摘要：一統(tǒng)性與靈活性是中國(guó)國(guó)家治理中的一對(duì)基本關(guān)系。中國(guó)幅員遼闊，地域差異巨大。大一統(tǒng)的體制需要適應(yīng)不同地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的實(shí)際情況，需要因地制宜進(jìn)行創(chuàng)新，才能使中央統(tǒng)一的方針政策更好地落地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為行政體制的最低層級(jí)，直接關(guān)乎國(guó)家各項(xiàng)方針政策的順利實(shí)施。大一統(tǒng)體制靈活性的實(shí)現(xiàn)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為載體。通過(guò)對(duì)湘、魯、贛三省鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新的比較研究發(fā)現(xiàn)，人事結(jié)構(gòu)、治理事務(wù)結(jié)構(gòu)和資源結(jié)構(gòu)是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新的主要因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新，并不簡(jiǎn)單是政府流程再造，也不是完全依托于現(xiàn)代信息技術(shù)，而是對(duì)政府治理結(jié)構(gòu)的一種整體性重塑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)治理機(jī)制創(chuàng)新，重新配置權(quán)力資源，建立起一套新的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人財(cái)物資源達(dá)到較優(yōu)匹配狀態(tài)。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理保持了適應(yīng)性，國(guó)家治理的靈活性也在大一統(tǒng)體制的最末端得以實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理;機(jī)制創(chuàng)新;政府再造;激勵(lì)結(jié)構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：D0 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號(hào)：1004-3160（2021）06-0074-09

一、問(wèn)題的提出

科層制具有分工明確、各負(fù)其責(zé)、專(zhuān)業(yè)高效的特征。恰如韋伯指出：“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時(shí)，比起所有合議的或者名譽(yù)職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來(lái)，都能達(dá)到最佳的效果?！盵1]然而，在現(xiàn)代社會(huì)中，科層制的弊端日益顯現(xiàn)。尤其是20世紀(jì)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加速，治理事務(wù)日益龐雜?？茖又埔蚱洳块T(mén)林立、職能分割、協(xié)同缺失而導(dǎo)致行政效率低下。

隨后，西方國(guó)家掀起了一場(chǎng)新公共管理運(yùn)動(dòng)，試圖通過(guò)私有化、市場(chǎng)化、管理分權(quán)等措施來(lái)克服傳統(tǒng)公共行政的弊端，提高行政效率。然而，“這種新公共管理運(yùn)動(dòng)在革除官僚制效率低下、反應(yīng)遲鈍等弊端的同時(shí)，又進(jìn)一步強(qiáng)化了‘機(jī)構(gòu)裂化、‘管理分割”[2]。新公共管理不僅未能有效解決傳統(tǒng)公共行政中的問(wèn)題，反而帶來(lái)了資源損耗、服務(wù)質(zhì)量下降等新弊端。這一政府改革運(yùn)動(dòng)同樣引發(fā)了學(xué)者們反思。

20世紀(jì)90年代中后期，西方國(guó)家又掀起了建設(shè)整體政府的改革運(yùn)動(dòng)?！罢w政府的核心目的是通過(guò)對(duì)政府內(nèi)部相互獨(dú)立的各個(gè)部門(mén)和各種行政要素的整合、政府與社會(huì)的整合以及社會(huì)與社會(huì)的整合來(lái)實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)”[2]。整體政府的改革就是要打破科層制中的部門(mén)分割、資源分散、協(xié)同缺失等障礙，在各政府部門(mén)間、政府與社會(huì)之間形成治理合力。

西方的整體政府改革可以給我們提供參考。不過(guò)，中國(guó)國(guó)情不同于西方。中國(guó)行政體制具有高度復(fù)雜性。不僅有縱向的多層級(jí)政府，而且橫向部門(mén)林立，條塊關(guān)系、條塊矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。對(duì)于中國(guó)行政體制而言，加強(qiáng)政府協(xié)同與整合不僅具有必要性、緊迫性，而且更具挑戰(zhàn)性。近年來(lái)，我國(guó)也大力推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革，包括大部制改革、行政服務(wù)中心建設(shè)、“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”等。這些改革對(duì)于推動(dòng)政府流程再造、提升行政效率具有重要意義。此外，西方的整體政府理念主要局限于政府流程的重構(gòu)，尤其是如何采用新型信息技術(shù)來(lái)加強(qiáng)政府部門(mén)間和政府與社會(huì)之間的協(xié)同。但實(shí)際上，建構(gòu)整體政府，并不僅僅是一個(gè)技術(shù)性的問(wèn)題，而且是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題。它需要對(duì)政府治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行重塑。因此，在中國(guó)進(jìn)行政府再造，需要超越西方整體政府的理念。

