趙 晶 晶

(南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300350)

公眾參與是環(huán)境法中的重要概念，其重要性在多項(xiàng)國(guó)際環(huán)境條約中得到了體現(xiàn)。轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品本身所具有的科學(xué)不確定性，更加凸顯了公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的價(jià)值。公民理性的協(xié)商、參與和討論，有助于提升轉(zhuǎn)基因立法、行政決策的質(zhì)量和實(shí)施效果。本文擬分析公眾參與的價(jià)值及其在轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中的重要性，并具體分析《卡塔赫納生物安全議定書》(簡(jiǎn)稱《議定書》)對(duì)轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中公眾參與問(wèn)題的規(guī)定和要求，在介紹歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品現(xiàn)狀和公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的態(tài)度的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)述歐盟轉(zhuǎn)基因法律框架和行政安排。本文重點(diǎn)梳理、總結(jié)歐盟如何通過(guò)轉(zhuǎn)基因立法和行政措施保障轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中較高水平的公眾參與程度，分析我國(guó)公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的現(xiàn)有途徑和歐盟經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示，并探究我國(guó)應(yīng)當(dāng)如何改善轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中公眾參與的現(xiàn)狀。

一、歐盟公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的態(tài)度

歐盟及其公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因生物一直持謹(jǐn)慎的態(tài)度。迄今為止，歐盟尚未發(fā)現(xiàn)任何明確由轉(zhuǎn)基因生物引起的環(huán)境、動(dòng)物或人類健康問(wèn)題。歐盟研究與創(chuàng)新總局于2010年發(fā)布的報(bào)告發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代生物技術(shù)，尤其是轉(zhuǎn)基因生物本身并不比傳統(tǒng)生物技術(shù)具有更高的風(fēng)險(xiǎn)[1]263。

公眾輿論不一定能限制技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，但歐洲公眾通常希望與轉(zhuǎn)基因生物相關(guān)的決策過(guò)程能考慮公眾的觀點(diǎn)[2]。公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因生物的態(tài)度主要由三個(gè)因素驅(qū)動(dòng)：對(duì)與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)和利益的認(rèn)識(shí)；個(gè)人的價(jià)值觀和屬性，如環(huán)保主義、保護(hù)主義、唯物主義和公平等；消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因生物的了解程度[3]。這意味著公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因生物的看法取決于公眾是否知道應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品和傳統(tǒng)產(chǎn)品，公眾是否真的對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的存在感興趣，消費(fèi)者是否能夠準(zhǔn)確地理解和解釋轉(zhuǎn)基因生物的標(biāo)簽，媒體報(bào)道的必然影響。

歐盟各國(guó)公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的態(tài)度表現(xiàn)出一定的差異性，并影響著轉(zhuǎn)基因作物在歐洲各國(guó)的種植程度。整體而言，轉(zhuǎn)基因作物在歐盟的種植率較低。除2010年短暫而少量地種植過(guò)轉(zhuǎn)基因馬鈴薯之外，歐盟僅允許Bt玉米這一種轉(zhuǎn)基因作物的種植。在總種植面積方面，自2007年首次突破100 000公頃后，歐盟轉(zhuǎn)基因作物總種植面積逐年波動(dòng)。自2013年達(dá)到148 013公頃的峰值之后，基本呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)。

另外，就種植轉(zhuǎn)基因作物的成員國(guó)數(shù)量而言，在2007年和2010年兩次分別達(dá)到8個(gè)國(guó)家的峰值之后，種植轉(zhuǎn)基因作物的歐盟國(guó)家同樣呈遞減趨勢(shì)。截至目前，僅有西班牙和葡萄牙2個(gè)國(guó)家種植轉(zhuǎn)基因玉米。一些成員國(guó)停止種植轉(zhuǎn)基因作物的部分原因，是考慮到公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品懷疑和拒絕的態(tài)度。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于其他歐盟國(guó)家民眾而言，種植轉(zhuǎn)基因作物的西班牙和葡萄牙的民眾對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品有更高的接受度。轉(zhuǎn)基因成分并不是消費(fèi)者在購(gòu)物時(shí)會(huì)認(rèn)真考慮的問(wèn)題，而且大多數(shù)人不會(huì)積極避免轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品[1]244。

