摘要：習(xí)近平關(guān)于政法領(lǐng)域改革論述的話語體系中，有一些重要概念需要辨析。司法規(guī)律有廣義與狹義之分，前者是人民法院審判權(quán)運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)律，后者是政法單位所有執(zhí)法司法權(quán)運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)律。司法改革與司法體制改革含義相同，是指政法機(jī)關(guān)與訴訟辦案相關(guān)工作的改革。2019年以后，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》和習(xí)近平總書記講話提出了政法領(lǐng)域改革的概念，其含義是“建設(shè)和完善中國特色社會主義司法制度和政法工作運(yùn)行體制機(jī)制”。司法改革是政法領(lǐng)域改革的一部分，政法領(lǐng)域改革又屬于法治領(lǐng)域改革的內(nèi)容。司法改革包括司法體制基礎(chǔ)性改革和司法體制綜合配套改革兩大內(nèi)容;司法責(zé)任制綜合配套改革是司法體制綜合配套改革的一部分。

關(guān)鍵詞：司法改革;政法領(lǐng)域改革;法治領(lǐng)域改革;司法體制綜合配套改革;司法責(zé)任制綜合配套改革

中圖分類號：D9 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1004-3160（2021）06-0012-12

習(xí)近平關(guān)于司法改革、政法領(lǐng)域改革的論述，是習(xí)近平法治思想的一部分，是深入推進(jìn)政法領(lǐng)域改革的根本遵循和行動指南。習(xí)近平關(guān)于政法領(lǐng)域改革的論述，已經(jīng)形成了獨(dú)特的話語體系，對于其中的一些關(guān)聯(lián)概念，需要厘清和界定。本文將展示習(xí)近平關(guān)于政法領(lǐng)域話語關(guān)聯(lián)概念的內(nèi)容，解讀司法改革、司法體制改革、政法領(lǐng)域改革、法治領(lǐng)域改革、司法體制綜合配套改革、司法責(zé)任制綜合配套改革等關(guān)聯(lián)概念的含義，比較政法領(lǐng)域改革話語中關(guān)聯(lián)概念之間的區(qū)別與聯(lián)系。

一、狹義司法規(guī)律與廣義司法規(guī)律

司法一詞，存在廣義與狹義之分。在我國的重要文件和立法中，司法至少存在三種含義。司法一詞，有的時候是指人民法院的審判;有的時候是指人民法院的審判和檢察院的執(zhí)法司法;有的時候是指偵查、起訴、審判和執(zhí)行等。[1]但司法都與訴訟辦案行為有關(guān)，并不包括公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院、司法行政機(jī)關(guān)的行政權(quán) [2]，如公安機(jī)關(guān)的行政權(quán)，司法機(jī)關(guān)的行政立法權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)和公共服務(wù)職能，就不屬于司法的范圍。1978年12月22日通過的中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報(bào)中，有“檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要保持應(yīng)有的獨(dú)立性”的表述，這里的司法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)并提，指的是審判機(jī)關(guān)。1999年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的 《中國人權(quán)發(fā)展50年》指出：“公安、司法機(jī)關(guān)依法打擊犯罪，保護(hù)公民的合法權(quán)利不受侵犯?！?006年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)行動綱要（2006-2007年）》（國辦發(fā)〔2006〕22號）中提出：“公安、司法機(jī)關(guān)要進(jìn)一步加大打擊力度”。以上兩個文件將公安與司法機(jī)關(guān)并提，顯然，司法機(jī)關(guān)不包括公安機(jī)關(guān)，指的是檢察院和法院。我國刑法第94條規(guī)定：“司法工作人員，是指有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的工作人員”。這里的司法，包括了所有從事訴訟活動的執(zhí)法司法，是從廣義角度對“司法”一詞進(jìn)行的立法解釋。

在習(xí)近平總書記的表述中，存在狹義司法與廣義司法之分。習(xí)近平總書記指出，“新聞媒體要加強(qiáng)對執(zhí)法司法工作的監(jiān)督，但對執(zhí)法司法部門的正確行動，要予以支持”。[3]75這里的司法是狹義司法，即司法是與執(zhí)法并提的。他還要求“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”[4]，此處“司法案件”中的司法，顯然是廣義司法，是指所有的訴訟辦案行為。

