愿淡薄，協(xié)商能力匱乏

改革開放以來，我國的社會治理逐漸改變了過去的集中統(tǒng)一管理模式，國家開始有意識地釋放和鼓勵社會治理中的自主性，基層治理由此進入了國家和社會相互賦權（mutual empowerment）時期。因此，當前不論是城市社區(qū)還是鄉(xiāng)村社區(qū)，都產生了多元化的治理主體。但在多元主體的治理格局中，各治理主體之間的權力關系并非均衡發(fā)展，尤其是 “基層公共權力與社會力量還不成比例，前者保持著強大的介入能力，后者還是處于弱小和不堪一擊的成長狀態(tài)”[19]。這種不均衡的力量關系決定了社會主體在社區(qū)協(xié)商治理中還處于一種 “弱參與” 或 “弱治理” 的狀態(tài)，具體表現為：

首先，社區(qū)居民協(xié)商意愿淡薄。協(xié)商主體的協(xié)商意愿是協(xié)商治理的前提條件。大部分社區(qū)居民由于受到中國傳統(tǒng)政治文化中一些消極因素的影響，長期以來思想比較順從、意識較為被動，缺乏主動協(xié)商的意識和意愿。雖然近年來市場經濟的發(fā)展催生了部分居民的維權意識，構成了社區(qū)協(xié)商治理的有利條件，但這種權利的覺醒更多地表現為對個體或私人利益的覺醒，對于社區(qū)內的集體利益或者是公共利益的維護與發(fā)展，更多人選擇了做 “沉默的大多數” 。 “在個體居民的眼里，公共事務是別人的事務——即高級人士的事務，‘老板們的’、‘政治家們的’——不是自己的事務”[20]。有研究者發(fā)現，目前我國城市社區(qū)協(xié)商治理中存在四類協(xié)商群體：第一類是組織協(xié)商者，這類群體在社區(qū)占比非常少；第二類是積極協(xié)商者，以退休者居多，更關注于社區(qū)文體類活動的協(xié)商；第三類是被動協(xié)商者，他們或是在社區(qū)中利益受損，或是用來充數、很難提出建設性建議的典型的搭便車者；第四類是無關痛癢者，平時忙于生計無暇顧及社區(qū)事務，對公共事務漠不關心，目前在城市社區(qū)中占大多數[21]。

其次，社會主體協(xié)商治理能力匱乏。協(xié)商主體的協(xié)商能力決定著協(xié)商治理的實效。協(xié)商治理能力按照協(xié)商發(fā)起—協(xié)商過程—協(xié)商結果的標準，依次可劃分為發(fā)起協(xié)商的能力、言說溝通能力以及影響協(xié)商結果的能力。第一，就發(fā)起協(xié)商的能力而言，由于單位制和公社制的解體使得越來越多原子式的個體不斷涌向城鄉(xiāng)社區(qū)，基層社會由此出現了以社會原子化為特征的 “社會松散化” 現象，而依靠松散的原子式的個體發(fā)起協(xié)商無疑是困難的，所以必須借助組織的力量。但不論是城鄉(xiāng)社區(qū)內的社會組織，還是社區(qū)外的民間社會組織，其自身的力量都相對弱小，功能的發(fā)揮也比較受局限。因此，社區(qū)內發(fā)起的協(xié)商大部分都是自上而下的行政協(xié)商，很少有自下而上的社會協(xié)商。第二，言說與溝通能力的作用主要體現在協(xié)商的過程之中。言說與溝通是協(xié)商治理的基礎性能力，它不僅要求協(xié)商主體能夠公開地表達、陳述自己的觀點與訴求，而且還要求協(xié)商的各方經充分的溝通、辯論之后能夠對自己的觀點進行增減損益、相互妥協(xié)，以達成共識。與國家層面的成熟而規(guī)范的精英協(xié)商相比，基層協(xié)商的主體都是普通的社會群眾，再加之平時少有參加協(xié)商的意愿，缺乏相應的協(xié)商訓練，多數人的言說與溝通能力十分欠缺。第三，在影響協(xié)商結果方面，由于協(xié)商的走向更偏愛那些在公共輿論中發(fā)言最具效力的少數人，所以對那些不善言說與溝通的 “沉默的大多數” 而言，只能默認或者被迫承認強力議論者的協(xié)商結果，長此以往他們則會陷入未能產生影響但卻處處被決定的 “政治貧窮” 境地。