總之，如何克服行政體制的各自為陣、協(xié)同不足、效率不彰的問(wèn)題，對(duì)于中外國(guó)家都具有挑戰(zhàn)性。而中國(guó)作為一個(gè)大一統(tǒng)國(guó)家，發(fā)展不平衡特征突出，行政體制架構(gòu)尤為復(fù)雜，如何通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新推進(jìn)政府再造，更具挑戰(zhàn)性。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層對(duì)于中國(guó)國(guó)家治理至關(guān)重要。黨和國(guó)家的各項(xiàng)方針政策，最終都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層來(lái)予以落實(shí)。因此，能否推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再造，使其具備更強(qiáng)的治理能力，事關(guān)國(guó)家治理任務(wù)的落地。本文將以湘、魯、贛三省鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的田野調(diào)研經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，比較分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行治理機(jī)制創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)與路徑，總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新的一般規(guī)律。

二、一統(tǒng)性與靈活性：大國(guó)基層治理的難題①

一統(tǒng)性與靈活性是中國(guó)國(guó)家治理中的一對(duì)基本關(guān)系。亦有學(xué)者指出，中國(guó)國(guó)家治理需要解決的一對(duì)深刻矛盾就是權(quán)威體制與有效治理，即在確保國(guó)家統(tǒng)一權(quán)威的基礎(chǔ)上，使各項(xiàng)方針政策能夠得到順利落實(shí)，實(shí)現(xiàn)有效治理的目標(biāo)。[3]中國(guó)作為一個(gè)大國(guó)，治理規(guī)模龐大，縱向管理層級(jí)較多，中央需要擁有強(qiáng)大的權(quán)威，以確保各項(xiàng)方針政策的落實(shí)。中央權(quán)威的一統(tǒng)性集中表現(xiàn)為體制、政治和政策的一統(tǒng)性。因此，中國(guó)國(guó)家治理的一統(tǒng)性與靈活性之間的關(guān)系具體可從三個(gè)維度去理解：即體制的一統(tǒng)性與機(jī)制的靈活性、政治的一統(tǒng)性與治理的靈活性和政策的一統(tǒng)性與執(zhí)行的靈活性。

首先，體制的一統(tǒng)性與機(jī)制的靈活性之間的關(guān)系。體制是一種基本的制度架構(gòu)。它的一統(tǒng)性表現(xiàn)為：一是體制的普遍性。所謂普遍性，即體制在不同層級(jí)、不同地區(qū)甚至不同領(lǐng)域，具有總體類(lèi)似的特征和構(gòu)成?！奥氊?zé)同構(gòu)”[4]是體制具有普遍性的重要例證;二是體制的穩(wěn)定性。即體制在較長(zhǎng)的時(shí)段內(nèi)總體而言保持穩(wěn)定，一般不輕易變動(dòng)。在體制一統(tǒng)性的前提下，治理機(jī)制具有靈活性，即可以建立和創(chuàng)新各種治理機(jī)制，來(lái)整合體制中的人、財(cái)、物資源，激發(fā)體制的活力。[5]

其次，政治的一統(tǒng)性與治理的靈活性之間的關(guān)系。政治的一統(tǒng)性，是指國(guó)家在政治上是大一統(tǒng)的。中國(guó)作為一個(gè)大國(guó)，必須確保中央的至高權(quán)威，要保證政令暢通。中央權(quán)威不容挑戰(zhàn)，各地黨委政府必須有正確的政治站位，與中央保持高度一致。在治理層面，則應(yīng)具有一定的靈活性，各地、各領(lǐng)域可以根據(jù)實(shí)際情況來(lái)開(kāi)展治理。

再次，政策的一統(tǒng)性與執(zhí)行的靈活性之間的關(guān)系。對(duì)于大一統(tǒng)的國(guó)家而言，國(guó)家政策必須具有統(tǒng)一性。這表現(xiàn)為：一是中央政府享有最高政策制定權(quán)。二是中央的政策具有指導(dǎo)性。中央政策從總體上、原則上作出規(guī)定。它對(duì)于各地政府執(zhí)行政策具有宏觀(guān)指導(dǎo)意義。但是，在執(zhí)行政策時(shí)，各地政府可以具備一定的靈活性，可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)實(shí)際情況制定政策落實(shí)方案。在中央出臺(tái)的諸多政策中，往往都會(huì)要求各地在不違背中央政策精神的前提下根據(jù)自身實(shí)際制定政策實(shí)施方案。這便是政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性的具體表現(xiàn)。