習(xí)近平總書記在不同的場合對狹義司法規(guī)律和廣義司法規(guī)律都有深刻論述。從狹義的司法規(guī)律來看，習(xí)近平總書記在2014年1月7日中央政法工作會議上明確指出：“司法活動具有特殊的性質(zhì)和規(guī)律，司法權(quán)是對案件事實(shí)和法律的判斷權(quán)和裁決權(quán)?！盵3]102這是對狹義司法權(quán)本質(zhì)的高度概括。之所以說這里的司法規(guī)律是狹義的，理由是：在“判斷權(quán)和裁決權(quán)”一詞中，用的“和”而不是“或者”，“判斷權(quán)”和“裁決權(quán)”兼?zhèn)洌戏Q為“裁判權(quán)”。這是指審判專有的、居中的決定權(quán)，一般的決定權(quán)中都有一定的判斷權(quán)，但并不包括裁判權(quán)。司法裁判權(quán)與體育裁判權(quán)相類似，習(xí)近平總書記指出：“法律本來應(yīng)該具有定分止?fàn)幍墓δ埽痉▽徟斜緛響?yīng)該具有終局性的作用?！盵3]67在這里，習(xí)近平總書記甚至于用了“司法審判”一詞，司法要符合裁判的規(guī)律，如居中裁判、獨(dú)立裁判、具有終局性等，“判斷權(quán)和裁決權(quán)”指的是審判。

對廣義司法規(guī)律，習(xí)近平總書記也有過概括，他說：“完善司法制度、深化司法體制改革，要遵循司法活動的客觀規(guī)律，體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力制約、公開公正、尊重程序的要求”。[5]131-132十六字概括的司法規(guī)律是擁有“偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)”的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)共同遵守的執(zhí)法司法規(guī)律。從這一段講話的背景來看，他是在“完善司法制度、深化司法體制改革”的語境下表述的，此處司法制度、司法體制中的司法，顯然是指廣義司法。

對習(xí)近平總書記關(guān)于司法規(guī)律的兩次論斷，張文顯教授曾經(jīng)認(rèn)為，習(xí)近平總書記將司法權(quán)界定為“判斷權(quán)和裁決權(quán)”的表述是對偵查、起訴、審判、執(zhí)行等工作中根本規(guī)律的概括，而“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力制約、公開公正、尊重程序”是根本司法規(guī)律基礎(chǔ)上延伸出來的基本司法規(guī)律。[6]即他不認(rèn)為習(xí)近平總書記存在狹義司法規(guī)律和廣義司法規(guī)律之分，兩次關(guān)于司法規(guī)律的論述是根本規(guī)律和基本規(guī)律的關(guān)系。最近，張文顯教授修正了自己的觀點(diǎn)，“在某些特定語境中，習(xí)近平同志也把司法機(jī)關(guān)限定于審判機(jī)關(guān)?！盵7]并認(rèn)為習(xí)近平總書記所說的“司法權(quán)是對案件事實(shí)和法律的判斷權(quán)和裁決權(quán)”這一句話談的就是審判規(guī)律，這里的司法權(quán)就是審判權(quán)。

習(xí)近平總書記在不同的場合，針對狹義司法規(guī)律和廣義司法規(guī)律作了不同的概括，需要我們作出不同的解讀。[8]根據(jù)廣義的司法規(guī)律推進(jìn)司法改革，需要加強(qiáng)對所有政法單位執(zhí)法司法權(quán)的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，通過程序公正實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正;根據(jù)狹義司法規(guī)律推進(jìn)人民法院改革，需要體現(xiàn)以審判為中心，體現(xiàn)審判中立、控辯平衡或者平等對待當(dāng)事人雙方。

二、司法改革與司法體制改革

司法改革和司法體制改革是黨中央大會文件中提出的一個重要概念。1997年9月12日，黨的十五大報(bào)告中提出要“推進(jìn)司法改革”，使用是“司法改革”一詞。

從2002年開始，中央文件開始使用“司法體制改革”一詞。2002年11月8日，黨的十六大報(bào)告中要求“推進(jìn)司法體制改革”。為落實(shí)十六大精神，2003年4月中央政法委向黨中央提出了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)司法體制改革的建議的請示》。同年5月，黨中央成立了中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。2007年10月15日，黨的十七大報(bào)告提出了“深化司法體制改革”的要求。