二、轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中公眾參與的價(jià)值

(一)轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中的公眾參與

公眾參與是環(huán)境法中的重要概念，指的是通過(guò)公民理性的公共協(xié)商、參與和討論而合理制定法律，提升決策的質(zhì)量，從而達(dá)到最佳或更好的實(shí)際解決辦法。公眾是價(jià)值和知識(shí)的承載者，是實(shí)際問(wèn)題及其影響的直接承受者。公眾參與是生態(tài)民主原則的體現(xiàn)和要求[4]。在相關(guān)立法明確規(guī)定公眾參與的權(quán)利和程序，并保障公民參與有效實(shí)施的前提下，合理的公眾參與有助于實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)任的、有代表性和參與性的、民主的環(huán)境與風(fēng)險(xiǎn)管理，做出更好的環(huán)境決策。

公眾參與的價(jià)值已得到了國(guó)際和區(qū)域環(huán)境條約的廣泛認(rèn)可。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》的第十項(xiàng)原則提出，環(huán)保問(wèn)題的有效解決必須包括民眾的積極參與，各國(guó)應(yīng)協(xié)助民眾充分獲取信息、參與決策過(guò)程、尋求賠償和救濟(jì)。1998年，由聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)通過(guò)的，并對(duì)聯(lián)合國(guó)所有會(huì)員國(guó)開放簽署的《奧爾胡斯公約》具體規(guī)定了公眾參與環(huán)境問(wèn)題的權(quán)利。該公約首次闡明了在環(huán)境方面國(guó)家對(duì)個(gè)人所負(fù)的義務(wù)，即締約方應(yīng)當(dāng)做出必要的程序安排，從而確保公眾在環(huán)境問(wèn)題上的程序性權(quán)利。具體而言，《奧爾胡斯公約》第四條至第九條規(guī)定的“三支柱”包括：(1)獲得信息，即公眾準(zhǔn)確、及時(shí)地獲取信息的權(quán)利，和締約方回應(yīng)公眾請(qǐng)求并提供相關(guān)信息、主動(dòng)散發(fā)與公眾利益相關(guān)的信息的義務(wù)；(2)公眾參與決策，即公眾有權(quán)評(píng)論并影響相關(guān)立法、政策、計(jì)劃、具體活動(dòng)等的權(quán)利；(3)訴諸法律，即公眾有權(quán)訴諸司法或行政審查程序，以維護(hù)前述相關(guān)權(quán)利。

不同國(guó)家在規(guī)制轉(zhuǎn)基因生物方面既有相似之處也有重大差異。各國(guó)根據(jù)不同因素對(duì)轉(zhuǎn)基因生物采取不同的國(guó)內(nèi)政策和法規(guī)制度。這些因素主要包括：對(duì)轉(zhuǎn)基因生物的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、健康和安全問(wèn)題進(jìn)行成本和收益評(píng)估；公眾和政治反應(yīng)，包括消費(fèi)者的偏好和對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的抵制等；生物技術(shù)的不同發(fā)展水平和使用能力；轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的生產(chǎn)率和出口量或進(jìn)口量；應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)帶來(lái)的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力；對(duì)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理的能力。

公眾的態(tài)度和參與是轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品監(jiān)管中的重要因素之一。轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品本身是現(xiàn)代生物科技的產(chǎn)物，在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，存在著對(duì)人類生命和健康、生物安全、食品安全、社會(huì)和文化、自然環(huán)境等的潛在風(fēng)險(xiǎn)[5]。這種科學(xué)不確定性更加凸顯了公眾參與的價(jià)值。作為最終消費(fèi)者，公眾直接面對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的潛在危害和風(fēng)險(xiǎn)，因而有權(quán)了解轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品并參與其授權(quán)過(guò)程[6]。公眾參與有助于客觀評(píng)估轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品可能產(chǎn)生的潛在和實(shí)質(zhì)影響[7]。如果處理得當(dāng)，公眾參與可以確保信息被更廣泛地提供，建立公眾對(duì)與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品相關(guān)的政策和決定的信心，并提高轉(zhuǎn)基因生物領(lǐng)域政策、法律和決策的質(zhì)量和合法性。