總之，一統(tǒng)性與靈活性是貫穿中國(guó)國(guó)家治理的一條主線(xiàn)。國(guó)家治理既要有一統(tǒng)性，又要有靈活性。一統(tǒng)性與靈活性之間是否保持動(dòng)態(tài)平衡，是否能夠順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換和支持，將極大地影響著國(guó)家治理績(jī)效。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)非均衡的大國(guó)而言，實(shí)現(xiàn)靈活性的一個(gè)前提，就是要考慮不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的實(shí)際情況。換言之，大一統(tǒng)的體制需要適應(yīng)不同地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的實(shí)際情況，需要因地制宜地進(jìn)行創(chuàng)新，才能夠使中央統(tǒng)一的方針政策更好地落地。尤其是地方和基層政府需要將中央和上級(jí)的政策與本地實(shí)際相結(jié)合，對(duì)政策進(jìn)行轉(zhuǎn)化。中國(guó)幅員遼闊，地域差異較大，不同地方擁有不同的實(shí)際，各地政府在基層治理中形成不同的治理機(jī)制創(chuàng)新。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為行政體制的最低層級(jí)，直接關(guān)乎國(guó)家各項(xiàng)方針政策的落地。大一統(tǒng)體制靈活性的實(shí)現(xiàn)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為載體。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅組織機(jī)構(gòu)不健全，而且人財(cái)物資源相對(duì)匱乏。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)不進(jìn)行治理機(jī)制創(chuàng)新，將難以甚至不可能承接和完成各種自上而下下達(dá)的治理任務(wù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否進(jìn)行治理機(jī)制創(chuàng)新，將很大程度上決定了國(guó)家治理的靈活性能否實(shí)現(xiàn)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新的差異化實(shí)踐路徑

如前所述，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r存在巨大差異，各地人財(cái)物資源配置狀況也有不同，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新具有差異性。下文以江西省G縣、湖南省H縣、山東省C市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，闡釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新的邏輯與機(jī)制。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)下沉的機(jī)制創(chuàng)新

在江西G縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新的主要方式是建立駐村工作組。據(jù)了解，G縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍實(shí)行了駐村工作組制度。按照規(guī)定，鄉(xiāng)里的所有班子成員副職都必須駐村。駐村工作組由鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員副職任組長(zhǎng)。每個(gè)駐村工作組一般由4-5人組成。除鄉(xiāng)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)長(zhǎng)和便民服務(wù)中心的2名工作人員外，其他所有鄉(xiāng)干部都要求駐村。

駐村工作組采取包干制的方式開(kāi)展工作。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)將行政村的各項(xiàng)工作包干給駐村工作組。駐村工作組再進(jìn)行分片包干，每位駐村干部包干數(shù)個(gè)自然村。駐村工作組組長(zhǎng)一般負(fù)責(zé)行政村各項(xiàng)工作的宏觀(guān)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，不具體負(fù)責(zé)包片。當(dāng)然，對(duì)于某些任務(wù)較重的事項(xiàng)，有些駐村領(lǐng)導(dǎo)也親自包片，承擔(dān)部分工作任務(wù)。副職領(lǐng)導(dǎo)下沉駐村工作組具有高效率、低成本、小阻礙和示范帶動(dòng)等優(yōu)勢(shì)。