為了落實(shí)黨的十七大的總體要求，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組于2008年5月出臺并實(shí)施了《中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》，該意見要求以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約為重點(diǎn)，解決司法中體制性、機(jī)制性、保障性障礙，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度。在這一文件中，司法體制與司法工作機(jī)制并提，司法體制改革與司法改革并非兩個完全重合的概念，司法改革包括司法體制改革、司法工作機(jī)制改革兩個部分。在這一特定語境下，司法體制改革并非司法改革的同義詞。

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“深化司法體制改革”，啟動了新時代司法體制改革。“司法體制是政治體制的重要組成部分?！盵9]2014年黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”，并沒有直接提到“司法體制改革”一詞。2015年3月24日，習(xí)近平總書記指出：“黨的十八屆三中、四中全會提出的司法體制改革任務(wù)，都是看準(zhǔn)了的事情，都是必須改的，要堅(jiān)定不移落實(shí)到位?！盵5]132在習(xí)近平總書記的講話中，將十八屆四中全會提出的“司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”內(nèi)容概括表述為“司法體制改革”。同時，2013年11月9日，習(xí)近平總書記又指出“司法改革是這次全面深化改革的重點(diǎn)之一”[10]33，因此，他也將司法體制改革又簡稱為“司法改革”。司法體制改革就是司法改革的同義詞，是司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的總稱。

在確定名稱之后，我們需要探究黨的重要文件中司法改革的具體內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自從黨的十三大首次提出“司法機(jī)關(guān)”概念，到十八大為止，“司法改革”“司法公正”“司法職權(quán)”等概念多次出現(xiàn)在黨代會報(bào)告中（十四大除外），其中所指的司法機(jī)關(guān)都特指法院和檢察院，所提到的“司法權(quán)”特指“審判權(quán)”和“檢察權(quán)”。[11]司法改革當(dāng)然也僅僅指檢察機(jī)關(guān)和人民法院的改革。

但是，這種情況在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中發(fā)生了變化，該文件要求“進(jìn)一步規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財(cái)物的司法程序”“健全社區(qū)矯正制度”“健全國家司法救助制度，完善法律援助制度”等，涉及公、檢、法、司的工作都被納入司法改革的范圍。黨的第十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》在提到“優(yōu)化司法職權(quán)配置”時，其具體內(nèi)容是：“健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制?！边€要求“在司法調(diào)解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與”，其中的司法改革也是指大司法觀下的司法改革。

2017年7月10日，習(xí)近平總書記在十九大召開前最后一次全國司法體制改革推進(jìn)會作出的書面指示指出，“全國政法機(jī)關(guān)要按照黨中央要求，堅(jiān)定不移推進(jìn)司法體制改革?！薄耙y(tǒng)籌推進(jìn)公安改革、國家安全機(jī)關(guān)改革、司法行政改革?！盵12]將司法改革確定為包括公、檢 、法、司、安在內(nèi)的所有政法機(jī)關(guān)的執(zhí)法司法改革。

三、司法體制改革與政法領(lǐng)域改革

政法一詞，顧名思義，是“政治法律”的簡稱。但它又“不僅是政治與法律的簡稱，而且還意味著政治與法律的這樣一種關(guān)系：即政治與法律相比，政治占統(tǒng)帥地位，法律服從于政治并為政治服務(wù)，法律是政治實(shí)行的工具?！盵13]這一詞語說明了政治與法律密不可分，也說明了政治與法律哪一個處于優(yōu)先地位，是政治在前、法律在后，法律為政治服務(wù)。

在1949年9月27日通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第十八條規(guī)定政務(wù)院設(shè)政治法律委員會。將“政治法律”簡稱“政法”，首次出現(xiàn)在1949年9月22日董必武的報(bào)告中，該報(bào)告提到了“政法、財(cái)經(jīng)、文教等委員會”。[14]關(guān)于政法事務(wù)的含義，1949年10月21日，政務(wù)院政法委員會第一次會議召開時，主持會議的董必武指出：“政法委員會的任務(wù)是負(fù)責(zé)指導(dǎo)內(nèi)務(wù)部、公安部、司法部、法制委員會、民族事務(wù)委員會的工作”“指導(dǎo)與聯(lián)系最高人民法院、最高人民檢察署和人民監(jiān)察委員會”[15]。因此，建國初期的政法事務(wù)還包括民族、監(jiān)察、立法、民政，但后來逐漸剝離。新中國成立以來，“政法概念所指的事務(wù)始終未變的就是審判、檢察、公安、國家安全和監(jiān)獄”[16]?？梢姡üぷ魇侵腹?、國安、檢察、審判、司法行政機(jī)關(guān)等政治機(jī)關(guān)從事的法律工作。

