柏 璐

(上海師范大學 教育學院，上海 200234)

高等教育治理是近年來高等教育研究的核心議題之一。隨著全球化和新自由主義的不斷擴張，世界各國政府試圖將更多的權(quán)力下放給高等教育機構(gòu)，同時更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。[1]中國也出現(xiàn)了類似的趨勢，從1949年新中國成立到1978年改革開放，中國的高等教育管理體制高度集中統(tǒng)一，政府對高校辦學的直接領(lǐng)導涵蓋了從管理到教學的全部領(lǐng)域，高校少有獨立辦學權(quán)。[2]改革開放之后，自《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)頒布以來，高校辦學自主權(quán)問題成為我國政策制定、學術(shù)研究和社會輿論關(guān)注的焦點。《決定》明確指出：“當前高等教育體制改革的關(guān)鍵，就是改變政府對高等學校統(tǒng)得過多的管理體制。在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃的指導下，擴大高等學校的辦學自主權(quán)，加強高等學校同生產(chǎn)、科研和社會其他各方面的聯(lián)系，使高等學校具有主動適應經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的積極性和能力”。[3]此后一系列高等教育改革的政策、法規(guī)都在不斷強調(diào)擴大和落實高校辦學自主權(quán)和國家監(jiān)督的重要性。

作為國家治理體系的重要組成部分，高等教育治理受制于特定的政治和歷史形態(tài)。改革開放以來，我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展表現(xiàn)為中央集權(quán)的集中模式與中央放權(quán)的競賽模式的周期性循環(huán)。[4]在這期間政府與高校在辦學自主權(quán)上存在一定的張力，經(jīng)歷了集權(quán)—放權(quán)—集權(quán)—放權(quán)的循環(huán)往復。并且高?？偸怯X得辦學自主權(quán)不夠，盡管各級政府的確在不斷擴大和落實高校辦學自主權(quán)。[5]17緣何政府與高校在辦學自主權(quán)上存在如此大的差異？如何理解高等教育治理的變化？顯然，這涉及國家高等教育治理的邏輯?；诖?，本研究主要考察改革開放以來我國高等教育治理的變化，以相關(guān)政策文本為依據(jù)，探討國家高等教育治理的主要工具，并進一步討論高等教育治理邏輯如何根據(jù)我國政治經(jīng)濟體制改革而發(fā)生變化。

一、高等教育治理述評

“治理(Governance)是一種關(guān)系結(jié)構(gòu)，它帶來了組織的一致性，授權(quán)出臺政策、制定規(guī)劃和形成決策，并對政策、規(guī)劃和決策的公正性、響應力和成本效益進行問責”。[6]49治理與統(tǒng)治(Government)常常被交替使用，但與統(tǒng)治相比，治理是一個更為寬松的概念。統(tǒng)治源自政府的政治權(quán)威，強調(diào)權(quán)力自上而下的推行過程；而治理是權(quán)力上下雙向互動的過程，強調(diào)合作與民主協(xié)商?！爸卫韽娬{(diào)公共政策的共同制定，倡導參與者之間的平衡，崇尚協(xié)商民主，從而讓更多人參與政策制定，使參與者更多樣化和更平等”。[7]337另一個與治理密切相關(guān)的概念是管理(Management)。管理是在特定組織環(huán)境下，管理者通過計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等活動對其可調(diào)動的組織資源進行優(yōu)化配置，以達成有效組織目標的動態(tài)創(chuàng)造性活動。[8]管理的主體是管理者，體現(xiàn)的是穩(wěn)定的科層體系；治理的主體是各利益相關(guān)者，強調(diào)多元主體的協(xié)同性，體現(xiàn)的是持續(xù)的動態(tài)平衡。[9]高等教育治理的核心是決策權(quán)力的分配問題，即誰具有高等教育決策的權(quán)力以及通過什么樣的程序進行決策。高等教育治理可以分為三個層級：第一，系統(tǒng)層級的治理，即宏觀層次治理，其核心問題是如何配置政府與大學的權(quán)力；第二，大學層級的治理，即中觀層次治理，其核心問題是大學決策權(quán)如何分配；第三，大學基層學術(shù)組織層級的治理，即微觀層次治理，其核心問題是如何協(xié)調(diào)學校與院系的權(quán)力。[10]16政府與大學的關(guān)系是高等教育治理的核心問題。政府自上而下行使權(quán)力的方式對政府與大學的關(guān)系有重要影響，本文重點關(guān)注我國高等教育系統(tǒng)層級的治理，從宏觀層面探討大學的治理。