（二）公權力對社區(qū)協(xié)商治理過程的過度介入

由于目前社區(qū)協(xié)商治理中存在協(xié)商主體力量不均衡的現象，公權力強大而社會協(xié)商主體力量弱小，所以社區(qū)協(xié)商治理中普遍存在著公權力部門主導和控制社區(qū)協(xié)商治理全過程的現象。毫無疑問，在當前社區(qū)資源稀少、社會力量孱弱的情況下，依靠公權力組織的力量再造社會組織秩序，具有歷史的連續(xù)性和現實的合理性。況且，協(xié)商治理非但不應當排斥公共權力的介入，而且社區(qū)基層協(xié)商治理還需要公共權力的組織與保障，以促使各協(xié)商主體都能夠參與到協(xié)商的進程中，并矯正與消除在協(xié)商過程中出現的各種不公正與障礙，以及維護與保證協(xié)商最終結果的權威性與有效性。雖然基層的協(xié)商治理需要公權力的介入和保障，但介入到社區(qū)協(xié)商治理中的公權力需要保持一個合理的限度和閾值。如果公權力介入超越應有的界限，社區(qū)協(xié)商治理就會演變成公權力主導與控制的模式。現實中由公權力過度控制的社區(qū)協(xié)商治理容易產生兩種弊端：

其一，抑制社會協(xié)商主體的自主性。社區(qū)協(xié)商治理類似于拉普和杜波依斯所說的 “生活民主(living democracy)” ，即滲透于個體生活與公共生活各個交集中的民主[22]。通過這種低門檻、可進入、貼近生活的協(xié)商方式，可以使社區(qū)內的公眾及社會組織參與其中，并獲得更為真實的民主體驗感。這種體驗感有助于當前社區(qū)社會主體現有角色的轉變，即從享受政府服務的被動消費者變?yōu)樯鐓^(qū)治理的主動參與者。但現實中，由于黨政力量與社會力量的差距過于懸殊，處于絕對優(yōu)勢的黨政力量往往成為了社區(qū)協(xié)商治理實踐的主要推動者和組織者，通過對協(xié)商議題的設置和對協(xié)商過程的掌控，進一步強化了對社會的控制能力；社區(qū)居民和社會組織更多地是圍繞著黨政制定的標準化規(guī)則框架被動參與協(xié)商。這種失去社會自主性的社區(qū)協(xié)商治理，雖然在一定時段、一定程度上也可以起到調和矛盾、化解沖突、處置公共事務的作用，但從長遠來看并不利于社會主體力量的成長，亦不利于形成各盡其責、共同享有的社會治理共同體。

其二，導致協(xié)商治理內卷化。所謂內卷化是指一種社會模式或文化模式發(fā)展到一定階段之后，便再無突破式發(fā)展和漸進式的增長，而陷入一種不斷的自我復制、自我精細化的內卷狀態(tài)。當前我國基層社區(qū)的協(xié)商治理，更多地不是社會的自覺性創(chuàng)造，而是由政府主動設計的一種制度安排。在大量的社區(qū)事務處置過程中，哪些需要協(xié)商治理？如何進行協(xié)商治理？這些最終往往取決于公權力部門的意愿、決心以及行動，而作為社區(qū)協(xié)商治理主體的居民，其主動性和自主性始終沒能有效地嵌入到協(xié)商治理中。就本質而言，這也是一種內卷化現象。而且，缺乏對社區(qū)治理過程和結果進行有效監(jiān)督的協(xié)商治理，很容易淪為公權力部門行政行為的附庸。如當今社區(qū)協(xié)商治理存在著隨意化現象，即公權力部門想協(xié)商就協(xié)商，不想協(xié)商就不協(xié)商，或者只有在原有的行政管理模式難以調解的群體性事件發(fā)生和處置緊急事務需要時，協(xié)商治理才會被提上日程，協(xié)商治理成為了公權力部門應急解決困難的一種輔助性或補充性工具。當社區(qū)協(xié)商治理的公共理性與民主價值被懸置，僅作為工具意義的協(xié)商治理便難免出現內卷化的現象。當前一些城鄉(xiāng)社區(qū)提出的協(xié)商治理創(chuàng)新，雖然名目繁多，但內容大同小異，并沒有新的思維和路徑突破，實質上反映的是協(xié)商治理的內卷化發(fā)展態(tài)勢。