(二)《卡塔赫納生物安全議定書》的規(guī)定

2003年生效的《卡塔赫納生物安全議定書》(以下簡(jiǎn)稱《議定書》)是全球首個(gè)專門對(duì)轉(zhuǎn)基因生物越境轉(zhuǎn)移進(jìn)行規(guī)制的國(guó)際環(huán)境條約。歐盟和我國(guó)均為《議定書》的締約方?！蹲h定書》以下幾個(gè)方面的規(guī)制涉及轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中的公眾參與問(wèn)題。

第一，明確采取了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則于20世紀(jì)70年代發(fā)源于德國(guó)環(huán)境法，是國(guó)際環(huán)境法的重要“指導(dǎo)原則”之一，被大量國(guó)際環(huán)境條約所采用。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，如果可能發(fā)生嚴(yán)重或無(wú)法逆轉(zhuǎn)的損害，即使缺乏充分的科學(xué)證據(jù)，也可以采取具有成本效益的預(yù)防性限制措施。《議定書》第七條規(guī)定，在向環(huán)境釋放的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的首次越境轉(zhuǎn)移之前，擬進(jìn)口國(guó)有權(quán)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，做出允許、禁止或限制該轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)口的決定。雖然《議定書》第十條規(guī)定，該風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)以科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)，但是由于第十條和第十一條明確采取了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，擬進(jìn)口國(guó)有權(quán)在科學(xué)證據(jù)不確定或不充足的情況下對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的進(jìn)口進(jìn)行限制。因此，政府決策者可以將公眾的觀點(diǎn)和態(tài)度認(rèn)定為非科學(xué)因素，并以其為依據(jù)限制轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的進(jìn)口。

第二，設(shè)置了強(qiáng)制性標(biāo)簽要求?！蹲h定書》第十八條要求締約方采取必要措施，確保轉(zhuǎn)基因生物的越境轉(zhuǎn)移必須隨附相關(guān)文件，以便查明轉(zhuǎn)基因生物的相關(guān)特性，并明確說(shuō)明其安全處理、儲(chǔ)存、運(yùn)輸和使用的要求。該條還規(guī)定，對(duì)于封閉使用的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行明確標(biāo)識(shí)；對(duì)于擬向環(huán)境釋放的轉(zhuǎn)基因生物，應(yīng)明確標(biāo)識(shí)并對(duì)其特性、處理要求和其他相關(guān)信息進(jìn)行詳細(xì)描述；對(duì)用作食品、飼料或生產(chǎn)原料的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，應(yīng)標(biāo)明它們可能包含轉(zhuǎn)基因因素，且不打算將其向環(huán)境釋放。對(duì)于公眾而言，強(qiáng)制性標(biāo)識(shí)和標(biāo)簽的要求，有助于公眾獲取轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的相關(guān)信息。

第三，允許考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素?！蹲h定書》側(cè)重于規(guī)制轉(zhuǎn)基因生物對(duì)環(huán)境的潛在影響，并允許成員方在決策過(guò)程中考慮食品和飼料安全因素和其他公共利益問(wèn)題。第二十六條引入了社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的概念，為締約方提供了在其生物安全監(jiān)管過(guò)程中考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的可能性。據(jù)此，公眾所持有的與科學(xué)結(jié)論不同的意見，可以作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，在轉(zhuǎn)基因決策過(guò)程中得到體現(xiàn)。

第四，《議定書》專設(shè)第二十三條對(duì)“公眾意識(shí)和參與”進(jìn)行了規(guī)定。該條主要為締約方設(shè)置了保障公眾參與的具體義務(wù)，并要求締約方：以保護(hù)人類健康、生物多樣性和可持續(xù)發(fā)展為目的，促進(jìn)和便利開展關(guān)于轉(zhuǎn)基因的公眾意識(shí)及教育活動(dòng)；就相關(guān)問(wèn)題與其他國(guó)家和國(guó)際組織進(jìn)行合作；力求確保公眾能夠獲得關(guān)于擬進(jìn)口轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的資料；在轉(zhuǎn)基因決策過(guò)程中征求公眾意見并向公眾通報(bào)相關(guān)決定的結(jié)果；力求使公眾知悉如何通過(guò)生物安全資料交換所(BCH)獲得轉(zhuǎn)基因信息和資料。