從世界范圍看，自20世紀80年代以來，國家對大學的治理發(fā)生了實質(zhì)性變化。國家希望大學在保證高等教育公平和質(zhì)量的同時，提高知識水平并為國家培養(yǎng)勞動力。[6]52-57大學積極尋求追求真理和學術(shù)誠信所必需的自由，特別是不受國家干預。[11]批評人士強調(diào)大學的公共問責，聲稱大學缺乏管理能力、固有的低效率、與社會和經(jīng)濟需求無關(guān)。[7]341-348于是，國家通過采用新的治理方式，如中介組織和基于績效的撥款，來應對大學在“公共問責”和“大學自治”之間的沖突?？傮w而言，國家對大學的治理從干預主義走向了評估治理，從事前控制轉(zhuǎn)向了事后績效監(jiān)管。[12]933

一直以來，中國大學與政府的關(guān)系密切。在新中國成立后的很長一段時間里，大學作為政府的附屬機構(gòu)存在。中國高等教育屬于后發(fā)外生型，國家對高等教育發(fā)展與改革有著重要影響。國家主導高等教育治理，國家頒布實施的一系列政策法規(guī)是推動高等教育治理變遷的重要力量。[13]29高等教育治理與國家政治，經(jīng)濟體制改革密切相關(guān)，具有“嵌入性”和明顯的“路徑依賴”。在高等教育治理體系中政府計劃管理機制發(fā)揮著決定性作用，而市場競爭機制發(fā)揮的作用極其有限。在高等教育管理和資源配置方式上政府主導的行政體制和行政性資源配置方式占主導地位，增強了大學與政府之間的資源依賴。[5]6中國獨特的政治、經(jīng)濟、文化和教育傳統(tǒng)，塑造了中國高等教育治理的“中國特征”。因此，對中國高等教育治理的探討必須考慮到這些國情特點，這也是研究者以政策文本為依據(jù)來探討中國高等教育治理邏輯變遷的原因。

二、國家高等教育治理的分析框架

本研究中高等教育治理邏輯是指國家進行高等教育治理的基本原則和總體思路。高等教育治理工具是指在某種高等教育治理邏輯的指導下，國家實現(xiàn)高等教育治理目標的方法和策略。高等教育治理邏輯雖然無形，卻極具穿透力，對高等教育治理工具和實踐有重要影響。通過分析相關(guān)政策文本及已有文獻發(fā)現(xiàn)，國家主要運用法律規(guī)制，政策指導和項目治教這三類治理工具進行高等教育治理。有學者將我國高等教育治理工具分成三類：法律、政策和撥款。[12]931但是在中國，政府對高校的撥款具有強烈的政策性，撥款恐難成為獨立的治理工具。并且項目制作為一種新的國家治理體制，已經(jīng)嵌入高等教育治理的方方面面，因此，本研究將項目治教視為國家高等教育治理工具。

國家通過立法對大學進行規(guī)制，以保障大學的運行與國家目標、社會公益相符。[14]隨著高校依法治校目標的確定，國家越來越注重運用法律來規(guī)范新的社會關(guān)系、實踐及行為，法律規(guī)制逐漸成為國家高等教育治理的重要工具。如國家通過《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)確立了大學的法人地位以及公立大學的領(lǐng)導體制。

國家政策是法律的補充，是對高等教育治理的持續(xù)指導。高等教育政策是推動高等教育改革、促進高等教育發(fā)展、整合高等教育資源有力的行政手段。在我國，國家政策與法律一樣具有強制性，其約束力不亞于法律，一直是引導治理變遷的主要力量。[13]29改革開放以來，國家頒布了一系列針對高等教育治理的政策，如1985年中共中央頒布的《決定》；1999年發(fā)布的《中共中央國務院關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育決定》；2010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)。

項目治教是項目制在高等教育治理領(lǐng)域的應用，是為了實現(xiàn)某一高等教育特定目標，國家財政自上而下以專項轉(zhuǎn)移支付等項目手段進行高等教育資源配置，并以此實現(xiàn)國家對高等教育治理的一種制度安排。1994年分稅制改革之后，各種財政資金開始以項目和專項的方式下?lián)?，項目治教逐漸成為國家高等教育治理的主要工具。當前，高等教育治理的方方面面都有項目治教的體現(xiàn)，“211工程”“985工程”“雙一流”建設(shè)和中科院“百人計劃”都是項目治教的典型代表。

高等教育治理工具及其實踐是國家高等教育治理邏輯的根本體現(xiàn)。本研究通過分析改革開放以來國家運用法律規(guī)制，政策指導和項目治教進行高等教育治理的實踐，追溯國家對高等教育治理的軌跡，初步探索了國家高等教育治理邏輯的變遷。