（三）社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新難以擴散

羅杰斯提出了創(chuàng)新擴散理論，并將其定義為： “一種創(chuàng)新通過某種渠道隨著時間推移在社會系統(tǒng)成員中傳播的過程?！盵23]社區(qū)協(xié)商治理作為當前基層治理中的政策創(chuàng)新，能否得到擴散和可持續(xù)發(fā)展，公權力的介入限度與社會參與程度是兩個關鍵變量。在當前基層社會力量弱小的情況下，如果沒有公權力部門的決策、引導、參與，社區(qū)的協(xié)商治理將會失去基本保障，呈現極度疲軟的現象；但如果沒有社會的有效參與，協(xié)商治理也會因為得不到社會主體的充分支持與認同而最終流于形式。

當社會參與度比較高，而公權力部門參與度較低時，容易發(fā)生自治式協(xié)商治理。自治式協(xié)商治理更易發(fā)生于社區(qū)內的小微自治單元，比如農村社區(qū)的村民小組或者是城市社區(qū)的樓宇之間，它適合處理較小范圍內的人民內部矛盾，而對涉及整個社區(qū)層面的公共事務而言，這種政策創(chuàng)新擴散的范圍則會比較受限。當公權力部門參與社區(qū)治理程度過高，而社會參與度較低時，就會出現公權力主導的協(xié)商治理。依靠公權力部門強力介入雖可以在一段時間內推動社區(qū)協(xié)商治理的發(fā)展，但若社會主體長期缺位或長期參與不足，社區(qū)協(xié)商治理不僅難以真正實現，而且會出現內卷化現象。最理想也是最可擴散的類型是共同參與的共商共治式協(xié)商治理模式。在這樣的新態(tài)勢中，社會各主體主動參與，公權力部門積極引導，二者互動合作，優(yōu)勢互補，從而實現社會的善治。

目前我國的社區(qū)協(xié)商治理，尚處于由公權力主導的協(xié)商治理向社會各主體共商共治式協(xié)商治理的轉變階段。公權力主導的協(xié)商治理雖然在短期內可能取得一定成效，但從長遠來看，會因缺少社會主體的積極參與而陷入創(chuàng)新不可擴散性的困境。實踐中任何一項有意義的創(chuàng)新，其生命力與其普及性和應用的廣泛性是成正比的。如果我們對社區(qū)協(xié)商民主的探索創(chuàng)新，不能擴散到群眾中，不能普及開來，甚至過一段時間就銷聲匿跡，那么這樣的探索創(chuàng)新就毫無意義。 “如果一項創(chuàng)新活動雖然能夠長期堅持下去但卻不能推廣，僅僅局限于個別的地方” ，那么 “這樣的創(chuàng)新其社會意義也不大”[24]。因此，在構建社會治理共同體的視域下，未來社區(qū)協(xié)商治理的發(fā)展需要的是多元主體合作的共商共治式協(xié)商治理模式，唯有如此才可實現協(xié)商治理的可擴散發(fā)展。

四、社會治理共同體視域下社區(qū)協(xié)商治理的突破路徑

社會治理共同體的本質屬性指向社會性，社會是社會治理共同體建設的主體性力量。只有激發(fā)社會的主體性并且讓社會主體行動起來，協(xié)同參與社會治理，才能創(chuàng)造一個更有活力和效率的社會治理共同體。未來社區(qū)的協(xié)商治理要想突破現有之梗阻，也應當將行動的社會主體有效地嵌入到協(xié)商治理中。