三、歐盟轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中的公眾參與制度

現(xiàn)行歐盟轉(zhuǎn)基因法律框架，按照發(fā)布時(shí)間的先后順序，主要包括《關(guān)于有意向環(huán)境釋放轉(zhuǎn)基因生物的第2001/18號(hào)指令》(以下簡(jiǎn)稱《第2001/18號(hào)指令》)和作為其補(bǔ)充的《關(guān)于允許成員國(guó)在本國(guó)限制或禁止轉(zhuǎn)基因作物種植的第2015/412號(hào)指令》(以下簡(jiǎn)稱《第2015/412號(hào)指令》)，《關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品和飼料的第1829/2003號(hào)條例》(以下簡(jiǎn)稱《第1829/2003號(hào)條例》)和作為其補(bǔ)充的《關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品和飼料授權(quán)申請(qǐng)的第503/2013號(hào)實(shí)施條例》，《關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物與轉(zhuǎn)基因生物制品的可追溯性和標(biāo)識(shí)的第1830/2003號(hào)條例》。

作為《議定書》和《奧爾胡斯公約》的締約國(guó)，歐盟及其27個(gè)成員國(guó)已經(jīng)制定了符合這兩項(xiàng)條約要求的轉(zhuǎn)基因法律框架、行政和程序安排。歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)，如歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)，已經(jīng)制定了有關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的立法和監(jiān)管措施，以確保較高水平的消費(fèi)者保護(hù)和公眾參與程度。

第一，歐盟致力于促進(jìn)公眾獲得轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品信息的權(quán)利，從而有助于消費(fèi)者做出明智的選擇。其轉(zhuǎn)基因法律框架對(duì)公眾獲取轉(zhuǎn)基因生物及其授權(quán)程序的信息做出了具體規(guī)定?！兜?001/18號(hào)指令》和《第1829/2003號(hào)條例》中均特別包含了促進(jìn)公眾參與的特定條款?！兜?001/18號(hào)指令》的前言、第十三、十四和二十四條規(guī)定，歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)向公眾提供所有相關(guān)信息，包括轉(zhuǎn)基因授權(quán)申請(qǐng)通知的摘要和允許將相關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品投放市場(chǎng)的公共評(píng)估報(bào)告。此外，歐盟委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)將為實(shí)施該指令而采取的措施告知公眾。與此相似，《第1829/2003號(hào)條例》第五條要求向公眾提供除機(jī)密信息外的相關(guān)信息，包括“授權(quán)申請(qǐng)、申請(qǐng)人的補(bǔ)充信息、主管部門的意見、監(jiān)控報(bào)告和授權(quán)持有人的信息”。這種制度安排便于公眾從最初申請(qǐng)到最終決策過(guò)程中獲取有關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的信息，符合《議定書》和《奧爾胡斯公約》的要求。

第二，為了便于消費(fèi)者自由決定是否購(gòu)買轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，促進(jìn)交易的公平性，歐盟立法采取了與《議定書》一致的強(qiáng)制性轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽要求?！兜?829/2003號(hào)條例》第十二條規(guī)定，除由轉(zhuǎn)基因飼料喂養(yǎng)的動(dòng)物所出產(chǎn)的奶、蛋、肉或由轉(zhuǎn)基因藥物生產(chǎn)的奶酪等產(chǎn)品外，轉(zhuǎn)基因食品和飼料產(chǎn)品均須滿足強(qiáng)制性標(biāo)簽要求。為了確保轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽的準(zhǔn)確性，《第1829/2003號(hào)條例》還提供了一個(gè)法律框架，用以追溯整個(gè)市場(chǎng)鏈中由轉(zhuǎn)基因生物組成或包含轉(zhuǎn)基因生物的產(chǎn)品以及由轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)的食品和飼料。