三、改革開放以來國家高等教育治理工具及其實踐

本節(jié)重點關(guān)注國家運用法律規(guī)制，政策指導和項目治教進行高等教育治理的實踐，以及改革開放以來，國家高等教育治理邏輯是否隨著中國政治經(jīng)濟體制改革而發(fā)生變化。

(一)法律規(guī)制

改革開放之前，新中國沒有任何教育法律。改革開放以來，新中國已經(jīng)形成以《中華人民共和國學位條例》(以下簡稱《學位條例》)《高等教育法》等8部教育法為統(tǒng)領(lǐng)，16部教育行政法規(guī)和80部教育部門規(guī)章和若干地方性教育法規(guī)為主體的教育法律體系。[15]1980年2月12日第五屆全國人大常務委員會第十三次會議通過的《學位條例》是新中國的第一部教育法律。1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《高等教育法》，對高等教育一系列重大問題做了法律規(guī)制，為依法治校和擴大和落實高等學校辦學自主權(quán)提供了法律依據(jù)。如第三十條明確了高等學校的法人地位，“高等學校自批準設(shè)立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔民事責任”。[16]第三十二條到第三十八條規(guī)定了高等學校的招生、學科和專業(yè)設(shè)置、教學和教材選編、科學研究和技術(shù)開發(fā)、科學技術(shù)文化交流與合作等七項辦自主權(quán)。由此，我國高等教育開啟了法人治理。此后，《高等教育法》經(jīng)歷了2015年和2018年兩次修訂。其中2015年修訂的幅度比較大，主要涉及高等教育的方針，高校設(shè)立，高校學術(shù)委員會制度，高等教育質(zhì)量評估和投入機制五方面的內(nèi)容，在法律上進一步理順了高校與政府、社會的關(guān)系，擴大了高校的辦學自主權(quán)。

這些法律賦予了國家領(lǐng)導和管理高等教育的權(quán)力，實現(xiàn)了國家高等教育治理的合法化。比如，《高等教育法》第十三條，第十四條和第三十九條明確指出“國務院統(tǒng)一領(lǐng)導和管理全國高等教育事業(yè)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務院授權(quán)管理的高等學校”，“國務院教育行政部門主管全國高等教育工作，管理由國務院確定的主要為全國培養(yǎng)人才的高等學校。國務院其他有關(guān)部門在國務院規(guī)定的職責范圍內(nèi)，負責有關(guān)的高等教育工作”，“國家舉辦的高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學校基層委員會領(lǐng)導下的校長負責制”。[17]同時，高等教育立法以正面清單的形式對高校辦學自主權(quán)作出了規(guī)制，使國家下放給高校的自主權(quán)合法化。但對國家公權(quán)力并未作出限制，說明國家仍然保留了更多清單之外的對高校辦學自主權(quán)的控制權(quán)，仍然享有絕對的高校管理權(quán)力。[5]9這在“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”上有所體現(xiàn)?！包h委領(lǐng)導下的校長負責制”是具有中國特色的高校領(lǐng)導體制，是我國高等教育內(nèi)部治理的核心制度。改革開放以來，高校領(lǐng)導體制經(jīng)歷了黨委領(lǐng)導下的校長分工負責制，校長負責制試點，再到黨委領(lǐng)導下的校長負責制與校長負責制并行，最終《高等教育法》確定“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”為我國公立大學的領(lǐng)導體制。從此，依法明確了高校黨委的領(lǐng)導核心地位，并且進一步強化了黨委在高校內(nèi)部治理中的核心地位。雖然《高等教育法》規(guī)定了黨委和校長的職權(quán)，在“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”的架構(gòu)下，黨委和校長均有決策的權(quán)力，由于沒有建立決策與執(zhí)行分權(quán)制衡的制度，事實上大學的最高決策機構(gòu)還是黨委。[10]19-20并且，改革開放以來我國公立大學黨委書記和校長的任命權(quán)一直都由黨的組織部門和上級領(lǐng)導部門掌控。比如，中共中央直接管理的高校，其黨委書記、校長職務均由中共中央和國務院聯(lián)合任命；其副書記和副校長則由教育部黨組決定后任命。只要校長任命權(quán)掌握在國家手中，表明國家仍握有管理高校的實權(quán)。這些清單之外的權(quán)力可能是當前政府向高校下放了很多自主權(quán)，但高校仍然覺得自主權(quán)不夠的一個很重要的原因。[5]18

此外，相關(guān)法律對高校辦學自主權(quán)的規(guī)定比較模糊，籠統(tǒng)。比如，《高等教育法》第十三條、第十四條規(guī)定了國務院，省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及教育行政部門對高等教育事業(yè)以及高等教育工作的管理責任，但并沒有明文規(guī)定國家政府部門對高等教育事業(yè)和工作的管理職能和管理方式，這就給國家行政部門以很大的自由裁量權(quán)，給行政權(quán)力的僭越和泛化留下了很大的空間。[18]《高等教育法》對高校辦學自主權(quán)籠統(tǒng)的規(guī)定，給政府和高校留下了博弈空間，導致最終的決策權(quán)屬于政府。