（一）喚醒 “沉默的大多數” ，提升社區(qū)居民參與協(xié)商的意識

公眾參與是協(xié)商治理正常運轉的首要條件。 “民主走向協(xié)商,表明人們在持續(xù)關注著民主的真實性：在多大程度上，民主控制是實質性的而不是象征性，而且公民有能力參與其中”[25]。針對目前社區(qū)協(xié)商治理中居民 “低參與” “弱參與” 現象，首先，要廣泛地開展公民教育，特別要注重培育居民的主體意識，喚醒 “沉默的大多數” 。主體意識意味著每個公民自愿、自覺和自動參與公共事務。培養(yǎng)主體意識是讓社區(qū)居民意識到自己是社區(qū)治理的主體，而不是被動治理的客體，參與社區(qū)協(xié)商治理正是自己發(fā)揮社區(qū)治理主體作用的有效方式。其次，培養(yǎng)居民正確的權責意識。當前社區(qū)居民對協(xié)商治理 “無感” ，很大程度上與其個人層面權利意識提高，而對社會層面的公共責任感薄弱有關。培育公民權責意識，既要教育社區(qū)居民在知曉并維護自己正當權利的同時，又要積極承擔相應的基本社會責任。最后，逐步拓寬社區(qū)自治空間。自治是提升社區(qū)居民主體意識、責任意識和參與意愿的有效途徑。但是近年來，一些社區(qū)的自治功能非但沒有增強，反而不斷萎縮，行政化和 “他治” 色彩的趨勢日漸嚴重，導致的結果是廣大社區(qū)居民始終是以 “看客” 的身份把社區(qū)治理理解為政府的治理，而不是與自己有關的治理。所以，應當探索對社區(qū)公共事務的分類管理制度，科學規(guī)范政府職能，明確 “他治” 的權力邊界，積極拓展社區(qū) “自治” 運作空間，以此來提升社區(qū)居民參與協(xié)商治理的意識。

（二）主體賦能，培養(yǎng)社區(qū)社會主體協(xié)商治理的能力

協(xié)商能力影響著協(xié)商治理的質量。當前僅依靠社區(qū)內有一定影響力的居民個人發(fā)起協(xié)商的成效是非常有限的， “組織” 才 “是通往政治權利之路”[26]。因此，要發(fā)揮社會組織團結與凝聚社區(qū)居民的組織功能，將分散的個體有效整合起來。

一方面，要助推社會組織的成長。當前社區(qū)內社會組織力量弱小，憑借社會的自發(fā)秩序實現社會組織的發(fā)展并不現實，因此需要借助黨政力量助推其發(fā)展。首先，社區(qū)要積極轉變觀念，不應將社區(qū)社會組織等同于居民群眾的興趣愛好團體，而是要充分重視社區(qū)社會組織在社區(qū)治理中的重要作用。其次，社區(qū)應立足現實需求，有針對性地孵化與培育一批高質量的社會組織。對一些致力于服務社區(qū)留守兒童、殘疾人等特殊群體的公益性社會組織應加大政策支持力度；對一些專業(yè)性強、基礎好的社會組織，可以通過政府購買公共服務等方式予以資助和扶持；此外，還可以依托社區(qū)內的企事業(yè)單位，鼓勵其開放內部資源，發(fā)展一些科教文衛(wèi)等領域的社會組織。最后，在社區(qū)治理中除了有效整合原社區(qū)居民中各類專業(yè)人才資源外，更要廣泛吸納社會工作專業(yè)人才，特別是吸納受過專業(yè)培訓的社工人員參加到社區(qū)協(xié)商治理中來，從而為提升社區(qū)協(xié)商治理質量提供更多可能性。

另一方面，要培育社區(qū)居民的公共理性。公共理性是 “以共同體為基礎，以追求公共善為目的的理性”[27]，協(xié)商應當將公共理性 “置于政治正當性的核心”[28]。培養(yǎng)社區(qū)居民的公共理性首先要在社區(qū)公眾中開展廣泛的公共理性教育，培養(yǎng)社區(qū)居民理性思辨、理性協(xié)商的能力?？梢杂嗅槍π缘匮埾嚓P專家對社區(qū)居民協(xié)商中的公共理性精神進行專門培訓，也可以邀請身邊的道德模范、先進個人等在社區(qū)進行宣講，通過典型效應的方式進行公共理性教育。其次，還要鼓勵社區(qū)居民積極參與社區(qū)協(xié)商治理的實踐。例如，可引導社區(qū)居民圍繞本居住區(qū)內的垃圾分類、小區(qū)停車等易引發(fā)爭端的公共問題展開理性的思考與對話，并通過理性協(xié)商方式找到解決這些公共問題的有效途徑和方法。由此，通過參與協(xié)商治理的實踐，不斷提升社區(qū)居民的公共理性精神。