（二）片線(xiàn)結(jié)合的治理機(jī)制創(chuàng)新

在湖南省H縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行片線(xiàn)結(jié)合的治理機(jī)制創(chuàng)新。所謂片線(xiàn)結(jié)合，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)將各項(xiàng)工作劃分為三條片線(xiàn)，分別是業(yè)務(wù)線(xiàn)、重點(diǎn)線(xiàn)和駐點(diǎn)片。①鄉(xiāng)鎮(zhèn)將所有工作進(jìn)行分類(lèi)，然后根據(jù)不同的工作類(lèi)型配備不同的干部。不同時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理事務(wù)存在差異。大體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理事務(wù)可分為三大類(lèi)：一是辦公室的業(yè)務(wù)工作;二是駐村工作;三是重點(diǎn)工程工作，包括征地拆遷等。當(dāng)然，這三條片線(xiàn)上的工作人員并非固定不變的，而是實(shí)行大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則。干部調(diào)配采用雙向選擇的方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以根據(jù)自身需求申請(qǐng)到相應(yīng)的片線(xiàn)工作崗位上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)全局進(jìn)行統(tǒng)籌安排。每個(gè)片線(xiàn)上都設(shè)有相應(yīng)的負(fù)責(zé)人。如果有的干部沒(méi)有得到各片線(xiàn)負(fù)責(zé)人接納，那么就要待崗。待崗期間，只發(fā)放基本工資。片線(xiàn)結(jié)合的治理機(jī)制創(chuàng)新可見(jiàn)下圖（圖2）②：

概括而言，片線(xiàn)結(jié)合的機(jī)制創(chuàng)新具有如下優(yōu)勢(shì)：一是專(zhuān)業(yè)人做專(zhuān)業(yè)事。各個(gè)片線(xiàn)上的干部相對(duì)穩(wěn)定，長(zhǎng)期在某些工作崗位上，可以積累該崗位工作的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和相對(duì)豐富的工作經(jīng)驗(yàn)。二是為干部提供強(qiáng)大的激勵(lì)。在雙向選擇制度下，那些消極怠工的干部可能面臨待崗的風(fēng)險(xiǎn)。尤其是對(duì)于事業(yè)編干部而言，重點(diǎn)線(xiàn)配套相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)，為他們提供了一定的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以將興趣與工作較好地結(jié)合起來(lái)。干部可以根據(jù)自己的興趣愛(ài)好來(lái)申請(qǐng)相應(yīng)的片線(xiàn)工作崗位。

（三）農(nóng)村管區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新

管區(qū)制度普遍存在于山東省內(nèi)。所謂管區(qū)，又稱(chēng)管理區(qū)，是介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村之間的一種準(zhǔn)管理組織。[6]每個(gè)管區(qū)下轄數(shù)個(gè)行政村。管區(qū)人員根據(jù)村莊數(shù)量、治理事務(wù)規(guī)模等因素而定。一般為8-12人左右。管區(qū)職位包括書(shū)記、主任、副書(shū)記、副主任、文書(shū)等。管區(qū)沒(méi)有獨(dú)立的人事權(quán)、財(cái)權(quán)。但是，管區(qū)對(duì)于干部具有較強(qiáng)的激勵(lì)作用：一是管區(qū)具有人員調(diào)配的權(quán)力。雖然管區(qū)干部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的，但是管區(qū)書(shū)記可以根據(jù)工作需求對(duì)干部進(jìn)行靈活調(diào)配。二是管區(qū)具有一定的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。雖然管區(qū)沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)權(quán)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往會(huì)為管區(qū)提供一定的工作經(jīng)費(fèi)。這些工作經(jīng)費(fèi)可以由管區(qū)進(jìn)行自主支配。三是管區(qū)是培養(yǎng)干部的重要舞臺(tái)。管區(qū)類(lèi)似于一個(gè)小鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將各項(xiàng)工作發(fā)包給管區(qū)，并根據(jù)管區(qū)工作的優(yōu)劣來(lái)對(duì)干部進(jìn)行評(píng)價(jià)。管區(qū)內(nèi)部崗位層級(jí)較多，管區(qū)干部在不同的崗位上得到鍛煉和提拔。尤其是管區(qū)書(shū)記在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地位至關(guān)重要。一般被安排到管區(qū)擔(dān)任書(shū)記的干部都是“有政治前途的人”。干部愿意到管區(qū)擔(dān)任書(shū)記，也大多是在政治晉升方面有想法的。

管區(qū)的治理采取行政包干制方式。行政包干制是縣域治理中普遍存在的一種治理模式。它聚焦于政府內(nèi)部的發(fā)包-承包關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府多元激勵(lì)的作用，一般以中心工作模式推動(dòng)工作開(kāi)展，具體包括目標(biāo)責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)包干制和臨時(shí)機(jī)構(gòu)包干制等。①在管區(qū)，行政包干制體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)將各種治理任務(wù)發(fā)包給管區(qū)，由管區(qū)來(lái)承包治理任務(wù)（見(jiàn)圖3）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要根據(jù)管區(qū)完成任務(wù)的情況來(lái)進(jìn)行考核、監(jiān)督，并給予管區(qū)干部相應(yīng)的獎(jiǎng)懲報(bào)酬或者政治待遇。管區(qū)則根據(jù)轄區(qū)內(nèi)實(shí)際來(lái)落實(shí)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)包的治理任務(wù)。管區(qū)還擁有人力資源整合權(quán)，根據(jù)工作不同需要來(lái)調(diào)配不同的人力資源。管區(qū)具有綜合性、靈活性、群眾性和溝通性等優(yōu)勢(shì)。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新差異化的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)