(二)政策指導

中國高等教育發(fā)展史是一部國家政策主導下的高等教育治理變遷史。[13]29為了貫徹和落實國家在高等教育方面的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃和目標，各級政府和各部委有針對性地出臺了一系列重要政策對接國家宏觀戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃。[19]32這些政策指令性極強，具有強制性，作為高等教育的重要治理工具，在高等教育改革與發(fā)展中發(fā)揮著強大的推動作用。本節(jié)重點分析了國家利用政策指導高等教育治理的情況，重點關(guān)注高校招生，院系調(diào)整，學科評估以及新冠肺炎疫情期間高校的在線教學。

1.高校招生

改革開放以來，盡管高校在招生方面的自主權(quán)不斷擴大，但國家仍然通過發(fā)布相關(guān)政策文件對高校招生進行指導和監(jiān)督，保持對高校招生的宏觀調(diào)控。國家擴招政策是影響高校招生計劃的主要手段之一，作為高校招生計劃的引航燈，對高校招生計劃有直接影響。為了落實“科教興國”戰(zhàn)略，加速培養(yǎng)人才，滿足人民群眾接受高等教育的需求，國家于1998年底作出了高等學校擴招的重大決策。1998年12月24日，教育部發(fā)布了《面向21世紀教育振興行動計劃》(以下簡稱《行動計劃》)，提出了“到2000年，高等教育入學率達到11%左右；到2010年，入學率接近15%”的目標。[20]由此拉開了我國高校擴招的序幕，此后的一系列相關(guān)政策都一以貫之了擴招原則。1999年6月13日，中共中央辦公廳下發(fā)了《中共中央國務院關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》，要求“通過多種形式積極發(fā)展高等教育，到2010年，我國同齡人口的高等教育入學率要從現(xiàn)在的百分之九提高到百分之十五左右”。[21]2001年《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》提出，到2005年，“高等教育毛入學率達到15%左右”，將原定于2010年完成的目標提前了5年。[22]2007年《國家教育事業(yè)發(fā)展‘十一五’規(guī)劃綱要》提出，“十一五”期間“高等教育要適當控制招生增長幅度，相對穩(wěn)定招生規(guī)模，在學人數(shù)達到3 000萬人，毛入學率達到25%左右，其中普通本?？圃谛Ｉ?guī)模達到2 000萬人，在學研究生約130萬人”。[23]2010年《教育規(guī)劃綱要》重申了高等教育擴招的重要性，要求“高等教育大眾化水平進一步提高，毛入學率達到40%；主要勞動年齡人口平均受教育年限從9.5年提高到11.2年，其中受過高等教育的比例達到20%，具有高等教育文化程度的人數(shù)比2009年翻一番”。[24]在國家一系列擴招政策的指引下，幾乎所有高校都擴大了招生規(guī)模，2018年全國普通本專科招生人數(shù)為790.99萬，高等教育毛入學率達48.1%。[25]中國高等教育迅速進入了大眾化階段，創(chuàng)造了世界高等教育發(fā)展史上的奇跡。高校擴招政策體現(xiàn)了國家政策對高校擴招規(guī)模和招生計劃的關(guān)鍵作用。

自主招生和基礎(chǔ)學科招生改革試點(又稱“強基計劃”)也體現(xiàn)了國家在高校招生方面的主導地位。自主招生是“以統(tǒng)一考試錄取為主、與多元化考試評價和多樣化選拔錄取相結(jié)合，學校自主選拔錄取、自我約束，政府宏觀指導、服務，社會有效監(jiān)督的選拔優(yōu)秀創(chuàng)新人才的新機制”。[26]盡管自主招生在招生考試方面賦予了高校一定的自主權(quán)，但國家在政策文本中明確規(guī)定了高校自主招生的配額。2003年，教育部發(fā)布的《教育部辦公廳關(guān)于做好高等學校自主選拔錄取改革試點工作的通知》中明確要求，“自主選拔錄取招生人數(shù)控制在試點學校年度本科招生計劃總數(shù)的5%以內(nèi)”。[26]2012年《教育部辦公廳關(guān)于做好2012年高等學校自主選拔錄取試點工作的通知》重申了高校自主招生的配額，要求“試點高校自主選拔錄取人數(shù)一般不超過本校年度本科招生計劃總數(shù)的5%”。[27]2018年，在普通本科錄取的422.16萬名大學生中，[25]只有0.3%是通過自主招生的方式錄取。[28]