當(dāng)前，要理解政法一詞，可以直接根據(jù)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》的三個關(guān)鍵詞“政法工作”“黨委政法委員會”“政法單位”來理解?！稐l例》第三條規(guī)定：政法工作包括“專政職能、管理職能、服務(wù)職能”，政法單位“主要包括審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等單位?！薄稐l例》第五條規(guī)定了政法工作的主要任務(wù)。這些規(guī)定表明：政法工作的內(nèi)容既包括黨對政法單位的領(lǐng)導(dǎo)職能;也包括政法單位自身的三大職能即專政職能、管理職能、服務(wù)職能;政法工作的主體是黨組織及政法單位;政法工作的任務(wù)則包括推進(jìn)平安中國、法治中國建設(shè)等七類具體內(nèi)容。

從詞義來看，政法單位可以解釋為具有政治機(jī)關(guān)性質(zhì)的法律機(jī)關(guān)。上世紀(jì)80年代，有人主張?jiān)邳h政領(lǐng)域要改變觀念，要變“政法”理論和觀念為“法政”理論和觀念，讓法律在前、政治在后。[13]對“政法機(jī)關(guān)首先是政治機(jī)關(guān)”提出了質(zhì)疑，但這一質(zhì)疑顯然是錯誤的。

“政法”一詞深刻體現(xiàn)了政治和法律的關(guān)系。法律本質(zhì)上是一種政治措施;法治與政治存在共生性，政治為法治提供依托和方向。[17]習(xí)近平總書記指出：“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場”。[18]法治背后存在政治理論、政治邏輯、政治立場，這是習(xí)近平對政治與法律關(guān)系的深刻判斷。

在單位的性質(zhì)上，政法單位首先是政治機(jī)關(guān)。各政法單位的領(lǐng)導(dǎo)人分別強(qiáng)調(diào)：“公安機(jī)關(guān)首先是政治機(jī)關(guān)”[19]“檢察機(jī)關(guān)首先是政治機(jī)關(guān)”[20]“人民法院首先是政治機(jī)關(guān)”[21]“司法行政機(jī)關(guān)首先是政治機(jī)關(guān)”[22]。以上判斷當(dāng)然是正確的，政法單位“首先是政治機(jī)關(guān)”，理由有二：一是我國所有的黨政機(jī)關(guān)都首先是政治機(jī)關(guān)。習(xí)近平總書記指出：“中央和國家機(jī)關(guān)首先是政治機(jī)關(guān)，必須旗幟鮮明講政治，堅(jiān)定不移加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持不懈推進(jìn)黨的政治建設(shè)?！盵23]二是政法機(jī)關(guān)履行特殊的政治職能。政法單位的政治機(jī)關(guān)性質(zhì)體現(xiàn)在專政職能上，它們是行使人民民主專政職能的機(jī)關(guān)，司法行政機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)性質(zhì)還體現(xiàn)在它是黨的全面依法治國委員會的秘書機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全面依法治國。當(dāng)然，政法單位其次是法律機(jī)關(guān)，體現(xiàn)在政法單位三大職能都需要通過行使執(zhí)法司法職能、進(jìn)行與法律事務(wù)相關(guān)的管理、提供與法律相關(guān)的服務(wù)來實(shí)現(xiàn)。

在《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》出臺之前，習(xí)近平總書記一般用“政法機(jī)關(guān)”來稱呼政法單位。他說，“政法機(jī)關(guān)要完成黨和人民賦予的光榮使命，必須嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法?！薄坝械恼C(jī)關(guān)和干警執(zhí)法隨意性大?！薄斑@些問題，不僅嚴(yán)重?cái)恼C(jī)關(guān)形象，而且嚴(yán)重?fù)p害黨和政府形象?！盵24]同時，司法改革的主體也是政法機(jī)關(guān)，他說：“全國政法機(jī)關(guān)要繼續(xù)深化司法體制改革”[25]。政法機(jī)關(guān)的執(zhí)法司法是司法體制改革的對象和內(nèi)容。

綜上所述，狹義的司法只包括審判職能，這一詞語在司法改革文件中一般不使用;廣義的司法只包括政法單位偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)，這就是司法改革的對象。而“政法”則包括政法單位所有的專政職能、管理職能、服務(wù)職能，這些職能又體現(xiàn)在具體的政法工作任務(wù)之中。