（三）從全能走向合作，轉變政府治理理念

社會治理共同體概念的提出代表著當前關于國家與社會關系的一種新思考，即不再強調國家與社會分離與對立的傳統(tǒng)觀點，而是認為國家與社會是可以相互影響、相互控制的。社區(qū)協(xié)商治理需要政府轉變傳統(tǒng)的控制理念，并樹立現代的合作理念。為此，政府應該認識到 “中國改革不僅是一個制度轉型的過程，同時也是一個創(chuàng)造多元社會主體和復興社會主體性的過程”[29]。在協(xié)商治理中，政府與社會都是重要的協(xié)商治理主體。雖然政府在今天比任何時候都更有力量，但面對日益異質化的社會，面對層出不窮的社會需求，若想實現有效的治理，就必須要學會與社會合作，只有合作才能共贏。在社區(qū)協(xié)商治理中，政府首先需要公開協(xié)商信息，確保參與協(xié)商治理的主體都知曉并了解協(xié)商信息，這是合作的前提。其次要做到平等，平等對待每一位社會協(xié)商主體，尤其要保證邊緣弱勢群體平等地參與協(xié)商治理，這是合作的關鍵。最后要制定合作的規(guī)范與程序。合作不僅體現為一種精神與道德的價值體系，而且也體現為一種契約關系，需要用制度進行規(guī)范并貫徹落實，這是合作的保障。

基層群眾自治制度作為我國基本政治制度之一，清晰地定位了中國城鄉(xiāng)社區(qū)的自治屬性以及代表自治力量的居委會和村委會在社區(qū)治理中的地位。但一直以來，作為基層群眾自治組織的居委會和村委會在實際運作過程中的行政化傾向卻越來越嚴重。因此，要實現社區(qū)協(xié)商治理首先需要政府轉變觀念，對基層群眾自治組織去行政化；堅持把以人民為中心作為根本立場，充分運用民主協(xié)商的方式，堅持通過與群眾協(xié)商解決社區(qū)公共事務，要學會在不同利益訴求中找到最大公約數；通過調動社區(qū)居民參與協(xié)商共治的積極性，凝聚社區(qū)治理的最大共識。要劃清政府管理權和社區(qū)居民群眾自治權的界限，把不必要的行政事務剝離出去，不斷探索創(chuàng)新基層群眾自治的實現途徑，最大限度發(fā)揮出社區(qū)協(xié)商治理中政府的聯動融合、資源共享、協(xié)調各方的服務性導向作用。

（四）從主導走向服務，轉變政府職能

社區(qū)協(xié)商治理中政府轉變職能，從主導型或領導型政府轉變?yōu)榉招驼?，主要體現在四個方面。一是體現為政府在社區(qū)協(xié)商治理中要給予社區(qū)群眾這一主體更大的獨立性和自主性，讓其他社會治理主體也充分地參與到社區(qū)協(xié)商治理的過程中，并且能夠感覺到其參與協(xié)商和共同治理的結果或影響。二是體現為政府是協(xié)商治理規(guī)則的制定者，治理資源和公共服務的提供者。要發(fā)揮法治的保障作用，引導社區(qū)群眾樹立法治思維，使依法維權、循法而行成為公民的自覺行動準則。政府可以通過社會公認的權威，以政策輸出的形式提供有利于多元主體協(xié)商治理的良好政策和法規(guī)環(huán)境，并及時改革一些對社區(qū)協(xié)商治理起阻礙作用的政策與規(guī)則。政府也可以通過自身的權能，調動社會公共資源和提供公共服務，以保障社區(qū)協(xié)商治理的有效運行。三是體現為政府是協(xié)商治理的監(jiān)督者與保障者。由于協(xié)商治理屬于 “軟法” 法理范疇，導致協(xié)商治理的執(zhí)行與保障乏力，所以需要政府的公權力來監(jiān)督與保障協(xié)商治理的執(zhí)行與落實。當協(xié)商治理過程中存在明顯的不公正現象時，政府可以利用公權力予以糾偏。例如， “一些邊緣化群體可能需要強制形式的權力，將其問題推到議程上，而更具生成性的權力形式可以激勵行為者進行集體思考”[30]。四是體現為德治引領作用和科技支撐作用。一方面要積極宣傳和培育社會主義核心價值觀，引導社區(qū)居民明辨是非，守誠信、知榮辱，崇尚文明法治，傳承和弘揚中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的良好道德風尚；另一方面要充分運用現代科學技術，創(chuàng)新智能化治理新模式，如利用新媒體通訊、人工智能、互聯網、物聯網、云計算、大數據等等，提升社區(qū)協(xié)商治理的效能，提高現代化治理水平。