第三，歐盟轉(zhuǎn)基因法律框架賦予了公眾參與轉(zhuǎn)基因立法、授權(quán)和政策決策過(guò)程的權(quán)利。首先，轉(zhuǎn)基因生物法規(guī)的起草過(guò)程應(yīng)包括與公眾協(xié)商的程序。為了建立一個(gè)全面、透明的法律框架，《第2001/18號(hào)指令》的前言要求，在準(zhǔn)備轉(zhuǎn)基因生物立法和相關(guān)措施時(shí)，歐盟委員會(huì)或成員國(guó)應(yīng)當(dāng)與公眾進(jìn)行協(xié)商，且轉(zhuǎn)基因生物法規(guī)草案中要考慮到公眾的意見。其次，歐盟立法要求轉(zhuǎn)基因決策過(guò)程應(yīng)當(dāng)向公眾咨詢并聽取其意見?！兜?001/18號(hào)指令》首次在轉(zhuǎn)基因生物授權(quán)過(guò)程中規(guī)定了強(qiáng)制性公眾咨詢程序。在國(guó)家層面，該指令第九條要求，成員國(guó)應(yīng)當(dāng)就擬議的轉(zhuǎn)基因生物的環(huán)境釋放征詢公眾意見，且成員國(guó)必須為這種意見征詢制定具體的時(shí)間和形式等安排。在歐盟層面，該指令第二十四條規(guī)定，歐盟委員會(huì)在通知和評(píng)估階段發(fā)布了相關(guān)信息之后，公眾均可以在發(fā)布會(huì)30天內(nèi)向歐盟委員會(huì)發(fā)表評(píng)論。與此相似，《第1829/2003號(hào)條例》第六條和第十八條規(guī)定，轉(zhuǎn)基因食品和飼料的授權(quán)申請(qǐng)過(guò)程也應(yīng)包括強(qiáng)制性公眾咨詢程序。在授予某種轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品許可之前，歐盟委員會(huì)必須就歐洲食品安全局進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果向公眾咨詢，給予公眾30天的時(shí)間發(fā)表意見，并分析公眾的意見是否應(yīng)對(duì)評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生影響。

實(shí)踐中，歐盟在起草有關(guān)轉(zhuǎn)基因生物的政策和指南時(shí)已開始向公眾征求意見。歐盟委員會(huì)于2001年啟動(dòng)了有關(guān)生物技術(shù)的首次公眾咨詢，并重點(diǎn)關(guān)注健康、安全和道德問(wèn)題。在公眾和利益相關(guān)者的意見的基礎(chǔ)上，歐盟委員會(huì)于2002年發(fā)布了政策性文件《邁向生命科學(xué)和生物技術(shù)的戰(zhàn)略遠(yuǎn)景》，并在其中提出了轉(zhuǎn)基因生物的政策方向以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)的具體計(jì)劃。2011年，歐洲食品安全局專門就對(duì)由轉(zhuǎn)基因動(dòng)物生產(chǎn)的食品和飼料及相關(guān)動(dòng)物健康和福利問(wèn)題進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指南草案啟動(dòng)了公眾咨詢。

第四，歐盟為公眾參與轉(zhuǎn)基因生物相關(guān)問(wèn)題提供機(jī)構(gòu)支持。例如，歐盟轉(zhuǎn)基因?qū)徟^(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由歐洲食品安全局專門負(fù)責(zé)，并獨(dú)立于歐洲食品安全體系中的風(fēng)險(xiǎn)管理而進(jìn)行。為了向歐盟委員會(huì)等權(quán)力機(jī)構(gòu)提供科學(xué)建議和清晰的溝通，歐洲食品安全局致力于開放和透明的對(duì)話，定期發(fā)布有關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的相關(guān)信息，呼吁進(jìn)行公眾咨詢，邀請(qǐng)公眾提交相關(guān)信息或評(píng)論，并在制定決策和準(zhǔn)備文件時(shí)考慮公眾的意見。自2012年10月起，歐洲食品安全局開始允許公眾旁聽其部分科學(xué)全體會(huì)議(部分或全程)。這種安排為公眾提供了一個(gè)新的機(jī)會(huì)，使公眾可以更好地了解歐洲食品安全局的科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作原理，并與該局的科學(xué)專家進(jìn)行互動(dòng)。