不同地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理形成了不同的機(jī)制。這些機(jī)制對(duì)于各地推動(dòng)基層治理事務(wù)的開(kāi)展具有重要意義。那么，為什么不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)形成差異化的治理機(jī)制創(chuàng)新呢？筆者認(rèn)為，這跟不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的差異化治理結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新差異化的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)主要表現(xiàn)為人事結(jié)構(gòu)、治理事務(wù)結(jié)構(gòu)和治理資源結(jié)構(gòu)三方面。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事結(jié)構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為科層體制的最底端，其所擁有的資源非常有限?？梢哉f(shuō)，人力資源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的資源。如何使人力資源發(fā)揮最大效用，達(dá)到最優(yōu)配置，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)善治的重要條件。人事結(jié)構(gòu)主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員身份構(gòu)成。從身份來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事結(jié)構(gòu)主要包括公務(wù)員、事業(yè)編和臨聘人員。人事結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置人力資源的基礎(chǔ)條件。在江西省G縣，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員數(shù)量較少，尤其是年輕公務(wù)員數(shù)量不多，而事業(yè)編人員相對(duì)較多。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有一小部分臨聘人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員中，領(lǐng)導(dǎo)班子成員占比較高。無(wú)論鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大小，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都配備了10-14人左右的黨政班子成員。以Y鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)共有55名干部，18名公務(wù)員，其中12人為班子成員，另6人公務(wù)員中，有3名被上級(jí)借調(diào)。因此，除班子成員外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠調(diào)用的公務(wù)員數(shù)量極少。在此情況下，如何調(diào)動(dòng)班子成員的積極性就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的難題。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)下沉的機(jī)制創(chuàng)新，恰恰就有利于調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的積極性，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)班子成員的優(yōu)勢(shì)。

在湖南H縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員數(shù)量少，而事業(yè)編規(guī)模大。事業(yè)編干部基本上缺乏政治晉升的通道。但是，事業(yè)編干部長(zhǎng)期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作，積累了豐富的基層工作經(jīng)驗(yàn)和人脈關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果將事業(yè)編干部激活，將為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作帶來(lái)巨大推動(dòng)力量。如果不能給這些事業(yè)編干部以恰當(dāng)?shù)陌才?，他們將越?lái)越缺乏工作的動(dòng)力，變得越來(lái)越消極。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要調(diào)動(dòng)事業(yè)編干部參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的積極性。H縣的片線(xiàn)結(jié)合治理機(jī)制創(chuàng)新，將大量的事業(yè)編干部安排在重點(diǎn)工程線(xiàn)等需要豐富群眾工作經(jīng)驗(yàn)和人脈關(guān)系的崗位上，發(fā)揮他們的優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點(diǎn)線(xiàn)工作人員提供經(jīng)費(fèi)保障激勵(lì)。在重點(diǎn)工程線(xiàn)上的事業(yè)編工作人員，除了獲得跟其他干部一樣的工資外，還能有額外的重點(diǎn)線(xiàn)工作津貼。如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)片線(xiàn)結(jié)合機(jī)制將事業(yè)編人員激活。在山東省C市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的突出特點(diǎn)是干部數(shù)量龐大，尤其年輕干部多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要為年輕干部提供展示才能的舞臺(tái)。管區(qū)恰恰發(fā)揮了這一功能。一方面，管區(qū)更加接近鄉(xiāng)村社會(huì)，管區(qū)干部需要做大量的群眾工作，跟群眾接觸的機(jī)會(huì)更多。將年輕干部安排到管區(qū)，可以鍛煉他們的群眾工作能力;另一方面，管區(qū)內(nèi)部崗位層級(jí)眾多，制造出更多的隱性晉升層級(jí)，為年輕干部提供政治晉升激勵(lì)。年輕干部在管區(qū)從一般辦事員晉升到主任、書(shū)記，往往需要多年時(shí)間。每上升一個(gè)崗位層級(jí)，管區(qū)干部都可以獲得一種價(jià)值感。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理事務(wù)結(jié)構(gòu)