（五）發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)協(xié)商治理中的引領作用

社區(qū)協(xié)商治理是一個涉及多元主體協(xié)商共治的集體行動，但多元主體的協(xié)商共治并不必然會產生合作的博弈結果，甚至可能還會出現 “搭便車” 等集體行動的困境，客觀上需要一個 “元治理” 的角色來引導與協(xié)調各方治理主體，并保障合作的秩序，從而避免集體行動的失序。在構建和完善社會治理體系中，黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐是其基本要素。其中堅持黨的領導是核心要素，發(fā)揮著一個 “元治理” 的角色，引導與協(xié)調著各治理主體的關系，并維護著協(xié)商共治的良好秩序，保證著社區(qū)居民有序地進行政治參與和社會參與。

一方面，基層黨組織要善于引導與妥善協(xié)調社區(qū)內各協(xié)商治理主體之間的關系。以城市社區(qū)為例，社區(qū)內包括社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、轄區(qū)單位、物業(yè)公司、業(yè)委會、社會組織、社區(qū)居民等多個協(xié)商治理主體。其中，既有代表黨政主體的社區(qū)黨組織，又有代表市場主體的物業(yè)公司，亦有代表社會主體的社會組織等，每個協(xié)商治理主體背后皆遵循著不同的思考與行動邏輯。因此，協(xié)商治理客觀上需要一個 “元治理” 的角色，這個角色能夠從宏觀上引導與協(xié)調分屬于不同思考與行動邏輯的協(xié)商治理主體，從而保障協(xié)商治理的有序進行。在社區(qū)各類治理主體中，社區(qū)黨組織是社區(qū)的領導核心，全面領導隸屬社區(qū)的各類組織和各項工作。社區(qū)黨組織可通過強大的政治向心力來凝聚多元協(xié)商治理主體的力量，使之形成合力，還可以將社區(qū)內各種組織和資源進行統(tǒng)籌與整合，從而保障各協(xié)商治理主體的有序參與，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織總攬全局、協(xié)調各方的引領作用。

另一方面，要激活社區(qū)黨員這個關鍵群體，以發(fā)揮其在社區(qū)協(xié)商治理中的示范作用。社區(qū)黨組織不僅可以在宏觀上利用組織優(yōu)勢對協(xié)商治理各主體進行引導與協(xié)調，而且還可以在微觀上利用意識形態(tài)和組織紀律激活社區(qū)黨員這一關鍵群體，使其在社區(qū)協(xié)商治理中發(fā)揮模范帶頭作用。社區(qū)黨員在協(xié)商治理中具備特殊政治資源，他們較之于一般社區(qū)群眾有較高的政治素養(yǎng)和公共參與能力，在目前居民參與協(xié)商意愿較低的狀況下，黨員可以成為社區(qū)協(xié)商治理的核心行動者和引領者。再者，由于黨員本身就是社區(qū)中的一員，每天接觸社區(qū)居民，能夠實際了解其所在社區(qū)居民的各種需求，更好地與身邊群眾共同協(xié)商探討治理對策。在社區(qū)多元治理因素中努力提升黨員這一核心要素的功效，便于推動基層黨的建設與社區(qū)治理深度融合，便于帶動和引領社區(qū)的協(xié)商治理，實現既和諧有序又充滿活力的局面。

隨著我國改革開放進入新的歷史時期，積極構建和完善社會治理體系，努力搞好基層治理特別是社區(qū)協(xié)商治理，既是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容之一，也是時代發(fā)展的必然要求。未來社區(qū)協(xié)商治理的推進必須要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三位一體的根本遵循。其中，堅持黨的領導是根本保證，只有堅持黨的領導才能保證社區(qū)協(xié)商治理的良序運行與正確發(fā)展方向。人民當家作主是本質特征，社區(qū)協(xié)商治理的目的就是要做到 “涉及基層群眾利益的事情，在基層群眾中廣泛商量” ， “有事好商量，眾人的事由眾人商量，是人民民主的真諦”[31]。依法治國是基本方式，社區(qū)協(xié)商治理既是一種權力，也是一種權利，需要用法治的方式加以規(guī)范和約束，才能健康發(fā)展。今后搞好社區(qū)協(xié)商治理，還需要激活 “社會” 的主體地位，發(fā)揮社會協(xié)商主體的積極性，多元參與、民主協(xié)商、各盡其責，才能激發(fā)社會活力并最終建成共建共治共享的社會治理共同體，才能保證我們黨制定的 “兩個一百年” 的奮斗目標勝利實現。