2020年1月，教育部發(fā)布了《關(guān)于在部分高校開展基礎(chǔ)學科招生改革試點工作的意見》，決定2020年起，不再組織開展高校自主招生工作，并在36所“一流大學”建設(shè)高校開展基礎(chǔ)學科招生改革試點。[29]“強基計劃”立足服務國家戰(zhàn)略需求，積極探索建立基于統(tǒng)一高考的多維度考核評價模式，著力解決自主招生中的突出問題，逐步建立起基礎(chǔ)學科拔尖創(chuàng)新人才選拔培養(yǎng)的有效機制。作為一項高考招生政策，“強基計劃”賦予高校招生自主權(quán)的同時，將權(quán)力透明化，規(guī)范了高校招生的自由裁量權(quán)，加大了監(jiān)督力度。在招生專業(yè)上，“強基計劃”明確規(guī)定“要突出基礎(chǔ)學科的支撐引領(lǐng)作用，重點在數(shù)學、物理、化學、生物及歷史、哲學、古文字學等相關(guān)專業(yè)招生”。在選拔方式上，高校考核在統(tǒng)一高考之后，在統(tǒng)一高考的基礎(chǔ)上(高考成績所占比例不得低于85%)，允許高校探索創(chuàng)新?？挤绞健O少數(shù)在相關(guān)學科領(lǐng)域具有突出才能和表現(xiàn)的考生，有關(guān)高校可制定破格入圍高?？己说臈l件和辦法。從自主招生和“強基計劃”可以看出，雖然國家在招生考試方面賦予了高校一定的自主權(quán)，但是仍然保持對高校招生的總體控制。

2.院系調(diào)整

新中國成立以來，我國經(jīng)歷了兩輪大規(guī)模的院系調(diào)整。第一輪是20世紀50年代在全國范圍內(nèi)開展的高校院系調(diào)整；第二輪是1992年至2003年，在我國高等教育體制改革的背景下，進行的又一次全國范圍內(nèi)的大規(guī)模高校合并重組。這兩輪高校院系調(diào)整都是在國家政策的統(tǒng)一直接領(lǐng)導下進行的。[19]32

第二輪院系調(diào)整以“共建、調(diào)整、合并、合作”八字方針為指導，以合并作為高校布局調(diào)整的主要方式，對我國高等教育宏觀布局和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重要影響。1993年頒布的《中國教育改革與發(fā)展綱要》(以下簡稱《綱要》)明確提出，“為了迎接世界新技術(shù)革命的挑戰(zhàn)，要集中中央和地方等各方面的力量辦好100所左右重點大學和一批重點學科、專業(yè)”，“進一步確立中央與省自治區(qū)、直轄市分級管理、分級負責的教育管理體制”。[30]1994年7月，發(fā)布的《國務院關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》(以下簡稱《〈綱要〉實施意見》)進一步要求，“面向21世紀，分期分批重點建設(shè)100所左右的高等學校和一批重點學科”“高等教育逐步實行中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級管理，以省級政府為主的體制”。在《綱要》和《〈綱要〉實施意見》的指導下，1994年至1998年，國務院和國家教委先后在上海、南昌、北戴河、揚州連續(xù)召開了四次全國高等教育體制改革座談會，最終形成了“共建、調(diào)整、合并、合作”的八字方針，有效推動了高等教育管理體制改革，并鞏固了高校合并的經(jīng)驗。1998年出臺的《行動計劃》將此輪院系調(diào)整推向了高潮。[31]

第二輪院校調(diào)整持續(xù)時間長，涉及高校多，全國共有31個省市(自治區(qū))、60多個國務院部門(單位)，900余所高校參與其中。截止2000年，有556所高校經(jīng)合并調(diào)整為232所；有509所高校進行了管理體制的調(diào)整，其中中央部門所屬高校轉(zhuǎn)由地方管理或以地方管理為主共360所，省(市)業(yè)務廳局劃轉(zhuǎn)省(市)教委管理的有18所；已實行共建的高校達幾百所。[32]通過第二輪院系調(diào)整，中央部門所屬高校管理體制和布局結(jié)構(gòu)調(diào)整基本完成，原有高校管理體制已發(fā)生了歷史性變化，中央和省級政府兩級管理、以省級政府統(tǒng)籌為主，條塊結(jié)合的新體制框架基本形成。中央政府將更多的權(quán)力下放給了地方政府和高校；地方政府通過合并、劃轉(zhuǎn)、新建等方式產(chǎn)生了一批更適應當?shù)匕l(fā)展需要的綜合性大學。