第五，歐盟轉(zhuǎn)基因法律框架所采取的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，可用于解決公眾關(guān)注的問(wèn)題。歐盟轉(zhuǎn)基因立法根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則而起草，其實(shí)施過(guò)程必須考慮到該原則。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則使得歐盟有關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品決定的合法性不僅以科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)，還可以考慮轉(zhuǎn)基因生物潛在風(fēng)險(xiǎn)的存在和風(fēng)險(xiǎn)范圍的不確定性。因此，歐盟有關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的決策主要是政治性的決策，其依據(jù)是被施加風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)和公眾“可接受”的風(fēng)險(xiǎn)水平[8]。理論上，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的采取使得歐盟有可能將公眾的態(tài)度或建議作為考慮風(fēng)險(xiǎn)水平的依據(jù)，從而影響與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品相關(guān)的政策和決定。實(shí)踐中，盡管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已明確寫入《議定書》和歐盟法規(guī)，但其應(yīng)用很大程度上仍取決于成員國(guó)國(guó)內(nèi)立法者對(duì)該原則的解釋。

第六，公眾的意見有可能被作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素而在轉(zhuǎn)基因決策過(guò)程中得到體現(xiàn)。歐盟現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因法律框架未對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)行明確定義。《第1829/2003號(hào)條例》第七條和第十九條允許轉(zhuǎn)基因生物授權(quán)考慮到“其他合法因素”，但未明確提及社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。實(shí)踐中，一些成員國(guó)希望對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)行更明確和突出的考慮，并通過(guò)立法解決轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品可能帶來(lái)的弊端和好處。歐盟委員會(huì)的評(píng)估建議，可以修改歐盟轉(zhuǎn)基因法律框架，以使成員國(guó)有更大的自由使用非科學(xué)因素來(lái)制定影響轉(zhuǎn)基因作物種植的國(guó)家法規(guī)?；诂F(xiàn)實(shí)狀況，歐盟于2015年發(fā)布了新的《第2015/412號(hào)指令》，該指令第二十六條第一次明確提到社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，并允許成員國(guó)基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)考慮，限制或禁止歐盟批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因作物的國(guó)內(nèi)種植。

四、對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)2020年10月17日通過(guò)的《生物安全法》第七條原則性地規(guī)定了面向公眾的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制。盡管我國(guó)轉(zhuǎn)基因法律框架中的預(yù)防原則和強(qiáng)制標(biāo)簽要求在一定程度上涉及公眾參與問(wèn)題，但與歐盟不同的是，我國(guó)轉(zhuǎn)基因法律框架未對(duì)公眾參與問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定，未對(duì)公眾獲取轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品信息的權(quán)利進(jìn)行專門規(guī)制和保障，亦未明確規(guī)定公眾參與轉(zhuǎn)基因立法、授權(quán)和決策過(guò)程的權(quán)利。實(shí)踐中，我國(guó)公眾較少有可能或機(jī)會(huì)參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管。

(一)我國(guó)公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的現(xiàn)有途徑

我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因法律框架主要由行政法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成，包括國(guó)務(wù)院的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》(2001年頒布，2017年修訂)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》(均為2002年頒布，2017年修訂)與《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》(2006年頒布)。我國(guó)轉(zhuǎn)基因立法大體形成于《議定書》簽訂之后，在較大程度上受到了該條約和歐盟轉(zhuǎn)基因立法的影響。其中以下兩個(gè)方面的規(guī)制涉及轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中的公眾參與問(wèn)題：

首先，我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因生物采取與歐盟類似的全面、預(yù)防性的監(jiān)管方法。作為《議定書》的締約方，《議定書》所明確采取的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)我國(guó)生效。另外，我國(guó)立法在一定程度上體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則?！董h(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持預(yù)防為主的原則，同樣適用于轉(zhuǎn)基因監(jiān)管領(lǐng)域?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第六條規(guī)定，依據(jù)其危險(xiǎn)程度，對(duì)轉(zhuǎn)基因生物實(shí)行分級(jí)管理評(píng)價(jià)制度；第七條規(guī)定建立轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)制度。《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》第四條規(guī)定所評(píng)價(jià)的是轉(zhuǎn)基因生物對(duì)人、動(dòng)植物、微生物和生態(tài)環(huán)境造成的危險(xiǎn)或潛在的風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于評(píng)價(jià)制度和潛在風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)定使得我國(guó)公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的態(tài)度可能成為確定危險(xiǎn)程度的依據(jù)，進(jìn)而影響相關(guān)政策和決定。