治理事務(wù)結(jié)構(gòu)包括兩個(gè)方面：一是治理事務(wù)的內(nèi)容;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理規(guī)模。治理事務(wù)內(nèi)容主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需要完成的事務(wù)領(lǐng)域。在不同地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所要完成的治理事務(wù)內(nèi)容存在較大差異。比如，在江西省G縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作是駐村工作，即通過(guò)駐村完成自上而下的各種治理任務(wù)。另有一部分工程項(xiàng)目、征地拆遷的工作任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要將各種治理任務(wù)落地到村莊。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)駐村工作組開(kāi)展工作，其推動(dòng)力度更大，有利于駐村工作的落實(shí)。

在湖南H縣，X鎮(zhèn)為城關(guān)鎮(zhèn)，各種重大項(xiàng)目、征地拆遷較多，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要調(diào)動(dòng)人力資源集中投入到重點(diǎn)線(xiàn)上。而征地拆遷需要大量具有豐富群眾工作經(jīng)驗(yàn)、熟悉本地社會(huì)關(guān)系情況的干部。事業(yè)編干部長(zhǎng)期待在本地，既熟悉本地情況，又因?yàn)殚L(zhǎng)期在本地工作而積累了豐富的群眾工作經(jīng)驗(yàn)。因此事業(yè)編干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)員來(lái)參與重點(diǎn)線(xiàn)工作的首選。雖然也有少量公務(wù)員參與重點(diǎn)線(xiàn)，但是公務(wù)員流動(dòng)性大，一般不會(huì)長(zhǎng)期待在一個(gè)地方。且公務(wù)員數(shù)量偏少。在不同地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理規(guī)模也存在差異。在江西G縣，縣內(nèi)下轄25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、工業(yè)園區(qū)）。當(dāng)?shù)貫樯絽^(qū)，幅員廣闊，人口較為分散?？h內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄行政村（居委會(huì)）數(shù)量普遍較少。比如，Y鄉(xiāng)下轄8個(gè)行政村（居委會(huì)），總?cè)丝?.7萬(wàn)人，F(xiàn)鄉(xiāng)下轄7個(gè)行政村，總?cè)丝?.5萬(wàn)人。最小的W鄉(xiāng)只有約5000人，下轄5個(gè)行政村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較小，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部數(shù)量相對(duì)充足，使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠建立駐村工作組制度，大大充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的駐村力量。在山東農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄行政村（社區(qū)居委會(huì)）數(shù)量眾多，大大增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理規(guī)模負(fù)荷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要將治理規(guī)模進(jìn)一步細(xì)分，以更好地對(duì)接鄉(xiāng)村社會(huì)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部設(shè)置管區(qū)就成為一種較好的選擇。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理事務(wù)規(guī)模（管理幅度）也是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新的重要因素。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源結(jié)構(gòu)

從根本上說(shuō)，干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的人力資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)干部的激勵(lì)面臨一系列資源約束條件。其中最主要的包括政治資源、經(jīng)濟(jì)資源。政治資源是指政治晉升，就是給予干部相應(yīng)的政治前途。經(jīng)濟(jì)資源就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所能采用的經(jīng)濟(jì)手段，包括考核獎(jiǎng)懲、工作經(jīng)費(fèi)配套等。

在江西G縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所擁有的政治資源和經(jīng)濟(jì)資源都極為有限。在政治資源方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記掌握的最重要資源就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)干部的推薦權(quán)。也就是說(shuō)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職班子成員晉升時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記享有一定的推薦權(quán)。副職班子成員要想獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的推薦，需要積極配合黨委書(shū)記的工作。因此，在當(dāng)?shù)?，調(diào)動(dòng)副職的積極性、推動(dòng)副職下沉，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)更好地完成各項(xiàng)治理任務(wù)的不二選擇。而在山東C市農(nóng)村管區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織內(nèi)部隱性層級(jí)多，各種層級(jí)崗位構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)激勵(lì)干部的重要政治資源。管區(qū)干部每上升一級(jí)，都意味著政治進(jìn)步。尤其是管區(qū)書(shū)記，往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員的重要提拔對(duì)象。因此，在當(dāng)?shù)?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有相對(duì)更為充足的政治資源來(lái)激勵(lì)管區(qū)干部。湖南H縣X鎮(zhèn)為城關(guān)鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)重，經(jīng)濟(jì)資源相對(duì)較為充裕。尤其是縣城內(nèi)各種征地拆遷工作較多，縣里為X鎮(zhèn)提供較多的征地拆遷工作經(jīng)費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以采用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的手段來(lái)調(diào)動(dòng)干部的積極性。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點(diǎn)線(xiàn)上的干部提供一定的工作經(jīng)費(fèi)配套。對(duì)于工作業(yè)績(jī)突出、在征地拆遷工作中做出重要貢獻(xiàn)的干部，還給予一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。