3.學科評估

我國的學科評估起步于國家重點學科評選。1987年，原國家教委發(fā)布了《關(guān)于評選高等學校重點學科的暫行規(guī)定》，在該政策文件的指導下，國家重點學科評選正式啟動。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國已經(jīng)基本形成了由合格評估、專項評估和水平評估協(xié)同發(fā)展的中國特色學科評估制度體系。[33]一直以來，我國的學科評估由國家主導，對高校學科建設(shè)和發(fā)展有重要影響的評估都是在國家相關(guān)部門制定的各項政策文件的指導下進行。比如，1995年，國務院學位委員會發(fā)布《關(guān)于按一級學科進行學位與研究生教育評估和按一級學科行使博士學位授予權(quán)審核試點工作的通知》，決定在數(shù)學、化學、力學、電工、計算機科學與技術(shù)五個條件比較成熟的一級學科進行選優(yōu)評估工作。[34]2013年，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部印發(fā)的《關(guān)于深化研究生教育改革的意見》中明確要求，“深化研究生教育改革的意見加強研究生教育質(zhì)量評估，加大學位論文抽檢力度，改進優(yōu)秀博士學位論文評選辦法，統(tǒng)籌學科評估”。[35]

學科評估是國家運用政策進行高等教育治理的方式之一。借助學科評估，國家可以了解各個學科的發(fā)展狀況和投入資源的績效，為績效導向的資源配置提供依據(jù)，以便更加合理地配置高等教育資源。[36]基于績效的學科評估及其競爭性的排名不可避免地將評估結(jié)果與高校資源配置掛鉤，從而增強了高校對國家資源的依賴程度，影響了高校對特定學科的戰(zhàn)略性資源配置。尤其在當前“雙一流”建設(shè)的背景下，通過將評估結(jié)果作為遴選建設(shè)對象的依據(jù)，進一步強化了國家對高校學科建設(shè)與發(fā)展的影響。為了爭奪資源，高校通過各種方式應對學科評估，以期取得更好的評估結(jié)果，有的高校不惜采取“丟車保帥”的策略進行學科結(jié)構(gòu)調(diào)整，使得某些對學科評估貢獻不大的學科難逃被合并整合，甚至被關(guān)停裁撤的命運。比如，2015年，在第四輪一級學科整體水平評估之前，蘭州大學、山東大學、中山大學等綜合性大學對其教育學院、高等教育研究所等教育相關(guān)機構(gòu)進行了不同程度的調(diào)整或撤裁。在國家相關(guān)政策指導下開展的學科評估，影響了高校的學科結(jié)構(gòu)布局，實現(xiàn)了國家對學科由直接管理向間接調(diào)控的轉(zhuǎn)變。

4.新冠肺炎疫情期間高校的在線教學

新冠肺炎疫情期間，為了貫徹落實習近平主席關(guān)于打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的重要指示精神，教育部發(fā)出了“停課不停教、停課不停學”的號召。2020年2月4日，教育部應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導小組辦公室下發(fā)了《關(guān)于在疫情防控期間做好普通高等學校在線教學組織與管理工作的指導意見》，提出了高校在疫情防控期間在線教學的總體要求，并就疫情期間高校在線教學組織與管理提出了指導意見。為此，各地教育行政部門和高校紛紛響應并迅速出臺相關(guān)政策和方案。在政府主導下，整合全國的資源與力量，各高校在短時間內(nèi)組織了有史以來規(guī)模最大、線上課程最多、覆蓋人數(shù)最廣的在線教學活動。截至到2020年5月8日，全國共有1 454所高校開展了在線教學，103萬教師在線開出了107萬門課程，合計1 226萬門次；參加在線學習的大學生共計1 775萬人，合計23億人次。[37]

盡管“停課不停教、停課不停學”是國家在新冠肺炎疫情期間做出的應急舉措，但也為高校推動教學改革提供了一個契機。教學改革是高等教育改革的深水區(qū)，教學方式方法改革更是深水區(qū)的重要組成部分。[38]新冠肺炎疫情期間，全國高校在線教學的全面鋪開，從某種意義上來講，開啟了呼吁多年的教學方式方法改革，暫時改變了高校傳統(tǒng)課堂教學的方式方法，對疫情結(jié)束后，深化高校教育教學方式改革，推進“互聯(lián)網(wǎng)+”“智能+”技術(shù)與課程教學有機融合，推動在線教學常態(tài)化建設(shè)，重塑高等教育理念和形態(tài)具有革命性意義。國家整合資源構(gòu)建了此次在線教學的平臺，具體以何種方式實施教學，由各高校自主探索與實踐，為高校教學方式改革保留了空間。實際上，此次全國范圍的在線教學，是在國家政策主導下，社會參與、高校實踐的結(jié)果，是多元主體合作治理高等教育的一次嘗試，也是一次史無前例、世無前例的最大規(guī)模在線教學實驗，為疫情結(jié)束后探索高等教育治理新機制積累了寶貴經(jīng)驗。