政法與司法職能有別，但二者密不可分，相互關(guān)聯(lián)。司法的目的就是為了實(shí)現(xiàn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨;司法工作需要建設(shè)一支政治過硬的司法隊(duì)伍，要加強(qiáng)司法隊(duì)伍的思想政治建設(shè)和信念教育、加強(qiáng)職業(yè)道德與職業(yè)紀(jì)律教育、加強(qiáng)司法能力建設(shè)、注重職業(yè)保障，司法隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)和路徑都是政治與法律的結(jié)合;要實(shí)現(xiàn)公正司法，必須把加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)司法機(jī)關(guān)的政治建設(shè)作為前提和保障。

2018年7月24日，十九大以后的首次全面深化司法體制改革推進(jìn)會在深圳召開。這次會議首次提出了“政法領(lǐng)域改革”的概念，會議還要求加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的政法工作體系：黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作體系、司法機(jī)構(gòu)職能體系、司法權(quán)運(yùn)行體系、訴訟制度體系、維護(hù)安全穩(wěn)定工作機(jī)制體系、司法公共服務(wù)體系、職業(yè)制度體系。[26]七大體系從各個方面對政法領(lǐng)域改革目標(biāo)首次進(jìn)行全面概括，此后政法領(lǐng)域改革的具體內(nèi)容都是這七大體系的分解和細(xì)化。

2018年8月24日，習(xí)近平總書記提出了“推進(jìn)法治領(lǐng)域改革”的要求[27]286，其中包括政法領(lǐng)域執(zhí)法司法改革的要求，但是，還沒有明確提出“政法領(lǐng)域改革”的概念。

2019年1月13日實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第五條指出，政法工作的主要任務(wù)之一是“推動政法領(lǐng)域全面深化改革”，首次在黨中央的文件中使用了“政法領(lǐng)域改革”一詞。值得注意的是，在《條例》的第十、十二、二十、二十一條四次使用了“政法改革”一詞?？梢?，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)還將政法領(lǐng)域改革簡稱為“政法改革”，學(xué)者也開始使用“政法改革”一詞。[28]考慮到在習(xí)近平總書記的各種講話和各種黨的文獻(xiàn)、司法文件中并沒有再使用簡稱，在本文的論述中也不使用簡稱“政法改革”，而是使用全稱“政法領(lǐng)域改革”。

2019年1月15日至16日中央政法工作會議在北京召開。習(xí)近平總書記出席會議并發(fā)表重要講話，提出“加快推進(jìn)政法領(lǐng)域全面深化改革”，首次肯定了政法領(lǐng)域改革的提法。[10]248并為政法領(lǐng)域改革提出了更加明確的方向和目標(biāo)。

2019年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議提出：“推進(jìn)政法領(lǐng)域改革，要堅(jiān)持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)”。[29]在這次會議上，《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見》通過，這是第一份對政法領(lǐng)域改革進(jìn)行全面部署的文件，其中明確了政法領(lǐng)域100項(xiàng)新的改革任務(wù)。中央政法委和各政法單位根據(jù)這個《意見》各自分擔(dān)了改革的任務(wù)，并分別制定了自己的實(shí)施計(jì)劃和方案。政法領(lǐng)域改革的內(nèi)容包括了司法改革，也包括了司法改革以外的其他政法領(lǐng)域改革。

關(guān)于政法領(lǐng)域改革與司法改革的關(guān)系，黃文藝教授認(rèn)為：司法改革是政法領(lǐng)域改革的一部分，他說：“提出‘政法改革命題，并不是取代或否定原有的‘司法改革。事實(shí)上，司法改革依然是政法改革的重頭戲?！盵28]黃文藝教授的論述準(zhǔn)確把握了政法領(lǐng)域改革與司法改革的關(guān)系。

《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》已經(jīng)把司法改革當(dāng)做政法領(lǐng)域改革的一部分?！稐l例》第六條規(guī)定政法工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一是“堅(jiān)持改革創(chuàng)新，建設(shè)和完善中國特色社會主義司法制度和政法工作運(yùn)行體制機(jī)制”;第十條規(guī)定縣級以上地方黨委應(yīng)當(dāng)落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任包括：“組織實(shí)施黨中央關(guān)于政法改革方案，推動完善社會主義司法制度和政法工作運(yùn)行體制機(jī)制”。以上的表述中，司法制度和政法工作運(yùn)行體制并提，特別是第十條，還將二者統(tǒng)一在“政法改革”的概念之下。黨的文件清晰地說明了司法改革是政法領(lǐng)域改革的一部分，政法領(lǐng)域改革包括了司法改革和“政法工作運(yùn)行體制”改革。