其次，和歐盟類似，我國(guó)采取強(qiáng)制性轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽要求?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》第二條規(guī)定，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物實(shí)行強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度。我國(guó)沒(méi)有采取歐盟所實(shí)施的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品追溯制度。我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)行強(qiáng)制標(biāo)識(shí)有助于公眾獲取相關(guān)信息，但其實(shí)際效用仍是存疑的問(wèn)題?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》第三條規(guī)定，凡列入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)目錄并用于銷售的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行標(biāo)識(shí)。這也意味著，未列入該目錄的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品不適用強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的規(guī)定。該目錄于2002年制定，其內(nèi)容陳舊，在將近二十年的時(shí)間內(nèi)未得到更新，不能完全反映我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的銷售現(xiàn)狀。該目錄僅包括大豆、玉米、油菜籽、棉花、番茄這五個(gè)類別、十七個(gè)品種的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。其他轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，如轉(zhuǎn)基因木瓜等，因未被列入目錄而不適用強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的規(guī)定。另外，我國(guó)還存在標(biāo)識(shí)規(guī)則不統(tǒng)一、對(duì)違反標(biāo)識(shí)規(guī)則行為處罰力度過(guò)低、規(guī)則實(shí)施和執(zhí)行不嚴(yán)等現(xiàn)象。

(二)如何改善

保障公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的權(quán)利，是我國(guó)憲法第二條賦予公民的參與國(guó)家、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等事業(yè)管理的權(quán)利的要求和體現(xiàn)。作為條約締約方，我國(guó)根據(jù)《議定書》第二十三條負(fù)有保障公民參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的國(guó)際義務(wù)。目前，我國(guó)愈加重視公眾在國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)中扮演的角色[9]。借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)和《奧爾胡斯公約》的三支柱，本文擬從四方面提出改善我國(guó)公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管狀況的建議：

第一，通過(guò)立法明確和保障公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的權(quán)利。在轉(zhuǎn)基因法律框架不斷完善和修改的過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，在轉(zhuǎn)基因立法中增加公眾參與的權(quán)利和具體的方式、程序等條款。具體而言，我國(guó)可以在《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等立法中納入關(guān)于公眾參與的特別條款，以明確公眾獲取相關(guān)信息、參與轉(zhuǎn)基因立法和決策，以及尋求行政補(bǔ)救措施和司法救濟(jì)的權(quán)利。

第二，保障和便利公眾獲取與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品相關(guān)的信息。公眾參與任何監(jiān)管的前提條件是能夠獲取相關(guān)信息[10]。總體上，我國(guó)公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品及其風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管的了解不多，但渴望能接觸和掌握更多關(guān)于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的信息和知識(shí)[11]。目前，相關(guān)政府部門僅向公眾提供非常有限的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品信息。例如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官方網(wǎng)站的《轉(zhuǎn)基因權(quán)威關(guān)注》欄目下，“審批信息”一欄僅提供歷年批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的簡(jiǎn)單清單。

為了維護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)，便于公眾更全面地了解轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品相關(guān)信息，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)積極公布轉(zhuǎn)基因生物的相關(guān)研究、管理和授權(quán)等信息。借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在立法中明確，并在實(shí)踐中確保向公眾公開正在進(jìn)行的轉(zhuǎn)基因研究試驗(yàn)、轉(zhuǎn)基因生物授權(quán)申請(qǐng)以及授予轉(zhuǎn)基因生物安全證書所依據(jù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會(huì)的評(píng)估報(bào)告等信息。相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)以簡(jiǎn)單、有效和便于理解的方式向公眾提供。相關(guān)政府部門還應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向公眾普及和宣傳轉(zhuǎn)基因知識(shí)，增強(qiáng)公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的意識(shí)和能力。