(三)項目治教

1994年分稅制改革后，“兩個比重”逐步提高，中央政府財政汲取能力不斷增強，而地方政府財政汲取能力逐漸減弱，財權(quán)上移和事權(quán)下沉導致地方政府財政壓力過大，尤其是中西部地區(qū)。在此背景下，一種有效結(jié)合行政體制和市場體制的國家治理體制——項目制被設(shè)計出來。國家開始通過規(guī)模巨大的專項轉(zhuǎn)移支付向地方政府下?lián)茇斦Y金，以支持地方的建設(shè)與發(fā)展。并且這種方式逐漸成為國家最主要的財政支出手段，即全國上下到處都在申請專項和項目，大量的財政資金也都以專項和項目的方式下?lián)?，最終使項目制成為了一種具有技術(shù)治理理念的國家治理體制。[39]“項目制不單指某種項目的運行過程，也非單指項目管理的各類制度，而更是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式。項目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運轉(zhuǎn)起來的機制；同時，它更是一種思維模式，決定著國家、社會集團乃至具體的個人如何構(gòu)建決策和行動的戰(zhàn)略和策略”。[40]

項目制形成了分級治理的制度安排，采用分級運作機制，在推行國家目標和調(diào)動地方資源的雙重目標下，中央政府對地方政府在某些特定領(lǐng)域和某些公共事項上，進行非科層的競爭性授權(quán)，而不是行政指令性授權(quán)。[41]128項目制分級運作機制包括國家部門的“發(fā)包”機制、地方政府的“打包”機制和基層單位的“抓包”機制，具體運作過程如下：第一步，國家部委設(shè)立項目并配以專項資金，而后以招標的方式發(fā)布項目指南書；第二步，下級政府代表最終投標方的意向，向上申請項目；第三步，上級部委作為發(fā)包方，將項目管理的一攬子權(quán)力發(fā)包到獲得項目的地方政府；第四步，地方政府根據(jù)上級部委的授權(quán)確定最終承包方，并對各類項目的各項事務實施條線管理。[41]129

作為一種國家治理體制，項目制早已超出財政領(lǐng)域，滲透到社會治理各個領(lǐng)域，成為貫徹國家治理理念的重要工具。項目治教是項目制在高等教育治理領(lǐng)域的應用，其表現(xiàn)形式為中央政府發(fā)包、地方政府分包和高校抓包。[5]10在項目治教的運行過程中，于中央政府而言，作為發(fā)包方的中央政府擁有項目資源的分配權(quán)和管理權(quán)，是項目最關(guān)鍵的主導者，通過項目設(shè)計、運作和管理，以貫徹國家治理理念，增強國家高等教育治理的宏觀調(diào)控能力。于地方政府而言，項目治教非科層制的方式配置資源使地方政府和高校獲得了更多自主權(quán)，并調(diào)動了地方政府參與高校建設(shè)的積極性。但是項目治教專業(yè)化、標準化、規(guī)范化的技術(shù)治理過程強化了中央對地方的權(quán)力。于高校而言，發(fā)包的項目不具有普惠性，高校必須通過競爭獲得，由于發(fā)包方具有特權(quán)，并且項目具有一些行政配置的意圖，因此，這種競爭是一種不完全市場競爭，而是面向政府競爭項目以及項目所承載的高等教育資源。通過項目競爭而不是直接的行政命令，實現(xiàn)了國家對高校的間接管控，使高校面向政府辦學具有隱蔽性，并表現(xiàn)為高校自愿接受管控。[5]11

當前，項目治教以服務國家重大戰(zhàn)略需求為目的，以績效合法性為基礎(chǔ)，以項目為載體，以專項資金為杠桿，集行政配置、市場競爭、目標管理、過程控制于一體，已成為國家高等教育治理的重要工具。從高校到教師，從學科到專業(yè)，從教學到科研，高等教育治理的各個層面都有項目治教的“身影”。例如，高校層面的“211工程”“985工程”“2011計劃”“一流”高校建設(shè)等；學科與專業(yè)層面的“高等學校哲學社會科學繁榮計劃”“國家特色重點學科項目”“高等學校學科創(chuàng)新引智計劃”“一流”學科建設(shè)等；教學與科研層面的“國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃”“國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃”“高等學校本科教學質(zhì)量與教學改革工程”“教育部人文社會科學研究項目”等；教師個體層面的“國家杰出青年科學基金”“長江學者獎勵計劃”“百人計劃”“千人計劃”“萬人計劃”等。