與司法改革相比，政法領(lǐng)域改革內(nèi)涵更加豐富。司法改革的主體包括公安機(jī)關(guān)①、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)，而政法領(lǐng)域改革在主體上除了上述機(jī)關(guān)以外，還包括了對政法工作行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的黨組織;司法體制改革中涉及的權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制的改革，針對的是偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)等廣義司法權(quán)，而政法領(lǐng)域改革中涉及的權(quán)力包括黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)，政法單位的司法權(quán)、行政權(quán)和公共服務(wù)職能，還包括司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌全面依法治國的職能;從涉及的法治環(huán)節(jié)來看，司法改革涉及執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)，而政法領(lǐng)域改革擴(kuò)展到政法工作的立法、執(zhí)法、司法、守法所有環(huán)節(jié)。

“政法領(lǐng)域改革”的提出，并不是要取代或否定原有的司法改革。在政法領(lǐng)域改革的概念和方案提出以后，政法領(lǐng)域改革包含了司法改革。司法和政法的含義有別，但是，對于人民檢察院、人民法院而言，它們沒有行政權(quán)，其絕大部分工作都是廣義的司法工作（公共服務(wù)職能也是為司法職能服務(wù)的附屬性職能，屬于司法體制綜合配套職能），它們內(nèi)部進(jìn)行的政法領(lǐng)域改革主要是司法改革，但其黨組對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式的改革屬于政法領(lǐng)域改革。正因?yàn)槿绱?，在政法領(lǐng)域概念提出后，最高人民法院院長周強(qiáng)同志仍然要求“推動新發(fā)展階段司法改革取得更大進(jìn)展”[30]，即人民法院的改革絕大部分都屬于司法改革。

四、法治領(lǐng)域改革和政法領(lǐng)域改革

法治領(lǐng)域改革一詞，至今在黨的大會文件中沒有出現(xiàn)過。最早由習(xí)近平總書記2014年10月23日在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上的講話中提出，他說：要“堅(jiān)定不移推進(jìn)法治領(lǐng)域改革”“法治領(lǐng)域改革涉及的主要是公檢法司等國家政權(quán)機(jī)關(guān)和強(qiáng)力部門”。[5]123對法治領(lǐng)域改革提出了基本要求。

2018年8月24日，習(xí)近平總書記指出：“解決好立法、執(zhí)法、司法、守法等領(lǐng)域的突出矛盾和問題，必須堅(jiān)定不移推進(jìn)法治領(lǐng)域改革。”[27]2862020年11月16日中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平總書記重申了上述講話內(nèi)容。[10]5習(xí)近平總書記明確了法治領(lǐng)域改革的基本范疇是“立法、執(zhí)法、司法、守法等領(lǐng)域等方面”。法治領(lǐng)域改革“包括法治領(lǐng)導(dǎo)體制改革、憲法實(shí)施體制改革、立法體制改革、行政執(zhí)法體制改革、司法體制及其綜合配套改革、法學(xué)教育體制改革，還包括治理變革，政黨治理、國家治理、社會治理、網(wǎng)絡(luò)治理體制機(jī)制的改革。”[31]法治領(lǐng)域的改革內(nèi)容宏大，是一個系統(tǒng)工程。

十八以來黨的重要文件對法治領(lǐng)域改革進(jìn)行了部署。黨的十八屆三中全會推出的336項(xiàng)重大改革舉措中有些內(nèi)容與法治領(lǐng)域改革密切相關(guān)，如深化行政執(zhí)法體制改革，深化司法體制改革等。黨的十八屆四中全會推出了180多項(xiàng)法治領(lǐng)域改革措施。黨的十九大將“堅(jiān)持全面依法治國”確立為中國特色社會主義基本方略，推出了一系列法治領(lǐng)域改革措施，而且根據(jù)新時代推進(jìn)國家現(xiàn)代化的新“兩步走”的戰(zhàn)略，提出了法治發(fā)展“兩步走”戰(zhàn)略。黨的十九屆二中全會審議通過了《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，完善了國家制度。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出組建中央全面依法國委員會;再次對深化行政執(zhí)法體制改革、深化司法體制改革等提出了明確要求。黨的十九屆四中全會對健全憲法實(shí)施體制機(jī)制、立法體制機(jī)制、社會公平正義法治保障制度以及加強(qiáng)對法律實(shí)施的監(jiān)督提出了新要求。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出了推進(jìn)法治中國建設(shè)的遠(yuǎn)景目標(biāo)。可以看出，法治改革的范圍涉及到全面依法治國的方方面面，習(xí)近平法治思想中十一個堅(jiān)持[32]所涵蓋的全部內(nèi)容。