第三，確保和便利公眾參與轉(zhuǎn)基因立法和決策過(guò)程?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第九條和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》第五條規(guī)定，國(guó)家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)行安全評(píng)價(jià)。該委員會(huì)由與轉(zhuǎn)基因生物相關(guān)的研究、生產(chǎn)、衛(wèi)生、環(huán)保等方面的專家組成，不包含任何消費(fèi)者代表，公眾無(wú)法參與相關(guān)決策過(guò)程。

《議定書》規(guī)定，公眾有權(quán)參與轉(zhuǎn)基因生物的立法、審批、研究、試驗(yàn)、商業(yè)化等決策過(guò)程。借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法明確公眾在轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管領(lǐng)域的參與權(quán)及其具體行使方式。首先，我國(guó)可以在轉(zhuǎn)基因法律框架的起草和修改過(guò)程中增加公眾協(xié)商程序以考慮公眾意見。其次，在轉(zhuǎn)基因生物審批過(guò)程中增加強(qiáng)制性公眾咨詢程序。具體而言，可以修訂《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》并增加關(guān)于公眾參與的條款，要求主管部門在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會(huì)做出評(píng)估報(bào)告后，向公眾發(fā)布報(bào)告內(nèi)容并在發(fā)布后30天內(nèi)征求公眾意見。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在依據(jù)評(píng)估報(bào)告做出是否授權(quán)的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)適度考慮公眾的態(tài)度和意見。再次，相關(guān)政府部門編制轉(zhuǎn)基因政策和指導(dǎo)性文件時(shí)，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)公眾咨詢、在線評(píng)論和公開聽證會(huì)等形式，建立與公眾的對(duì)話機(jī)制。

第四，司法救濟(jì)。在我國(guó)環(huán)境法的實(shí)施過(guò)程中，司法系統(tǒng)尚未起到顯著作用[12]。我國(guó)近年出現(xiàn)了一定數(shù)量的個(gè)人起訴農(nóng)業(yè)主管部門、要求公開轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品相關(guān)信息的案件，結(jié)果均為原告敗訴[13]。為了改善公眾訴諸司法的權(quán)利，在公眾獲取轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品相關(guān)信息或參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的權(quán)利受到損害時(shí)，可以通過(guò)2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》首次設(shè)置的環(huán)境公益訴訟的方式尋求救濟(jì)。公民通過(guò)滿足條件的機(jī)關(guān)或社會(huì)組織提起訴訟，能夠成為公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管、監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法的有效途徑。

五、結(jié) 語(yǔ)

公眾參與是有效的轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中必不可少的一部分。歐盟和我國(guó)都是《議定書》的締約國(guó)，均負(fù)有保障轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中公眾參與權(quán)的國(guó)際義務(wù)。本文發(fā)現(xiàn)，歐盟轉(zhuǎn)基因法律框架賦予了公眾參與轉(zhuǎn)基因立法、授權(quán)和政策決策過(guò)程的權(quán)利，并為該權(quán)利的行使設(shè)置了具體的制度，包括保障公眾獲取轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品相關(guān)信息、實(shí)行強(qiáng)制性轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽要求、為公眾參與提供機(jī)構(gòu)支持、明確采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、將公眾的觀點(diǎn)和態(tài)度認(rèn)定為社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素等。

我國(guó)采取與歐盟相似的轉(zhuǎn)基因法律框架，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和強(qiáng)制性轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽等要求為公眾參與提供了可能性。實(shí)踐中，我國(guó)公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的途徑較為有限。為了更好地保障公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的權(quán)利，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)基因法律框架中增加專門條款以明確公眾參與轉(zhuǎn)基因立法、授權(quán)和決策過(guò)程的權(quán)利，在實(shí)踐中更有效地保障公眾獲取轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品信息的權(quán)利，確保和便利公眾參與轉(zhuǎn)基因立法和決策過(guò)程，并保障公眾在上述權(quán)利無(wú)法實(shí)施時(shí)能夠?qū)で笥行У乃痉ň葷?jì)。