項目治教的廣泛運用，強化了高校對國家資源的依賴，鞏固了國家高等教育治理的主導地位。以“211工程”“985工程”和“雙一流”建設(shè)為例，20世紀90年代啟動實施的“211工程”和“985工程”，是新中國成立以來由國家立項在高等教育領(lǐng)域進行的規(guī)模最大、層次最高的重點建設(shè)項目，旨在提高入選高校的教育質(zhì)量、科學研究、管理水平和辦學效益，創(chuàng)建若干所世界一流大學和高水平大學，提升我國高校的國際影響力。[42]這兩個項目均采用事前評估的方式遴選高校，并且沒有退出機制，高校一旦入選就能獲得項目所承載的高等教育資源(包括顯性資源和隱性資源)，在項目實施期間享有項目資助特權(quán)和精英身份。據(jù)統(tǒng)計，2015年112所“211”高校政府科技撥款為514.2億元，630所非“211”高校政府科技撥款為231.97億元，平均每所“211”高校政府科技撥款為非“211”高校的12.5倍。[43]為進一步提升我國高等教育綜合實力和國際競爭力，實現(xiàn)從高等教育大國到高等教育強國的歷史性跨越，2017年啟動實施了“雙一流”建設(shè)項目。該項目引入了績效評價機制和動態(tài)調(diào)整機制，打破了終身制，國家對建設(shè)高校和建設(shè)學科的支持力度根據(jù)評估結(jié)果、資金使用管理等情況進行動態(tài)調(diào)整，實現(xiàn)了從事前評估到事中事后績效評估的重大轉(zhuǎn)變?？冃гu價機制的引入，不可避免地增加了高校對政府資源的依賴，同時可能強化政府自上而下對高校的行政問責。

四、總結(jié)與討論

本研究主要考察改革開放以來我國高等教育治理的變化，基于相關(guān)政策文本和已有文獻的分析發(fā)現(xiàn)，國家主要運用法律規(guī)制，政策指導和項目治教這三類治理工具進行高等教育治理。通過分析三類治理工具及其實踐發(fā)現(xiàn)：改革開放以來，國家運用三種治理工具進行高等教育治理，以貫徹國家總體治理理念；國家不斷向高校下放辦學自主權(quán)，同時掌握高等教育治理的主導權(quán)，保持對高等教育治理的宏觀調(diào)控；國家高等教育治理邏輯已由直接控制轉(zhuǎn)向間接管控。

法律規(guī)制作為一種強制性的治理工具，從宏觀上構(gòu)建了高等教育治理的法律框架，為依法治教提供了法律依據(jù)。改革開放之后，法律規(guī)制作為治理工具被運用到高等教育領(lǐng)域，中國特色社會主義教育法律體系為高等教育治理的行動主體搭建了一個參與和博弈的法律平臺，該平臺規(guī)定了各行動主體參與高等教育治理的法律規(guī)則，并保障了各行動主體的合法權(quán)利。較法律規(guī)制而言，政策指導是一種針對性、靈活性和及時性更強的治理工具。國家不斷運用政策指導高校招生、院系調(diào)整、學科評估、教學等方面的改革和實踐。在三種治理工具中，項目治教最為靈活，最具針對性并且及時性最強。通過項目治教，增強了國家高等教育治理的宏觀調(diào)控能力，實現(xiàn)了國家對高校的間接管控，并且這種間接管控已深入到高校的各個層面。三種治理工具在高等教育治理中發(fā)揮著不同的作用，是國家實現(xiàn)高等教育治理目標的重要手段，體現(xiàn)了國家高等教育治理的邏輯和策略。

高等教育治理邏輯的變遷體現(xiàn)了國家治理理念的變化，以及政治、經(jīng)濟體制的變革。國家治理理念的變化，政治、經(jīng)濟體制的變革影響著高等教育治理，這種影響通常不是直接作用于高等教育治理，而是影響著高等教育治理邏輯的變遷，治理邏輯決定治理工具，國家利用高等教育治理工具來主導高等教育治理的實踐與變革。改革開放以來，高校辦學自主權(quán)的不斷擴大，高等教育治理邏輯由直接控制向間接監(jiān)控的轉(zhuǎn)變，與我國全面依法治國理念的確立，以及計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變一致?？傊瑖腋叩冉逃卫磉壿嬰S著國家治理理念的變化和政治、經(jīng)濟體制的變革而變遷，旨在實現(xiàn)高等教育的科學治理，促進高等教育的可持續(xù)發(fā)展，而恰是在這樣的變遷中，為中國高等教育發(fā)展提供了機遇和挑戰(zhàn)。