政法工作涉及立法、執(zhí)法、司法、守法四大方面，另外還涉及公共服務(wù)工作，政法領(lǐng)域改革也涉及到這些方面。因此，政法領(lǐng)域改革是涉及法治各環(huán)節(jié)的全方位的改革。[33]從立法環(huán)節(jié)看，司法行政機(jī)關(guān)具有行政立法權(quán)。從執(zhí)法環(huán)節(jié)看，公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)都承擔(dān)執(zhí)法職能。從司法環(huán)節(jié)看，人民法院行使審判權(quán);檢察院行使檢察權(quán)，檢察權(quán)具有執(zhí)法和司法的雙重屬性。從守法環(huán)節(jié)看，政法機(jī)關(guān)通過自身職能推動“全民守法”，“政法機(jī)關(guān)承擔(dān)著大量公共服務(wù)職能”。[10]248-2492021年6月，《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃（2021-2025年）》要求“在立法、執(zhí)法、司法過程中開展實(shí)時普法”，每一個政法單位都有普法義務(wù)。

可以看出，政法領(lǐng)域改革是法治領(lǐng)域改革的一部分，涉及到了立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)中政法機(jī)關(guān)所承擔(dān)的職能。

五、司法體制改革與司法體制綜合配套改革

十九大以后的司法改革形成了新的重點(diǎn)。在十九大報(bào)告中關(guān)于司法改革的全部內(nèi)容只有一句話：“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制。”2019年7月28日，習(xí)近平總書記在其主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會議上指出，在上海市率先開展司法體制綜合配套改革試點(diǎn)要“在綜合配套、整體推進(jìn)上下功夫”。[34]2019年10月31日黨的十九屆四中全會文件重申了“深化司法體制綜合配套改革”的要求。

關(guān)于司法體制綜合配套改革的含義存在廣義說與狹義說兩種意見。廣義說認(rèn)為司法體制綜合配套改革是“司法改革”在當(dāng)前的另一稱謂。“深化司法體制綜合配套改革必須從廣義上理解……不局限于司法責(zé)任制改革。”[35]認(rèn)為司法體制綜合配套改革是司法體制改革的同義詞。狹義說認(rèn)為司法體制綜合配套改革是司法體制基礎(chǔ)性改革以外的改革，“司法責(zé)任制等四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革舉措屬于體制層面的改革，與之相對應(yīng)的是綜合配套措施改革?！盵36]這一觀點(diǎn)將所有的司法改革措施分為兩部分：司法體制基礎(chǔ)性措施改革和司法體制綜合配套改革。

狹義說是符合中央文獻(xiàn)精神的。從十九大報(bào)告中關(guān)于司法改革的表述內(nèi)容可以看出，綜合配套改革是與全面落實(shí)司法責(zé)任制并提的。足見，在十八大期間完成的以司法責(zé)任制為核心的四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革只是綜合配套措施的配套對象，并不包括在綜合配套改革措施本身的范圍之內(nèi)，“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制”的含義是指：司法責(zé)任制、人員分類管理、健全職業(yè)保障制度、省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等四項(xiàng)基礎(chǔ)性措施已經(jīng)基本完成，但其中的司法責(zé)任制這一基礎(chǔ)性改革措施還要全面落實(shí);同時對基礎(chǔ)性措施以外的綜合性、配套性改革措施要全面展開。

中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求改革“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。因此，將基礎(chǔ)性措施與綜合配套措施共同推進(jìn)，這是全面深化改革的基本特征。從語義來看，“綜合配套”是與“基礎(chǔ)性”相對而言的，“綜合”一詞強(qiáng)調(diào)的是內(nèi)容的廣泛性;“配套”一詞強(qiáng)調(diào)了綜合配套改革與基礎(chǔ)性改革的主從關(guān)系。司法改革應(yīng)當(dāng)包括司法體制基礎(chǔ)性改革和司法體制綜合配套改革兩個部分。當(dāng)然，司法體制綜合配套改革中的措施又可以分類，如司法責(zé)任制綜合配套改革就是其內(nèi)容之一。司法改革的內(nèi)在體系可以表現(xiàn)為以下結(jié)構(gòu)：