可見(jiàn)，不同地區(qū)、不同形態(tài)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新，根植于當(dāng)?shù)氐囊幌盗薪Y(jié)構(gòu)性約束條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事結(jié)構(gòu)、治理事務(wù)結(jié)構(gòu)和資源結(jié)構(gòu)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新提供了基礎(chǔ)，共同形塑出不同的治理機(jī)制創(chuàng)新模式。

五、結(jié)語(yǔ)

總之，中國(guó)國(guó)家治理必須妥當(dāng)處理一統(tǒng)性與靈活性之間關(guān)系。國(guó)家治理的一統(tǒng)性是靈活性的前提，為靈活性提供基本的秩序保障。沒(méi)有一統(tǒng)性作為前提，靈活性就容易陷入各自為陣、各行其是。同時(shí)，靈活性又是維系一統(tǒng)性的途徑。通過(guò)治理機(jī)制的靈活性、政策執(zhí)行的靈活性，來(lái)更好地整合優(yōu)化一統(tǒng)體制的資源，激發(fā)一統(tǒng)體制的活力。國(guó)家治理任務(wù)的最終落地，需要依托于位居一統(tǒng)體制最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在保持國(guó)家治理靈活性中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。權(quán)小、人少、責(zé)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否自主開(kāi)展治理機(jī)制創(chuàng)新，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理結(jié)構(gòu)，直接關(guān)系到國(guó)家治理靈活性能否實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)幅員廣大，不同地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段及其制度傳統(tǒng)的差異性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著不同的人事、事務(wù)和資源結(jié)構(gòu)性條件。這些結(jié)構(gòu)性條件進(jìn)而要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)做出不同的治理機(jī)制安排（見(jiàn)表1）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新，并不簡(jiǎn)單是政府流程再造，也不是完全依托于現(xiàn)代信息技術(shù)，而是對(duì)政府治理結(jié)構(gòu)的一種整體性重塑。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在從整體上重塑政府治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也維持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的穩(wěn)定性、完整性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有的部門(mén)和功能仍然得以保留。質(zhì)言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新是在確保體制穩(wěn)定基礎(chǔ)上展開(kāi)的，并不構(gòu)成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的沖擊。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)是激活體制資源、使體制更好地對(duì)接鄉(xiāng)村社會(huì)，其核心就是如何激勵(lì)人的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)治理機(jī)制創(chuàng)新，重新配置權(quán)力資源，建立起一套新的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)主要包括兩個(gè)層面，一是激勵(lì)對(duì)象，二是激勵(lì)手段。就前者而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要根據(jù)自身的人力資源狀況確定主要的激勵(lì)對(duì)象，比如在班子副職領(lǐng)導(dǎo)較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如何激勵(lì)調(diào)動(dòng)副職領(lǐng)導(dǎo)的積極性就至關(guān)重要，而在事業(yè)編干部較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，事業(yè)編干部就應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點(diǎn)激勵(lì)對(duì)象，而在年輕干部較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，必須充分激勵(lì)年輕干部。就后者而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要根據(jù)自身掌握的資源狀況來(lái)采取相應(yīng)的激勵(lì)手段。比如，在經(jīng)濟(jì)資源較為豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，那么經(jīng)濟(jì)激勵(lì)可以作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要激勵(lì)手段。而在政治資源相對(duì)較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政治激勵(lì)就應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要激勵(lì)手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)治理機(jī)制創(chuàng)新，建立新的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人財(cái)物資源達(dá)到更優(yōu)匹配狀態(tài)，盡可能實(shí)現(xiàn)人盡其才、物盡其用。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理保持了靈活性、適應(yīng)性，國(guó)家治理的靈活性也在一統(tǒng)體制的最末端得以實(shí)現(xiàn)。

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責(zé)任編輯：楊 煉