司法改革=司法體制改革=司法體制的基礎(chǔ)性改革（包括四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革措施+其他基礎(chǔ)性改革措施）+司法體制綜合配套改革（司法責(zé)任制綜合配套改革+其他綜合配套改革）。

六、司法責(zé)任制綜合配套改革與司法體制綜合配套改革

習(xí)近平總書記指出：“司法責(zé)任制綜合配套改革是司法體制改革的重要內(nèi)容”“要加強(qiáng)對法律實(shí)施的監(jiān)督，深化司法體制綜合配套改革?！盵10]274習(xí)近平總書記在這次講話中同時使用了司法體制改革、司法體制綜合配套改革、司法責(zé)任制綜合配套改革三個詞語，分析他的講話全文，可以發(fā)現(xiàn)這三個詞語的邏輯關(guān)系是：

司法體制改革包括司法體制基礎(chǔ)性改革和司法體制綜合配套改革，司法責(zé)任制綜合配套改革是司法體制綜合配套改革的一部分，所以，“司法責(zé)任制綜合配套改革是司法體制改革的重要內(nèi)容”。要全面落實(shí)司法責(zé)任制這一基礎(chǔ)性改革，就要推進(jìn)司法責(zé)任制綜合配套改革。

近年來，黨中央和最高政法單位密集出臺了一系列措施落實(shí)習(xí)近平總書記要求推進(jìn)司法責(zé)任制綜合配套改革的指示。2020年5月，中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過了《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的意見》，其具體內(nèi)容是“健全完善員額管理、權(quán)力運(yùn)行、履職保障、案件繁簡分流等制度機(jī)制?！盵37]為了貫徹落實(shí)中央的要求，2020年8月4日，最高人民法院發(fā)布實(shí)施了《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的實(shí)施意見》，提出五大方面28項(xiàng)配套舉措。

習(xí)近平總書記指出：司法改革“要緊緊牽住司法責(zé)任制這個‘牛鼻子” [5]131，強(qiáng)調(diào)了司法責(zé)任制是司法改革的牛鼻子;司法責(zé)任制綜合配套改革則是司法體制綜合配套改革的牛鼻子。在眾多的司法體制綜合配套改革措施中，司法責(zé)任制綜合配套改革是其重點(diǎn)和主要內(nèi)容。由于司法責(zé)任制是牽一發(fā)而動全身的，所以，司法責(zé)任制綜合配套改革的很多內(nèi)容不僅僅是為司法責(zé)任制服務(wù)的，也是其他司法體制基礎(chǔ)性改革措施共同需要的配套措施。

結(jié)語

新時代以來，包括司法改革在內(nèi)的政法領(lǐng)域改革發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就，這一變化是以習(xí)近平法治思想作為根本遵循和行動指南的結(jié)果。厘清習(xí)近平總書記關(guān)于司法改革、政法領(lǐng)域改革論述主要話語的含義，有利于了解政法領(lǐng)域改革的歷史脈絡(luò)和未來走向，有利于理解政法領(lǐng)域改革的原則、策略和措施，有利于我們確定改革的具體內(nèi)容。我們有必要明確法治領(lǐng)域改革、政法領(lǐng)域改革、司法體制改革三者的種屬關(guān)系;明確司法體制改革是司法體制基礎(chǔ)性改革和司法體制綜合配套改革的上位概念;將司法責(zé)任制綜合配套改革明確為司法體制綜合配套改革的一部分。

政法領(lǐng)域改革是一場深刻變革，是法治領(lǐng)域改革的一部分，是全面依法治國的重要內(nèi)容。推進(jìn)依法治國“必須以科學(xué)的理論為指導(dǎo)，加強(qiáng)理論思維”。[10]6在未來的政法領(lǐng)域改革理論研究中，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步總結(jié)好、領(lǐng)悟好習(xí)近平政法領(lǐng)域改革的話語體系，將習(xí)近平法治思想運(yùn)用到政法領(lǐng)域改革的各項(xiàng)工作中。

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責(zé)任編輯：楊 煉